Kohtuasi T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl ja Vittorio Malacalza
versus
Euroopa Keskpank
Üldkohtu (kümnes koda) 5. juuni 2024. aasta otsus
Lepinguväline vastutus – Majandus- ja rahapoliitika – Krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve – EKP otsused Banca Carige kohta – Määruse (EL) nr 1024/2013 artiklid 4 ja 16 – Eraõiguslikele isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine – Õiguspärane ootus – Huvide konflikt – Proportsionaalsus – Võrdne kohtlemine – Omandiõigus – Õigusvastasuse vastuväide
1. Majandus- ja rahapoliitika – Majanduspoliitika – Liidu finantssektori järelevalve – Ühtne järelevalvemehhanism – Euroopa Keskpanga (EKP) pädevus – Ulatus – EKP järelevalve all oleva krediidiasutuse juhatuse liikmete avaldused krediidiasutuse usaldusväärsuse kohta – Nende avalduste väidetavalt eksitav laad – EKP kohustus parandada need avaldused – Erand
(Nõukogu määrus nr 1024/2013, artiklid 4 ja 9)
(vt punktid 68, 69, 70, 72 ja 74)
2. Lepinguväline vastutus – Tingimused – Eraõiguslikele isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine – Eraõiguslikele isikutele õigusi andev õigusnorm – Mõiste – Euroopa Keskpanga (EKP) otsus, millega määratakse tema järelevalve all olevale krediidiasutusele ajutine haldur – Huvide konflikti oht – Erapooletuse põhimõte – Hõlmamine
(Nõukogu määrus nr 1024/2013, artiklid 4 ja 9)
(vt punktid 102–104)
3. Majandus- ja rahapoliitika – Majanduspoliitika – Liidu finantssektori järelevalve – Ühtne järelevalvemehhanism – Euroopa Keskpanga (EKP) pädevus – Järelevalveülesanne – Varajase sekkumise meede – EKP järelevalve all olevas krediidiasutuses EKP poolt ajutise halduri ametisse nimetamine – EKP ulatuslik kaalutlusõigus
(Nõukogu määrus nr 1024/2013, artiklid 4 ja 9)
(vt punktid 110–112)
4. Lepinguväline vastutus – Tingimused – Eraõiguslikele isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine – Eraõiguslikele isikutele õigusi andev õigusnorm – Mõiste – Euroopa Keskpanga (EKP) otsus, millega võetakse tema järelevalve all oleva krediidiasutuse suhtes varajase sekkumise meede – Otsus, mis põhineb asjaomase krediidiasutuse olukorra kiirel halvenemisel – Finantssüsteemi stabiilsuse kaitsmine kui avaliku huvi eesmärk – Erand
(Nõukogu määrus nr 1024/2013, artiklid 4 ja 9)
(vt punktid 121, 122, 125, 126 ja 129)
5. Lepinguväline vastutus – Tingimused – Eraõiguslikele isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine – Eraõiguslikele isikutele õigusi andev õigusnorm – Mõiste – Euroopa Keskpanga (EKP) otsus, millega pannakse tema järelevalve all olevale krediidiasutusele kohustus ette valmistada kava, mille eesmärk on pidada läbirääkimisi tema võla restruktureerimise üle – Avaliku huvi eesmärgi taotlemine – Erand
(Nõukogu määrus nr 1024/2013, artiklid 4 ja 9)
(vt punktid 134 ja 136–138)
6. Õigusvastasuse vastuväide – Ulatus – Aktid, mille suhtes saab esitada õigusvastasuse vastuväite – Üldkohaldatav akt – Mõiste – Euroopa Keskpanga (EKP) otsus, millega võetakse tema järelevalve all oleva krediidiasutuse suhtes varajase sekkumise meede – Erand
(ELTL artikkel 277)
(vt punktid 170, 172 ja 173)
Kokkuvõte
Lahendades asja viiest kohtunikust koosnevas laiendatud koosseisuga kojas, jättis Üldkohus rahuldamata Malacalza Investimenti Srl-i ja Vittorio Malacalza esitatud hagi nõudega hüvitada kahju, mis väidetavalt tekitati neile Euroopa Keskpanga (EKP) õigusvastase tegevusega Itaalia krediidiasutuse Banca Carige (edaspidi „pank“) usaldatavusnõuete täitmise järelevalve käigus aastatel 2014–2019. Üldkohus tegi otsuse EKP lepinguvälise vastutuse kohta krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve valdkonnas ning selgitas eelkõige eraõiguslikele isikutele õigusi andvate õigusnormide tõlgendamist ja hinnangut sellele, kas EKP on mitut kohaldatavat sätet rikkunud piisavalt selgelt.
Panga üle teeb otsest usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet EKP. Hagejad Malacalza Investimenti ja V. Malacalza kuuluvad panga aktsionäride hulka. V. Malacalza oli ajavahemikus 2016–2018 selle panga juhatuse liige ja aseesimees. EKP võttis 9. detsembril 2016 panga suhtes varajase sekkumise meetme, millega ta palus pangal esitada viivislaenude väljastamise vähendamise strateegiline kava ja tegevuskava, milles kirjeldatakse selgelt selle eesmärgi saavutamiseks võetavaid meetmeid ja ajakava (edaspidi „varajase sekkumise meede“). Võttes arvesse panga ebaõnnestumisi 2018. aastal omavahendite emiteerimise katsetes ja arvestades erimeelsusi juhatuses, mille tõttu astusid mitu liiget tagasi ja mille tulemusel moodustati uus juhatus, palus EKP 14. septembri 2018. aasta otsusega pangal lasta juhatusel heaks kiita uus kava, mille eesmärk on taastada ja tagada püsiv vastavus vara puudutavatele nõuetele hiljemalt 31. detsembriks 2018. Pärast seda, kui aktsionäride erakorraline üldkoosolek jättis kapitali suurendamata, astus mitu juhatuse liiget tagasi, mis tõi kaasa juhatuse otsustusvõimetuks muutumise vastavalt panga põhikirjale ja Itaalia tsiviilseadustikule.
EKP otsustas 1. jaanuaril 2019 kehtestada panga suhtes ajutise haldamise (edaspidi „ajutise haldamise kehtestamise otsus“) vastavalt seadusandlikule dekreedile, mis käsitleb pangandus- ja krediidiseadusi(1) ning millega võetakse üle direktiivi 2014/59(2) artikkel 29 (edaspidi „pangandusseaduse konsolideeritud redaktsioon“). Selle otsuse tagajärjel kutsuti tagasi juhatus ja selle endised liikmed asendati kolme ajutise halduriga, kelle ülesanne oli võtta vajalikud meetmed, selleks et tagada, et pank järgib vara puudutavaid nõudeid püsivalt. Meedet pikendati 2019. aastal kolm korda. EKP leidis 18. septembri 2019. aasta kirjas, et kavandatav kapitali suurendamine ei ole vastuolus panga kindla ja usaldusväärse juhtimisega, ning aktsionäride erakorraline üldkoosolek kiitis kapitali suurendamise lõpuks 20. septembril 2019 heaks. Pärast kapitali suurendamist valiti 31. jaanuaril 2020 uus juhatus ja uus järelevalvenõukogu, lõpetades seega panga ajutise haldamise.
Üldkohtu hinnang
Mis puudutab seda, et EKP ei parandanud panga juhatuse liikmete eksitavaid avaldusi panga usaldusväärsuse kohta, siis märkis Üldkohus esiteks, et pangandusseaduse konsolideeritud redaktsioon(3) paneb EKP-le avaliku huvi eesmärki teeniva üldise kohustuse avaldada krediidiasutuste kohta teabekategooriaid. Seevastu ei ole EKP-le ei otseselt ega kaudselt pandud konkreetselt ühtegi kohustust reageerida turul tema järelevalve all olevate teatud krediidiasutuste usaldusväärsuse kohta isikute tehtud avaldustele, mida teised isikud peavad eksitavaks.
On tõsi, et kuna neid avaldusi võisid teha panga juhatuse liikmed, võisid need olla sellise usaldusväärsusega, mis võib mõjutada aktsiate väärtust ja tekitada hagejatele kahju. Üldkohus meenutas, et ainuüksi väidetava rahalise kahju olemasolust ei piisa siiski liidu lepinguvälise vastutuse tekkimiseks. Selleks peavad õigusvastast tegevust tõendama hagejad, kes peavad tõendama, et isikutele õigusi andvat õigusnormi on piisavalt selgelt rikutud. Käesoleval juhul ei ole aga seda tehtud.
Teiseks on pangandusseaduse konsolideeritud redaktsiooni artiklis 53 bis(4) ette nähtud, et kui olukord seda nõuab, võib järelevalveasutus võtta erimeetmed ühe või mitme panga või kogu pangandussüsteemi suhtes. Selle sõnastust arvestades otsustas Üldkohus, et kõnealune artikkel ei ole asjakohane selle kindlakstegemisel, kas EKP-l on kohustus niisuguseid avaldusi parandada, ja lükkas tagasi esimese väite, et tema tegevus on õigusvastane.
Mis puudutab väidet, et EKP rikkus oma suhetes panga juhatusega liidu õigusnorme, siis toonitas Üldkohus esiteks, et EKP-le etteheidetav tegevus ei ole seotud määruse nr 1024/2013(5) artikliga 4. See säte puudutab usaldatavusnõuete täitmise valdkonnas nimelt erinevate ülesannete jagamist riigisiseste ametiasutuste ja EKP vahel, kes ainsana on pädev täitma teatud hulka ülesandeid. Selle sätte eesmärk on ellu viia eesmärk korraldada tegevusvaldkonda reguleeriv süsteem avalikes huvides, andmata iseenesest eraõiguslikele isikutele õigusi. Teiseks annavad määruse nr 1024/2013 artikli 16 lõiked 1 ja 2 EKP-le õiguse nõuda, et krediidiasutused võtaksid varajases etapis erinevaid meetmeid, kui need krediidiasutused ei täida usaldatavusnõudeid või on oht, et nad ei järgi neid, või kui puudused ei võimalda tagada nende nõuetekohast juhtimist või riskide rahuldavat maandamist. Üldkohus leidis, et selline säte annab üksnes volituse ega sisalda iseenesest norme, mis annaksid eraõiguslikele isikutele õigusi, vaid korraldab pangandusjärelevalve süsteemi avalikes huvides. Seega lükkas Üldkohus tagasi teise väite väidetava õigusvastasuse kohta.
Mis puudutab EKP heakskiitu kapitali suurendamisele, mis väidetavalt on vastuolus aktsionäride ostueesõigusega, mis on ette nähtud panga põhikirjas, siis pärast seda, kui Üldkohus tuvastas, et pangandusseaduse konsolideeritud redaktsiooni artikkel 56 on määruse nr 1024/2013 alusel EKP suhtes kohaldatav, märkis Üldkohus, et selle artikli kohaselt peab järelevalveasutus enne krediidiasutuse põhikirja tehtud muudatuste äriregistrisse kandmist kontrollima, kas need muudatused on kooskõlas kindlast ja usaldusväärsest juhtimisest tulenevate piirangutega. See kontroll ei puuduta aga põhikirjamuudatuse kooskõla mitte aktsionäride ostueesõigusega, vaid kindla ja usaldusväärse juhtimise nõudega. Seega on arvessevõetav eesmärk krediidiasutuse ja laiemalt finantssüsteemi stabiilsus. Seetõttu leidis Üldkohus, et nimetatud säte ei anna eraõiguslikele isikutele õigusi.
Mis puudutab selle vaidlustamist, et EKP nimetas ametisse teatavad ajutised haldurid, kellel on huvide konflikt, siis märkis Üldkohus kõigepealt, et ajutise haldamise kehtestamise otsuse tühistamine Üldkohtu poolt(6) ei takista selle analüüsimist käesolevas menetluses. Seejärel täpsustas Üldkohus ühelt poolt, et otsust ei tühistatud huvide konfliktiga seotud rikkumise tõttu, ja teiselt poolt, et kahju hüvitamise hagi on iseseisev õiguskaitsevahend, mille kasutamine sõltub spetsiifilistest tingimustest. Lõpuks tuleneb pangandusseaduse konsolideeritud redaktsioonist(7), et ajutistel halduritel peab eelkõige puuduma huvide konflikt. See nõue kuulub aga üldiselt erapooletuse põhimõtte alla, mille eesmärk on kohtupraktika kohaselt kaitsta ühelt poolt üldist huvi ja teiselt poolt nende eraõiguslike isikute huve, keda huvide konflikti tõttu võidakse negatiivselt mõjutada. Seega loob erapooletuse põhimõte eraõiguslike isikute suhtes subjektiivse õiguse, mis võib juhul, kui seda on piisavalt selgelt rikutud, kaasa tuua liidu lepinguvälise vastutuse kahju eest, mille institutsioon võis oma ülesannete täitmisel tekitada, andes seega eraõiguslikele isikutele õigusi.
Selle kontrollimisel, kas EKP on seda sätet piisavalt selgelt rikkunud, märkis Üldkohus, et ajutise haldamise kehtestamise otsuse tegemise põhjendamiseks ei märkinud EKP, et otsus oli põhjendatud panga „juhtimises“ toime pandud „raskete rikkumistega“(8). Kui käesolevas asjas oleks rikkumised olnud toime pandud, oleks üksnes kahju hüvitamise hagi esitamine juhtorganite endiste liikmete vastu võimaldanud nendelt vastutavatelt isikutelt välja mõista hüvitise aktsionäridele tekkinud kahju eest. Sellisel juhul oleks olnud sobimatu nimetada mõni nendest endistest liikmetest ajutiseks halduriks. Olukord oli käesolevas asjas siiski erinev, kuna ajutise haldamise kehtestamise otsus põhines „panga olukorra olulisel halvenemisel“.
Lisaks eelnesid kahe asjaomase ajutise halduri ametisse nimetamisele panga finantsraskused. Peale selle tuletas Üldkohus meelde, et EKP-l on oma usaldatavusnõuete täitmise järelevalve raames ulatuslik kaalutlusõigus. Selle põhjal asus Üldkohus seisukohale, et EKP kasutas oma kaalutlusõigust mõistlikult, kui ta nimetas ajutiste halduritena ametisse isikud, kes olid panga tegevusega piisavalt kursis, et nad saaksid panga kriisiolukorras operatiivselt tegutseda. Üldkohus lisas, et eespool nimetatud kahju hüvitamise hagi juhtorganite endiste liikmete vastu esitavad ajutise haldamise ajal tõepoolest ajutised haldurid. Siiski oli alates panga tavapärase juhtimise ülevõtmisest vastavalt Itaalia õigusele ja panga põhikirjale võimalik aktsionäride koosolekul endal esitada kahju hüvitamise hagi kahe asjaomase juhatuse liikme vastu. Üldkohus leidis, et oma kaalutlusõiguse kasutamisel jäi EKP asjaomaste isikute ajutisteks halduriteks nimetamisel mõistlikkuse piiresse, ja järeldas seega, et ühtegi piisavalt selget rikkumist ei ole tuvastatud.
Mis puudutab varajase sekkumise meetme võtmist EKP poolt, siis täpsustas Üldkohus esimesena seoses sellega, et meede võeti pelga ohu tõttu, et rikutakse õiguslikku raamistikku, et pangandusseaduse konsolideeritud redaktsiooni artikkel 69 octiesdecies(9) on EKP suhtes kohaldatav määruse nr 1024/2013 alusel. Kuna see säte piirdub sellega, et annab järelevalveasutusele pärast tema hinnangu andmist pädevuse võtta varajase sekkumise meede, kui on täidetud teatud tingimused, ei anna see eraõiguslikele isikutele õigusi. Varajase sekkumise meede võeti nimelt selleks, et tagada avaliku huvi eesmärgi elluviimine. EKP põhjendas selle meetme võtmist seega ohuga, et rikutakse kohaldatavas õiguslikus raamistikus kehtestatud nõudeid, ja eelkõige arvestades kriteeriume, mis on ette nähtud selles sättes, mis viitab järelevalve all oleva üksuse olukorra kiirele halvenemisele kui ühele kaudsele tõendile selle kohta, et see üksus võib rikkuda omavahendite nõudeid. Neil asjaoludel leidis Üldkohus, et kuna kõnelause sättega taotletakse avaliku huvi eesmärki, ei ole selle eesmärk anda eraõiguslikele isikutele õigusi.
Teisena, mis puudutab varajase sekkumise meetmega ette nähtud kohustust loovutada väidetavad viivislaenud vähem soodsatel tingimustel, siis pärast seda, kui Üldkohus oli leidnud, et pangandusseaduse konsolideeritud redaktsiooni artikkel 69 noviesdecies on EKP suhtes kohaldatav, toonitas Üldkohus, et see säte annab järelevalveasutusele üksnes teatud tingimustel õiguse nõuda krediidiasutustelt võla restruktureerimise üle läbirääkimiste pidamise kava koostamist või rakendamist. Seega ei anna see artikkel iseenesest õigusi eraõiguslikele isikutele. Seega nõudis EKP käesolevas asjas avaliku huvi eesmärgi saavutamiseks, et pank esitaks varajase sekkumise meetme raames strateegilise kava ja tegevuskava, nõudmata seejuures, et pank loovutaks viivislaene, ja veel vähem, et ta teeks seda kindla aja jooksul ja kindlaksmääratud hindadega. Need kavad pidi siiski ette valmistama ja heaks kiitma pank, kelle ülesanne oli eelkõige kindlaks teha ja rakendada sobivad meetmed, märkides näiteks, millised viivislaenud tuleb loovutada ja millised on loovutamise tingimused. Lisaks ei ole nimetatud sättega vastuolus see, kui varajase sekkumise meetmes määratakse kindlaks miinimumeesmärgid ja kehtestatakse tähtajad viivislaenude vähendamiseks. Neil asjaoludel leidis Üldkohus, et artikkel 69 noviesdecies taotleb avaliku huvi eesmärki, ilma et selle eesmärk oleks anda eraõiguslikele isikutele õigusi.
Kolmandana, mis puudutab omavahendite valdkonnas kehtestatud nõuete järgimist kindlaksmääratud ajavahemikul, siis tuletas Üldkohus meelde, et määruse nr 1024/2013 artikkel 16 annab EKP-le volitused usaldatavusnõuete täitmise järelevalve valdkonnas, järgides avaliku huvi eesmärki, andmata õigusi eraõiguslikele isikutele.
Neljandana, mis puudutab võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist varajase sekkumise meetme võtmisega, siis märkis Üldkohus, et EKP peab oma järelevalveülesande täitmisel andma tehnilisi hinnanguid, võttes arvesse mitmesuguseid muutujaid(10), millega kaasneb ka ulatuslik kaalutlusõigus. Selle meetme puhul tuvastas EKP vara puudutavate nõuete rikkumise, kuid viitas ka mitmele asjaolule, mis tema arvates kinnitasid selle asutuse ebakindlust. Hagejad ei seostanud aga seda konkreetset olukorda EKP tehtud otsustega selliselt, et tõendada panga ja teiste Itaalia krediidiasutuste tegelik erinev kohtlemine.
Viiendana tuletas Üldkohus seoses proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisega meelde, et EKP-l on oma järelevalveülesannete täitmisel lai kaalutlusruum. Varajase sekkumise meetme võtmise põhjendamiseks analüüsis EKP selle kohustuse proportsionaalsust, mida ta kavatses võtta laenude suhtes, mis kuulusid panga vara hulka, kuid millel ei olnud tema arvates liidu õigusnormidest tulenevate sisuliste nõuete täitmiseks vajalikke tulemusnäitajaid. Seega võis EKP pangal lasuvat riski arvestades asuda seisukohale, et varajase sekkumise meetme võtmine oli sobiv ja vajalik, ilma et oleks olnud alternatiive, mis võimaldaksid pangal esinenud raskused rahuldavalt ületada. Seetõttu leidis Üldkohus, et hagejad ei ole esitanud asjaolusid, mis võimaldaksid asuda seisukohale, et selle meetme võtmisega rikkus EKP tõsiselt ja ilmselgelt proportsionaalsuse põhimõtet.
Lõpuks tuletas Üldkohus seoses hagejate poolt varajase sekkumise meetme kohta esitatud õigusvastasuse vastuväitega meelde, et seda kohaldatakse üksnes üldkohaldatavate aktide suhtes, mis ise puudutavad objektiivselt määratletud olukordi ja tekitavad õiguslikke tagajärgi abstraktselt määratletud isikute kategooriatele – vastasel juhul on see vastuväide vastuvõetamatu. Käesoleval juhul ei ole see aga nii, kuna EKP adresseeris varajase sekkumise meetme konkreetselt pangale, kehtestades talle spetsiifilisi kohustusi. Seetõttu lükkas Üldkohus õigusvastasuse vastuväite vastuvõetamatuse tõttu tagasi.