Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 21 september 2023 (1)
Zaak C‑301/22
Peter Sweetman
tegen
An Bord Pleanála,
Ireland and the Attorney General,
in tegenwoordigheid van
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency
[verzoek van de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2000/60/EG – Kader voor maatregelen van de Europese Unie betreffende het waterbeleid – Artikel 4, lid 1, onder a) – Milieudoelstellingen betreffende oppervlaktewateren – Verplichting van de lidstaten om goedkeuring te weigeren voor projecten die een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen – Artikel 5 en bijlage II – Karakterisering van typen oppervlaktewaterlichamen – Artikel 8 en bijlage V – Indeling van oppervlaktewateren naar ecologische toestand – Meer met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 – Geen verplichting om dat waterlichaam te karakteriseren en in te delen – Verplichtingen van een lidstaat in geval van projecten die gevolgen kunnen hebben voor dat waterlichaam”
I. Inleiding
1. Is een lidstaat verplicht om alle meren op zijn grondgebied met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 te karakteriseren in de zin van artikel 5 van en bijlage II bij richtlijn 2000/60/EG(2) en vervolgens in te delen naar ecologische toestand in de zin van artikel 8 van en bijlage V bij die richtlijn? Zo nee, welke verplichtingen heeft de lidstaat dan op grond van die richtlijn om de bescherming van een dergelijk waterlichaam te waarborgen wanneer een project gevolgen kan hebben voor dat waterlichaam? Dit zijn in wezen de vragen van de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland).
2. Deze vragen liggen in het verlengde van het arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 50), waarin het Hof oordeelde dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ongeacht de planning op langere termijn volgens de beheersplannen en maatregelenprogramma’s.
3. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in een geding tussen Peter Sweetman (hierna: „verzoeker”) en An Bord Pleanála (agentschap voor ruimtelijke ordening, Ierland; hierna: „agentschap”) over een vergunning voor een project dat bestaat in de onttrekking van water uit een meer met een oppervlakte van 0,083 km2.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. Artikel 1 van richtlijn 2000/60 draagt het opschrift „Doel” en bepaalt:
„Het doel van deze richtlijn is de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee:
a) aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd;
[...]”
5. Artikel 2 van deze richtlijn, met het opschrift „Definities”, bepaalt het volgende:
„Voor de doeleinden van deze richtlijn gelden de volgende definities:
1. ,oppervlaktewater’: binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voor zover het de chemische toestand betreft, ook territoriale wateren;
[...]
5. ‚meer’: een massa stilstaand landoppervlaktewater;
[...]
10. ,oppervlaktewaterlichaam’: een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater;
[...]
17. ,oppervlaktewatertoestand’: de algemene aanduiding van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam, bepaald door de ecologische of de chemische toestand ervan, en wel door de slechtste van beide toestanden;
[...]
21. ,ecologische toestand’: een aanduiding van de kwaliteit van de structuur en het functioneren van aquatische ecosystemen die met oppervlaktewateren zijn geassocieerd, ingedeeld overeenkomstig bijlage V;
[...]”
6. Artikel 4 van deze richtlijn, „Milieudoelstellingen”, bepaalt in lid 1:
„Bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma:
a) voor oppervlaktewateren
i) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8;
ii) beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten alle oppervlaktewateren, onder voorbehoud van punt iii) voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
iii) beschermen en verbeteren de lidstaten alle kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
[...]
c) voor beschermde gebieden
uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn voldoen de lidstaten aan alle normen en doelstellingen, voor zover niet anders bepaald in de communautaire wetgeving waaronder het betrokken beschermde gebied is ingesteld.
[...]”
7. Artikel 5 van die richtlijn draagt het opschrift „Kenmerken van het stroomgebiedsdistrict, beoordeling van de milieueffecten van menselijke activiteiten en economische analyse van het watergebruik” en bepaalt in lid 1:
„Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict
– een analyse van de kenmerken ervan,
– een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en op het grondwater, en
– een economische analyse van het watergebruik
worden uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen II en III en dat zij uiterlijk vier jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn voltooid zijn.”
8. Artikel 6 van richtlijn 2000/60 draagt het opschrift „Register van beschermde gebieden” en bepaalt in lid 1 dat de lidstaten zorg dragen voor het aanleggen van een of meer registers van alle, binnen elk stroomgebiedsdistrict gelegen gebieden die zijn aangewezen als bijzondere bescherming behoevend in het kader van specifieke communautaire wetgeving om hun oppervlakte- of grondwater te beschermen of voor het behoud van habitats en rechtstreeks van water afhankelijke soorten.
9. Artikel 8 van deze richtlijn, met het opschrift „Monitoring van de oppervlaktewatertoestand, de grondwatertoestand en beschermde gebieden”, bepaalt:
„1. De lidstaten dragen zorg voor de opstelling van programma’s voor de monitoring van de watertoestand, teneinde een samenhangend totaalbeeld te krijgen van de watertoestand binnen elk stroomgebiedsdistrict:
– voor oppervlaktewater houden die programma’s in:
i) volume en niveau of snelheid van stroming, voor zover van belang voor ecologische en chemische toestand en het ecologische potentieel, en
ii) ecologische en chemische toestand en ecologisch potentieel;
– [...]
– voor beschermde gebieden worden de programma’s aangevuld met de specificaties in de communautaire wetgeving krachtens welke de afzonderlijke beschermde gebieden zijn ingesteld.
2. [...] De monitoring geschiedt volgens de voorschriften van bijlage V.
[...]”
10. Artikel 11 van die richtlijn heeft als opschrift „Maatregelenprogramma” en bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1. Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening is gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Deze maatregelenprogramma’s kunnen verwijzen naar maatregelen die voortvloeien uit de nationale wetgeving en op geheel het grondgebied van een lidstaat betrekking hebben. Een lidstaat kan zo nodig maatregelen nemen die op alle stroomgebiedsdistricten en/of de op zijn grondgebied gelegen delen van internationale stroomgebiedsdistricten van toepassing zijn.
2. Elk maatregelenprogramma omvat de in lid 3 genoemde ‚basismaatregelen’ en, waar nodig, ‚aanvullende maatregelen’.
3. ‚Basismaatregelen’ zijn de minimumvereisten waaraan moet worden voldaan en omvatten:
[...]
e) beheersingsmaatregelen van de onttrekking van zoet oppervlaktewater en grondwater en de opstuwing van zoet oppervlaktewater, met inbegrip van een register of registers van wateronttrekkingen en het vereiste van voorafgaande toestemming voor wateronttrekking en opstuwing. Deze beheersingsmaatregelen worden geregeld getoetst en zo nodig bijgesteld. De lidstaten kunnen onttrekkingen en opstuwingen die geen significant effect hebben op de watertoestand, van deze beheersingsmaatregelen vrijstellen;
[...]”
11. In bijlage II bij richtlijn 2000/60 staat het volgende te lezen:
„1. Oppervlaktewateren
1.1. Karakterisering van typen oppervlaktewaterlichamen
De lidstaten stellen de ligging en de grenzen van de oppervlaktewaterlichamen vast en maken een eerste karakterisering van alle dergelijke lichamen overeenkomstig de hiernavolgende methodiek. De lidstaten kunnen oppervlaktewaterlichamen ten behoeve van die eerste karakterisering groeperen:
i) De oppervlaktewaterlichamen binnen het stroomgebiedsdistrict worden ingedeeld in een van de oppervlaktewatercategorieën – rivieren, meren, overgangswateren, kustwateren – of aangemerkt als kunstmatig dan wel als sterk veranderd oppervlaktewaterlichaam.
ii) Voor elke oppervlaktewatercategorie worden de relevante oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict onderscheiden in typen. Het gaat hierbij om de typen die worden bepaald gebruikmakend van ofwel systeem A ofwel systeem B bepaald in punt 1.2.
iii) Indien systeem A wordt gebruikt, worden de oppervlaktewaterlichamen binnen het stroomgebiedsdistrict eerst onderscheiden naar ecoregio volgens de geografische gebieden die in punt 1.2 zijn onderscheiden en op de desbetreffende kaart in bijlage XI zijn aangegeven. De waterlichamen in iedere ecoregio worden vervolgens onderscheiden in typen oppervlaktewaterlichamen volgens de descriptoren in de tabellen van systeem A.
iv) Indien systeem B wordt gebruikt, moeten de lidstaten een minstens even sterke mate van differentiatie bereiken als met systeem A zou zijn bereikt. De oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict worden onderscheiden in typen met behulp van de waarden voor de verplichte descriptoren en die facultatieve descriptoren, of combinaties van descriptoren, welke nodig zijn voor een betrouwbare afleiding van de voor dat type specifieke biologische referentieomstandigheden.
[...]
1.2. Ecoregio’s en typen oppervlaktewaterlichamen
[...]
1.2.2. Meren
Systeem A
Vaste typering | Descriptoren |
Ecoregio | Ecoregio’s op kaart A in bijlage XI |
Type | Hoogte hoogland: > 800 m heuvelland: 200 tot 800 m laagland: < 200 m Diepte op basis van gemiddelde diepte < 3 m 3 m tot 15 m > 15 m Grootte op basis van oppervlakte 0,5 tot 1 km2 1 tot 10 km2 10 tot 100 km2 > 100 km2 Geologie kalkhoudend kiezelhoudend organisch |
Systeem B
Alternatieve karakterisering | Fysische en chemische factoren die bepalend zijn voor de kenmerken van het meer en dientengevolge voor structuur en samenstelling van de biologische populatie |
Verplichte factoren | Hoogte Breedtegraad Lengtegraad Diepte Geologie Grootte |
Facultatieve factoren | [...] |
[...]”
12. Punt 1 van bijlage IV bij deze richtlijn („Beschermde gebieden”) bepaalt dat het overeenkomstig artikel 6 van die richtlijn voorgeschreven register van beschermde gebieden verschillende soorten beschermde gebieden dient te omvatten, waaronder gebieden die voor de bescherming van habitats of van soorten zijn aangewezen, wanneer het behoud of de verbetering van de watertoestand bij de bescherming een belangrijke factor vormt, met inbegrip van de relevante, in het kader van de richtlijnen 92/43/EEG(3) en 79/409/EEG(4) van de Raad aangewezen Natura 2000-gebieden.
13. Bijlage V bij genoemde richtlijn specificeert met betrekking tot de oppervlaktewatertoestand (punt 1) de kwaliteitselementen voor de klasse-indeling naar ecologische toestand (punt 1.1), onder meer met betrekking tot meren (punt 1.1.2).
B. Iers recht
14. Richtlijn 2000/60 is omgezet in Iers recht door middel van verschillende regelingen, waaronder de European Communities (Water Policy) Regulations 2003 [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (waterbeleid) van 2003](5) en de European Union (Water Policy) Regulations 2014 [regeling inzake de Europese Unie (waterbeleid) van 2014](6).
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
15. Loch an Mhuilinn is een privaat binnenmeer zonder getij op het eiland Gorumna in County Galway (Ierland), met een oppervlakte van 0,083 km2 oftewel 8,3 hectare (hierna: „het meer”). Het meer werd door het Environmental Protection Agency (bureau voor milieubescherming, Ierland; hierna: „EPA”)(7) niet aangewezen als een waterlichaam dat binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/60 valt, omdat het niet voldeed aan de criteria van deze richtlijn met betrekking tot de oppervlakte of de ligging in een beschermd gebied. Bijgevolg heeft het EPA de ecologische toestand van het meer niet ingedeeld in de zin van bijlage V bij die richtlijn.(8)
16. Bradán Beo Teoranta heeft bij het agentschap een vergunning aangevraagd om gedurende een periode van maximaal 22 weken per jaar van mei tot september maximaal 4 680 m3 zoet water per week uit het meer te onttrekken.(9) Deze onttrekking zou vier uur per dag plaatsvinden gedurende ten hoogste vier dagen per week. Het onttrokken zoete water zou worden gebruikt voor het wassen van zieke zalmen ter bestrijding van amoebenkieuwziekte en visluis. Deze zalmen bevonden zich op vier locaties waarvoor een vergunning is verleend, en die door Bradán Beo Teoranta in Kilkieran Bay, County Galway, worden geëxploiteerd. Het zoete water zou door een pijpleiding uit het meer worden gepompt naar de beoogde kopwand langs de kustweg, waar een andere pijpleiding het zoete water naar zeildoeken zou overbrengen die per boot zouden worden versleept naar de plek waar de zalmen zouden worden behandeld (hierna: „project”). Het agentschap heeft besloten de genoemde onderneming de gevraagde vergunning te verlenen.
17. Verzoeker heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de High Court, de verwijzende rechter, met het betoog dat het agentschap, door het project goed te keuren, is tekortgeschoten in zijn verplichting krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/60 om de nodige maatregelen te treffen om achteruitgang van de toestand van dit oppervlaktewaterlichaam te voorkomen.
18. Bij beslissing van 15 januari 2021 heeft de verwijzende rechter het vergunningsbesluit voor het project nietig verklaard op de enkele grond dat het niet in overeenstemming was met de vereisten van richtlijn 2000/60. Volgens die rechter had het project in dit verband gevolgen voor het waterlichaam dat het meer vormt. Aangezien het EPA de ecologische toestand van het meer echter niet had ingedeeld, kon het agentschap niet beoordelen of het project voldeed aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, van de richtlijn.
19. Na deze beslissing heeft Bradán Beo Teoranta besloten het standpunt in te winnen van het EPA, dat geen partij was in het hoofdgeding en niet betrokken was bij de terechtzitting ten gronde, over de rol van het EPA bij de aanwijzing van waterlichamen krachtens richtlijn 2000/60. In het antwoord van het EPA van 28 januari 2021 (hierna: „antwoord van het EPA”), dat aan alle partijen werd toegezonden, heeft het aangegeven dat er volgens het EPA geen enkele verplichting bestond om de ecologische toestand van alle waterlichamen in te delen en dat het EPA noch vroeger noch op dat moment verplicht was om de ecologische toestand van het meer in te delen. In dit verband wees het EPA erop dat de Europese Commissie als onderdeel van de gemeenschappelijke strategie voor de uitvoering van richtlijn 2000/60, waarbij de Commissie, de lidstaten, de toetredende landen, Noorwegen en andere belanghebbenden en niet-gouvernementele organisaties betrokken zijn, richtsnoer nr. 2, „Aanwijzing van waterlichamen”(10) (hierna: „richtsnoer nr. 2”), heeft opgesteld. Volgens punt 3.5 van dit document(11) hebben de lidstaten de vrijheid om te beslissen of de doelstellingen van deze richtlijn, die van toepassing zijn op alle oppervlaktewateren, kunnen worden bereikt zonder dat alle kleine, maar onderscheiden oppervlaktewateren van aanzienlijke omvang als waterlichaam hoeven te worden aangewezen.
20. In zijn antwoord wees het EPA er ook op dat meren met een oppervlakte van meer dan 0,5 km2 overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 2000/60 en bijlage II, punt 1.2.2, bij die richtlijn moeten worden aangewezen als waterlichamen die onder deze richtlijn vallen. De lidstaten kunnen besluiten kleinere meren aan te wijzen als waterlichamen die onder die richtlijn vallen, met name indien zij ecologisch belangrijk zijn, als zij binnen een van de beschermde gebieden van bijlage IV bij die richtlijn vallen of als zij een significant negatief effect op andere oppervlaktewaterlichamen hebben. Dienaangaande hebben het EPA en de River Basin District Coordinating Authorities (autoriteiten voor de coördinatie van de stroomgebiedsdistricten, Ierland) op basis van deze beginselen een selectie gemaakt van meren. Zo zijn alle meren met een oppervlakte van meer dan 0,5 km2 en kleinere meren in beschermde gebieden aangewezen als waterlichamen die onder richtlijn 2000/60 vallen.(12) Tot slot geeft het EPA aan dat uit punt 3.5 van richtsnoer nr. 2 blijkt dat de in artikel 11 van deze richtlijn genoemde „basismaatregelen” moeten worden toegepast op oppervlaktewateren waarvan niet is vastgesteld dat zij onder deze richtlijn vallen.
21. De verwijzende rechter wijst erop dat het standpunt van het EPA dat richtlijn 2000/60 niet vereiste dat het meer werd aangewezen als een waterlichaam dat onder deze richtlijn valt, hem niet is meegedeeld tijdens de terechtzitting ten gronde die voorafging aan de beslissing van 15 januari 2021. In het licht van het antwoord van het EPA heeft het agentschap om heropening van het hoofdgeding verzocht. Op 16 april 2021 heeft deze rechter dit verzoek ingewilligd en de zaak opnieuw op de rol gezet. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de door het EPA in zijn antwoord aangevoerde elementen de uitkomst van het hoofdgeding kunnen beïnvloeden en dat de voorwaarden voor de heropening van deze zaak, gelet op de nationale rechtspraak inzake de criteria voor heroverweging van een beslissing van de High Court, duidelijk zijn vervuld.
22. Met betrekking tot de beslissing om prejudicieel te verwijzen, herinnert de verwijzende rechter eraan dat in het hoofdgeding de vraag aan de orde is of alle waterlichamen, ongeacht hun grootte, in het kader van de toepassing van richtlijn 2000/60 moeten worden gekarakteriseerd, zodat de aangezochte nationale rechter in het kader van een vergunningaanvraag voor een project dat gevolgen kan hebben voor een oppervlaktewaterlichaam, dit project kan beoordelen aan de hand van de begrippen „achteruitgang” en „goede toestand van het oppervlaktewater” in de zin van deze richtlijn. Dienaangaande verwijst de verwijzende rechter in de eerste plaats naar het arrest van het Hof van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), in de tweede plaats naar het feit dat het EPA zich in sterke mate heeft gebaseerd op richtsnoer nr. 2 en de praktijk van de Commissie, en in de derde plaats naar het ontbreken van rechtspraak van het Hof over deze vraag.
23. In deze omstandigheden heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) a) Zijn de lidstaten verplicht om alle waterlichamen, ongeacht hun grootte, te karakteriseren en vervolgens in te delen, en moeten in het bijzonder alle meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² worden gekarakteriseerd en ingedeeld?
b) Indien de situatie anders is voor waterlichamen die gelegen zijn in een beschermd gebied, in hoeverre is dat dan het geval?
2) Indien de eerste vraag, onder a), bevestigend wordt beantwoord, kan een bevoegde instantie in het kader van een vergunningaanvraag dan vóór de karakterisering en indeling van een waterlichaam een vergunning verlenen voor een project dat gevolgen kan hebben voor het waterlichaam?
3) Indien de eerste vraag, onder a), ontkennend wordt beantwoord, welke verplichtingen rusten dan op een bevoegde instantie wanneer zij beslist over een vergunningaanvraag voor een project dat gevolgen kan hebben voor een waterlichaam dat niet is gekarakteriseerd en/of ingedeeld?”
24. Verzoeker, het agentschap, de Ierse, de Franse, de Nederlandse en de Poolse regering, alsmede de Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV. Analyse
A. Eerste prejudiciële vraag, onder a)
25. Met zijn eerste vraag, onder a), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 5 en 8 van richtlijn 2000/60 aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten verplichten om alle meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km² te karakteriseren en in te delen.
26. Volgens artikel 1, onder a), van richtlijn 2000/60 heeft deze richtlijn tot doel een kader vast te stellen voor de bescherming van met name landoppervlaktewater, waarmee aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd.
27. In dit opzicht worden in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn twee afzonderlijke doelstellingen opgelegd, die evenwel nauw met elkaar verbonden zijn. Ten eerste bepaalt artikel 4, lid 1, onder a), i), van die richtlijn dat de lidstaten bij de uitvoering van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma, voor oppervlaktewateren de nodige maatregelen uitvoeren ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dat artikel (verplichting om achteruitgang te voorkomen). Ten tweede beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), ii) en iii), alle oppervlaktewaterlichamen met de bedoeling uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken (verbeteringsverplichting).(13)
28. Om te waarborgen dat de lidstaten die milieudoelstellingen verwezenlijken, bevat richtlijn 2000/60 een aantal bepalingen – met name de artikelen 3, 5, 8, 11 en 13 van die richtlijn alsook de bepalingen van bijlage V daarbij – waarbij een ingewikkelde procedure is ingevoerd die bestaat uit meerdere in detail geregelde fasen, teneinde de lidstaten in staat te stellen de nodige maatregelen uit te voeren op basis van de bijzonderheden en kenmerken van de waterlichamen op hun grondgebied.(14)
29. Om aan de milieudoelstellingen van artikel 4 van richtlijn 2000/60 te voldoen moeten de lidstaten meer in het bijzonder, zoals duidelijk blijkt uit de rechtspraak van het Hof, een totaaloverzicht hebben van de kenmerken van de betrokken waterlichamen. Daartoe bepalen de lidstaten om te beginnen overeenkomstig artikel 3 van deze richtlijn(15) de afzonderlijke stroomgebieden, wijzen zij die aan afzonderlijke districten toe en wijzen zij de bevoegde instanties aan. Vervolgens stellen zij een karakterisering van de waterlichamen op als bedoeld in artikel 5, lid 1, van die richtlijn en de bijlagen II (hierna: „bijlage II”) en III daarbij. Volgens deze bepaling moet elke lidstaat er zorg voor dragen dat voor elk stroomgebiedsdistrict op zijn grondgebied een analyse van de kenmerken ervan, een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en een economische analyse van het watergebruik worden uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties in die bijlagen II en III.(16)
30. Wat deze technische specificaties betreft, gaat punt 1 van bijlage II over oppervlaktewateren en in punt 1.1 van deze bijlage worden de eisen beschreven waaraan de lidstaten, na de ligging en de grenzen van de oppervlaktewaterlichamen te hebben vastgesteld, moeten voldoen bij de eerste karakterisering van al deze waterlichamen.(17) In dit verband wordt in punt 1.1, onder i), van deze bijlage bepaald dat oppervlaktewaterlichamen binnen het stroomgebiedsdistrict worden ingedeeld in een van de oppervlaktewatercategorieën – „rivieren, meren, overgangswateren, kustwateren – of aangemerkt als kunstmatig dan wel als sterk veranderd oppervlaktewaterlichaam”. In punt 1.1, onder ii), van die bijlage wordt aangegeven dat voor elke oppervlaktewatercategorie de relevante oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict worden onderscheiden in typen, die worden bepaald gebruikmakend van ofwel systeem A ofwel systeem B bepaald in punt 1.2 van die bijlage. In punt 1.1, onder iii), van bijlage II is bepaald dat indien systeem A wordt gebruikt, de oppervlaktewaterlichamen binnen het stroomgebiedsdistrict eerst worden onderscheiden naar ecoregio volgens de geografische gebieden die in punt 1.2 van die bijlage zijn onderscheiden en dat de waterlichamen in iedere ecoregio vervolgens worden onderscheiden in typen oppervlaktewaterlichamen volgens de descriptoren in de tabellen van systeem A.
31. In casu wenst de verwijzende rechter te vernemen of een meer met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 moet worden gekarakteriseerd in de zin van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2000/60 en bijlage II daarbij, en vervolgens ingedeeld in de zin van artikel 8, lid 1, van die richtlijn en bijlage V daarbij. Zoals deze rechter opmerkt, rijst, buiten het geval van een dergelijk meer, de meer algemene vraag of in alle lidstaten alle waterlichamen moeten worden gekarakteriseerd en ingedeeld in het kader van de toepassing van deze richtlijn.
32. Artikel 2, punt 5, van richtlijn 2000/60 definieert een „meer” als een „massa stilstaand landoppervlaktewater”. Aangezien deze definitie niet verwijst naar de oppervlakte of andere criteria, is het niet noodzakelijk gemakkelijk om een onderscheid te maken tussen een „meer” en andere kleinere massa’s stilstaand water, zoals een vijver. In het onderhavige geval wordt echter niet betwist dat Loch an Mhuilinn een meer is in de zin van artikel 2, punt 5, van die richtlijn.
33. Met betrekking tot meren bevat punt 1.2.2 van bijlage II in de context van systeem A een reeks descriptoren op basis van de fysische kenmerken van deze waterlichamen, te weten de „hoogte”, de „diepte op basis van gemiddelde diepte”, de „geologie” en de „grootte op basis van oppervlakte”. Dit laatste kenmerk wordt als volgt gespecificeerd: „0,5 tot 1 km2”, „1 tot 10 km2”, „10 tot 100 km2” en „groter dan 100 km2”. De descriptor met betrekking tot de oppervlakte in systeem A schrijft dus een minimumdrempel van 0,5 km2 voor meren voor.
34. Aangezien artikel 5, lid 1, van richtlijn 2000/60 uitdrukkelijk bepaalt dat de karakterisering moet worden uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties van met name bijlage II, moet worden vastgesteld dat deze richtlijn de lidstaten niet verplicht om bij de toepassing van systeem A meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 te karakteriseren.
35. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft de verwijzende rechter verklaard dat Ierland voor de karakterisering van oppervlaktewaterlichamen systeem B gebruikt, dat niet naar getalswaarden verwijst. In dit verband volgt uit punt 1.2.2 van bijlage II dat, in het kader van systeem B en met betrekking tot meren, van de „[f]ysische en chemische factoren die bepalend zijn voor de kenmerken van het meer en dientengevolge voor structuur en samenstelling van de biologische populatie”, de verplichte factoren hoogte, breedtegraad, lengtegraad, diepte, geologie en grootte zijn. Punt 1.1, onder iv), van deze bijlage bepaalt dat indien systeem B wordt gebruikt, „de lidstaten een minstens even sterke mate van differentiatie [moeten] bereiken als met systeem A zou zijn bereikt” en dat bijgevolg de „oppervlaktewaterlichamen in het stroomgebiedsdistrict worden onderscheiden in typen met behulp van de waarden voor de verplichte descriptoren en die facultatieve descriptoren, of combinaties van descriptoren, welke nodig zijn voor een betrouwbare afleiding van de voor dat type specifieke biologische referentieomstandigheden”. Uit deze bepaling volgt dat, aangezien systeem A als referentie de minimumgrootte van 0,5 km2 neemt voor de karakterisering van een meer in de zin van artikel 5 van richtlijn 2000/60, de toepassing van systeem B ertoe leidt dat de betrokken lidstaat alleen dan verplicht is een meer te karakteriseren wanneer het een dergelijke oppervlakte heeft.
36. Deze uitlegging wordt bevestigd door richtsnoer nr. 2. Hoewel een dergelijk document niet juridisch bindend is(18), is het interessant op te merken dat in punt 3.5 van dat richtsnoer, dat betrekking heeft op „kleine oppervlaktewateren”, wordt gesteld dat het doel van richtlijn 2000/60 is „een kader vast te stellen voor de bescherming van alle wateren, met inbegrip van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater”, maar dat „oppervlaktewater een groot aantal zeer kleine wateren omvat waarvan het beheer een mogelijkerwijs enorme administratieve belasting vormt”(19). In hetzelfde punt 3.5 van dit document wordt toegevoegd dat die richtlijn geen drempel bevat voor zeer kleine „waterlichamen” en dat „de lidstaten de vrijheid hebben om te beslissen of de doelstellingen van de richtlijn, die van toepassing zijn op alle oppervlaktewateren, kunnen worden bereikt zonder dat alle kleine, maar onderscheiden oppervlaktewateren van aanzienlijke omvang als waterlichaam moeten worden aangewezen”, waarna er een mogelijke aanpak voor de bescherming van deze wateren wordt voorgesteld.(20)
37. In dit opzicht ben ik het eens met de analyse van de Ierse regering dat het opleggen van dergelijke zware administratieve verplichtingen met betrekking tot kleine oppervlaktewateren middelen zou kunnen onttrekken die zijn bedoeld voor de uitvoering van de door richtlijn 2000/60 opgelegde specifieke verplichtingen voor grote waterlichamen. Bijgevolg lijkt de omstandigheid dat meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 niet worden gekarakteriseerd in de zin van artikel 5 van deze richtlijn, als zodanig niet onverenigbaar met het doel van de richtlijn om achteruitgang van de toestand van de oppervlaktewateren te voorkomen.
38. Nadat de oppervlaktewaterlichamen zijn gekarakteriseerd in de zin van artikel 5 van die richtlijn, moeten de lidstaten hun ecologische toestand indelen overeenkomstig artikel 8 van en bijlage V bij richtlijn 2000/60. Aangezien lidstaten echter niet verplicht zijn om meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 te karakteriseren, is het logisch dat zij ook niet verplicht zijn om de ecologische toestand van dergelijke meren in te delen.(21) Hieraan moet worden toegevoegd dat deze richtlijn de lidstaten niet belet om, wanneer zij dit gerechtvaardigd achten, gebruik te maken van hun mogelijkheid om meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 te karakteriseren en in te delen.(22)
39. In het licht van het voorgaande geef ik in overweging om de eerste vraag in die zin te beantwoorden dat de artikelen 5 en 8 van richtlijn 2000/60 aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten niet verplichten om alle meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km² te karakteriseren en in te delen.
B. Eerste prejudiciële vraag, onder b)
40. Met zijn eerste vraag, onder b), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het antwoord op de eerste vraag, onder a), anders luidt wanneer het betrokken waterlichaam in een beschermd gebied in de zin van richtlijn 2000/60 ligt.
1. Ontvankelijkheid
41. Er zij aan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om gelet op de bijzonderheden van het geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof gestelde vragen te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Bijgevolg geldt voor door nationale rechters gestelde vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag wanneer blijkt dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op deze vragen.(23)
42. In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing duidelijk dat het EPA in zijn antwoord heeft aangevoerd dat het meer niet voldoet aan het criterium dat het in een beschermd gebied in de zin van richtlijn 2000/60 ligt. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof verklaarde de verwijzende rechter dat het meer niet in een beschermd gebied lag, maar rechtstreeks verbonden was met de speciale beschermingszone(24) van Kilkieran Bay and Islands door een directe getijdenverbinding(25).
43. Het meer ligt dus niet in een beschermd gebied in de zin van bijlage IV bij richtlijn 2000/60. Ik ben daarom van mening dat de eerste vraag, onder b), hypothetisch en dus niet-ontvankelijk is.
2. Ten gronde
44. Voor het geval dat het Hof de eerste vraag, onder b), ontvankelijk acht, wijs ik er met name op dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, onder c), van richtlijn 2000/60 voor beschermde gebieden in beginsel uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn moeten voldoen aan alle normen en doelstellingen. Artikel 6 van die richtlijn bepaalt dat de lidstaten zorg dragen voor het aanleggen van een of meer registers van beschermde gebieden. Bovendien bepaalt artikel 8, lid 1, derde streepje, van die richtlijn dat voor beschermde gebieden de programma’s voor de monitoring van de watertoestand worden aangevuld met de specificaties in de Uniewetgeving krachtens welke de afzonderlijke beschermde gebieden zijn ingesteld.
45. Daarom voorziet richtlijn 2000/60 in aanvullende controles voor beschermde gebieden. De richtlijn bevat echter geen bepaling die een wijziging inhoudt van de territoriale werkingssfeer van de verplichting om oppervlaktewaterlichamen te karakteriseren en in te delen, zoals die in de bijlagen II en V bij die richtlijn is vastgesteld op basis van de fysische kenmerken van het waterlichaam. Zoals opgemerkt in punt 38 van deze conclusie, moeten de lidstaten voorts de mogelijkheid hebben meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km2 te karakteriseren en vervolgens in te delen wanneer deze meren in beschermde gebieden liggen.(26)
46. Ik ben dan ook van mening dat het antwoord op de eerste vraag, onder a), niet anders luidt wanneer het betrokken waterlichaam in een beschermd gebied in de zin van richtlijn 2000/60 ligt.
C. Tweede prejudiciële vraag
47. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of, indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale instantie een vergunning kan verlenen voor een project dat gevolgen kan hebben voor een oppervlaktewaterlichaam, wanneer dit waterlichaam niet is gekarakteriseerd en ingedeeld in de zin van de artikelen 5 en 8 van deze richtlijn.
48. Gelet op het voorgestelde antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag naar mijn mening niet te worden beantwoord.
D. Derde prejudiciële vraag
49. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat zij aan de bevoegde nationale instantie die beslist over een vergunningaanvraag voor een project dat gevolgen kan hebben voor een meer dat wegens zijn geringe oppervlakte niet is gekarakteriseerd en ingedeeld in de zin van de artikelen 5 en 8 van deze richtlijn, verplichtingen oplegt om de bescherming van dit waterlichaam te verzekeren.
50. Zoals uiteengezet in punt 28 van deze conclusie, bevat richtlijn 2000/60 een aantal bepalingen – met name de artikelen 3, 5, 8, 11 en 13 – waarbij een ingewikkelde procedure is ingevoerd die bestaat uit meerdere in detail geregelde fasen, teneinde de lidstaten in staat te stellen de nodige maatregelen uit te voeren op basis van de bijzonderheden en kenmerken van de waterlichamen op hun grondgebied.
51. Zoals blijkt uit het voorgestelde antwoord op de eerste vraag, was de betrokken lidstaat in casu niet verplicht het meer te karakteriseren en in te delen in de zin van respectievelijk artikel 5 en artikel 8 van deze richtlijn. De vraag is dus in hoeverre de volgende fasen van de procedure waarin de richtlijn voorziet en die tot doel hebben de bescherming van oppervlaktewaterlichamen te waarborgen, moeten worden nageleefd. Met andere woorden, is richtlijn 2000/60 over het algemeen niet van toepassing op kleine oppervlaktewaterlichamen? Mijns inziens moet die vraag ontkennend worden beantwoord.
52. In dit verband moet worden verwezen naar de algemene rechtspraak van het Hof volgens welke artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60 niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert, maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, rechtsgevolgen sorteert in iedere fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven. Die bepaling bevat dus niet alleen beginselverplichtingen, maar heeft eveneens betrekking op specifieke projecten. Daaruit volgt dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ongeacht de planning op langere termijn volgens de beheersplannen en maatregelenprogramma’s. De verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen blijft dwingend in ieder stadium van de uitvoering van die richtlijn en is van toepassing op ieder type en iedere toestand van een waterlichaam waarvoor een beheersplan is vastgesteld of had moeten worden vastgesteld. De betrokken lidstaat moet bijgevolg zijn goedkeuring voor een project weigeren wanneer dat project de toestand van het betreffende waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen in gevaar kan brengen, tenzij voor dat project een afwijking geldt krachtens artikel 4, lid 7, van de richtlijn. Dit houdt in dat de bevoegde instanties op grond van artikel 4 van richtlijn 2000/60 verplicht zijn om tijdens de vergunningsprocedure voor een project, en dus voordat een besluit wordt genomen, na te gaan of dat project nadelige gevolgen voor het watermilieu kan hebben, hetgeen in strijd zou zijn met de verplichtingen om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewater- en grondwaterlichamen te voorkomen en die toestand te verbeteren.(27)
53. Deze rechtspraak heeft betrekking op de in punt 50 van deze conclusie genoemde klassieke procedure voor de bescherming van waterlichamen in de lidstaten, die met name verwijst naar de „bepaling van de ecologische toestand van het waterlichaam” en de „vaststelling van een beheersplan” als aspecten die vooraf dienen te worden geregeld. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat wanneer deze aspecten niet zijn geregeld, zoals in het hoofdgeding, het betrokken waterlichaam niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/60 valt.
54. Evenzo heeft artikel 4, lid 1, onder a), van die richtlijn tot doel achteruitgang van de toestand van alle „oppervlaktewaterlichamen” te voorkomen. Een „oppervlaktewaterlichaam” is in artikel 2, punt 10, van de richtlijn gedefinieerd als een onderscheiden oppervlaktewater „van aanzienlijke omvang”, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater. Deze bepaling zou dus zo kunnen worden uitgelegd dat met name een klein meer geen onderscheiden oppervlaktewater „van aanzienlijke omvang” vormt, zoals de Ierse, de Franse en de Nederlandse regering aanvoeren.
55. Ten eerste blijkt uit de in punt 52 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak echter duidelijk dat de verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen van toepassing is op „ieder type en iedere toestand van een waterlichaam”. Afgezien van de naleving van de daarin vastgelegde procedure, heeft richtlijn 2000/60 dus tot doel met name alle landoppervlaktewateren te beschermen. Deze doelstelling moet prevaleren wanneer het betrokken waterlichaam wegens de geringe oppervlakte ervan niet overeenkomstig bijlage II is gekarakteriseerd en ingedeeld.
56. Ten tweede moet voor de term „van aanzienlijke omvang” in artikel 2, punt 10, van richtlijn 2000/60 worden verwezen naar de voorbereidende werkzaamheden voor die richtlijn. Zo had de Commissie in artikel 2, punt 7, van haar voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid(28), dat op 26 februari 1997 werd ingediend, een „waterlichaam” gedefinieerd als een „discreet en homogeen element oppervlakte- of grondwater, zoals een watervoerende laag (aquifer), een meer, een waterbekken, een stroom-, rivier- of kanaalvak, een estuarium of een strook kustwater”(29), en had zij in punt 8 van dat artikel een „waterlichaam van significante omvang” als volgt gedefinieerd: „voor de doeleinden van artikel 8 alle wateren bestemd voor drinkwatervoorziening uit een afzonderlijke bron waaruit meer dan 15 huishoudens drinkwater betrekken”. Toen richtlijn 2000/60 werd aangenomen, werden deze definities niet gehandhaafd, en het begrip onderscheiden oppervlaktewater „van aanzienlijke omvang” werd niet gedefinieerd in die richtlijn.
57. Naar aanleiding van een schriftelijke vraag van het Hof over de redenen die de Uniewetgever ertoe hebben gebracht af te wijken van het oorspronkelijke concept van een „waterlichaam”, voerde de Ierse regering aan dat de voorbereidende werkzaamheden haar standpunt bevestigen dat het de bedoeling van de wetgever was om een in de praktijk bruikbare minimumdrempel vast te stellen. De Nederlandse regering betoogde dat de term „van aanzienlijke omvang” verwijst naar een ruimtelijk criterium, namelijk de grootte. De Commissie was van mening dat er geen verband hoefde te worden gelegd tussen het adjectief „aanzienlijk” en een oppervlakte van ten minste 0,5 km2 omdat uit de verschillende taalversies van richtlijn 2000/60 blijkt dat de afbakening van een waterlichaam als „onderscheiden en van aanzienlijke omvang” meer betrekking heeft op de topologische kenmerken dan op de omvang ervan als zodanig.
58. In dit verband stel ik vast dat die richtlijn geen bepaling bevat die de descriptoren in de tabellen van systeem A koppelt aan het concept van een onderscheiden oppervlaktewater „van aanzienlijke omvang”. Een „oppervlaktewaterlichaam”, gedefinieerd als een „onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater”, kan daarom – door „zoals” te gebruiken – worden opgevat als een verwijzing naar een type water, ongeacht de grootte, in dit geval elk „meer”. Met andere woorden, een onderscheiden oppervlaktewater dat niet „van aanzienlijke omvang” is, kan een waterlichaam zijn dat niet onder deze definitie valt, zoals een „vijver”.
59. Het is juist dat de descriptoren in de tabellen van systeem A erop wijzen dat de Uniewetgever kleine meren niet wilde onderwerpen aan karakterisering en indeling in de zin van de artikelen 5 en 8 van richtlijn 2000/60. Niettemin heeft de wetgever, zoals duidelijk blijkt uit de structuur van die richtlijn, de bescherming van alle wateren in de lidstaten willen waarborgen. Aangezien oppervlaktewateren van nature met elkaar verbonden zijn, kan de kwaliteit van een klein (maar niet onbeduidend) oppervlaktewater bovendien de kwaliteit van een ander, groter oppervlaktewater beïnvloeden.(30) Daarom moet een meer met een oppervlakte van minder dan 0,5 km² op grond van die richtlijn worden beschermd.
60. Wanneer de bevoegde nationale instantie een vergunningaanvraag voor een project ontvangt, is de verplichting om achteruitgang te voorkomen dus, zoals de Commissie heeft opgemerkt, van toepassing op elk oppervlaktewaterlichaam waarvoor dat project gevolgen kan hebben. Om de naleving van deze verplichting te waarborgen, moeten deze waterlichamen dan ook onder het in artikel 11 van richtlijn 2000/60 genoemde maatregelenprogramma vallen.(31) Zoals bepaald in lid 3, onder e), van dit artikel moet dit programma met name „basismaatregelen” omvatten, waaronder maatregelen om de onttrekking van zoet oppervlaktewater te beheersen. Een dergelijk maatregelenprogramma lijkt mijns inziens echter niet voldoende om achteruitgang van de toestand van een klein waterlichaam te voorkomen. Gelet op de in punt 52 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak moet het specifieke project in kwestie worden onderzocht.
61. Zo moet de bevoegde nationale instantie, wanneer een vergunning voor een project wordt aangevraagd, naar mijn oordeel de ad-hoctoestand van het betrokken waterlichaam bepalen om ervoor te zorgen dat het project niet tot achteruitgang van de toestand ervan leidt. Volgens mij moet de lidstaat, door artikel 5, lid 1, van richtlijn 2000/60 naar analogie toe te passen, ervoor zorg dragen dat een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van dit waterlichaam en een economische analyse van het watergebruik worden uitgevoerd. Dit impliceert dat er beoordelingscriteria worden vastgesteld, aangezien volgens de rechtspraak van het Hof de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen ook elke verandering omvat die de verwezenlijking van de hoofddoelstelling van die richtlijn kan ondermijnen.(32) Wanneer het betrokken waterlichaam niet vooraf is gekarakteriseerd en ingedeeld, brengt een dergelijk onderzoek inderdaad bepaalde praktische problemen met zich mee. Dat onderzoek blijkt echter noodzakelijk teneinde de bescherming van het oppervlaktewater in de Unie te waarborgen.(33)
62. Zoals volgt uit de in punt 52 van deze conclusie genoemde rechtspraak met betrekking tot artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60, is de betrokken lidstaat verplicht de vergunning voor een project te weigeren wanneer dat project van dien aard is dat het leidt tot achteruitgang van de toestand van het betrokken waterlichaam of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater in gevaar brengt, tenzij wordt aangenomen dat het project valt onder een van in artikel 4, lid 7, van die richtlijn genoemde uitzonderingen.
63. Derhalve geef ik in overweging om de derde vraag in die zin te beantwoorden dat richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale instanties in het kader van de vergunningsprocedure voor een project betreffende een meer dat wegens zijn geringe oppervlakte niet is gekarakteriseerd en ingedeeld, door middel van een ad-hocanalyse moeten verzekeren dat het project geen achteruitgang van de toestand van dit oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van die richtlijn.
V. Conclusie
64. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de High Court als volgt te beantwoorden:
„1) De artikelen 5 en 8 van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij de lidstaten niet verplichten om alle meren met een oppervlakte van minder dan 0,5 km² te karakteriseren en in te delen.
2) Richtlijn 2000/60
moet aldus worden uitgelegd dat
de bevoegde nationale instanties in het kader van de vergunningsprocedure voor een project betreffende een meer dat wegens zijn geringe oppervlakte niet is gekarakteriseerd en ingedeeld, door middel van een ad-hocanalyse moeten verzekeren dat het project geen achteruitgang van de toestand van dit oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van die richtlijn.”