Sag T-481/11
Kongeriget Spanien
mod
Europa-Kommissionen
»Landbrug – fælles markedsordning – frugt- og grøntsagssektoren – citrusfrugter – annullationssøgsmål – bekræftende retsakt – nye og væsentlige faktiske omstændigheder – formaliteten – betingelser for markedsføring – bestemmelser vedrørende mærkning – angivelse af konserveringsmidler og andre kemiske stoffer anvendt ved behandlingen efter høsten – anbefalinger vedrørende normerne fastsat inden for rammerne af De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa«
Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 13. november 2014
1. Annullationssøgsmål – søgsmål anlagt til prøvelse af en afgørelse, der bekræfter en tidligere, ikke rettidigt anfægtet afgørelse – afvisning – begrebet bekræftende afgørelse – fornyet undersøgelse for at efterprøve, om det er berettiget at opretholde en tidligere afgørelse, efter at den retlige eller faktiske situation i mellemtiden er ændret – udelukket
(Art. 263 TEUF)
2. Landbrug – fælles markedsordning – frugt og grøntsager – betingelser for markedsføring – Kommissionens skønsmargen – hensyntagen til anbefalinger vedrørende normerne vedtaget som led i De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa – disse normers ikke-bindende karakter
(Rådets forordning nr. 1234/2007, art. 113, stk. 2)
3. Annullationssøgsmål – anbringender – magtfordrejning – begreb
4. Landbrug – fælles markedsordning – frugt og grøntsager – betingelser for markedsføring – Kommissionens skønsmargen – grænser – forpligtelse til at tage hensyn til forbrugernes interesser – rækkevidde
[Rådets forordning nr. 1234/2007, art. 113, stk. 2, litra a), nr. iii)]
5. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – gennemførelsesforordning
(Art. 296 TEUF; Kommissionens forordning nr. 543/2011)
6. Landbrug – fælles markedsordning – produkter forarbejdet på basis af frugt og grøntsager – betingelser for markedsføring – forpligtelse til at mærke citrusfrugter, men ikke andre frugter og grøntsager – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke – citrusfrugter med særlige kendetegn, der kan stille dem i en anden situation end andre frugter og grøntsager
(Art. 40, stk. 2, TEUF; Kommissionens forordning nr. 543/2011, bilag I, del B 2, punkt VI)
7. Landbrug – fælles landbrugspolitik – EU-institutionernes skønsbeføjelser – rækkevidde – prøvelsesret – grænser
8. Landbrug – fælles markedsordning – produkter forarbejdet på basis af frugt og grøntsager – betingelser for markedsføring – forpligtelse til at mærke citrusfrugter, der behandles efter høsten med konserveringsmidler eller andre kemiske stoffer – forpligtelser, der gælder for citrusfrugter bestemt til såvel EU-markederne som til tredjelandes markeder – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Art. 169 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 38; Rådets forordning nr. 1234/2007; Kommissionens forordning nr. 543/2011, bilag I, del B 2, punkt VI)
1. Det fremgår af selve affattelsen af artikel 263 TEUF såvel som af dens formål, der er at garantere retssikkerheden, at en retsakt, der ikke er blevet anfægtet inden for søgsmålsfristen, bliver endelig. Denne endelige karakter vedrører ikke kun selve retsakten, men også enhver efterfølgende retsakt, der blot har en bekræftende karakter. Hvad angår spørgsmålet, under hvilke omstændigheder en retsakt anses for en ren bekræftelse af en tidligere retsakt, er dette tilfældet, hvis den pågældende retsakt ikke indeholder noget nyt i forhold til den tidligere retsakt og ikke er blevet truffet på grundlag af en fornyet undersøgelse af forholdene for adressaten for den tidligere retsakt. I den forbindelse anses en retsakt for vedtaget efter en fornyet undersøgelse af situationen, hvilket udelukker, at den er bekræftende, når denne retsakt er vedtaget enten efter den berørte persons anmodning eller på ophavsmandens eget initiativ på grundlag af væsentlige omstændigheder, som der ikke var taget hensyn til ved vedtagelsen af den tidligere retsakt.
En omstændighed skal endvidere kvalificeres som ny, både når denne omstændighed ikke forelå, da den tidligere retsakt blev vedtaget, og når der er tale om en ny omstændighed, som forelå, da den tidligere retsakt blev vedtaget, men som der af en eller anden årsag, herunder ophavsmanden til retsaktens manglende omhu, ikke blev taget hensyn til ved vedtagelsen af retsakten. For at være væsentlig skal den nye omstændighed desuden have en sådan karakter, at den kan ændre retsstillingen væsentligt, således som ophavsmanden til den tidligere retsakt har taget hensyn til den. Med andre ord skal den pågældende omstændighed væsentligt kunne ændre de omstændigheder, som lå til grund for den tidligere retsakt, såsom bl.a. en omstændighed, der skaber tvivl om den ved nævnte retsakt trufne løsnings velbegrundethed.
En foranstaltning, der er betinget af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå ved dens vedtagelse, skal følgelig kunne gøres til genstand for en fornyet undersøgelse med henblik på at efterprøve, om opretholdelsen af foranstaltningen findes berettiget. En fornyet undersøgelse med henblik på at undersøge, om den tidligere vedtagne foranstaltning fortsat er berettiget i betragtning af en ændring af den faktiske og retlige situation, der er sket i mellemtiden, fører til vedtagelsen af en retsakt, som ikke blot bekræfter den tidligere retsakt, men udgør en anfægtelig retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
(jf. præmis 27, 28, 36 og 38-40)
2. De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europas (FN/ECE) vedtagelse af en norm medførte ikke en forpligtelse for Unionens medlemsstater, som alle deltager i FN/ECE. Artikel 113, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter skal i overensstemmelse med dens klare og utvetydige ordlyd følgelig fortolkes således, at Kommissionen har en skønsmargen ved vedtagelsen på EU-plan af handelsnormer for et eller flere produkter. Eftersom institutionerne inden for landbrugspolitikken er indrømmet en vid skønsmargen under hensyn til de forpligtelser, der påhviler dem på området, skal det fastslås, at Kommissionens skønsmargen i medfør af ovennævnte bestemmelse ligeledes er vid. I overensstemmelse med samme bestemmelse tilkommer det imidlertid Kommissionen, når den udøver disse vide skønsbeføjelser, bl.a. at tage hensyn til de normer, der er fastsat inden for FN/ECE. Endvidere forklarer sidstnævnte normers ikke-bindende karakter, at der i denne bestemmelse anvendes udtrykket »anbefalede normer«. Eftersom Kommissionen i medfør af nævnte artikel 113, stk. 2, følgelig ikke er forpligtet til på EU-plan at vedtage en handelsnorm for citrusfrugter, der var enslydende med ordlyden af FN/ECE’s normer, kan den ikke foreholdes at have tilsidesat forordning nr. 1234/2007 og dermed princippet om retsreglernes trinfølge.
(jf. præmis 79-81)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 95)
4. Det følger af affattelsen af artikel 113, stk. 2, litra a), nr. iii), i forordning nr. 1234/2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter, at de handelsnormer, som Kommissionen kan vedtage, fastsættes under hensyntagen til bl.a. forbrugernes interesse i at modtage passende og transparent produktinformation. Endvidere kan virkeliggørelsen af målsætningerne med den fælles landbrugspolitik ikke ske på en sådan måde, at almene hensyn som f.eks. beskyttelsen af forbrugerne eller personers og dyrs sundhed og liv lades ude af betragtning, idet EU-institutionerne ved udøvelsen af deres beføjelser skal inddrage disse hensyn.
Det kan således ikke fastslås, at Kommissionen har fordrejet proceduren for vedtagelse af disse normer i henhold til artikel 113 i forordning nr. 1234/2007 for at vedtage en bestemmelse, der tilsigter at beskytte forbrugerne, hvis vedtagelse ikke henhører under dens kompetence.
(jf. præmis 99 og 100)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(cf. points 107-109, 114)
6. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 125-127 og 136)
7. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 152 og 153)
8. Hvad angår forpligtelsen til at mærke citrusfrugter, der er blevet behandlet efter høsten med konserveringsmidler eller andre kemiske stoffer, som er fastsat i bilag I, del B 2, punkt VI, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 543/2011 af 7. juni 2011 om nærmere bestemmelser for anvendelsen af forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår frugt og grøntsager og forarbejdede frugter og grøntsager, kan Kommissionen ikke foreholdes at have anlagt et åbenbart urigtigt skøn eller en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet ved vedtagelsen af dette punkt VI, fordi bestemmelsen ligeledes gjaldt for citrusfrugter bestemt til eksport til tredjelande.
I henhold til artikel 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder sikres der nemlig et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i Unionens politikker. Hverken denne bestemmelse eller artikel 169 TEUF sondrer dog mellem forbrugere i og uden for EU. Når Kommissionen har fundet, at en foranstaltning, såsom i dette tilfælde mærkning af citrusfrugter vedrørende deres eventuelle behandling efter høsten, er nødvendig i dette tilfælde for at sikre en passende forbrugerbeskyttelse, kan det følgelig ikke godtages, at den sondrer mellem forbrugere i og uden for EU, ved at pålægge denne forpligtelse for produkter til førstnævnte, men ikke for produkter til sidstnævnte. Endvidere udgør et ensartet og højt forbrugerbeskyttelsesniveau både i og uden for EU en del af det omdømme, som produkterne med oprindelse i EU har for kvalitet og troværdighed, og bidrager til at opretholde, eller styrke, deres stilling på de internationale markeder. Såfremt forbrugerne i lande uden for EU lider skade som følge af en manglende mærkning vedrørende behandlingen efter høsten af citrusfrugter med oprindelse i EU, vil dette omdømme for kvalitet og troværdighed for disse produkter kunne lide skade.
Det er endvidere kendt, at der for næsten alle frugter og grøntsager findes særlige mærkater til at anføre, at de stammer fra økologisk landbrug, og at de ikke er behandlet med kemiske stoffer. Forbrugerne er derfor generelt bekendt med, at frugter og grøntsager, som ikke er forsynet med et sådant mærkat, kan have været udsat for en sådan behandling. Det kan således ikke tiltrædes, at forbrugerne, når de opdager en sådan særlig mærkning for citrusfrugter, derimod drager den urigtige konklusion, at andre frugter og grøntsager, som ikke bærer denne mærkning, ikke er behandlet med kemiske stoffer.
(jf. præmis 181 og 185-190)