Causa T-134/21
Malacalza Investimenti Srl e Vittorio Malacalza
contro
Banca centrale europea
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione) del 5 giugno 2024
«Responsabilità extracontrattuale – Politica economica e monetaria – Vigilanza prudenziale sugli enti creditizi – Decisioni della BCE relative a Banca Carige – Articoli 4 e 16 del regolamento (UE) n. 1024/2013 – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Legittimo affidamento – Conflitto di interessi – Proporzionalità – Parità di trattamento – Diritto di proprietà – Eccezione di illegittimità»
1. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Competenze della Banca centrale europea (BCE) – Portata –Dichiarazioni di membri del consiglio di amministrazione di un istituto di credito soggetto alla vigilanza della BCE in merito alla solidità di quest’ultimo – Carattere asseritamente ingannevole di dette dichiarazioni – Obbligo di rettifica di dette dichiarazioni da parte della BCE – Esclusione
(Regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4 e 9)
(v. punti 68, 69, 70, 72, 74)
2. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Nozione – Decisione della Banca centrale europea (BCE) recante nomina di un amministratore temporaneo per un istituto di credito soggetto alla sua vigilanza – Rischio di conflitto di interessi – Principio di imparzialità – Inclusione
(Regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4 e 9)
(v. punti 102-104)
3. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Competenze della Banca centrale europea (BCE) – Compiti di vigilanza prudenziale – Misura di intervento precoce – Nomina, da parte della BCE, di un amministratore temporaneo in seno all’istituto di credito soggetto alla sua vigilanza – Ampio potere discrezionale della BCE
(Regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4 e 9)
(v. punti 110-112)
4. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Nozione – Decisione della Banca centrale europea (BCE) recante adozione di una misura di intervento precoce nei confronti di un istituto di credito soggetto alla sua vigilanza – Decisione fondata sul rapido peggioramento della situazione dell’istituto interessato – Tutela della stabilità del sistema finanziario quale obiettivo di pubblico interesse – Esclusione
(Regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4 e 9)
(v. punti 121, 122, 125, 126, 129)
5. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Nozione – Decisione della Banca centrale europea (BCE) con cui si chiede a un istituto di credito soggetto alla sua vigilanza la predisposizione di un piano destinato a negoziare la ristrutturazione del suo debito – Perseguimento di un obiettivo di pubblico interesse– Esclusione
(Regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4 e 9)
(v. punti 134, 136-138)
6. Eccezione di illegittimità – Portata – Atti di cui può essere eccepita l'illegittimità – Atto di carattere generale – Nozione – Decisione della Banca centrale europea (BCE) recante adozione di una misura di intervento precoce nei confronti di un istituto di credito soggetto alla sua vigilanza – Esclusione
(Art. 277 TFUE)
(v. punti 170, 172, 173)
Sintesi
Statuendo in sezione ampliata di cinque giudici, il Tribunale respinge il ricorso per risarcimento danni proposto dalla Malacalza Investimenti Srl e da Vittorio Malacalza, che chiedevano il risarcimento del danno che essi avrebbero subito a causa dell’asserito comportamento illecito della Banca centrale europea (BCE) nell’esercizio della sua funzione di vigilanza prudenziale su Banca Carige (in prosieguo: la «banca»), istituto di credito italiano, tra il 2014 e il 2019. Il Tribunale si pronuncia sulla responsabilità extracontrattuale della BCE in materia di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e fornisce chiarimenti per quanto riguarda, in particolare, l'interpretazione delle norme giuridiche che conferiscono diritti agli individui e la valutazione dell'esistenza di una violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, di varie disposizioni applicabili.
La banca è soggetta alla vigilanza prudenziale diretta della BCE. I ricorrenti, Malacalza Investimenti e Vittorio Malacalza, sono fra gli azionisti di detto istituto. Vittorio Malacalza è stato membro e vicepresidente del consiglio d’amministrazione di detta banca tra il 2016 e il 2018. Il 9 dicembre 2016 la BCE ha adottato una misura di intervento precoce nei confronti della banca, chiedendole di presentare un piano strategico e un piano operativo per la riduzione delle emissioni di prestiti in sofferenza, contenente una chiara indicazione delle misure da adottare e del calendario da rispettare per conseguire tale obiettivo (in prosieguo: la «misura di intervento precoce»). Tenuto conto degli insuccessi della banca nel suo tentativo di emissione di strumenti di capitale nel 2018 e a causa di disaccordi in seno al consiglio di amministrazione, che avevano comportato le dimissioni di taluni membri e portato alla formazione di un nuovo consiglio, la BCE, con decisione del 14 settembre 2018, ha chiesto alla banca di far approvare dal suo consiglio di amministrazione un nuovo piano volto a ripristinare e garantire in modo duraturo il rispetto dei requisiti patrimoniali entro, e non oltre, il 31 dicembre 2018. A seguito del rigetto di un aumento di capitale da parte di un'assemblea generale straordinaria degli azionisti, diversi membri del consiglio di amministrazione si sono dimessi, provocando la decadenza di quest'ultimo in applicazione dello statuto della banca e del codice civile italiano.
Il 1º gennaio 2019 la BCE ha deciso di assoggettare la banca ad amministrazione straordinaria (in prosieguo: la «decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria»), in applicazione di un decreto legislativo relativo alle leggi in materia bancaria e creditizia (1) che recepisce l'articolo 29 della direttiva 2014/59 (2) (in prosieguo: il «testo unico bancario»). Tale decisione ha avuto come effetto lo scioglimento del consiglio di amministrazione e la sostituzione dei suoi ex membri con tre amministratori temporanei, il cui compito consisteva nell'adottare le misure necessarie per garantire il rispetto duraturo dei requisiti patrimoniali da parte della banca. Tale misura è stata prorogata tre volte nel 2019. Con lettera del 18 settembre 2019 la BCE ha ritenuto che l'aumento di capitale previsto non fosse contrario a una gestione sana e prudente della banca e un'assemblea generale straordinaria degli azionisti l'ha infine approvato, il 20 settembre 2019. Dopo la sua attuazione, il 31 gennaio 2020 sono stati eletti un nuovo consiglio di amministrazione e un nuovo collegio sindacale, ponendo fine all'amministrazione straordinaria della banca.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda la mancata rettifica, da parte della BCE, delle dichiarazioni ingannevoli formulate in merito alla solidità della banca da parte di alcuni amministratori di quest'ultima il Tribunale rileva, in primo luogo, che il testo unico bancario (3) impone alla BCE un obbligo generale di pubblicazione riguardante determinate categorie di informazioni concernenti enti creditizi, a fini di pubblico interesse. Viceversa, nessun obbligo di reagire viene ad essa imposto direttamente o indirettamente, in modo specifico, quando sono formulate sul mercato, da parte di alcuni operatori, a proposito della solidità di taluni enti sottoposti alla sua vigilanza, dichiarazioni valutate come ingannevoli da altri.
Vero è che dette dichiarazioni, potendo essere state formulate da amministratori della banca, possono rivestire una forma di credibilità tale da incidere sul valore delle azioni ed arrecare danno ai ricorrenti. Tuttavia il Tribunale ricorda che l'esistenza di un presunto danno finanziario non è sufficiente, di per sé, a far constatare una responsabilità extracontrattuale dell'Unione. Infatti, a tal fine i ricorrenti devono fornire la prova di un comportamento illecito, ossia dimostrare la violazione sufficientemente qualificata di una norma che conferisca diritti agli individui. Orbene, ciò non si verifica nel caso di specie.
In secondo luogo, l'articolo 53 bis del testo unico bancario (4) prevede che, quando la situazione lo richiede, l'autorità di vigilanza può adottare misure specifiche nei confronti di una o più banche o dell'intero sistema bancario. Alla luce del suo tenore letterale, il Tribunale dichiara che tale articolo è irrilevante per determinare l'esistenza di un obbligo, per la BCE, di rettificare siffatte dichiarazioni e respinge la prima censura di illiceità dedotta riguardo al suo comportamento.
Per quanto riguarda le presunte violazioni della normativa dell’Unione da parte della BCE nei suoi rapporti con il consiglio d’amministrazione della banca, il Tribunale sottolinea, in primo luogo, che i comportamenti addebitati alla BCE non hanno nessun legame con l’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013 (5). Infatti tale disposizione verte sulla ripartizione dei vari compiti in materia di vigilanza prudenziale tra le autorità nazionali e la BCE, che rimane la sola competente ad esercitarne un certo numero. Essa mira a realizzare l'obiettivo di organizzare un sistema normativo vertente su un settore di attività a vantaggio dell'interesse pubblico senza concedere, di per sé, diritti agli individui. In secondo luogo, l'articolo 16, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1024/2013 autorizza la BCE a imporre agli enti creditizi di adottare tempestivamente diverse misure, quando tali enti non rispettano o rischiano di non rispettare i requisiti prudenziali o presentano debolezze tali da non consentire una sana gestione o una copertura soddisfacente dei rischi. Il Tribunale ritiene che una siffatta disposizione proceda soltanto ad un'autorizzazione e non contenga, di per sé, norme che conferiscano diritti agli individui, bensì organizzi il sistema di vigilanza bancaria nell’interesse pubblico. Pertanto, il Tribunale respinge la seconda censura di illiceità dedotta.
Per quanto riguarda l'approvazione, da parte della BCE, di un aumento di capitale asseritamente contrario al diritto di prelazione degli azionisti previsto dallo statuto della banca, dopo aver constatato che l'articolo 56 del testo unico bancario si applica alla BCE, in forza del regolamento n. 1024/2013, il Tribunale rileva che, secondo tale articolo, l'autorità di vigilanza deve verificare la compatibilità, con i vincoli derivanti da una gestione sana e prudente, delle modifiche allo statuto degli enti creditizi prima della loro iscrizione nel registro delle imprese. Orbene, tale verifica verte sulla compatibilità della modifica statutaria non con i diritti di prelazione degli azionisti, bensì con il dovere di una gestione sana e prudente. Pertanto, l'obiettivo da prendere in considerazione è la stabilità dell'ente creditizio e, più in generale, del sistema finanziario. Di conseguenza, il Tribunale giudica che detta disposizione non conferisce diritti agli individui.
Per quanto riguarda la contestazione della nomina, da parte della BCE, di taluni amministratori temporanei colpiti da conflitto di interessi, il Tribunale rileva anzitutto che l'annullamento, da parte sua, della decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria(6) non osta al suo esame nel presente procedimento. Il Tribunale precisa poi, da un lato, che tale annullamento non è avvenuto a causa di una violazione connessa a un conflitto di interessi e, dall'altro, che il ricorso per risarcimento costituisce un mezzo di ricorso autonomo e subordinato a condizioni di esercizio proprie. Infine, dal testo unico bancario (7) risulta, in particolare, che gli amministratori temporanei devono essere esenti da conflitti di interesse. Orbene tale requisito rientra, in generale, nel principio di imparzialità il quale mira a tutelare, secondo la giurisprudenza, da un lato, l'interesse generale e, dall'altro, l'interesse degli individui che potrebbero essere lesi in seguito alla presenza di tale conflitto di interessi. Pertanto tale principio crea, nei confronti di tali persone, un diritto soggettivo che, se violato in maniera sufficientemente qualificata, può far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell'Unione per un eventuale danno causato da un'istituzione nell'esercizio delle sue funzioni, il che conferisce, pertanto, diritti agli individui.
In sede di verifica dell’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di tale disposizione da parte della BCE, il Tribunale nota che, per motivare l’adozione della decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria, la BCE non ha dichiarato che detta decisione fosse giustificata dall’esistenza di «gravi irregolarità» commesse «nell’amministrazione» della banca (8). Nel caso di specie, qualora fossero state commesse irregolarità, solo un’azione di responsabilità nei confronti degli ex membri degli organi di amministrazione avrebbe potuto consentire il risarcimento, da parte di detti responsabili, dei danni subiti dagli azionisti. In un'ipotesi del genere, poteva essere inappropriato nominare uno di tali ex membri come amministratore temporaneo. Tuttavia la situazione era diversa nel caso di specie, dal momento che la decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria era fondata sul «deterioramento della situazione della banca (…) particolarmente significativo».
Peraltro, le difficoltà finanziarie della banca hanno preceduto la nomina dei due amministratori temporanei interessati. Del resto il Tribunale ricorda che, nell'esercizio della sua funzione prudenziale, la BCE gode di un ampio potere discrezionale. Su tale fondamento, il Tribunale ritiene che la BCE abbia utilizzato il suo potere discrezionale in modo ragionevole, nominando come amministratori temporanei persone che erano sufficientemente introdotte nelle vicende della banca per agire rapidamente di fronte alla situazione di crisi in cui essa versava. Esso aggiunge che, certamente, l'azione di responsabilità summenzionata nei confronti degli ex membri è esercitata, per la durata dell'amministrazione straordinaria, dagli amministratori temporanei. Tuttavia a partire dalla ripresa della gestione ordinaria della banca, conformemente al diritto italiano e allo statuto della banca, un'azione di responsabilità poteva essere promossa, in particolare dall'assemblea degli azionisti, nei confronti dei due amministratori interessati. Il Tribunale considera che la BCE si è mantenuta entro i limiti del ragionevole nell'esercizio del suo potere discrezionale, al momento della nomina degli interessati quali amministratori temporanei, e conclude pertanto che non è stata dimostrata alcuna violazione sufficientemente qualificata.
Per quanto riguarda l'adozione da parte della BCE della misura di intervento precoce, il Tribunale precisa, in primo luogo, riguardo a detta adozione sulla base di un semplice rischio di violazione del quadro normativo, che l'articolo 69 octiesdecies del testo unico bancario (9) si applica alla BCE in forza del regolamento n. 1024/2013. Nella misura in cui tale disposizione si limita a conferire all'autorità di vigilanza, al termine della sua valutazione, il potere di adottare una misura di intervento precoce, purché ricorrano talune condizioni, essa non conferisce diritti agli individui. Infatti la misura di intervento precoce è stata adottata per garantire la realizzazione dell'obiettivo di interesse pubblico. Pertanto la BCE ha motivato l'adozione di detta misura con il rischio di violazione dei requisiti stabiliti dal quadro normativo applicabile, e in particolare alla luce dei criteri previsti da tale disposizione, la quale fa riferimento all'esistenza di un rapido deterioramento della situazione dell'ente sottoposto a vigilanza come uno degli indizi di una possibile violazione, da parte di quest'ultimo, dei requisiti in materia di capitale. Ciò premesso il Tribunale considera che, perseguendo un obiettivo di interesse pubblico, la disposizione di cui trattasi non è preordinata a conferire diritti agli individui.
In secondo luogo, per quanto riguarda l'obbligo previsto dalla misura di intervento precoce, di cedere a condizioni poco vantaggiose prestiti asseritamente in sofferenza, dopo aver guudicato che l'articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario si applicava alla BCE, il Tribunale sottolinea che tale disposizione si limita a conferire all'autorità di vigilanza il potere, a determinate condizioni, di chiedere agli enti creditizi di predisporre o attuare un piano per negoziare una ristrutturazione del debito. Pertanto esso non conferisce, di per sé, diritti agli individui. Difatti, nel caso di specie è per conseguire un obiettivo di interesse pubblico che la BCE ha chiesto alla banca, nella misura di intervento precoce, di presentare un piano strategico e un piano operativo, senza con ciò esigere che quest'ultima cedesse prestiti in sofferenza, e ancor meno a prezzi definiti nel corso di un periodo determinato. Tuttavia tali piani dovevano essere predisposti e approvati dalla banca, alla quale spettava in particolare individuare e attuare le misure adeguate indicando, ad esempio, i prestiti in sofferenza che potevano essere ceduti e le modalità di cessione. Inoltre, tale disposizione non osta a che la misura di intervento precoce indichi obiettivi minimi e fissi termini per la riduzione dei prestiti in sofferenza. Alla luce di tali circostanze, il Tribunale giudica che l'articolo 69 noviesdecies persegue un obiettivo di interesse pubblico senza essere preordinato a conferire diritti agli individui.
In terzo luogo, per quanto riguarda il rispetto, in un periodo determinato, dei requisiti imposti in materia di capitale, il Tribunale ricorda che l'articolo 16 del regolamento n. 1024/2013 attribuisce poteri alla BCE in materia di vigilanza prudenziale perseguendo un obiettivo di interesse pubblico senza conferire diritti agli individui.
In quarto luogo, per quanto riguarda la violazione del principio della parità di trattamento a causa dell'adozione della misura di intervento precoce, il Tribunale rileva che, nell'esercizio della sua funzione prudenziale, la BCE deve effettuare valutazioni tecniche tenendo conto di un'ampia gamma di variabili (10), il che va di pari passo con un ampio potere discrezionale. In tale misura, la BCE ha constatato la violazione dei requisiti patrimoniali, ma ha anche fatto riferimento a diversi elementi che testimoniavano, a suo avviso, la fragilità di tale ente. Orbene, i ricorrenti non hanno messo in relazione tale situazione particolare con le decisioni adottate dalla BCE in modo da dimostrare l'esistenza di una vera e propria disparità di trattamento tra la banca e altri istituti di credito italiani.
In quinto luogo, per quanto riguarda la violazione del principio di proporzionalità, il Tribunale ricorda che la BCE dispone di un ampio margine di discrezionalità nell'esercizio dei suoi compiti di vigilanza prudenziale. Per giustificare l'adozione della misura di intervento precoce, la BCE ha analizzato la proporzionalità dell'obbligo che essa intendeva adottare nei confronti dei prestiti che figuravano nel patrimonio della banca senza presentare l'efficienza che riteneva necessaria affinché fossero rispettati i requisiti relativi al capitale derivanti dalla normativa dell'Unione. Pertanto, tenuto conto del rischio per la banca, la BCE ha potuto ritenere che fosse opportuno e necessario adottare la misura di intervento precoce senza che esistessero alternative che consentissero di porre fine in modo soddisfacente alle difficoltà della banca. Pertanto il Tribunale giudica che i ricorrenti non hanno evidenziato elementi che consentano di ritenere che, adottando tale misura, la BCE abbia violato in modo grave e manifesto il principio di proporzionalità.
Infine, per quanto riguarda l'eccezione di illegittimità sollevata dai ricorrenti nei confronti della misura di intervento precoce, il Tribunale ricorda che essa si applica, a pena di irricevibilità, ai soli atti di portata generale, che a loro volta riguardano situazioni determinate oggettivamente e producono effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo astratto. Orbene ciò non si verifica nel caso di specie, in quanto la misura di intervento precoce è stata indirizzata in modo specifico dalla BCE alla banca, imponendole obblighi suoi propri. Pertanto, il Tribunale respinge l'eccezione di illegittimità in quanto irricevibile.