SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 12. maja 2015(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti, ki so se upoštevali pri finančni reviziji v zvezi z izvajanjem nekaterih pogodb o raziskavah, sklenjenih v okviru šestega okvirnega programa na področju raziskav, tehnološkega razvoja in predstavitvenih dejavnosti – Zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa – Prevladujoč javni interes“
V zadevi T‑480/11,
Technion – Israel Institute of Technology s sedežem v Haifi (Izrael),
Technion Research & Development Foundation Ltd s sedežem v Haifi,
ki sta ju sprva zastopala D. Grisay in D. Piccininno, nato D. Grisay in C. Hartman, odvetniki,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo sprva zastopali P. Costa de Oliveira in C. ten Dam, nato F. Clotuche-Duvieusart, zastopnice,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 30. junija 2011, s katero je bil inštitutu Technion – Israel Institute of Technology zavrnjen dostop do dokumentov, ki so se upoštevali pri finančni reviziji v zvezi z izvajanjem nekaterih pogodb o raziskavah, sklenjenih v okviru šestega okvirnega programa Evropske skupnosti na področju raziskav, tehnološkega razvoja in predstavitvenih dejavnosti, ki prispeva k oblikovanju Evropskega raziskovalnega prostora in k inovacijam (2002‒2006),
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi H. Kanninen, predsednik, I. Pelikánová, sodnica, in E. Buttigieg (poročevalec), sodnik,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. maja 2014
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeči stranki, inštitut Technion – Israel Institute of Technology in Technion Research & Development Foundation Ltd (v nadaljevanju: TRDF), sta subjekta, ki delujeta na področju izobraževanja in raziskav. Natančneje, Technion je inštitut za visokošolsko izobraževanje na področju tehnologije, ustanovljen leta 1912, medtem ko je TRDF, ustanovljen leta 1952, fundacija, ki je v celoti last inštituta Technion – ta jo tudi v celoti financira – in ki skrbi za finančne in administrativne vidike projektov, pri katerih sodeluje inštitut Technion.
2 Inštitut Technion je decembra 2003 in julija 2006 kot član različnih konzorcijev izvajalcev s Komisijo Evropskih skupnosti sklenil štiri pogodbe v okviru šestega okvirnega programa Evropske skupnosti na področju raziskav, tehnološkega razvoja in predstavitvenih dejavnosti, ki prispeva k oblikovanju Evropskega raziskovalnega prostora in k inovacijam (2002‒2006), in sicer pogodbo Terregov, ki je bila podpisana 3. decembra 2003 in ima številko 507749, pogodbo Cocoon, ki je bila podpisana 11. decembra 2003 in ima številko 507126, pogodbo Qualeg, ki je bila podpisana 17. decembra 2003 in ima številko 507767, ter pogodbo Mosaica, ki je bila podpisana 24. julija 2006 in ima številko 034984.
3 Komisija je v dopisu z dne 29. aprila 2009 inštitut Technion obvestila o svoji odločitvi, da opravi finančno revizijo stroškov, zahtevanih v okviru pogodb Mosaica, Cocoon in Qualeg, na podlagi člena II.29 splošnih pogojev iz priloge II k navedenim pogodbam. Revizijo je morala opraviti revizijska družba, ki ni del Komisije (v nadaljevanju: revizor) in je delovala kot zastopnica te institucije.
4 Revizor je 10. maja 2010 inštitutu Technion poslal osnutek revizijskega poročila. Revizor je za vsako izmed pogodb Terregov, Cocoon, Qualeg in Mosaica, ki so bile nazadnje revidirane, predlagal popravke stroškov, ki jih je inštitut Technion zahteval od Komisije.
5 Kar zadeva posebej pogodbe Cocoon, Terregov in Mosaica, so se predlagani popravki nanašali predvsem na stroške osebja, ki jih je inštitut Technion zahteval na podlagi dela, ki ga je opravil g. K., ki ga je inštitut Technion začasno zaposlil za izvajanje navedenih pogodb. Revizor je ugotovil, da je g. K. v revidiranem obdobju hkrati delal za več subjektov, čeprav je bil pri inštitutu Technion zaposlen za polni delovni čas. Ta okoliščina, ki jo potrjujejo druga dejstva, je po mnenju revizorja povzročila, da ni bilo mogoče ugotoviti resničnosti časa in stroškov, ki jih je inštitut Technion na podlagi dela, ki ga je opravil g. K., zahteval od Komisije. V osnutku revizijskega poročila je bilo zato predlagano, naj se med drugim zavrnejo vsi stroški osebja, ki jih je inštitut Technion zahteval na podlagi dela, ki ga je g. K. opravil v okviru treh zgoraj navedenih pogodb.
6 Inštitut Technion je 10. junija 2010 revizorju poslal dopis, v katerem je zaprosil za dodatnih 15 dni za predložitev pripomb k osnutku revizijskega poročila. Inštitut Technion je revizorja zaprosil tudi, naj mu pošlje vse informacije o delu, ki ga je g. K. opravil za druge subjekte, medtem ko je bil pri tem inštitutu zaposlen za polni delovni čas.
7 Komisija je v dopisu z dne 19. julija 2010 odobrila podaljšanje roka, za katero je bila zaprošena. Poleg tega je pojasnila, da ne more predložiti kopij finančnih ali upravnih dokumentov v zvezi z delom, ki ga je g. K. opravil za druge subjekte, in ne za inštitut Technion (v nadaljevanju: sporni dokumenti), ker je te dokumente prejela v okviru finančnih revizij, ki so bile v skladu s pogodbenimi določbami, ki se uporabljajo, opravljene v skladu z načelom zaupnosti. Komisija je vseeno potrdila, da ima dokaz o delu, ki ga je g. K. v revidiranem obdobju opravil za druge subjekte, in ne za inštitut Technion, ter za katero so bili zahtevani zneski v okviru projektov, ki jih je financirala Evropska unija.
8 Inštitut Technion je v dopisu z dne 13. avgusta 2010 ugovarjal odločitvi Komisije o zavrnitvi posredovanja spornih dokumentov, pri čemer je trdil, da te zavrnitve ni mogoče utemeljiti z nobeno izjemo iz Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331). Zato je navedel, da vztraja pri prošnji za dostop do spornih dokumentov. Prav tako je Komisijo vprašal o možnosti, da se mu odobri delni dostop do spornih dokumentov, in dodatno pojasnil, da elementi, navedeni v osnutku revizijskega poročila in dopisu Komisije z dne 19. julija 2010, ne dokazujejo pravno zadostno dejstev, ki se očitajo g. K.
9 Komisija je odgovorila z dopisom z dne 4. oktobra 2010. V tem dopisu je navedla, da mu lahko v zvezi s projekti, ki jih je financirala Unija ter pri katerih je sodeloval inštitut Technion in za katere so drugi subjekti zahtevali zneske za delo, ki ga je opravil g. K., pošlje kopije poročil o vodenju projektov (project management reports, v nadaljevanju: PMR), ker so jih pripravili konzorciji, katerih član je inštitut Technion, ki zato pozna njihovo vsebino. Komisija je dopisu priložila kopije PMR v zvezi s projektoma Qualeg in Mosaica.
10 Nasprotno pa je Komisija navedla, da za dokumente, pridobljene v okviru revizij, opravljenih pri članih drugih konzorcijev v zvezi s projekti, pri katerih inštitut Technion ne sodeluje, in za dokumente, pridobljene v okviru preiskave, velja izjema iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij. Ker je preiskava še potekala, bi po mnenju Komisije razkritje spornih dokumentov lahko škodilo učinkovitemu poteku te preiskave in vplivalo na interese strank.
11 Poleg tega je Komisija v dopisu z dne 4. oktobra 2010 omenila možnost, da inštitut Technion v njenem generalnem sekretariatu vloži potrdilno prošnjo za dostop do spornih dokumentov.
12 Inštitut Technion je z dopisom z dne 18. oktobra 2010 vložil potrdilno prošnjo za dostop do spornih dokumentov. V tem dopisu je med drugim trdil, da posredovanje spornih dokumentov – ki jih je opredelil kot „[d]okument[e], na katere so se oprli revizorji, ko so predlagali zavrnitev vseh stroškov, nastalih zaradi plačila [g. K.]“ – ne bi ogrozilo sedanjega in prihodnjega učinkovitega poteka različnih revizijskih postopkov, ampak bi, nasprotno, inštitutu Technion omogočilo, da pojasni informacije, vsebovane v teh dokumentih, Komisiji pa, da bi bila bolje seznanjena s tem, kako so se različni projekti izvajali. Inštitut Technion je Komisijo znova vprašal o možnosti, ali se mu omogoči vsaj delni dostop do spornih dokumentov.
13 Inštitut Technion je v dopisu, ki ga je Komisiji poslal 19. oktobra 2010, poudaril, da zaradi stališča te institucije ne more predstaviti pripomb glede vsebine spornih dokumentov, na podlagi katerih je bila v osnutku revizijskega poročila predlagana zavrnitev vseh zneskov v zvezi z delom, ki ga je opravil g. K. Dodal je, da informacije, ki jih je Komisija sporočila v dopisih z dne 19. julija in 4. oktobra 2010, ne dokazujejo pravno zadostno dejstev, ki se očitajo g. K.
14 Generalni sekretariat Komisije je v dopisu z dne 26. oktobra 2010 potrdil prejem potrdilne prošnje za dostop do spornih dokumentov in inštitut Technion obvestil, da mu bo odgovor na prošnjo poslan v 15 delovnih dneh.
15 Generalni sekretariat Komisije je v dopisih z dne 18. novembra in 9. decembra 2010 napovedal, da mora podaljšati rok iz člena 8(1) Uredbe št. 1049/2001, da bi odgovoril na navedeno prošnjo za dostop do spornih dokumentov.
16 Generalni sekretariat Komisije je z odločbo z dne 30. junija 2011 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) potrdil zavrnitev dostopa do spornih dokumentov.
17 Prvič, generalni sekretariat Komisije je pojasnil obseg prošnje za dostop do spornih dokumentov, ko je ugotovil, da se ta prošnja nanaša predvsem na dokumente, ki zadevajo druge subjekte, in ne inštitut Technion, ter ki so bili pridobljeni in zbrani v okviru preiskave. Navedel je, da je Komisija na tej podlagi opredelila 52 dokumentov, ki izvirajo od tretjih oseb, so upravne narave in vsebujejo pogodbene ali finančne informacije, ki potrjujejo dejstva, ki se očitajo g. K. Ti dokumenti, ki izhajajo iz revizij, opravljenih pri teh drugih subjektih, naj bi bili del elementov, ki so prispevali k ugotovitvam revizije v zvezi z inštitutom Technion.
18 Drugič, generalni sekretariat Komisije je pojasnil, da zadevnih dokumentov ni mogoče opisati, ne da bi razkrili njihovo vsebino.
19 Tretjič, generalni sekretariat Komisije je navedel, da za vseh 52 zadevnih dokumentov očitno velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij. Razkritje navedenih dokumentov naj bi škodilo učinkovitemu poteku revizij in Komisiji preprečilo, da bi prišla do ugotovitev in eventualno sprejela ustrezne nadaljnje ukrepe.
20 Četrtič, generalni sekretariat Komisije je navedel, da zaprošenih dokumentov, ker vsebujejo osebne podatke g. K. in drugih oseb, ni mogoče razkriti prav tako na podlagi izjeme iz člena 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom zasebnosti in integritete posameznika.
21 Petič, generalni sekretariat Komisije je navedel, da delni dostop do zaprošenih dokumentov ni mogoč, ker za vse te dokumente veljata zgoraj navedeni izjemi.
22 Nazadnje in šestič, generalni sekretariat Komisije je ugotovil, da je interes inštituta Technion za dostop do spornih dokumentov zaseben in se zato ne more upoštevati v okviru analize, opravljene na podlagi Uredbe št. 1049/2001. Inštitut Technion naj ne bi dokazal obstoja javnega interesa, ki bi prevladal nad škodo, nastalo zaradi razkritja, in ki bi tako upravičil navedeno razkritje, Komisija pa naj tudi ne bi imela na voljo elementov, ki bi dokazovali tak interes. Generalni sekretariat Komisije je zato sklenil, da je v tem primeru prevladujoči interes ta, da se zaščitijo revizija in vsi morebitni nadaljnji upravni ukrepi.
23 Komisija je v dopisu z dne 2. avgusta 2011 inštitut Technion obvestila, da potrjuje rezultate opravljene revizije in to revizijo šteje za končano. Poleg tega je navedla, da bo popravila neupravičeno zahtevane stroške in da bo ta popravek lahko vplival na prihodnja plačila inštitutu Technion ali pripeljal do izdaje naloga za izterjavo.
Postopek in predlogi strank
24 Tožeči stranki sta 9. septembra 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
25 Kraljevina Danska in Republika Finska sta 22. decembra 2011 oziroma 9. januarja 2012 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v podporo predlogom tožečih strank.
26 Predsednik prvega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 12. marca 2012 ugodil zgoraj navedenima predlogoma za intervencijo.
27 Republika Finska in Kraljevina Danska sta 13. oziroma 30. aprila 2012 sodno tajništvo Splošnega sodišča obvestili, da umikata svoja predloga za intervencijo.
28 S sklepom predsednika prvega senata Splošnega sodišča z dne 21. junija 2012 sta bili Republika Finska in Kraljevina Danska v obravnavani zadevi izbrisani kot intervenientki.
29 Splošno sodišče (prvi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek, in je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 svojega poslovnika strankam pisno postavilo vprašanja, na katera so te odgovorile v predpisanem roku.
30 Stranke so na obravnavi 14. maja 2014 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
31 Ustni postopek se je končal z odločbo predsednika prvega senata Splošnega sodišča z dne 13. julija 2014, potem ko je Komisija v predpisanem roku predložila nekatere dokumente, ki jih je Splošno sodišče na obravnavi zahtevalo na podlagi člena 64 Poslovnika, tožeči stranki pa stališča glede teh dokumentov.
32 Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
33 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno v zvezi s fundacijo TRDF;
– tožbo zavrne kot neutemeljeno v zvezi z inštitutom Technion;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Pravo
Dopustnost tožbe v zvezi s fundacijo TRDF
34 Ne da bi formalno podala ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika, Komisija trdi, da tožba ni dopustna v zvezi s fundacijo TRDF, ker je izpodbijana odločba ne zadeva neposredno v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
35 V zvezi s tem je treba spomniti, da mora Splošno sodišče presoditi, kaj je potrebno za učinkovito izvajanje sodne oblasti v okoliščinah zadeve (sodba z dne 26. februarja 2002, Svet/Boehringer, C‑23/00 P, Recueil, EU:C:2002:118, točke od 50 do 52). Splošno sodišče v obravnavani zadevi meni, da je treba najprej odločiti o utemeljenosti tožbe.
Utemeljenost
Uvodne ugotovitve
36 V utemeljitev te tožbe so podani štirje tožbeni razlogi. Prvi tožbeni razlog se nanaša na to, da Komisija ni konkretno in posamično preizkusila spornih dokumentov. Drugi tožbeni razlog se nanaša na očitno napako pri presoji, ki jo je Komisija storila pri uporabi obeh navedenih izjem za zavrnitev dostopa do spornih dokumentov. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001, ker Komisija ni odobrila delnega dostopa do spornih dokumentov. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, ker Komisija navedenih izjem ni pretehtala z javnim interesom.
37 Najprej je treba navedene tožbene razloge preučiti v delu, ki se nanaša na uporabo izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij.
Uporaba izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001
38 Najprej je treba skupaj preučiti prve tri navedene razloge za razglasitev ničnosti. Četrti tožbeni razlog bo preučen v nadaljevanju.
– Prvi, drugi in tretji tožbeni razlog se nanašajo na neobstoj konkretnega in posamičnega preizkusa spornih dokumentov, ki bi ga opravila Komisija, očitno napako pri presoji pri uporabi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ter na kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001
39 Tožeči stranki v okviru prvega in tretjega tožbenega razloga Komisiji očitata, da ni konkretno in posamično preizkusila spornih dokumentov. Po njunem mnenju je Komisija, s tem ko se je sklicevala na neko kategorijo dokumentov, in sicer na dokumente, ki pripadajo reviziji, namesto na konkretne informacije v spornih dokumentih, nezadostno utemeljila izpodbijano odločbo. Posledica tega, da sporni dokumenti niso bili konkretno in posamično preizkušeni, naj bi bila, da Komisija ni mogla presoditi možnosti, da se inštitutu Technion odobri delni dostop, s čimer je kršila člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001.
40 Tožeči stranki v okviru drugega tožbenega razloga v bistvu trdita, da preudarki, ki so v izpodbijani odločbi navedeni za dokaz, da bi razkritje spornih dokumentov poseglo v namen inšpekcij, preiskav in revizij, vsebujejo očitne napake pri presoji.
41 Komisija izpodbija vse trditve tožečih strank.
42 Opozoriti je treba, da Uredba št. 1049/2001 določa načela, pogoje in omejitve pravice do dostopa do dokumentov institucij Unije, ki je določena v členu 15 PDEU. Člen 4(2) in (6) navedene uredbe določa:
„2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
[…]
– namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
[…]
6. Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.“
43 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba izjeme glede dostopa do dokumentov razlagati in uporabljati restriktivno, da se ne bi otežila uporaba splošnega načela, ki javnosti daje najširši možen dostop do dokumentov institucij Unije (sodbe z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, ZOdl., EU:C:2007:802, točka 66; z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., EU:C:2008:374, točka 36, in z dne 6. julija 2006, Franchet in Byk/Komisija, T‑391/03 in T‑70/04, ZOdl., EU:T:2006:190, točka 84).
44 Poleg tega je bilo pojasnjeno, da mora biti preizkus prošnje za dostop do dokumentov konkreten. Na eni strani namreč le okoliščina, da se dokument nanaša na interes, varovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe (glej sodbo z dne 13. aprila 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, ZOdl., v nadaljevanju: sodba VKI, EU:T:2005:125, točka 69 in navedena sodna praksa). Taka uporaba je načeloma lahko upravičena, samo če je institucija predhodno presodila, prvič, ali bi dostop do dokumenta konkretno in dejansko škodoval varovanemu interesu, ter drugič, v okoliščinah iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, ali ni podan višji javni interes za razkritje zadevnega dokumenta. Na drugi strani mora biti nevarnost škode za varovani interes razumno predvidljiva in ne samo hipotetična (glej zgoraj navedeno sodbo VKI, EU:T:2005:125, točka 69 in navedena sodna praksa).
45 Ta konkretni preizkus mora biti razviden iz obrazložitve odločbe (glej zgoraj v točki 44 navedeno sodbo VKI, EU:T:2005:125, točka 69 in navedena sodna praksa).
46 Poleg tega mora biti ta konkretni preizkus opravljen za vsak dokument iz prošnje. Iz Uredbe št. 1049/2001 namreč izhaja, da so vse izjeme iz njenega člena 4, od (1) do (3), naštete, kot da se morajo uporabiti „za en dokument“ (glej zgoraj v točki 44 navedeno sodbo VKI, EU:T:2005:125, točka 70).
47 Prav tako je potreben konkreten in posamičen preizkus vsakega dokumenta, saj lahko – tudi ob domnevi, da se prošnja za dostop očitno nanaša na dokumente, ki jih zajema izjema – samo taka preučitev instituciji omogoči, da presodi, ali je prosilcu mogoče odobriti delni dostop v skladu s členom 4(6) Uredbe št. 1049/2001 (sodba z dne 7. junija 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, ZOdl., EU:T:2011:252, točka 30).
48 Hkrati iz sodne prakse izhaja, da za obveznost zadevne institucije, da konkretno in posamično preizkusi dokumente, do katerih je bil zahtevan dostop, in posledično za obveznost, da jih dovolj natančno opiše in navede podrobno obrazložitev glede vsebine vsakega zadevnega dokumenta, obstajajo izjeme. Splošno sodišče je predvsem večkrat razsodilo, da ker je cilj konkretnega in posamičnega preizkusa – ki ga mora institucija načeloma opraviti v odgovor na prošnjo za dostop, podano na podlagi Uredbe št. 1049/2001 – zadevni instituciji omogočiti, da presodi, koliko se uporablja izjema pravice do dostopa in kakšna je možnost delnega dostopa, navedeni preizkus morda ni potreben, če je zaradi posebnih okoliščin primera očitno, da je treba dostop zavrniti ali ga nasprotno odobriti. To bi lahko držalo zlasti, če so bili določeni dokumenti, najprej, očitno v celoti zajeti z izjemo od pravice do dostopa, ali, nasprotno, očitno v celoti dostopni, ali, nazadnje, že predmet konkretne in posamične presoje Komisije v podobnih okoliščinah (zgoraj v točki 44 navedena sodba VKI, EU:T:2005:125, točka 75, ter sodbi z dne 12. septembra 2007, API/Komisija, T‑36/04, ZOdl., EU:T:2007:258, točka 58, in z dne 9. septembra 2011, LPN/Komisija, T‑29/08, ZOdl., EU:T:2011:448, točka 114).
49 Iz tega sledi, da mora Splošno sodišče v okviru preučitve tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev določb člena 4 Uredbe št. 1049/2001, preveriti, ali je Komisija bodisi konkretno in posamično preizkusila vsakega od zaprošenih dokumentov bodisi dokazala, da so zavrnjeni dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo (glej v tem smislu sodbo z dne 20. marca 2014, Reagens/Komisija, T‑181/10, EU:T:2014:139, točka 65).
50 V obravnavani zadevi je treba spomniti, da obseg prošnje za dostop do spornih dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, kot je bil razumljen v prvotnem odgovoru (glej točko 9 zgoraj) in – ker ga inštitut Technion ni izpodbijal – povzet v izpodbijani odločbi (glej točko 17 zgoraj), zajema dokumente, ki izvirajo od drugih subjektov in se nanašajo nanje ter na katere se je revizor oprl, da je prišel do začasne ugotovitve, navedene v osnutku revizijskega poročila, o neupravičenosti stroškov, ki jih je inštitut Technion zahteval od Komisije na podlagi dela, ki ga je opravil g. K. Kot je razvidno predvsem iz dopisa z dne 19. oktobra 2010, je inštitut Technion trdil, da zato, ker mu je bil zavrnjen dostop do navedenih dokumentov, ni mogel zaščititi svojih pravic v okviru kontradiktornega revizijskega postopka.
51 Komisija je v izpodbijani odločbi navedla:
„Na podlagi [prošnje za dostop] smo opredelili 52 dokumentov, ki izvirajo od tretjih oseb, so upravne narave ter vsebujejo pogodbene in/ali finančne informacije, ki potrjujejo hkratno sodelovanje [g. K.] pri raziskovalnih projektih za druge pravne subjekte poleg inštituta Technion v istih obdobjih, ko je sodeloval pri projektih za Technion. Ti dokumenti, ki izhajajo iz revizij, opravljenih pri teh drugih subjektih, so del elementov, ki so prispevali k ugotovitvam revizije v zvezi z inštitutom Technion.“
52 Komisija je nato navedla, da v obravnavanem primeru zadevnih dokumentov ni mogoče opisati, ne da bi razkrili njihovo vsebino. Pojasnila je, da ker se je prošnja inštituta Technion nanašala na dostop do dokumentov, ki so del revizij, bi lahko njihova opredelitev in podroben opis v izpodbijani odločbi, zato da bi utemeljili zaupnost njihove vsebine, škodila revizijam ter posledično izjemam, ki se uporabljajo, odvzela njihov temeljni namen.
53 Komisija je nato potrdila, da za vse sporne dokumente v tej fazi očitno velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Komisija je namreč menila, da bi razkritje teh dokumentov, ki so bili vsi del upravnega spisa revizij, škodilo učinkovitemu poteku teh revizij in Komisiji preprečilo, da bi prišla do ugotovitev in eventualno sprejela ustrezne nadaljnje ukrepe.
54 Natančneje, Komisija je pojasnila, da bi lahko razkritje spornih dokumentov zadevnim osebam omogočilo, da bi ravnale tako, da bi ovirale učinkovit potek zadevnih revizij in sprejetje ustreznih nadaljnjih ukrepov. Poleg tega je navedla, da bi bila s tem razkritjem javnosti in tudi zadevnim subjektom razkrita strategija Komisije, s čimer bi ne le tekoče revizije, ampak tudi druge preiskave in morebitni nadaljnji ukrepi postali neučinkoviti. Nazadnje, Komisija je poudarila potrebo, da imajo njene službe možnost, da revizije opravljajo neodvisno, ne da bi bile izpostavljene zunanjim pritiskom.
55 Sklep Komisije, da za vse sporne dokumente, ki jih je bilo v skladu z njeno preučitvijo 52, očitno velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, je treba potrditi.
56 Prvič, ugotoviti je treba, da je inštitut Technion na splošno in celovito zaprosil, naj se mu na podlagi Uredbe št. 1049/2001 odobri dostop do dokumentov, ki izvirajo od drugih subjektov, ne od njega, in se nanašajo na te subjekte ter na katere se je revizor oprl v začasnih ugotovitvah v osnutku revizijskega poročila v zvezi z resničnostjo stroškov, ki jih je inštitut Technion zahteval od Komisije na podlagi dela, ki ga je opravil g. K. Tako je iz same formulacije prošnje za dostop razvidno, da se je ta očitno nanašala na dokumente, ki so bili vsi del upravnega spisa revizije v zvezi z inštitutom Technion in so zato spadali na področje uporabe izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
57 Drugič, glede utemeljenosti uporabe izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 je treba navesti, da je revizija v zvezi z inštitutom Technion še vedno potekala, ko je bila sprejeta izpodbijana odločba. Ta okoliščina je povečala predvidljivo nevarnost, da bo razkritje spornih dokumentov javnosti ogrozilo namen revizije, in sicer preveriti potrebnost in upravičenost stroškov, ki jih je zahteval inštitut Technion, ter ne nazadnje zaščititi finančne interese Unije. Kot je Komisija navedla v izpodbijani odločbi, bi to razkritje namreč izpostavilo revizorja in pristojne službe Komisije predvidljivi nevarnosti, da se bodo nanje izvajali zunanji pritiski, kar bi lahko škodilo učinkovitosti revizije v zvezi z inštitutom Technion. To razkritje bi lahko tudi omejilo manevrski prostor, ki bi ga Komisija imela za izvajanje dodatnih revizij in preiskav na podlagi rezultatov revizije v zvezi z inštitutom Technion, ko bi bila ta končana.
58 Poleg tega je treba navesti, da je treba v skladu s členom II.29 splošnih pogojev, navedenih v prilogi II k pogodbam Mosaica, Cocoon in Qualeg, revizijo za račun Komisije izvesti v skladu z načelom zaupnosti, kar pomeni – kot so stranke potrdile v odgovorih na pisno vprašanje Splošnega sodišča – da se na podlagi te klavzule dokumenti in informacije, ki so dane na razpolago revizorju, ne morejo sporočiti ali razkriti osebam, ki niso stranke zadevne pogodbe. Iz tega sledi, da bi razkritje dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 posegalo v bistvo te pogodbene klavzule, ker bi osebam, ki niso stranke zadevne pogodbe, in sicer javnosti na splošno, omogočilo dostop do zgoraj navedenih dokumentov.
59 Iz zgornjega torej izhaja, da je v okoliščinah te zadeve, povezanih s formulacijo prošnje za dostop, na podlagi dejstva, da se je ta prošnja nanašala na dokumente, ki so bili del upravnega spisa revizije v zvezi z inštitutom Technion, in dejstva, da je ta revizija še vedno potekala ob sprejetju izpodbijane odločbe, Komisija upravičeno sklepala, ne da bi bilo treba konkretno in posamično preizkusiti vsakega izmed spornih dokumentov, da je očitno treba dostop do navedenih dokumentov zavrniti na podlagi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
60 Poleg tega, ker je Komisija v obravnavani zadevi ravnala utemeljeno, ko ni konkretno in posamično preizkusila spornih dokumentov, iz tega sledi, da je prav tako utemeljeno sklepala, da očitno za vse navedene dokumente velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ne da bi bilo mogoče odobriti delni dostop (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 48 navedeno sodbo LPN/Komisija, EU:T:2011:448, točka 127).
61 Trditve, ki sta jih tožeči stranki navedli pred Splošnim sodiščem, ne izpodbijejo sklepa Komisije, da je za vse sporne dokumente očitno veljala izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
62 Prvič, tožeči stranki sta trdili, da razkritje spornih dokumentov ne bi ogrozilo učinkovitega poteka revizijskega postopka in ciljev tega postopka, ker so informacije, vsebovane v navedenih dokumentih, zgolj dejanske ugotovitve. Zato naj ne bi bili mogoči nikakršen pritisk, vpliv ali pogajanja.
63 To trditev je treba zavrniti, ker dejanska narava spornih dokumentov ne izključuje možnosti izvajanja pritiskov na revizorja in službe Komisije ter poskusov vplivanja na njihovo delovanje. Kot Komisija pravilno ugotavlja, bi namreč izjema glede revizij izgubila svoj smisel, če bi bila trditev tožečih strank sprejeta, ker revizije po sami naravi zadevajo preverjanje dejanskih podatkov. S to izjemo pa je varovan interes, da se omogoči, da se revizije izvajajo neodvisno in brez pritiskov revidiranega subjekta, drugih zainteresiranih subjektov ali javnosti na splošno.
64 Drugič, tožeči stranki sta ob opiranju na zgoraj v točki 43 navedeno sodbo Franchet in Byk/Komisija (EU:T:2006:190, točki 111 in 112) in zgoraj v točki 47 navedeno sodbo Toland/Parlament (EU:T:2011:252, točka 45) trdili, da utemeljitev Komisije, v skladu s katero bi lahko razkritje spornih dokumentov oviralo učinkovit potek prihodnjih revizij, pomeni, da je dostop do navedenih dokumentov podrejen negotovemu, prihodnjemu in morda oddaljenemu dogodku, odvisnemu od hitrosti in skrbnosti različnih organov. Ta rešitev naj bi bila v nasprotju s ciljem zagotovitve dostopa do dokumentov, ki pomeni, da se državljanom omogoči učinkovitejši nadzor zakonitosti izvajanja oblasti.
65 Vendar je treba navesti, da je v nasprotju z zadevama, v katerih sta bili izdani zgoraj v točki 43 navedena sodba Franchet in Byk/Komisija (EU:T:2006:190) in zgoraj v točki 47 navedena sodba Toland/Parlament (EU:T:2011:252) ter v katerih so bile preiskave in revizije končane, ko je bila sprejeta odločba o zavrnitvi dostopa do dokumentov, v obravnavani zadevi revizija v zvezi z inštitutom Technion še vedno potekala, ko je bila sprejeta izpodbijana odločba. Razkritje spornih dokumentov bi zato lahko ogrozilo ne le morebitne nadaljnje ukrepe, ki bi bili sprejeti na podlagi končnega poročila, s katerim bi se končala ta revizija, ampak tudi tekoče revizijske dejavnosti v zvezi z inštitutom Technion.
66 Tretjič, trditve tožečih strank, da razkritje spornih dokumentov ne bi moglo ogroziti revizije v zvezi z inštitutom Technion, ker je bila ta na datum sprejetja izpodbijane odločbe tik pred zaključkom, prav tako ni mogoče sprejeti. Res je sicer, da je bila revizija končana en mesec in nekaj dni po sprejetju izpodbijane odločbe in da Komisija v izpodbijani odločbi sama navaja, da je revizija tik pred koncem. Vendar to ne spremeni dejstva, da na datum sprejetja izpodbijane odločbe končno poročilo, s katerim se je končal revizijski postopek, še ni bilo sprejeto in da so bile dodatne preiskave v zvezi s to revizijo še vedno možne. Zato je treba ugotoviti, da je razkritje spornih dokumentov javnosti na podlagi Uredbe št. 1049/2001 na eni strani ustvarjalo predvidljivo in resnično nevarnost poseganja v učinkovitost revizije, ki je potekala v zvezi z inštitutom Technion, ter da je na drugi strani omejevalo manevrski prostor služb Komisije glede nadaljnjih ukrepov, ki bi jih sprejele na podlagi sprejetega končnega poročila.
67 Glede na vse navedeno je treba zavrniti prve tri navedene razloge za razglasitev ničnosti.
– Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti zaradi neobstoja tehtanja izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 z javnim interesom
68 Tožeči stranki Komisiji očitata, da ni pretehtala izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 z javnim interesom, ki bi upravičeval razkritje spornih dokumentov, s čimer je kršila načelo sorazmernosti.
69 Tožeči stranki trdita, da poleg posebnega interesa inštituta Technion, da bi izkoristil možnost uveljavljanja pripomb v okviru kontradiktornega revizijskega postopka, obstaja tudi interes drugih subjektov, ki so sodelovali pri zadevnih projektih, da preverijo zakonitost revizij, ki so bile opravljene v zvezi z njimi, in morebitnih vračil, ki jih je zahtevala Komisija.
70 Po mnenju tožečih strank je podan tudi javni interes za razkritje spornih dokumentov, ki je povezan s preglednostjo revizij. Obstajal naj bi namreč interes javnosti, da preveri, kako Komisija izvaja revizijske postopke, da bi lahko preverila, ali so ukrepi, sprejeti za popravo domnevnih pomanjkljivosti, ustrezni in primerni. Preglednost naj bi bila prav tako zaželena, da se sopogodbenikom Komisije omogoči, da uvedejo potrebne postopke za izpolnitev zahtev, ki jih določi Komisija.
71 Komisija trdi, da ta tožbeni razlog ni utemeljen.
72 Spomniti je treba, da v skladu s členom 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001 institucije Unije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo med drugim varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, „razen če ne prevlada javni interes za razkritje“.
73 Glede na trditve tožečih strank in vsebino člena 4(2), tretja alinea, zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001 mora Splošno sodišče preveriti utemeljenost izpodbijane odločbe, v kateri je bil ugotovljen neobstoj prevladujočega javnega interesa v smislu zgoraj navedene določbe.
74 Na podlagi člena 2(1) Uredbe št. 1049/2001 so upravičenci do dostopa do dokumentov institucij Unije „[v]si državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic“. Iz tega izhaja, da je cilj te uredbe zagotoviti dostop do dokumentov vsem, in ne samo prosilcu do dokumentov, ki ga zadevajo (zgoraj v točki 43 navedena sodba Franchet in Byk/Komisija, EU:T:2006:190, točka 136).
75 Posledično posebnega interesa, ki ga zatrjuje prosilec za dostop do dokumenta, ki ga osebno zadeva, ni mogoče upoštevati v okviru presoje obstoja prevladujočega javnega interesa v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu zgoraj v točki 43 navedeno sodbo Franchet in Byk/Komisija, EU:T:2006:190, točka 137; glej v tem smislu in po analogiji tudi zgoraj v točki 49 navedeno sodbo Reagens/Komisija, EU:T:2014:139, točka 144).
76 V obravnavani zadevi tožeči stranki večkrat navajata, da inštitut Technion potrebuje dostop do spornih dokumentov, da bi lahko učinkovito uresničeval svoje pravice v okviru kontradiktornega revizijskega postopka. Ta interes, na katerega se sklicujeta tožeči stranki, pa je zasebni interes inštituta Technion in zato ni upošteven v okviru tehtanja interesov, določenega v členu 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001 (glej točko 75 zgoraj). Tudi ob domnevi, da ima inštitut Technion – kot trdita tožeči stranki – pravico do dostopa do spornih dokumentov, je dovolj poudariti, da take pravice ni mogoče izvajati posebej, in sicer z uporabo mehanizmov za dostop javnosti do dokumentov, ki so uvedeni z Uredbo št. 1049/2001 (glej po analogiji sodbo z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, ZOdl., EU:C:2007:75, točka 48). Poleg tega je treba poudariti, da je Komisija v dopisu z dne 4. oktobra 2010 (glej točko 9 zgoraj) inštitutu Technion na individualni podlagi, in ne na podlagi Uredbe št. 1049/2001, poslala PMR v zvezi s projektoma Qualeg in Mosaica, s čimer mu je po njenem mnenju zagotovila dokaze o obstoju dejstev, ki se očitajo g. K.
77 Na podlagi preudarkov v točki 76 zgoraj je treba ugotoviti, da je interes drugih subjektov, ki so sodelovali pri zadevnih projektih, na katerega se sklicujeta tožeči stranki (glej točko 69 zgoraj), prav tako interes zasebne narave.
78 Končno, kar zadeva interes, povezan s preglednostjo revizij, ki naj bi ga imeli javnost na splošno in sopogodbeniki Komisije, na katerega sta se nazadnje sklicevali tožeči stranki (glej točko 70 zgoraj), je ta seveda javni interes, ker je objektiven in splošen (glej v tem smislu zgoraj v točki 49 navedeno sodbo Reagens/Komisija, EU:T:2014:139, točka 142). Vendar v okoliščinah te zadeve interes, povezan s preglednostjo revizij, ni tako velik, da bi moral prevladati nad interesom varstva namena inšpekcij, preiskav in revizij.
79 V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je sodišče Unije že imelo priložnost ugotoviti, da interes javnosti, da se seznani z dokumentom na podlagi načela preglednosti, ki omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu, nima enake teže pri dokumentu, ki izhaja iz upravnega postopka, kot pri dokumentu v zvezi s postopkom, v okviru katerega institucija Unije deluje kot zakonodajalec (glej v tem smislu sodbo z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, ZOdl., EU:C:2010:376, točka 60, in zgoraj v točki 49 navedeno sodbo Reagens/Komisija, EU:T:2014:139, točka 140).
80 V obravnavani zadevi pa sporni dokumenti očitno spadajo v okvir upravnega postopka, in sicer revizijskega postopka.
81 Dalje, upoštevnost trditev tožečih strank v zvezi z interesom javnosti, da preveri, kako Komisija izvaja svoje revizijske postopke (glej točko 70 zgoraj), predpostavlja, da so sporni dokumenti odsev politike in splošne metode Komisije na področju revizij ter da se ne nanašajo posebej na določeno podjetje. Vendar v obravnavani zadevi ni tako, ker so sporni dokumenti, celo glede na samo prošnjo za dostop, dokumenti, ki naj bi potrjevali, da stroški osebja, ki jih Technion zahteva na podlagi dela, ki ga je opravil g. K., ne izpolnjujejo v pogodbi določenih pogojev za upravičenost.
82 Nazadnje, glede interesa sopogodbenikov Komisije za preglednost revizij (glej točko 70 zgoraj) je treba navesti – kot Komisija pravilno trdi – da imajo navedeni sopogodbeniki na podlagi pogodbenega razmerja, ki jih veže na Komisijo, na voljo sredstva, da od nje pridobijo potrebne informacije, s katerimi bodo lahko izpolnili zahteve, ki jih je določila.
83 Glede na tri zgoraj navedene preudarke je treba skleniti, da v obravnavani zadevi interes za preglednost revizij, na katerega se sklicujeta tožeči stranki, ni „prevlad[ujoč] javni interes“ v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001.
84 Ob upoštevanju navedenega je treba četrti razlog za razglasitev ničnosti zavrniti.
85 Zato je treba ugotoviti, da Komisija pri uporabi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij ni storila napake. Iz tega sledi, da morebitna napačna uporaba prava ali napaka pri presoji Komisije glede uporabe izjeme iz člena 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom zasebnosti in integritete posameznika nikakor ne bi vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe, navedene tožbene razloge pa je treba zavrniti kot brezpredmetne v delu, ki se nanaša na uporabo te druge izjeme.
86 Posledično je treba zavrniti tožbo v celoti, ne da bi bilo treba preučiti ugovor nedopustnosti, ki ga je v odgovoru na tožbo podala Komisija.
Stroški
87 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeči stranki nista uspeli, jima je treba v skladu s predlogi Komisije naložiti plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Technion – Israel Institute of Technology in Technion Research & Development Foundation Ltd se naloži plačilo stroškov.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. maja 2015.
Podpisi