Sprawa T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl i Vittorio Malacalza
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu
Wyrok Sądu (dziesiąta izba) z dnia 5 czerwca 2024 r.
Odpowiedzialność pozaumowna – Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Decyzje podjęte przez EBC w odniesieniu do Banca Carige – Artykuły 4 i 16 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Uzasadnione oczekiwania – Konflikt interesów – Proporcjonalność – Równość traktowania – Prawo własności – Zarzut niezgodności z prawem
1. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Kompetencje Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Zakres – Oświadczenia członków zarządu instytucji kredytowej podlegającej nadzorowi EBC dotyczące dobrej kondycji tej instytucji – Rzekomo wprowadzający w błąd charakter tych oświadczeń – Obowiązek sprostowania tych oświadczeń przez EBC – Wyłączenie
(rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4, 9)
(zob. pkt 68, 69, 70, 72, 74)
2. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego (EBC) o powołaniu członka zarządu tymczasowego instytucji kredytowej podlegającej jego nadzorowi – Ryzyko konfliktu interesów – Zasada bezstronności – Włączenie
(rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4, 9)
(zob. pkt 102–104)
3. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Kompetencje Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Zadania nadzoru ostrożnościowego – Środek wczesnej interwencji – Powołanie przez EBC członka zarządu tymczasowego instytucji kredytowej podlegającej jego nadzorowi – Szerokie uprawnienia dyskrecjonalne EBC
(rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4, 9)
(zob. pkt 110–112)
4. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w sprawie przyjęcia środka wczesnej interwencji względem instytucji kredytowej podlegającej jego nadzorowi – Decyzja oparta na szybkim pogorszeniu się sytuacji danej instytucji – Ochrona stabilności systemu finansowego jako cel leżący w interesie publicznym – Wyłączenie
(rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4, 9)
(zob. pkt 121, 122, 125, 126, 129)
5. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w sprawie zażądania od instytucji kredytowej podlegającej jego nadzorowi przygotowania planu negocjacji restrukturyzacji długu – Realizowanie celu uzasadnionego interesem publicznym – Wyłączenie
(rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4, 9)
(zob. pkt 134, 136–138)
6. Zarzut niezgodności z prawem – Zakres – Akty, wobec których można podnosić zarzut niezgodności z prawem – Akt o charakterze generalnym – Pojęcie – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w sprawie przyjęcia środka wczesnej interwencji względem instytucji kredytowej podlegającej jego nadzorowi – Wyłączenie
(art. 277 TFUE)
(zob. pkt 170, 172, 173)
Streszczenie
Orzekając w składzie powiększonym pięciu sędziów, Sąd oddalił skargę o odszkodowanie wniesioną przez Malacalza Investimenti Srl i Vittoria Malacalzę o naprawienie szkody, jaką mieli oni ponieść z powodu niezgodnego z prawem zachowania Europejskiego Banku Centralnego (EBC) przy wykonywaniu jego funkcji nadzoru ostrożnościowego nad Banca Carige (zwanym dalej „bankiem”), będącym włoską instytucją kredytową, w latach 2014–2019. Sąd orzekł w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej EBC w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i udzielił wyjaśnień dotyczących w szczególności wykładni przepisów prawa przyznających uprawnienia jednostkom oraz oceny, czy EBC dopuścił się wystarczająco istotnego naruszenia szeregu mających zastosowanie przepisów.
Bank podlega bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu EBC. Malacalza Investimenti i V. Malacalza należą do jego akcjonariuszy. W latach 2016–2018 V. Malacalza był członkiem i wiceprezesem zarządu tego banku. W dniu 9 grudnia 2016 r. EBC przyjął względem banku środek wczesnej interwencji, który polegał na zwróceniu się do niego o przedstawienie planu strategicznego i planu operacyjnego na rzecz redukcji emisji kredytów zagrożonych, z wyraźnym wskazaniem środków, jakie należy podjąć, oraz harmonogramu osiągnięcia tego celu (zwanego dalej „środkiem wczesnej interwencji”). Biorąc pod uwagę niepowodzenia banku w próbie emisji instrumentów kapitałowych w 2018 r. oraz w związku z rozbieżnościami w zarządzie, które doprowadziły do rezygnacji niektórych członków i do utworzenia nowego zarządu, EBC decyzją z dnia 14 września 2018 r. zwrócił się do banku o zatwierdzenie przez jego zarząd nowego planu przywrócenia i trwałego zapewnienia przestrzegania wymogów majątkowych do dnia 31 grudnia 2018 r. W następstwie odrzucenia podwyższenia kapitału przez nadzwyczajne walne zgromadzenie akcjonariuszy kilku członków zarządu złożyło rezygnację, co spowodowało utratę mandatu zarządu na podstawie statutu banku i włoskiego kodeksu cywilnego.
W dniu 1 stycznia 2019 r. EBC wydał decyzję w przedmiocie oddania banku pod zarząd tymczasowy (zwaną dalej „decyzją o oddaniu pod zarząd tymczasowy”) na podstawie przepisów dekretu ustawodawczego dotyczącego ustaw w dziedzinie bankowości i kredytów(1) transponującego art. 29 dyrektywy 2014/59(2) (zwanego dalej „dekretem w sprawie bankowości”). Skutkiem tej decyzji było rozwiązanie zarządu i zastąpienie jego byłych członków przez trzech członków zarządu tymczasowego, których zadanie polegało na podjęciu niezbędnych środków w celu zapewnienia trwałego przestrzegania przez bank wymogów majątkowych. W 2019 r. okres obowiązywania tego środka był trzykrotnie przedłużany. Pismem z dnia 18 września 2019 r. EBC uznał, że planowane podwyższenie kapitału nie jest sprzeczne z prawidłowym i ostrożnym zarządzaniem bankiem, a nadzwyczajne walne zgromadzenie akcjonariuszy zatwierdziło je ostatecznie w dniu 20 września 2019 r. Po jego wdrożeniu w dniu 31 stycznia 2020 r. wybrano nowy zarząd i nową radę nadzorczą, kończąc tym samym tymczasowe zarządzanie bankiem.
Ocena Sądu
Co się tyczy braku sprostowania przez EBC wprowadzających w błąd oświadczeń sformułowanych w przedmiocie dobrej kondycji banku przez jego członków zarządu, Sąd zauważył w pierwszej kolejności, że dekret w sprawie bankowości(3) nakłada na EBC ogólny obowiązek publikacji dotyczący kategorii informacji o instytucjach kredytowych w celu mającym charakter interesu publicznego. Natomiast na EBC nie został nałożony, bezpośrednio lub pośrednio, żaden obowiązek zareagowania w konkretny sposób, gdy dane podmioty formułują na rynku oświadczenia dotyczące dobrej kondycji niektórych instytucji, które to oświadczenia są przez inne instytucje postrzegane jako wprowadzające w błąd.
Prawdą jest, że oświadczenia te, w zakresie, w jakim mogły zostać sformułowane przez członków zarządu banku, mogą przybierać wiarygodną formę, która może wpłynąć na wartość akcji i wyrządzić szkodę skarżącym. Jednakże Sąd przypomniał, że istnienie podnoszonej szkody finansowej nie wystarcza samo w sobie do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. W tym celu skarżący muszą bowiem dowieść zaistnienia bezprawnego zachowania i wykazać, że norma przyznająca uprawnienia jednostkom została naruszona w sposób wystarczająco istotny. Jednakże w tym przypadku taka sytuacja nie zachodzi.
W drugiej kolejności art. 53 bis dekretu w sprawie bankowości(4) przewiduje, że jeżeli wymaga tego sytuacja, organ nadzoru może przyjąć szczególne środki w odniesieniu do jednego lub kilku banków lub całego systemu bankowego. Biorąc pod uwagę jego brzmienie, Sąd orzekł, że artykuł ten nie ma znaczenia dla ustalenia istnienia po stronie EBC obowiązku sprostowania takich oświadczeń, i oddalił pierwszy zarzut podnoszonej niezgodności z prawem w odniesieniu do jego zachowania.
Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów Unii przez EBC w jego stosunkach z zarządem banku, Sąd podkreślił w pierwszej kolejności, że zachowania zarzucane EBC nie mają związku z art. 4 rozporządzenia nr 1024/2013. Przepis ten dotyczy bowiem podziału różnych zadań w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego pomiędzy organami krajowymi a EBC, który ma wyłączną kompetencję do wykonywania niektórych spośród tych zadań. Zmierza on do realizacji celu, jakim jest organizacja systemu regulacyjnego dotyczącego dziedziny działalności na rzecz interesu publicznego, nie przyznając sam w sobie praw jednostkom. W drugiej kolejności art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1024/2013 upoważnia EBC do wymagania od instytucji kredytowych podjęcia na wczesnym etapie różnych środków, w przypadku gdy instytucje te nie przestrzegają wymogów ostrożnościowych lub grożą ich nieprzestrzeganiem, lub gdy występują u nich braki, które nie pozwalają zapewnić prawidłowego zarządzania ryzykiem lub odpowiedniego pokrycia ryzyka. Sąd uważa, że taki przepis stanowi jedynie upoważnienie i nie zawiera sam w sobie norm przyznających uprawnienia jednostkom, lecz ustanawia system nadzoru bankowego w interesie publicznym. Tym samym Sąd oddalił drugi zarzut niezgodności z prawem.
Co się tyczy zatwierdzenia przez EBC podwyższenia kapitału rzekomo sprzecznego z przewidzianym w statucie banku prawem pierwszeństwa przysługującym akcjonariuszom, po stwierdzeniu, że art. 56 dekretu w sprawie bankowości ma zastosowanie do EBC na mocy rozporządzenia nr 1024/2013, Sąd wskazał, że zgodnie z tym artykułem organ nadzoru powinien sprawdzić zgodność zmian statutu instytucji kredytowych z ograniczeniami wynikającymi z prawidłowego i ostrożnego zarządzania przed ich wpisaniem do rejestru spółek. W związku z tym badanie to dotyczy zgodności zmiany statutu nie z prawami pierwszeństwa przysługującymi akcjonariuszom, lecz z wymogiem prawidłowego i ostrożnego zarządzania. W związku z tym celem, który należy wziąć pod uwagę, jest stabilność instytucji kredytowej, a szerzej systemu finansowego. W konsekwencji Sąd uważa, że wskazany przepis nie przyznaje praw jednostkom.
Co się tyczy zakwestionowania powołania przez EBC niektórych członków zarządu tymczasowego dotkniętych konfliktem interesów, Sąd zauważył przede wszystkim, że stwierdzenie przez niego nieważności decyzji o oddaniu pod zarząd tymczasowy(5) nie stoi na przeszkodzie jej zbadaniu w niniejszym postępowaniu. Następnie Sąd uściślił, po pierwsze, że to stwierdzenie nieważności nie nastąpiło ze względu na naruszenie związane z konfliktem interesów, a po drugie, że skarga o odszkodowanie stanowi autonomiczny środek zaskarżenia, uzależniony od spełnienia specyficznych przesłanek. Wreszcie z dekretu w sprawie bankowości(6) wynika, że członkowie zarządu tymczasowego powinni być w szczególności wolni od konfliktu interesów. Tymczasem wymóg ten wchodzi w sposób ogólny w zakres zasady bezstronności, która ma na celu ochronę zgodnie z orzecznictwem z jednej strony interesu ogólnego, a z drugiej strony interesu jednostek, które mogłyby zostać naruszone w następstwie zaistnienia tego konfliktu interesów. Tym samym zasada ta przyznaje tym jednostkom prawo podmiotowe, które w razie wystarczająco istotnego naruszenia może skutkować powstaniem odpowiedzialności pozaumownej Unii z tytułu ewentualnej szkody wyrządzonej przez instytucję przy wykonywaniu jej zadań, co zatem przyznaje jednostkom uprawnienia.
W zakresie dotyczącym weryfikacji zaistnienia wystarczająco istotnego naruszenia tego przepisu przez EBC Sąd wskazał, że w celu uzasadnienia wydania decyzji o oddaniu pod zarząd tymczasowy EBC nie wskazał, że decyzja ta jest uzasadniona istnieniem „poważnych nieprawidłowości” popełnionych „w ramach zarządzania” bankiem(7). W niniejszej sprawie, gdyby dopuszczono się nieprawidłowości, jedynie powództwo z tytułu odpowiedzialności przeciwko byłym członkom organów zarządu umożliwiłoby bowiem uzyskanie odszkodowania od tych osób odpowiedzialnych za szkody poniesione przez akcjonariuszy. W takim przypadku niewłaściwe mogłoby być mianowanie jednego z tych byłych członków na członka zarządu tymczasowego. W niniejszej sprawie sytuacja była jednak odmienna, ponieważ decyzja o oddaniu pod zarząd tymczasowy była oparta na „poważnym pogorszeniu sytuacji banku”.
Ponadto trudności finansowe, które dotknęły bank, poprzedziły powołanie dwóch zainteresowanych członków zarządu tymczasowego. Ponadto Sąd przypomniał, że EBC, wykonując swoje zadania ostrożnościowe, korzysta z szerokiego zakresu uznania. Na tej podstawie można uznać, że EBC skorzystał z przysługującego mu uznania w rozsądny sposób, powołując jako członków zarządu tymczasowego osoby, które były wystarczająco wprowadzone w sprawy banku, aby móc szybko podjąć działania w obliczu sytuacji kryzysowej, w której znalazł się bank. Dodał on, że prawdą jest, iż wyżej wspomniane powództwo z tytułu odpowiedzialności wobec byłych członków zarządu jest wnoszone w czasie trwania zarządu tymczasowego przez członków zarządu tymczasowego. Jednakże z chwilą przejęcia zwykłego zarządu bankiem, zgodnie z prawem włoskim i statutem banku, powództwo z tytułu odpowiedzialności może zostać wytoczone, w szczególności przez zgromadzenie akcjonariuszy, przeciwko dwóm członkom zarządu, których to dotyczy. Sąd uważa, że EBC utrzymał się w rozsądnych granicach wykonując swoje uprawnienia dyskrecjonalne przy powołaniu danych osób na członków zarządu tymczasowego, i stwierdził zatem, że nie wykazano żadnego wystarczająco istotnego naruszenia.
Co się tyczy przyjęcia przez EBC środka wczesnej interwencji, Sąd wyjaśnił, po pierwsze, w odniesieniu do tego przyjęcia na podstawie samego ryzyka naruszenia ram regulacyjnych, że art. 69 octiesdecies dekretu w sprawie bankowości(8) ma zastosowanie do EBC na mocy rozporządzenia nr 1024/2013. Jako że przepis ten ogranicza się do przyznania organowi nadzoru, po przeprowadzeniu przez niego oceny, uprawnienia do przyjęcia środka wczesnej interwencji, z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków, nie przyznaje on uprawnień jednostkom. Środek wczesnej interwencji został bowiem przyjęty w celu zapewnienia realizacji celu leżącego w interesie publicznym. EBC uzasadnił zatem przyjęcie rzeczonego środka ryzykiem naruszenia wymogów ustanowionych w mających zastosowanie ramach regulacyjnych, a w szczególności w świetle kryteriów przewidzianych w tym przepisie, który odnosi się do wystąpienia szybkiego pogorszenia się sytuacji nadzorowanego podmiotu jako jednej z poszlak wskazujących na możliwe naruszenie przez niego wymogów w zakresie funduszy własnych. W tych okolicznościach Sąd uważa, że rozpatrywany przepis, służący osiągnięciu celu leżącego w interesie publicznym, nie ma na celu przyznania uprawnień jednostkom.
Po drugie, w odniesieniu do przewidzianego przez środek wczesnej interwencji obowiązku zbycia na mało korzystnych warunkach kredytów rzekomo zagrożonych, po uznaniu przez Sąd, że art. 69noviesdecies dekretu w sprawie bankowości ma zastosowanie do EBC, Sąd podkreślił, że przepis ten ogranicza się do przyznania organowi nadzoru uprawnienia, pod pewnymi warunkami, do żądania od instytucji kredytowych przygotowania lub wdrożenia planu negocjacji restrukturyzacji długu. W związku z tym przepis ten nie przyznaje jako taki praw jednostkom. Tak więc w niniejszej sprawie to właśnie w celu osiągnięcia celu leżącego w interesie publicznym EBC zwrócił się do banku, w ramach środka wczesnej interwencji, o przedstawienie planu strategicznego i planu operacyjnego, nie wymagając jednak, aby bank zbywał kredyty zagrożone, a tym bardziej po cenach określonych w danym okresie. Plany te musiały jednak zostać przygotowane i zatwierdzone przez bank, do którego należało w szczególności określenie i wdrożenie odpowiednich środków, na przykład ze wskazaniem kredytów zagrożonych, które mogą zostać zbyte, oraz warunków zbycia. Ponadto przepis ten nie stoi na przeszkodzie temu, by środek wczesnej interwencji wskazywał minimalne cele i ustalał terminy redukcji kredytów zagrożonych. W tych okolicznościach Sąd uważa, że art. 69 noviesdecies służy realizacji celu leżącego w interesie publicznym, a jego celem nie jest przyznanie uprawnień jednostkom.
Po trzecie, co się tyczy przestrzegania w określonym czasie wymogów nałożonych w dziedzinie funduszy własnych, Sąd przypomniał, że art. 16 rozporządzenia nr 1024/2013 przyznaje EBC uprawnienia w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego, realizując cel uzasadniony interesem publicznym, nie przyznając praw jednostkom.
Po czwarte, w odniesieniu do naruszenia zasady równego traktowania ze względu na przyjęcie środka wczesnej interwencji Sąd zauważył, że wykonując swoje zadania ostrożnościowe, EBC powinien przeprowadzać oceny techniczne uwzględniające szeroki wachlarz zmiennych(9), co idzie w parze z szerokim zakresem uznania. W tym zakresie EBC stwierdził naruszenie wymogów majątkowych, lecz odniósł się również do szeregu elementów świadczących jego zdaniem o niestabilności tej instytucji. Jednakże skarżący nie powiązali tej szczególnej sytuacji z decyzjami podjętymi przez EBC w celu wykazania istnienia rzeczywistej różnicy w traktowaniu między bankiem a innymi włoskimi instytucjami kredytowymi.
Po piąte, co się tyczy naruszenia zasady proporcjonalności, Sąd przypomniał, że EBC dysponuje szerokim zakresem uznania przy wykonywaniu swoich zadań nadzorczych. W celu uzasadnienia przyjęcia środka wczesnej interwencji EBC przeanalizował proporcjonalność obowiązku, jaki zamierzał przyjąć w odniesieniu do kredytów znajdujących się w majątku banku i niewykazujących wydajności, co uważał za niezbędne dla spełnienia wymogów w zakresie funduszy własnych wynikających z przepisów Unii. EBC mógł w ten sposób uznać, biorąc pod uwagę ryzyko, jakie ponosi bank, że przyjęcie środka wczesnej interwencji było właściwe i konieczne, przy czym brak było rozwiązań alternatywnych pozwalających zlikwidować w zadowalający sposób występujące wówczas trudności banku. W związku z tym Sąd uznał, że skarżący nie przedstawili dowodów pozwalających uznać, że przyjmując środek wczesnej interwencji, EBC naruszył w sposób poważny i oczywisty zasadę proporcjonalności.
Wreszcie, co się tyczy zarzutu niezgodności z prawem podniesionego przez skarżących w odniesieniu do środka wczesnej interwencji, Sąd przypomniał, że ma on zastosowanie, pod rygorem niedopuszczalności, wyłącznie do aktów o charakterze generalnym, które same dotyczą obiektywnie określonych sytuacji i wywołują skutki prawne względem kategorii osób określonych w sposób abstrakcyjny. Tymczasem nie jest tak w niniejszej sprawie, ponieważ środek wczesnej interwencji został skierowany konkretnie przez EBC do banku, nakładając na niego własne zobowiązania. W związku z tym Sąd odrzucił zarzut niezgodności z prawem jako niedopuszczalny.