GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2020 m. rugsėjo 3 d.(1)
Byla C‑620/19
Land Nordrhein‑Westfalen
prieš
D.‑H. T., veikiantį kaip J & S Service UG bankroto administratorių
(Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Vokietija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Teisingumo Teismo jurisdikcija – Nacionalinės teisės aktuose daroma nuoroda į Sąjungos teisę – Dzodzi jurisprudencija – Tiesioginė ir besąlyginė nuoroda – Suinteresuotumas sąvokų vienodumu – Reglamentas (ES) 2016/679 – Duomenų apsauga – Apribojimai – 23 straipsnio 1 dalies e ir j punktai – Civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimas – Bankroto byla – Mokesčių administratoriai“
I. Įvadas
1. SESV 267 straipsnyje nustatyta, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą turi būti pateiktas dėl Sutarčių išaiškinimo arba Sąjungos institucijų, įstaigų ar organų aktų galiojimo ir išaiškinimo. Viena iš Teisingumo Teismo jurisdikcijos pagal šią nuostatą sąlygų yra tai, kad Sąjungos aktas, kurį prašoma išaiškinti, būtų taikytinas pagrindinėje byloje, o toks taikymas paprastai būna nustatytas pačiame atitinkamame Sąjungos teisės akte.
2. Vis dėlto Teisingumo Teismas visų pirma Sprendime Dzodzi(2), o vėliau ir kituose sprendimuose nurodė, kad pagal Sutartis iš Teisingumo Teismo jurisdikcijos nepašalinami prašymai priimti prejudicinį sprendimą, susiję su Sąjungos teisės nuostatomis, kurios nagrinėjamos bylos aplinkybėms nėra taikomos tiesiogiai (t. y. pagal pačių Sąjungos teisės aktų nuostatas), bet kai šios nuostatos tampa taikomos netiesiogiai (t. y. taikant renvoi (nuorodą), pateiktą nacionalinėje teisėje ir faktiškai išplečiančią Sąjungos teisės taikymo sritį). Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, kad, kai nacionalinės teisės aktų leidėjas nusprendžia į atitinkamo Sąjungos teisės akto taikymo sritį nepatenkančias situacijas reglamentuoti taip pat, kaip nustatyta tame teisės akte, akivaizdu, kad yra Europos Sąjungos interesas vienodai aiškinti iš tokio teisės akto perimtas nuostatas, siekiant išvengti aiškinimo skirtumų ateityje.
3. Nors tokia išvada buvo patvirtinta ir taikoma keliuose vėliau priimtuose sprendimuose (toliau – Dzodzi jurisprudencija(3)), Teisingumo Teismo jurisdikcijos ribos tokiais atvejais iki šiol yra gana neaiškios.
4. Ši byla susijusi su šios jurisprudencijos taikymo išorės ribomis. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Vokietija) Teisingumo Teismo prašo išaiškinti 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/679 dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo ir kuriuo panaikinama Direktyva 95/46/EB (Bendrasis duomenų apsaugos reglamentas)(4) 23 straipsnio 1 dalies e ir j punktus, nors ši nuostata nėra tiesiogiai taikytina pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai. Iš tiesų ši situacija dėl kelių priežasčių nepatenka į Reglamento 2016/679 taikymo sritį. Jo 23 straipsnio 1 dalis tapo taikytina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamai situacijai tik dėl taikytinuose nacionalinės teisės aktuose daromos nuorodos.
5. Taigi šioje byloje Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti, kiek su nacionalinėje teisėje esančia nuoroda susijusi logika, kuria pirmą kartą remtasi Sprendime Dzodzi, gali būti pagrįstai taikoma tuo atveju, kai dėl to, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas yra net ne vieną, o kelis kartus išplėtęs Sąjungos teisės nuostatos taikymo sritį, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi išaiškinti tą nuostatą, kuri, mano manymu, tiesiog neturi jokios reikšmės sprendžiant tam teismui pateiktą konkretų klausimą.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
6. Reglamento 2016/679 2, 4 ir 73 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„2) fizinių asmenų apsaugos tvarkant jų asmens duomenis principais ir taisyklėmis turėtų būti paisoma fizinių asmenų pagrindinių teisių ir laisvių, visų pirma jų teisės į asmens duomenų apsaugą, neatsižvelgiant į jų pilietybę ar gyvenamąją vietą. <…>
<…>
4) asmens duomenys turėtų būti tvarkomi taip, kad tai pasitarnautų žmonijai. Teisė į asmens duomenų apsaugą nėra absoliuti; ji turi būti vertinama atsižvelgiant į jos visuomeninę paskirtį ir derėti su kitomis pagrindinėmis teisėmis, remiantis proporcingumo principu. Šiuo reglamentu paisoma visų [Europos Sąjungos pagrindinių teisių] Chartijoje [toliau – Chartija] pripažintų ir Sutartyse įtvirtintų pagrindinių teisių ir laisvių bei principų, visų pirma teisės į privatų ir šeimos gyvenimą, būsto neliečiamybę ir komunikacijos slaptumą, teisės į asmens duomenų apsaugą, minties, sąžinės ir religijos laisvės, saviraiškos ir informacijos laisvės, laisvės užsiimti verslu, teisės į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą ir kultūrų, religijų ir kalbų įvairovės;
<…>
73) Sąjungos arba valstybės narės teisėje gali būti nustatyti apribojimai, kuriais suvaržomi konkretūs principai ir teisė gauti informaciją, teisė susipažinti su duomenimis ir teisė reikalauti ištaisyti ar ištrinti asmens duomenis, teisė į duomenų perkeliamumą, teisė nesutikti, profiliavimu grindžiami sprendimai, taip pat duomenų subjekto informavimas apie asmens duomenų saugumo pažeidimą ir kai kurios susijusios duomenų valdytojų prievolės, jeigu toks ribojimas būtinas ir proporcingas demokratinėje visuomenėje siekiant užtikrinti visuomenės saugumą, įskaitant žmonių gyvybių apsaugą, ypač reaguojant į gaivalines ar žmogaus sukeltas nelaimes, nusikalstamų veikų prevenciją, tyrimą ir patraukimą baudžiamojon atsakomybėn už jas ar baudžiamųjų sankcijų vykdymą, įskaitant apsaugą nuo grėsmių visuomenės saugumui, reglamentuojamųjų profesijų etikos taisyklių pažeidimų, kitų Sąjungos arba valstybės narės svarbių bendrųjų viešųjų interesų, visų pirma svarbaus Sąjungos arba valstybės narės ekonominio arba finansinio intereso, pažeidimų ir jų prevenciją, teisę turėti viešus registrus bendrojo viešojo intereso tikslais, toliau tvarkyti suarchyvuotus asmens duomenis siekiant pateikti konkrečią informaciją, susijusią su politine elgsena buvusių totalitarinių valstybės režimų metu, arba užtikrinti duomenų subjekto apsaugą arba kitų asmenų teisių ir laisvių apsaugą, įskaitant socialinę apsaugą, visuomenės sveikatą ir humanitarinius tikslus. Tie apribojimai turėtų atitikti Chartijoje ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijoje nustatytus reikalavimus.“
7. Reglamento 2016/679 1 straipsnyje („Dalykas ir tikslai“) nustatyta:
„1. Šiuo reglamentu nustatomos taisyklės, susijusios su fizinių asmenų apsauga tvarkant jų asmens duomenis, ir taisyklės, susijusios su laisvu asmens duomenų judėjimu.
2. Šiuo reglamentu saugomos fizinių asmenų pagrindinės teisės ir laisvės, visų pirma jų teisė į asmens duomenų apsaugą.
<…>“
8. Reglamento 2016/679 23 straipsnis („Apribojimai“) yra jo III skyriaus, susijusio su duomenų subjekto teisėmis, baigiamoji nuostata. Jame nustatyta:
„1. Sąjungos ar valstybės narės teise, kuri taikoma duomenų valdytojui arba duomenų tvarkytojui, teisėkūros priemone gali būti apribotos 12–22 straipsniuose ir 34 straipsnyje, taip pat 5 straipsnyje tiek, kiek jo nuostatos atitinka 12–22 straipsniuose numatytas teises ir prievoles, nustatytos prievolės ir teisės, kai tokiu apribojimu gerbiama pagrindinių teisių ir laisvių esmė ir jis demokratinėje visuomenėje yra būtina ir proporcinga priemonė siekiant užtikrinti:
<…>
e) kitus Sąjungos ar valstybės narės svarbius tikslus, susijusius su bendrais viešaisiais interesais, visų pirma svarbiu ekonominiu ar finansiniu Sąjungos ar valstybės narės interesu, įskaitant pinigų, biudžeto bei mokesčių klausimus, visuomenės sveikatą ir socialinę apsaugą;
<…>
j) civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimą.“
B. Nacionalinė teisė
9. Abgabenordnung (Vokietijos mokesčių kodeksas, toliau – AO), iš dalies pakeisto 2017 m. liepos 17 d. įstatymu(5), 2a straipsnyje („Nuostatų dėl asmens duomenų tvarkymo taikymo sritis“) nustatyta:
„3. Šio įstatymo ir mokesčių teisės aktų nuostatos dėl asmens duomenų tvarkymo netaikomos tiek, kiek tiesiogiai arba mutatis mutandis pagal 5 dalies nuostatas taikoma Europos Sąjungos teisė, visų pirma atitinkamos redakcijos Reglamentas 2016/679 <…>
<…>
5. Jei nenurodyta kitaip, Reglamento 2016/679, šio įstatymo ir mokesčių teisės aktų nuostatos dėl fizinių asmenų asmens duomenų tvarkymo mutatis mutandis taikomos duomenims, susijusiems su identifikuotais ar identifikuojamais:
1) mirusiais fiziniais asmenimis arba
2) juridiniais asmenimis, teisinį subjektiškumą turinčiais arba jo neturinčiais asmenų susivienijimais arba įmonių turtu.“
10. AO 32b straipsnyje („Mokesčių administratoriaus pareiga pateikti informaciją, kai asmens duomenys yra gauti ne iš duomenų subjekto“) nustatyta:
„1. Mokesčių administratorius neprivalo suteikti informacijos duomenų subjektui pagal Reglamento 2016/679 14 straipsnio 1, 2 ir 4 dalis, kaip ir Reglamento 2016/679 14 straipsnio 5 dalyje ir 31c straipsnio 2 dalyje nurodytais išimtiniais atvejais,
1) jeigu tokios informacijos suteikimas
a) neigiamai paveiktų galimybes tinkamai vykdyti mokesčių administratorių ar kitų valdžios institucijų kompetencijai priskiriamas užduotis, kaip tai suprantama pagal Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies d–h punktus, arba
b) <…>
ir dėl šios priežasties duomenų subjekto interesas gauti informaciją turi būti antraeilis. 32a straipsnio 2 dalis taikoma mutatis mutandis.“
11. AO 32c straipsnyje („Duomenų subjekto teisė susipažinti su duomenimis“) nustatyta:
„1. Duomenų subjektas neturi teisės susipažinti su mokesčių administratoriaus turimais duomenimis pagal Reglamento 2016/679 15 straipsnį, jeigu:
1) duomenų subjektas pagal 32b straipsnio 1 arba 2 dalį neturi būti informuotas;
2) informacijos suteikimas neigiamai paveiktų mokesčių administravimo subjekto galimybes pareikšti, vykdyti ar apginti civilinius ieškinius arba apsiginti nuo jam pareikštų civilinių ieškinių, kaip tai suprantama pagal Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punktą; tai nedaro poveikio mokesčių administratoriaus pareigai suteikti informaciją pagal civilinę teisę;
<…>“
12. AO 32e straipsnyje („Santykis su kitomis teisėmis susipažinti su informacija ir reikalauti suteikti informaciją“) nustatyta:
„Tuo atveju, kai duomenų subjektas arba trečioji šalis pagal 2005 m. rugsėjo 5 d. Informationsfreiheitsgesetz (Informacijos laisvės įstatymas) <…> arba pagal atitinkamus Länder (federalinių žemių) teisės aktus turi teisę susipažinti su mokesčių administratoriaus turima informacija, mutatis mutandis taikomi Reglamento 2016/679 12–15 straipsniai kartu su 32a–32d straipsniais. Išsamesnė, nei numatyta, informacija apie mokesčių duomenis nesuteikiama. <…>“
13. Iš dalies pakeisto Insolvenzordnung (1994 m. spalio 5 d. Bankroto įstatymas) 129 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Bankroto administratorius gali ginčyti <…> iki bankroto bylos iškėlimo atliktus ir kreditoriams žalingus teisinius veiksmus.“
14. Pagal Bankroto įstatymo 143 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį patenkinus reikalavimą kyla teisinės pasekmės – atitinkamo mokėjimo gavėjas turi grąžinti gautą sumą į bankrutuojančio subjekto turtą.
15. Šio įstatymo 144 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad gavėjo pirminis reikalavimas bankrutuojančiam skolininkui atnaujinamas. Šis reikalavimas turi būti patenkintas iš bankrutuojančio subjekto turto.
16. Iš dalies pakeisto 2001 m. lapkričio 27 d. Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (Šiaurės Reino‑Vestfalijos federalinės žemės informacijos laisvės įstatymas; toliau – Informacijos laisvės įstatymas) 2 straipsnyje („Taikymo sritis“) nustatyta:
„1. Šis įstatymas taikomas valdžios institucijų administracinei veiklai <…> Pagal šį įstatymą valdžios institucija laikomas bet kuris subjektas, vykdantis viešojo administravimo funkcijas.
<…>“
17. Šio įstatymo 4 straipsnyje („Teisė gauti informaciją“) nustatyta:
„1. Bet kuris fizinis asmuo pagal šį įstatymą gali iš 2 straipsnyje nurodytų subjektų reikalauti, kad leistų jam susipažinti su jų turima oficialia informacija.
2. Specialiosios teisės nuostatos dėl prieigos prie administracinės informacijos, informacijos teikimo arba leidimo susipažinti su bylos medžiaga yra viršesnės už šio įstatymo nuostatas. <…>“
III. Faktinės aplinkybės, procesas nacionaliniuose teismuose ir prejudiciniai klausimai
18. Pareiškėjas pagrindinėje byloje yra bendrovės J & S Service UG bankroto administratorius. Vykdydamas bankroto administratoriaus funkcijas jis paprašė mokesčių administratoriaus tam tikros informacijos, susijusios su jo administruojamos bankrutuojančios bendrovės mokestine padėtimi, kad galėtų išnagrinėti galimybę pareikšti ieškinį kompetentingai mokesčių institucijai dėl nuginčijimo.
19. Pareiškėjas tokį prašymą pateikė remdamasis Informacijos laisvės įstatymu. Pareiškėjas prašė, be kita ko, suteikti informaciją apie galimas vykdymo užtikrinimo priemones ir bendrovei jau faktiškai pritaikytas vykdymo užtikrinimo priemones, iš šios bendrovės gautus mokėjimus ir datą, kai mokesčių administratorius sužinojo, kad šiai bendrovei iškelta bankroto byla. Pareiškėjas taip pat paprašė pateikti bendrovės sąskaitų išrašus, susijusius su visais mokesčiais už laikotarpį nuo 2014 m. kovo mėn. iki 2015 m. birželio mėn.
20. Mokesčių administratorius atmetė pareiškėjo prašymą leisti susipažinti su informacija. Pareiškėjas apskundė šį sprendimą Verwaltungsgericht (Administracinis teismas, Vokietija), o šis teismas iš esmės patenkino jo skundą. Oberverwaltungsgericht (Aukštesnysis administracinis teismas, Vokietija) atmetė federalinės žemės apeliacinį skundą. Šis teismas manė, kad ši federalinės žemės Informacijos laisvės įstatyme nustatyta teisė į informaciją nebuvo panaikinta specialiosiomis nuostatomis dėl mokesčių slaptumo. Nors apskritai dėl tokio pobūdžio informacijos gali būti taikomi mokesčių slaptumo reikalavimai, jie tikrai negalėjo būti taikomi bendrovės, su kuria susijusi tokia informacija, bankroto administratoriui.
21. Tuomet federalinė žemė pareiškė kasacinį skundą Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas). Kadangi šiam teismui kilo abejonių dėl to, kaip teisingai aiškinti Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalį (nuostatą, į kurią daroma nuoroda nuostatose dėl mokesčių slaptumo), jis nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Reglamento 2016/679] 23 straipsnio 1 dalies j punktu taip pat siekiama apsaugoti mokesčių administratorių interesus?
2. Jei taip, ar formuluotė „civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimas“ taip pat apima mokesčių administratoriaus gynybą nuo civilinių ieškinių ir ar šie ieškiniai turi būti jau pareikšti?
3. Ar pagal [Reglamento 2016/679] 23 straipsnio 1 dalies e punkto nuostatą dėl svarbaus finansinio valstybės narės intereso, susijusio su mokesčių klausimais, apsaugos leidžiama riboti teisę susipažinti su duomenimis pagal [Reglamento 2016/679] 15 straipsnį siekiant apsiginti nuo bankroto administratoriaus civilinių ieškinių mokesčių administratoriui dėl nuginčijimo?“
22. Rašytines pastabas šioje byloje pateikė Šiaurės Reino‑Vestfalijos federalinė žemė, Čekijos, Vokietijos ir Lenkijos vyriausybės ir Europos Komisija.
IV. Analizė
23. Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas) pateikti trys klausimai susiję su Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e ir j punktų aiškinimu. Vis dėlto neginčijama, kad ši nuostata nėra tiesiogiai taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai. Kaip aiškina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, 23 straipsnio 1 dalis yra netiesiogiai taikytina dėl nacionalinės teisės aktų leidėjo atitinkamose nacionalinės teisės nuostatose daromos nuorodos.
24. Šiomis aplinkybėmis prieš atsakant į pateiktus klausimus reikia išnagrinėti išankstinį procesinį klausimą: ar Teisingumo Teismas turi jurisdikciją atsakyti į šioje byloje pateiktus klausimus?
25. Šioje byloje pastabas pateikusios šalys laikosi skirtingų nuomonių šiuo klausimu: Šiaurės Reino‑Vestfalijos federalinė žemė, Lenkijos vyriausybė ir iš dalies Komisija išreiškė abejonių dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos, o Čekijos ir Vokietijos vyriausybės laikosi priešingos nuomonės.
26. Šiomis aplinkybėmis ši išvada yra išdėstyta taip, kaip nurodyta toliau. Pirmiausia išnagrinėsiu Teisingumo Teismo jurisdikciją šioje byloje (A skyrius). Šiuo tikslu aptarsiu Dzodzi jurisprudenciją (1 skirsnis), priminsiu jos ištakas, plėtrą (a dalis) ir Teisingumo Teismo palaipsniui įvestus apribojimus (b dalis). Tuomet, atsižvelgdamas į dėl šios jurisprudencijos plataus taikymo galinčias kilti problemas, pasiūlysiu Teisingumo Teismui ją konsoliduoti (2 skirsnis). Paskui siūlomą teisinį pagrindą taikysiu šiai bylai ir padarysiu išvadą, kad, kaip manau, Sąjungos teisės aktuose, kuriais remiamasi, nėra jokios informacijos, kuri galėtų būti naudinga sprendžiant konkretų nacionaliniame teisme iškeltą klausimą (3 skirsnis). Padaręs išvadą, kad Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos spręsti šią bylą, tik labai trumpai ir atsižvelgdamas į tai, kas tikrai logiškai įmanoma, tris prejudicinius klausimus išnagrinėsiu iš esmės (B skyrius).
A. Teisingumo Teismo jurisdikcija
1. Dzodzi jurisprudencija
a) Ištakos ir plėtra
27. Dzodzi jurisprudencijos ištakas galima rasti Sprendime Thomasdünger(6). Toje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo prašė išaiškinti konkrečią Bendrojo muitų tarifo (toliau – BMT) poziciją. Vis dėlto ta byla buvo susijusi su prekių importu į Vokietiją iš kitos valstybės narės, todėl ji nepateko į BMT taikymo sritį. Prašymas buvo pateiktas todėl, kad Vokietijos valdžios institucijos atitinkamose nacionalinės teisės nuostatose darė nuorodą į BMT pozicijas kitais tikslais.
28. Glaustoje išvadoje generalinis advokatas G. F. Mancini pasiūlė Teisingumo Teismui atsisakyti jurisdikcijos. Jo manymu, Sutartis nesuteikė Teisingumo Teismui teisės priimti sprendimą, kai (tuometinių) Bendrijos teisės nuostatų, kurias reikėjo išaiškinti, poveikis šalių interesams buvo ne tiesioginis, o per relationem. Jo teigimu, Teisingumo Teismas neturėjo jurisdikcijos dėl nuostatų, kurios buvo nagrinėjamos tik todėl, kad nacionalinė valdžios institucija laisvai ir vienašališkai nusprendė jomis remtis kaip pagrindu savo pačios taisyklėms nustatyti(7).
29. Vis dėlto sprendime Teisingumo Teismas šio klausimo nenagrinėjo. Teisingumo Teismas rėmėsi prejudicinių klausimų svarbos prezumpcija, o paskui išnagrinėjo klausimus iš esmės(8).
30. Teisingumo Teismas savo jurisdikciją pateikti atsakymus į pateiktus prejudicinius klausimus tokiose kaip nagrinėjama bylose aiškiai patvirtino Sprendime Dzodzi(9). Ši byla susijusi su mirusio Belgijos piliečio, kuris niekada nepasinaudojo laisve dirbti arba gyventi kitoje valstybėje narėje, sutuoktinės (Togo pilietės) teise gyventi Belgijoje. Akivaizdu, kad Sąjungos teisės aktai, kuriais rėmėsi Belgijos teismas, neturėjo būti taikomi, ir toje byloje nebuvo jokio tarpvalstybinio elemento. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad pagal nacionalinę teisę Belgijos piliečio sutuoktinis turi būti laikomas tarsi esantis Bendrijos piliečiu. Todėl tas teismas Teisingumo Teismo klausė, ar M. Dzodzi turėtų teisę gyventi ir likti Belgijoje, jeigu jos vyras būtų buvęs kitos valstybės narės nei Belgija pilietis.
31. Išvadoje generalinis advokatas M. Darmon pasiūlė Teisingumo Teismui atsisakyti jurisdikcijos. Jis visų pirma pabrėžė, kad Bendrijos teisės sistemos vientisumui ir nuoseklumui neturi įtakos į jos taikymo sritį nepatenkančios situacijos, nepaisant atitinkamų nacionalinės teisės nuostatų galimo panašumo į Bendrijos nuostatas, kurias prašoma išaiškinti(10).
32. Teisingumo Teismas nesivadovavo generalinio advokato rekomendacija. Teisingumo Teismas savo jurisdikciją grindė trimis pagrindinėmis aplinkybėmis: i) svarbos prezumpcija; ii) tuo, kad Sutarties tekste jurisdikcija nėra aiškiai atmesta; ir iii) Bendrijos interesu, kad, „siekiant ateityje išvengti aiškinimo skirtumų, kiekviena Bendrijos teisės nuostata [būtų] aiškinama vienodai, nesvarbu, kokiomis aplinkybėmis ji taikoma“(11).
33. Sprendimas Dzodzi ilgainiui tapo suformuota jurisprudencija. Jame išdėstytas požiūris buvo taikomas ne tik su pagrindinėmis laisvėmis susijusiose bylose, bet ir bylose, susijusiose, be kita ko, su bendra žemės ūkio politika(12), vartotojų apsauga(13), apmokestinimu(14), socialine politika(15) ir konkurencijos teise(16).
34. Nors šių bylų faktinės aplinkybės ir teisiniai pagrindai buvo skirtingi, daugelyje jų Teisingumo Teismui ypač svarbūs buvo du elementai: i) aplinkybė, kad nacionalinės teisės nuostatose buvo tiksliai pakartotos atitinkamos Sąjungos teisės nuostatos(17), ir (arba) ii) nacionalinės teisės aktų leidėjo aiškus (arba bet kuriuo atveju suprantamas) ketinimas suderinti nacionalinę teisę su Sąjungos teise. Pastarasis reikalavimas, be kita ko, laikomas įvykdytu, kai nacionalinės teisės aktuose išimtinai vidaus situacijoms nustatyti sprendimai yra tokie patys kaip Sąjungos teisėje(18), be kita ko, siekiant išvengti diskriminacijos savo piliečių atžvilgiu arba konkurencijos iškraipymo(19), arba numatyti vieną teisinį pagrindą panašiose situacijose(20).
35. Atsižvelgiant į vėlesnius sprendimus lieka šiek tiek neaišku, kiek tiksliai pagal Dzodzi jurisprudenciją yra išplėsta jurisdikcija. Iš šios jurisprudencijos išplaukiantys principai kai kuriose bylose, atrodo, taikomi labai plačiai.
36. Konkrečiai kalbant, tam tikrais atvejais Teisingumo Teismas pripažino net neaiškias, netiesiogines arba numanomas nuorodas į Sąjungos teisę. Taip buvo, pavyzdžiui, Sprendime BIAO, kuriame aptariamoje nacionalinės teisės nuostatoje „[atitinkamos Sąjungos teisės nuostatos] nebuvo pakartotos pažodžiui“, tačiau nacionalinė vyriausybė ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas sutarė, kad Teisingumo Teismo sprendimas būtų privalomas nacionaliniu lygmeniu(21). Vadovaudamasis tuo pačiu požiūriu, Teisingumo Teismas priėmė Sprendimą BAT, grindžiamą tuo, kad „nacionalinės teisės aktų nuostatos vidaus situacijoms spręsti neabejotinai buvo suderintos su Bendrijos teisėje numatytais sprendimais“, nors konkrečioje nagrinėjamoje nuostatoje nebuvo aiškios nuorodos į susijusią Sąjungos teisę(22).
37. Taip pat ir Sprendime Kofisa Teisingumo Teismas pripažino nuorodą, kai vidaus situacijoms taikomoje nacionalinės teisės nuostatoje buvo nurodyta ne konkreti Sąjungos teisės nuostata, o tik atitinkami Sąjungos „muitų teisės aktai“(23). Be to, byloje Schoonbroodt Teisingumo Teismas priėmė sprendimą, kai nacionalinės teisės nuostatose buvo daroma nuoroda tik į „Bendrijos teisės principus“(24). Galiausiai, Sprendime Ostas Teisingumo Teismas pareiškė turįs jurisdikciją pagal Dzodzi jurisprudenciją, tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar daroma tiesioginė ir besąlyginė nuoroda(25).
38. Įdomu tai, kad sprendimuose Federconsorzi ir Fournier(26) Teisingumo Teismas patvirtino turįs jurisdikciją net tuo atveju, kai nuoroda į atitinkamas EB teisės nuostatas buvo įtraukta ne į kurias nors nacionalinės teisės nuostatas, o tik į valdžios institucijų sudarytas privatinės teisės reglamentuojamas sutartis arba susitarimus.
39. Be to, bylose Kofisa ir Poseidon Teisingumo Teismas priėmė sprendimus, darydamas prielaidą, kad šie sprendimai bus privalomi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Teisingumo Teismas pažymėjo, kad nė vienas bylos medžiagos elementas neleidžia manyti, kad nacionalinis teismas galės nepaisyti Teisingumo Teismo pateikto atitinkamų Sąjungos teisės aktų nuostatų išaiškinimo(27). Dar daugiau, Sprendime Fournier Teisingumo Teismas pareiškė turintis jurisdikciją po to, kai konstatavo, kad nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos patenka į sritį, kuriai netaikoma atitinkama direktyva, ir kad todėl nacionalinės teisės nuostatose vartojamos sąvokos „nebūtinai turi turėti tokią pačią reikšmę, kokią jos turi [atitinkamoje] direktyvoje“. Teisingumo Teismas nusprendė, kad „nacionalinis teismas, kaip vienintelis teismas, turintis jurisdikciją aiškinti [nagrinėjamas nacionalinės teisės nuostatas], [šiose nuostatose] vartojamas sąvokas turi aiškinti taip, kaip jam atrodo tinkama, ir šiuo požiūriu jis neprivalo atsižvelgti į reikšmę, kuri turi būti suteikta tai pačiai sąvokai, vartojamai direktyvoje“(28).
40. Galiausiai, kai kuriose bylose Teisingumo Teismas detaliau nenurodė, kodėl pagal Dzodzi jurisprudenciją jis turi jurisdikciją atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą. Jis tik pakartojo šią jurisprudenciją, tačiau nepaaiškino, kaip nurodyti principai yra taikytini bylos faktinėms aplinkybėms(29).
b) Apribojimai
41. Nepaisant to, kad Dzodzi jurisprudencija įsitvirtino, kai kurie generaliniai advokatai ją ir toliau kritikavo: F. G. Jacobs – bylose Leur Bloem(30) ir BIAO(31), D. Ruiz‑Jarabo Colomer – byloje Kofisa(32) ir A. Tizzano – byloje Adam(33). Iš esmės gerbiami kolegos generaliniai advokatai i) konstatavo, kad aplinkybė, jog Sutartyse aiškiai neatmetama jurisdikcija, nėra įtikinama, atsižvelgiant į jose įtvirtintą pagrindinį kompetencijos priskyrimo principą, ii) suabejojo, ar Sąjunga tikrai yra suinteresuota užtikrinti nuoseklų aiškinimą, iii) pabrėžė, kad nėra įprasta Sąjungos teisės nuostatas aiškinti neatsižvelgiant į jų pačių kontekstą, ir iv) suabejojo Teisingumo Teismo tokiomis aplinkybėmis pateikto atsakymo privalomumu. Tuo remdamiesi šie generaliniai advokatai paragino Teisingumo Teismą nebesiremti Dzodzi jurisprudencija arba bent jau ją taikyti siaurai.
42. Teisingumo Teismas niekada nesivadovavo pasiūlymu nebesiremti Dzodzi jurisprudencija. Vis dėlto laikui bėgant jis ėmė ją taikyti su tam tikromis išlygomis.
43. Pirma, Sprendime Kleinwort Benson, atsižvelgdamas į generalinio advokato G. Tesauro pasiūlymą(34), Teisingumo Teismas atsisakė jurisdikcijos motyvuodamas tuo, kad nagrinėjamoje nacionalinėje teisėje nebuvo „tiesioginės ir besąlyginės nuorodos“ į atitinkamas Sąjungos teisės nuostatas, ir jos tik laikytos modeliu, bet nėra pakartotos jų visos sąlygos. Be to, Teisingumo Teismas pažymėjo, kad nacionalinėje teisėje buvo aiškiai nustatyta, jog Teisingumo Teismo pateiktas išaiškinimas nebūtinai būtų privalomas nacionaliniam teismui(35).
44. Nors po Sprendimo Kleinwort Benson paskelbimo „tiesioginės ir besąlyginės nuorodos“ kriterijaus ne visada buvo laikomasi(36), Teisingumo Teismas palaipsniui jį taikė vis griežčiau. Todėl jis atmetė prašymus tais atvejais, kai nuoroda buvo neaiški, neįrodyta arba pernelyg bendro pobūdžio(37), taip pat kai tokia nuoroda nereiškė, kad Teisingumo Teismo atsakymas į prašyme pateiktus klausimus būtų privalomas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui(38). Tačiau Teisingumo Teismas priėmė prašymus tais atvejais, kai atsižvelgiant į Teisingumo Teismui pateiktus dokumentus buvo aišku, kad pagal nacionalinę teisę atitinkamos Sąjungos nuostatos tiesiogiai ir besąlygiškai taikomos(39). Keliose bylose Teisingumo Teismas priėmė prašymą tik patikintas, kad Sąjungos teisės nuostatų aiškinimas, kurį jo prašoma pateikti, bus privalomas nacionalinėms valdžios institucijoms(40). Prireikus Teisingumo Teismas nedvejodamas nagrinėjo nacionalinių įstatymų travaux préparatoires, kad įsitikintų, jog nacionalinės teisės aktų leidėjas tikrai siekė į Sąjungos teisės taikymo sritį patenkančias ir vidaus situacijas vertinti vienodai(41).
45. Antra, Sprendime Ullens de Schooten Teisingumo Teismas pažymėjo, kad su pagrindinėmis laisvėmis susijusiose bylose jo jurisdikcija atsakyti į pateiktus klausimus, kilusius dėl visiškai vidaus situacijų, yra išimtis. Toliau jis susistemino šį klausimą – išvardijo keturis atvejus, kai jis vis dėlto yra kompetentingas atsakyti į prašymus (vienas iš tokių atvejų – Dzodzi jurisprudencijoje aptartos aplinkybės). Svarbu tai, kad Teisingumo Teismas taip pat pabrėžė, jog esant tokiai situacijai, kurios visi elementai susiję tik su viena valstybe nare, „prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nurodyti Teisingumo Teismui, kaip to reikalaujama Teisingumo Teismo procedūros reglamento 94 straipsnyje, kodėl, nepaisant visiškai vidinio pobūdžio, jo nagrinėjamas ginčas turi sąsają su Sąjungos teisės nuostatomis <…>, dėl kurios prašomas prejudicinis išaiškinimas tampa būtinas šiai bylai išnagrinėti“(42).
46. Naujausia Teisingumo Teismo jurisprudencija (prieš Sprendimą Ullens de Schooten ir po jo priimti sprendimai) patvirtina, kad Teisingumo Teismas yra pasirengęs griežčiau tikrinti, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai Teisingumo Teismui tinkamai pateikė visą informaciją, būtiną jo jurisdikcijai nustatyti(43).
47. Trečia, yra Sprendimas Nolan. Toje byloje Teisingumo Teismas nusprendė, kad Dzodzi jurisprudencija netaikoma, jeigu „Sąjungos teisės akte aiškiai numatyta jo taikymo srities išimtis“. Teisingumo Teismas konstatavo, kad „negalima teigti ar preziumuoti, jog Sąjunga suinteresuota, kad srityje, kurios Sąjungos teisės aktų leidėjas neįtraukė į priimto akto taikymo sritį, šio akto nuostatos būtų aiškinamos vienodai“(44).
48. Žinoma, Sprendimą Nolan galima suprasti taip, kad Dzodzi taisyklė netaikoma kiekvieną kartą, kai pagal nacionalinėje teisėje nurodytas Sąjungos nuostatas jos aiškiai netaikomos tokioms situacijoms kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje. Vis dėlto, jeigu Sprendimas Nolan būtų taip aiškinamas, jis jurisprudencijoje būtų unikalus(45).
49. Tiesą sakant vėlesniuose sprendimuose Teisingumo Teismas aiškiai nurodė, kad toks (platus) Sprendimo Nolan aiškinimas yra klaidingas. Sprendime E Teisingumo Teismas atsisakė vadovautis ta pačia logika ir pažymėjo, kad „byla, kurioje priimtas tas sprendimas, turėjo ypatybių, kurių nėra pagrindinėje byloje“(46). Dar vėliau priimtame Sprendime G. S. ir V. G. Teisingumo Teismas pažymėjo, kad jo jurisdikcija negali „skirtis, atsižvelgiant į tai, ar atitinkamos [Sąjungos] nuostatos taikymo sritis buvo apibrėžta vartojant pozityvią apibrėžtį, ar nustatant tam tikrus netaikymo atvejus, nes abu šie teisėkūros būdai gali būti naudojami vienodai“(47). Teisingumo Teismas, be kita ko, paaiškino, kad pagal Dzodzi jurisprudenciją siekiama „leisti Teisingumo Teismui spręsti dėl Sąjungos teisės nuostatų aiškinimo nepriklausomai nuo sąlygų, kuriomis jos turėtų būti taikomos, kaip tik tais atvejais, kurių Sutarčių autoriai arba Sąjungos teisės aktų leidėjas nemanė esant tikslinga įtraukti į tų nuostatų taikymo sritį“(48).
50. Todėl manau, kad Sprendimą Nolan veikiau reikėtų suprasti taip, kad jame Teisingumo Teismas atsisakė jurisdikcijos todėl, kad prašomą išaiškinti Sąjungos teisės nuostatą nacionalinės teisės aktų leidėjas „naudojo“ aplinkybėmis, kurios pernelyg skyrėsi nuo pirminių. Iš tiesų Sąjungos teisės nuostata ne tik nebuvo taikoma nagrinėjamai situacijai ratione personae, bet ir labai skyrėsi teisinis kontekstas, kuriame buvo taikoma nacionalinės teisės nuostata.
2. Dzodzi jurisprudencijos konsolidavimas ir paaiškinimas
51. Nepaisydamas kritikos dėl Dzodzi jurisprudencijos, Teisingumo Teismas ją nuolat patvirtina. Vis dėlto, kaip rodo pirmiau pateikta apžvalga, sąlygos, kurioms esant prašymas priimamas, net jeigu jis iš tiesų nepatenka į Sąjungos teisės akto taikymo sritį, ir tikslios tokio išplėtimo ribos tikrai nėra aiškios.
52. Mano manymu, Teisingumo Teismas turėtų pasinaudoti šioje byloje atsiradusia galimybe užtikrinti, kad šis klausimas taptų bent šiek tiek aiškesnis(49). Nesant tikslesnių taisyklių, nacionaliniai teismai neturi informacijos apie tai, kada jie gali pateikti Teisingumo Teismui klausimus dėl Sąjungos teisės nuostatų, kurios pagrindinėje byloje taikomos tik netiesiogiai, išaiškinimo. Šiomis aplinkybėmis, ko gero, nebūtina priminti, kad kiekvienas dėl procedūrinių priežasčių atmestas prašymas neišvengiamai reiškia, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir Teisingumo Teismas nepakankamai išnaudoja laiką ir išteklius.
53. Toliau nurodysiu sąlygas, kurios, mano manymu, turi būti įvykdytos, kad nuoroda, daroma ne Sąjungos teisės akto taikymo srityje, būtų priimtina pagal Sprendime Dzodzi išdėstytą požiūrį. Dvi iš šių sąlygų, t. y. dvejopa materialinė sąlyga ir procesinė sąlyga, jau išplaukia iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos (a dalis). Siūlau aiškiai patvirtinti, kad šalia šių dviejų sąlygų yra trečioji materialinė sąlyga, susijusi su interesu, kad sąvokos būtų vienodos, kurio siekiama darant tokią nuorodą (b dalis).
a) Tiesioginė ir besąlyginė nuoroda ir nacionalinio teismo pareiga paaiškinti nuorodą
54. Pirmoji materialinė sąlyga – kuri, tiesą sakant, yra dvejopa – pirmą kartą buvo nustatyta Sprendime Kleinwort Benson ir buvo patvirtinta keliuose neseniai priimtuose sprendimuose: nacionalinėje teisėje turi būti daroma „tiesioginė ir besąlyginė nuoroda“ į Sąjungos teisės nuostatas, kurias išaiškinti prašoma Teisingumo Teismo. Dėl to natūraliai kyla klausimas: kada nuoroda yra tiesioginė ir besąlyginė?
55. Manau, kad sąvoką „tiesioginė“ reikia suprasti taip, kad nuoroda turi būti konkreti ir nedviprasmiška, priešingai nei bendra (arba bendrinė) nuoroda(50). Akivaizdu, kad šį reikalavimą atitinka nacionalinės teisės nuostatos, kuriose daroma aiški nuoroda į Sąjungos teisės nuostatas, kurios yra nustatytos arba lengvai nustatomos. Vis dėlto negalima atmesti, kad nuorodos, kurios yra daromos ne pačioje nacionalinės teisės nuostatoje, o kituose dokumentuose, pavyzdžiui, teisės aktų lydimuosiuose aktuose (arba kituose parengiamuosiuose aktuose) arba įgyvendinamuosiuose teisės aktuose, šiuo požiūriu gali būti laikomos pakankamai aiškiomis ir suprantamomis(51).
56. Sąvoka „besąlyginė“ reiškia, kad nurodytos Sąjungos teisės nuostatos yra „neribotai taikomos pagrindinės bylos situacijai“(52) – tai reiškia, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas negali nesilaikyti Teisingumo Teismo pateikto išaiškinimo(53). Tokį sąvokos „besąlyginė“ aiškinimą patvirtina pirmiau nurodyta jurisprudencija, kurioje Teisingumo Teismas pabrėžė, kad svarbu, jog jo sprendimas būtų privalomas pagrindinėje byloje(54).
57. Vėliau, jau priėmus Sprendimą Ullens de Schooten, taip pat paaiškėjo, kad yra procesinė sąlyga, kurią reikia įvykdyti tam, kad Teisingumo Teismas pripažintų nuorodą Dzodzi byloje. Teisingumo Teismo jurisdikcija tais atvejais, kai Sąjungos teisė tiesiogiai netaikoma bylos aplinkybėms, yra išimtis ir todėl turi būti aiškinama siaurai. Be to, Dzodzi bylose dar svarbiau, kad Teisingumo Teismas būtų tiksliai ir išsamiai susipažinęs su atitinkamais nacionaliniais įstatymais, nes Teisingumo Teismo atsakymo svarba ir būtinumas gali nebūti akivaizdūs(55). Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi paaiškinti Teisingumo Teismui, kodėl, nepaisant to, kad nagrinėjamos Sąjungos teisės nuostatos nėra tiesiogiai taikytinos pagrindinėje byloje, Teisingumo Teismas turi jurisdikciją. Nepateikus su šiuo aspektu susijusios informacijos, Teisingumo Teismas negali tiesiog prisiimti jurisdikcijos(56).
b) Suinteresuotumas „sąvokų vienodumu“
58. Manau, kad yra papildoma sąlyga, kurią reikia vykdyti, kad atsirastų Dzodzi jurisprudencijoje aptarta Teisingumo Teismo jurisdikcija. Nors tam tikrų užuominų apie šią sąlygą galima aptikti jurisprudencijoje(57), reikia pripažinti, kad kol kas Teisingumo Teismas jos nėra aiškiai nurodęs. Vis dėlto ši papildoma sąlyga išplaukia iš pačios logikos, kuria grindžiama Dzodzi jurisprudencija.
59. Pagrindinis argumentas, kuriuo pateisinama Teisingumo Teismo jurisdikcija Dzodzi bylose (kurį Teisingumo Teismas beveik kaip mantrą kartoja visoje jurisprudencijoje), yra toks, kad tais atvejais, kai daroma nuoroda, yra Sąjungos interesas užtikrinti vienodą atitinkamų Sąjungos teisės nuostatų aiškinimą, „siekiant ateityje išvengti aiškinimo skirtumų“. Atsižvelgiant į šių bylų struktūrą, galima numanyti, kad toks „aiškinimo vienodumas“ tikriausiai reiškia Sąjungos suinteresuotumą išsaugoti vidinį vienodumą valstybėje narėje, o ne (iš tiesų Sąjungos teisėje labiau įprastą) vienodą Sąjungos teisės aiškinimą jos valstybėse narėse. Priešingu atveju būtų sunku įsivaizduoti, koks tiksliai pavojus galėtų kilti Sąjungos teisės vienodumui atskiroms valstybėms narėms vienašališkai nacionaliniu lygmeniu nustačius skirtingas taisykles, kurios nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį.
60. Vis dėlto nesuprantu, kodėl dėl kiekvienos nuorodos į Sąjungos teisės nuostatas, principus arba sąvokas, kurias būtų galima rasti valstybių narių įstatymuose, Sąjunga būtinai turėtų būti suinteresuota užtikrinti (vadinamąjį) „sąvokų vienodumą“.
61. Galiu suprasti suinteresuotumą konceptualiu vienodumu (ne tik Sąjungos, bet juo labiau ir valstybės narės), siekiant išvengti atvejų, kai nacionaliniu lygmeniu du nuostatų rinkiniai veikia funkciniu ir teisiniu požiūriu panašiomis aplinkybėmis. Taip gali būti tuo atveju, kai tokiomis taisyklėmis siekiama to paties tikslo ir jos susijusios su tuo pačiu dalyku. Šiais – ir tik šiais – atvejais, mano manymu, pageidautina ir kartu įmanoma tokius du nuostatų rinkinius aiškinti nuosekliai.
62. Iš tiesų keli generaliniai advokatai įspėjo Teisingumo Teismą apie grėsmes, susijusias su nuostatos aiškinimu neatsižvelgiant į jos kontekstą arba su jos taikymu faktinėms aplinkybėms, kurios skiriasi nuo tų, kurias buvo numatęs Sąjungos teisės aktų leidėjas(58). Galiu tik pritarti šiems nuogąstavimams. Vis dėlto, jeigu tokie du nuostatų rinkiniai yra priimti iš esmės analogiškomis aplinkybėmis, tokia grėsmė gali būti mažesnė.
63. Atsižvelgiant į tai gali prireikti tam tikro paaiškinimo dėl reikalavimo, kad nacionalinės teisės ir Sąjungos teisės nuostatų dalykas būtų tas pat. Iš tiesų, jeigu pirmosiomis reglamentuojamas klausimas, kuris nepatenka į antrųjų nuostatų taikymo sritį, akivaizdu, kad gali būti reikalaujama ne visiško tapatumo, o veikiau – jų objektų sąlyčio, artimumo arba didelio panašumo.
64. Šis reikalavimas gali būti įvykdytas, kai nacionalinės valdžios institucijos nusprendžia išplėsti Sąjungos teisės nuostatų taikymo sritį taip, kad šios būtų taikomos „glaudžiai susijusioms“ situacijoms tam, kad į Sąjungos kompetencijos sritį patenkančios ir išimtinai vidaus situacijos būtų vertinamos vienodai. Taip yra, be kita ko, būtent tais atvejais, kai atitinkamos nacionalinės teisės nuostatos nepatenka į Sąjungos teisės aktų, į kuriuos jose daroma nuoroda, sistemą, nes skiriasi nuo jų tam tikru elementu – ratione materiae, ratione personae, ratione loci arba ratione temporis.
65. Jurisprudencijoje pateikti pavyzdžiai padeda geriau suprasti šią sąvoką. Sprendime Dzodzi išnagrinėtu atveju atitinkamos EB ir nacionalinės teisės nuostatos buvo akivaizdžiai susijusios su tuo pačiu dalyku: atitinkamai Sąjungos ir Belgijos piliečių sutuoktinių teisės gyventi šalyje įgijimu. Taigi, Belgijos teismas Teisingumo Teismo klausė, ar M. Dzodzi būtų galėjusi įgyti šią teisę, jeigu atitinkamos EB teisės nuostatos jai būtų buvusios taikytinos ratione personae(59). Sprendime Leur‑Bloem aptartu atveju Nyderlandų teisės aktų leidėjas, į nacionalinę teisę perkeldamas Sąjungos teisės nuostatas, susijusias su apmokestinimu, taikytinu skirtingų valstybių narių bendrovių susijungimui, skaidymui, jų turto perleidimui ir akcijų keitimui, išplėtė jų taikymo sritį taip, kad jos būtų taikomos dviejų Nyderlandų bendrovių susijungimui(60). Sprendimuose SGI ir Solar Electric Martinique aptartais atvejais pagal Prancūzijos teisės aktus Sąjungos teisės nuostatos dėl PVM iš esmės buvo taikomos užjūrio departamentams ir teritorijoms, nepaisant to, kad pastarosios aiškiai nepateko į atitinkamų Sąjungos direktyvų taikymo sritį(61). Sprendime Europamur išnagrinėtu atveju pagal atitinkamus Ispanijos teisės aktus Sąjungos teisės nuostatų dėl nesąžiningos įmonių komercinės veiklos vartotojų atžvilgiu taikymo sritis buvo išplėsta taip, kad jos būtų taikomos ir įmonių tarpusavio santykiams(62). Keliose bylose Teisingumo Teismas atsakė į klausimus dėl SESV 101 straipsnio teisingo aiškinimo tais atvejais, kai nagrinėjami susitarimai arba veiksmai nedarė poveikio konkurencijai vidaus rinkoje, tačiau jais galėjo būti pažeistos nacionalinės konkurencijos teisės nuostatos(63).
66. Net ir kalbant apie gausią jurisprudenciją, kurioje Teisingumo Teismas galėjo atlikti išsamų įvertinimą dėl to, ar yra tiesioginė ir besąlyginė nuoroda – kaip antai sprendimus Fournier, Ostas arba BIAO(64), – vis dėlto išnagrinėtose nacionalinės teisės nuostatose atitinkamų Sąjungos teisės nuostatų taikymo sritis buvo išplėsta tik vienu elementu(65).
67. Vis dėlto kuo mažiau nacionalinės teisės aktai yra susiję su aplinkybėmis, kuriomis buvo parengtos ir veikia Sąjungos teisės nuostatos, tuo labiau mažėja Sąjungos (ir atitinkamos valstybės narės) suinteresuotumas užtikrinti konceptualų vienodumą ir Teisingumo Teismo jurisdikcijos pagrindas tampa vis mažiau įtikinamas. Galbūt Teisingumo Teismas galėtų pasinaudoti jurisdikcija aiškinti Sąjungos teisės nuostatą dėl kiaulių vežimo keliais tuo atveju, jeigu valstybė narė išplėstų šios nuostatos taikymo sritį taip, kad ji būtų taikoma avių vežimui keliais. Tačiau ar Teisingumo Teismas, remdamasis Sprendimu Dzodzi, galėtų pripažinti turįs jurisdikciją, jeigu valstybė narė, remdamasi aiškia ir besąlygine nuoroda, išplėstų šių nuostatų arba tik kai kurių iš jų atrinktų nuostatų taikymo sritį taip, kad jos būtų taikomos žmonių vežimui kosmose?
68. Akivaizdu, kad niekas nedraudžia valstybių narių valdžios institucijoms semtis idėjų iš galiojančių Sąjungos teisės nuostatų ir jas (arba tam tikrus jose vartojamus principus, koncepcijas ir sąvokas) perimti siekiant reglamentuoti kitus klausimus. Vis dėlto jų kūrybingumas praturtinti Sąjungos teisės nuostatas naujais aspektais negali lemti neįprastai ir neribotai išplėstos Teisingumo Teismo jurisdikcijos.
69. Taigi, bendra logika – vienas elementas. Iš esmės, jeigu žengiamas tik vienas žingsnis už Sąjungos teisės sistemos ribų, bet kartu išlaikoma bendra šios sistemos logika, sunkumų kilti negali. Vis dėlto keletas nacionalinės teisės aktų leidėjo mažų žingsnelių staiga tampa gana milžinišku šuoliu Teisingumo Teismui, kurio tokiais atvejais iš esmės prašoma netiesiogiai išspręsti bylą, labai mažai susijusią su pirminiu Sąjungos teisės aktu.
c) Tarpinis apibendrinimas
70. Trumpai tariant, tam, kad Teisingumo Teismas pripažintų savo jurisdikciją byloje, kurioje nacionaliniame teisme taikoma nagrinėjama Sąjungos teisė, kurios nuostatos nacionalinėje teisėje išplėstos už iš pradžių nustatytos taikymo srities ribų, turi būti įvykdytos trys sąlygos.
71. Pirma, nacionalinėje teisėje turi būti daroma tiesioginė ir besąlyginė nuoroda į Sąjungos teisės nuostatą, kurią išaiškinti prašoma Teisingumo Teismo, ir dėl tokios nuorodos tokia Sąjungos teisės nuostata turi būti aiškiai taikytina atitinkamoje byloje, be to, esant tokiai nuorodai Teisingumo Teismo pateiktas išaiškinimas turi būti privalomas nacionaliniam teismui toje byloje.
72. Antra, Sąjungos teisės nuostatos, kurių taikymo sritis išplėsta nacionalinės teisės nuostatose, dar turi veikti funkciniu ir teisiniu požiūriu panašiomis aplinkybėmis, kuriomis išlieka suinteresuotumas išsaugoti konceptualų vienodumą ir kuriomis Sąjungos teisės nuostatų išaiškinimas dar gali būti laikomas tam tikra praktine pagalba prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
73. Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas privalo aiškiai išdėstyti, kaip šioje byloje įvykdyti du pirmiau nurodyti reikalavimai, ir nurodyti atitinkamas nacionalinės teisės nuostatas.
74. Atsižvelgdamas į šias aplinkybes dabar aiškinsiuosi, ar Teisingumo Teismas turi jurisdikciją šioje byloje.
3. Ši byla
75. Pirma, pradedant nuo paskutinės procesinės sąlygos, pažymėtina, kad informacija, kurios reikia tam, kad Teisingumo Teismas nuspręstų dėl savo jurisdikcijos, yra aiškiai nurodyta nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą. Iš tiesų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas išsamiai paaiškina priežastis, dėl kurių mano, jog Teisingumo Teismas turi jurisdikciją pagal Dzodzi jurisprudenciją. Todėl Teisingumo Teismui šiuo klausimu nereikia remtis jokiomis prielaidomis dėl nacionalinės teisės.
76. Antra, neginčijama, kad susijusioje nacionalinėje teisėje, t. y. AO, daroma „tiesioginė ir besąlyginė“ nuoroda į Reglamento 2016/679 nuostatas. Aiški nuoroda į to reglamento nuostatas daroma AO 2a, 32b ir 32e straipsniuose. Be to, AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkte nurodyta, kad žodžiai „pareikšti, vykdyti ar apginti civilinius ieškinius arba apsiginti nuo <…> civilinių ieškinių“ turi būti aiškinami atsižvelgiant į Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punktą(66). Siekis suderinti šiuos du nuostatų rinkinius atsispindi ir šio įstatymo aiškinamajame memorandume. Be to, neginčijama ir tai, kad Teisingumo Teismo atsakymas būtų privalomas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
77. Trečia, vis dėlto labai abejoju, ar yra interesas užtikrinti konceptualų vienodumą. Iš tiesų man atrodo, kad nagrinėjamomis Sąjungos ir nacionalinės teisės nuostatomis, vertinamomis tiek makrolygmeniu (atsižvelgiant į teisės aktą, kuriame jos pateiktos), tiek mikrolygmeniu (pagrindinį dėmesį skiriant vien konkrečioms nuostatoms), nesiekiama to paties tikslo ir jos nėra susijusios su tuo pačiu dalyku.
78. Visų pirma, ko gero, nebūtina akcentuoti skirtingų teisės aktų sistemų, kurioms priklauso šios dvi nuostatos, turinio ir tikslo didelių skirtumų. 23 straipsnio 1 dalis yra Bendrojo duomenų apsaugos reglamento – nuostatų, kuriomis reglamentuojamas asmens duomenų tvarkymas bendrojoje rinkoje, rinkinio – nuostata(67). Šiame reglamente visų pirma nustatyti duomenų tvarkymo taikymo apribojimai, siekiant apsaugoti duomenų subjektų pagrindines teises.
79. 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas yra Vokietijos mokesčių kodekso – visiškai kitokio teisės akto – nuostata. Į šį teisės aktą įtrauktos nuostatos, įskaitant nuostatas, susijusias su duomenų tvarkymu, yra skirtos vienodam ir teisėtam apmokestinimui užtikrinti ir mokestinėms pajamoms apsaugoti.
80. Be to, šios dvi konkrečios nuostatos, vertinamos kartu ar kiekviena atskirai, taip pat skiriasi tikslais ir turiniu.
81. Reglamento 2016/679 23 straipsnyje nustatyti atvejai, kai Sąjungai arba valstybėms narėms leidžiama nustatyti duomenų subjektams paprastai suteikiamų Reglamento 2016/679 III skyriuje garantuojamų teisių (pavyzdžiui, teisės susipažinti su duomenimis, reikalauti ištaisyti ir ištrinti duomenis) ir duomenų valdytojams tenkančių atitinkamų pareigų (kaip antai pareigos informuoti) apribojimus. Jame išvardytais atvejais (kurie turi būti aiškinami siaurai) asmenų pagrindinė teisė į asmens duomenų apsaugą gali būti apribota dėl tam tikrų viešųjų arba privačių interesų(68).
82. AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas (pateiktas AO ketvirto skyriaus („Duomenų apsauga ir mokesčių slaptumas“) pirmoje dalyje), priešingai, yra viena iš nuostatų, kuriomis siekiama reglamentuoti, kada Vokietijos mokesčių administratorius gali (arba negali) atskleisti apmokestinamųjų asmenų duomenis, su kuriais susipažino per mokesčių procedūras, arba juos naudoti. Šiuo požiūriu, kaip rodo ir nagrinėjamos bylos aplinkybės, šios nuostatos iš tiesų yra asmens teisės susipažinti su valdžios institucijų turima informacija suvaržymai arba apribojimai.
83. Konkrečiau kalbant, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškina, kad AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkto tikslas – ištaisyti nepalankią mokesčių administratoriaus padėtį bankroto bylose. Pagal Vokietijos teisę per bankroto procesą pareikštas ieškinys dėl nuginčijimo yra civilinis ieškinys, nagrinėjamas civiliniuose teismuose. Pagal Vokietijos bankroto teisę kreditoriams, kuriems taikoma privatinė teisė, ir kreditoriams, kuriems taikoma viešoji teisė, sudarytos vienodos sąlygos, todėl pagal viešąją teisę reiškiamiems reikalavimams, kaip antai susijusiems su mokesčiais ir socialinio draudimo įmokomis, pirmenybė neteikiama.
84. Vis dėlto, kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, prieš priimant AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostatą mokesčių administratoriaus padėtis faktiškai buvo mažiau palanki nei bet kurio kito privataus kreditoriaus. Iš tiesų dėl teisei susipažinti su informacija palankios nacionalinės jurisprudencijos, susijusios su nuostatomis dėl informacijos laisvės ir prieigos prie informacijos, bankroto administratoriai iš mokesčių administratoriaus galėjo reikalauti leisti susipažinti su informacija apie mokesčius, susijusia su bankrutuojančiu skolininku. Todėl tokie administratoriai galėjo, visiškai susipažinę su faktinėmis aplinkybėmis, nuspręsti, ar reikšti tokiam mokesčių administratoriui reikalavimus dėl nuginčijimo. Tokios galimybės neturi bankrutuojančio skolininko privatūs kreditoriai, nes jiems netaikomi įstatymai dėl informacijos laisvės.
85. Būtent tokiomis teisinėmis ir faktinėmis aplinkybėmis Vokietijos įstatymų leidėjas priėmė AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktą, siekdamas užtikrinti, kad mokesčių administratoriaus padėtis bankroto byloje nebūtų mažiau palanki nei privačių kreditorių.
86. Taigi, abiejų nuostatų tikslai taip pat skiriasi: Reglamento 2016/679 23 straipsniu siekiama nustatyti tinkamą pusiausvyrą tarp pagarbos fizinių asmenų pagrindinėms teisėms, kurioms daro poveikį duomenų tvarkymas (pavyzdžiui, teisei į privatų ir šeimos gyvenimą), ir būtinybės demokratinėje visuomenėje apsaugoti kitus teisėtus interesus (pavyzdžiui, nacionalinį saugumą). O AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktu siekiama atkurti pusiausvyrą, kiek tai susiję su mokesčių administratoriumi, tais atvejais, kai per bankroto procesą reiškiami reikalavimai dėl nuginčijimo.
87. Be to, tam, kad būtų pasiektas toks tikslas, AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkte ne tik paprasčiausiai išplėsta Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies taikymo sritis taip, kad ji būtų taikoma tam tikroms „glaudžiai susijusioms“ situacijoms, bet ir „pasiskolinta“ šios dalies nuostata, kuri dėl teisės akte daromos įdomios nuorodos taikoma visiškai kitokioms aplinkybėms. Vis dėlto tokia įstatymo konstrukcija galima tik dėl to, kad kitose nacionalinės teisės nuostatose jau yra keletą kartų ratione materiae ir ratione personae išplėsta Reglamento 2016/679 taikymo sritis.
88. Pirma, Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalis taikoma tik fiziniams asmenims, o AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas taikomas visiems fiziniams ir juridiniams asmenims. Iš tiesų šioje byloje aptariamu atveju prašoma leisti susipažinti su informacija, susijusia su juridinio asmens mokestiniais duomenimis. Akivaizdu, kad ši aplinkybė nėra nereikšminga: galbūt nebūtinai galima tokiu pat būdu užtikrinti 23 straipsnio 1 dalyje reikalaujamą pusiausvyrą, kiek tai susiję su juridinio asmens, kuriam Reglamentas 2016/679 net nėra taikomas, duomenimis, ir tokioje situacijoje nereikia palyginimo ar įvertinimo pagal teisės aktus. Vargu ar fizinio asmens interesą apsaugoti savo ir šeimos privatumą galima palyginti su juridinio asmens, kuriam gali tekti apsaugoti duomenis, susijusius su, pavyzdžiui, jo verslu, organizacija arba mokestine padėtimi, interesais.
89. Antra, kaip paaiškino Vokietijos vyriausybė, pagal nacionalinę teisę bankroto administratorius yra „trečioji šalis“(69), kiek tai susiję su teise susipažinti su bankrutuojančio skolininko duomenimis. Todėl negalima manyti, kad bankroto administratorius veikia remdamasis teisėmis, kurias jam yra perdavęs duomenų subjektas (administruojama bendrovė). Vis dėlto Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalis yra susijusi su duomenų subjektų teisėmis ir duomenų valdytojų pareigomis. Ši nuostata tiesiog nėra susijusi su trečiųjų šalių prieiga prie valdžios institucijų turimos informacijos.
90. Trečia, Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalis, kitaip nei AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas, nėra susijusi su prašymų suteikti galimybę susipažinti su valdžios institucijų turima informacija, remiantis skaidrumo ir atvirumo taisyklėmis, apribojimais. Sąjungos teisės nuostatoje nustatyti leistini duomenų subjektų, siekiančių įgyvendinti savo teises į privatumą duomenų turėtojų ir tvarkytojų atžvilgiu (nepaisant jų privataus arba viešojo pobūdžio), teisių (įskaitant teisę susipažinti su duomenimis) apribojimai.
91. Todėl Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalis yra nuostata, pagal kurią leidžiama taikyti duomenų subjektų tam tikrų teisių specialias išimtis, išplaukiančias iš Bendrojo duomenų apsaugos reglamento sistemos ir logikos. Ja siekiama nustatyti teisingą pusiausvyrą tarp asmenų, t. y. fizinių asmenų, pagrindinių teisių ir tam tikrų esminių viešųjų ir privačių interesų.
92. Į AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktą ši nuostata perkelta siekiant užtikrinti tam tikrą pusiausvyrą visiškai kitokiomis teisinėmis ir faktinėmis aplinkybėmis. Iš tiesų pagal nacionalinės teisės nuostatą ribojama pernelyg plati nacionalinių nuostatų dėl galimybės susipažinti su valdžios institucijų turima informacija taikymo sritis – iš tam tikrų (trečiųjų) šalių atimta galimybė susipažinti su mokesčių srities informacija, siekiant užtikrinti (atkurti) pusiausvyrą tarp šalių tais atvejais, kai per bankroto procesą reiškiami ieškiniai dėl nuginčijimo.
93. Taigi, Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalis ir AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas priklauso skirtingoms teisės nuostatų grupėms, jais siekiama skirtingų tikslų ir jie grindžiami visiškai skirtinga logika. Nesuprantu, kodėl turėtų būti interesas – neabejotinai Sąjungos ir galbūt Vokietijos Federacinės Respublikos atveju – užtikrinti jų konceptualų vienodumą.
94. Atsižvelgdamas į tai, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad šioje byloje jis neturi jurisdikcijos atsakyti į pateiktus klausimus.
95. Vis dėlto, kadangi turiu suteikti Teisingumo Teismui (visą) pagalbą, trumpai išnagrinėsiu prejudicinius klausimus iš esmės, tačiau su aiškia išlyga, kad, atsižvelgdamas į visus pirmiau išdėstytus argumentus, nemanau, jog Teisingumo Teismas galėtų pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui naudingą atsakymą šio teismo nagrinėjamoje byloje.
96. Metaforiškai kalbant, situacija yra tokia, tarsi ledo ritulio arenoje šachmatais žaidžiantis žiūrovas, siekdamas išsiaiškinti, ar jis galbūt galėtų rokiruoti savo valdovę, ledo ritulio teisėjo paklaustų, ar nuošalės draudimo išimtis taikoma tuo atveju, kai abi komandos žaidžia ne visos sudėties, tačiau tik vienas vartininkas palieka vartus ir pajuda ritulio link. Be abejo, tikėtina, kad į šį klausimą būtų atsakyta taip, kad ledo ritulio taisyklės tokio ėjimo nedraudžia, tačiau manau, kad galima drąsiai teigti, jog taip yra todėl, kad šiose taisyklėse nėra informacijos apie galimybę žaidžiant šachmatais atlikti rokiruotę su valdove.
B. Prejudicinių klausimų esmė
97. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tris klausimus užduoda iš esmės tam, kad išsiaiškintų, ar nacionalinės teisės nuostata – kaip antai AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas, – kuria ribojama teisė susipažinti su mokesčių administratorių turimais asmens duomenimis, kai šie duomenys gali būti panaudoti siekiant per bankroto procesą pareikšti reikalavimus tokių administratorių atžvilgiu dėl nuginčijimo, suderinama su Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalimi.
98. Kaip matyti iš pirmiau išdėstytų argumentų, į šį klausimą gali būti atsakyta tik teigiamai. Kadangi skiriasi Reglamento 2016/679 turinys, taikymo sritis ir tikslas, jame nėra informacijos apie Vokietijos valdžios institucijų konkretų teisėkūros pasirinkimą apriboti nacionalinės teisės nuostatų, susijusių su informacijos laisve bankroto procese, taikymo sritį siekiant atkurti kreditorių, kuriems taikoma privatinė ir viešoji teisė, lygiateisiškumą.
99. Bet kuriuo atveju, nepaisydamas loginių sunkumų, su kuriais susiduriu siekdamas „pritaikyti“ Sąjungos teisės nuostatą prie šios bylos faktinių aplinkybių, toliau pamėginsiu ją aiškinti taip, tarsi ji būtų taikytina tokiais atvejais kaip nagrinėjamas pagrindinėje byloje.
1. Pirmasis klausimas
100. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmąjį klausimą iš esmės užduoda tam, kad išsiaiškintų, ar pagal Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punktą leidžiami apribojimai, nustatyti dėl valdžios institucijų interesų, o ne siekiant apsaugoti privačių šalių interesus.
101. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas akivaizdžiai mano, jog tokia galimybė yra: AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkte daroma aiški nuoroda į Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punktą. Vis dėlto šis teismas pažymi, kad, kaip teigia kai kurie mokslininkai, 23 straipsnio 1 dalies i ir j punktuose nurodytais atvejais taikyti apribojimus galima tik siekiant privačių interesų, todėl jie neapima viešųjų tikslų įgyvendinimo.
102. Federalinė žemė, Čekijos ir Vokietijos vyriausybės mano, kad į pirmąjį klausimą reikia atsakyti teigiamai. Dėl (abstraktaus) 23 straipsnio 1 dalies i ir j punktų aiškinimo klausimo pritariu jų nuomonei. Nei iš Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punkto teksto, nei iš jo tikslo neišplaukia, kad ši nuostata netaikoma valdžios institucijoms.
103. j punkte kalbama tik apie „civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimą“ ir nėra nustatyta apribojimų dėl bylos šalių privataus arba viešojo pobūdžio. Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies (ir 73 konstatuojamosios dalies) tekste nėra jokios informacijos apie tai, kad į šios nuostatos taikymo sritį nepatenka pagal civilinę teisę pareikšti ieškiniai bylose, kurių šalis (ieškovė arba atsakovė) yra valdžios institucija.
104. Be to, net jeigu dauguma pagal civilinę teisę reiškiamų ieškinių yra tarp privačių asmenų, siekiančių privataus intereso, nematau jokių pagrįstų priežasčių, dėl kurių Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų norėjęs skirtingai vertinti civilines bylas, kurių šalys yra valdžios institucijos. Tokia taisyklė, pagal kurią tam tikriems ieškovams suteikiama daugiau teisių nei kitiems, mano nuomone, būtų gana keista.
105. Manau, kad j punkte pateiktos nuostatos tikslas – leisti Sąjungos arba nacionalinės teisės aktų leidėjui nuspręsti, kad bylose, susijusiose su civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimu, kolizijos atveju specialiosioms nuostatoms dėl įrodymų išreikalavimo teikiama pirmenybė prieš bendrąsias nuostatas, išplaukiančias iš duomenų apsaugos. Iš tiesų daugelyje šalių nustatyta speciali įrodymų išreikalavimo tvarka per teismo procesą, įskaitant civilinį procesą. Vis dėlto skirtingose valstybėse narėse nustatyta tvarka labai skiriasi. Atsižvelgiant į tokios tvarkos svarbą, galima daryti prielaidą, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas galėtų nuspręsti, jog nuostatos dėl duomenų apsaugos neturėtų daryti poveikio jos taikymui. Logiška, kad taip turėtų būti neatsižvelgiant į tai, ar šalims taikoma privatinė, ar viešoji teisė, ir nepaisant privataus arba viešojo intereso, kuriuo grindžiami jų ieškiniai arba atsiliepimai.
106. Vis dėlto Komisija laikosi priešingos nuomonės. Ji tvirtina, kad Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalyje iš esmės atskirtos išimtys, kuriomis siekiama apsaugoti viešuosius interesus, išvardytos tos nuostatos a–h punktuose, ir išimtys, kuriomis siekiama apsaugoti privačius interesus, išvardytos i ir j punktuose. Ji aiškina, kad dabar galiojančios nuostatos pirmtakėje (Direktyvos 95/46/EB(70) 13 straipsnyje) j punkto nebuvo ir jis buvo įtrauktas tik į dabar galiojantį reglamentą. Komisijos teigimu, kadangi j punktas buvo įrašytas sąrašo pabaigoje, o ne pradžioje, juo, kaip ir i punktu, turėtų būti siekiama apsaugoti privačius interesus.
107. Komisija priduria, kad j punktas buvo įtrauktas siekiant kodifikuoti Teisingumo Teismo išvadas, padarytas Sprendime Promusicae(71), kuriame Teisingumo Teismas nuostatose, kurios atitiko dabar galiojantį 23 straipsnį, nustatė akivaizdžią spragą, susijusią su galimybe (privačioms) šalims ginti savo teises nacionaliniuose teismuose. Jos nuomone, šis pakeitimas buvo labai specifinės ir siauros apimties.
108. Vis dėlto nei Reglamento 2016/679 tekste, nei parengiamuosiuose dokumentuose nematau jokios informacijos, patvirtinančios Komisijos argumentus. Kalbant apie juos, mane visų pirma šiek tiek glumina tai, kad Komisija nepateikė Teisingumo Teismui jokių su tuo susijusių dokumentų ir jų net nenurodė pastabose.
109. Bet kuriuo atveju, atsižvelgiant į viešai prieinamus parengiamuosius darbus, atrodo, kad Komisijos 2012 m. pateiktame reglamento pasiūlyme(72) j punkto nebuvo. Šį punktą vėliau įtraukė Taryba(73). Vis dėlto dokumentuose, kuriuos turėjau galimybę peržiūrėti, neradau jokių duomenų, rodančių Sąjungos teisės aktų leidėjo tariamą ketinimą apriboti šio pakeitimo taikymo sritį taip, kad jis būtų taikomas tik privačių šalių pareikštiems reikalavimams dėl vykdymo(74). Taip pat neradau jokių konkrečių duomenų, rodančių, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas galimų apribojimų sąrašą sudarė pagal Komisijos nurodytą viešųjų ir privačiųjų interesų dichotomiją.
110. Manęs neįtikina ir argumentas, kad j punkto taikymo sritis turėtų būti gana siaura, nes Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė tik reaguoti į Sprendimą Promusicae.
111. Sprendimas Promusicae tikrai galėjo būti akstinas įtraukti j punktą. Vis dėlto nesuprantu, kodėl sprendime iškėlus šią problemą teisės aktų leidėjas būtinai siekė apriboti pakeitimą konkrečiomis to ginčo faktinėmis aplinkybėmis. Kodėl reikėtų apriboti pakeitimą civiliniais ieškiniais, kuriuos pareiškia privatūs asmenys dėl privataus intereso? Kaip minėta šios išvados 104 ir 105 punktuose, tokia nuostata atrodytų visiškai nepagrįsta.
112. Todėl nematau priežasčių daryti išvadą, kad pagal Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punktą apribojimai gali būti nustatyti tik tuo atveju, kai civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimo siekia privatūs asmenys.
2. Antrasis klausimas
113. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antrąjį klausimą užduoda tam, kad išsiaiškintų, ar Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punkte vartojama sąvoka „civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimas“ apima ir gynybą nuo civilinių ieškinių ir, jeigu taip, ar ieškinys turi būti jau pareikštas.
114. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškina, kad AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkte iš esmės nustatytas principas, pagal kurį tokioje situacijoje kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje pareiga informuoti kyla tik iš civilinės teisės nuostatų. Vis dėlto šiose (nacionalinės teisės) nuostatose pareiga pateikti reikalaujamą informaciją nustatyta, tik jeigu bankroto administratoriaus reikalavimas dėl nuginčijimo iš esmės yra pareikštas ir toliau byloje reikia tik nustatyti šio reikalavimo pobūdį ir apimtį. Taigi, kol bus nustatyta pareiga įvykdyti restituciją, bankroto administratorius gali prašyti informacijos tik bankrutuojančio skolininko.
115. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punkto versijoje vokiečių kalba vartojama sąvoka „Durchsetzung“ paprastai yra susijusi su ieškovo sfera ir ji iš esmės vartojama kaip reikalavimo, kuris jau yra iš esmės pareikštas, vykdymo užtikrinimo arba vykdymo sinonimas. Iš tiesų ši sąvoka panaši į reglamento versijoje anglų kalba vartojamą sąvoką „enforcement“ ir į reglamento versijoje prancūzų kalba vartojamą sąvoką „exécution“. Atsižvelgdamas į tai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar sąvoka „vykdymo užtikrinimas“ apima gynybą nuo civilinių ieškinių. Šiomis aplinkybėmis jis atkreipia dėmesį į tai, kad kitose šio reglamento nuostatose kalbama apie teisinių reikalavimų „pareiškimą“, „vykdymą“ arba „gynybą“(75).
116. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, jeigu sąvoka „civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimas“ apima mokesčių administratoriaus gynybą nuo tokių reikalavimų, kyla dar vienas klausimas: ar reikalavimai (šiuo atveju – bankroto administratoriaus reikalavimai dėl nuginčijimo) jau turi būti pareikšti, ar pakanka, kad būtų prašoma informacijos siekiant įvertinti tokius reikalavimus. Iš tiesų AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkte kalbama apie mokesčių administratoriaus kaip teisių subjekto gynybą „nuo jam pareikštų civilinių ieškinių“(76). Tai reiškia, kad ieškovas jau yra pareiškęs ieškinį kitai šaliai ir toks ieškinys yra iš esmės pagrįstas įrodymais. Vis dėlto galima taikyti ir kitokį lingvistinį aiškinimą. Be to, jeigu pagal nacionalinės teisės nuostatą teisė susipažinti su mokestiniais duomenimis būtų nesuteikiama tik per vykdymo procesą, ši nuostata iš esmės nebūtų veiksminga: bankroto administratorius jau būtų gavęs reikiamą informaciją. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas būtų linkęs AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktą aiškinti taip, kad sąvoka „pareikštas“ apima ir „dar pareikštinus“ arba „galimus“ reikalavimus.
117. Dėl antrojo klausimo taip pat pritariu federalinės žemės, Čekijos ir Vokietijos vyriausybių išdėstytai nuomonei.
118. Visų pirma manau, kad civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimas neišvengiamai reiškia, kad turi būti įvertinti pateikti argumentai, patvirtinantys reikalavimo buvimą, taip pat argumentai, patvirtinantys, kad tokio reikalavimo nėra. Priešingas aiškinimas būtų nesuderinamas su procesinio lygiateisiškumo principu. Iš tiesų tai reikštų palankesnį ieškovo vertinimą ir taip būtų pažeista teismo proceso šalių procesinė pusiausvyra. Taigi sąvoka „vykdymo užtikrinimas“ turi apimti „gynybą“ nuo ieškovo pareikšto ieškinio.
119. Šios išvados nepaneigia tai, kad kitose šio reglamento nuostatose kalbama apie teisių „pareiškimą, vykdymą ar gynimą“ teismuose. Pirma, šias nuostatas galėjo skirtingu metu parengti skirtingos „rankos“ (kaip jau minėta, j punktą Taryba įtraukė vėliau). Antra, tarp tose kitose nuostatose vartojamų sąvokų nėra sąvokos „vykdymo užtikrinimas“, todėl tų nuostatų negalima tinkamai palyginti.
120. Pagal tą pačią logiką taip pat manau, kad Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punkte nustatytam apribojimui netaikoma sąlyga, kad civiliniai ieškiniai jau turi būti pareikšti.
121. Žinoma, ši sąvoka, vartojama reglamento versijose skirtingomis kalbomis(77), gali būti suprantama kaip susijusi tik su proceso vykdymo etapu, kuriame užtikrinama, kad šalis įvykdytų įsipareigojimus, prireikus net ir taikant prievartos priemones. Vis dėlto šią sąvoką taip pat galima suprasti plačiau, kaip reiškiančią proceso pradėjimą siekiant, kad būtų pripažinta ir taip apsaugota asmens subjektinė teisė.
122. Manau, kad pirmenybę reikėtų teikti pastarajam aiškinimui. Nematau, kodėl Sąjungos teisės aktų leidėjas turėtų leisti valstybėms narėms išsaugoti jose taikomą specifinę įrodymų išreikalavimo tvarką tik tam tikro pobūdžio civiliniame procese arba tik tam tikruose jo etapuose. Jeigu dėl priežasčių, susijusių su civilinio proceso sąžiningumo ir teisingumo apsauga, valstybėms narėms leidžiama nustatyti duomenų subjektų teisių (ir duomenų valdytojų pareigų) apribojimus, ko gero, tokios taisyklės iš esmės turėtų būti taikomos bet kuriame proceso etape(78).
123. Be to, priešingas aiškinimas atrodytų nelogiškas: kodėl valstybėms narėms turėtų būti leidžiama apriboti galimybę susipažinti su duomenimis proceso galutiniame (arba vykdymo) etape, bet ne anksčiau? Kaip teisingai pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, administratorius iki tol jau būtų gavęs reikiamą informaciją, todėl teisę susipažinti su duomenimis ribojanti nuostata netektų prasmės.
124. Taigi darau išvadą, kad Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies j punkte pateikta sąvoka „civilinių ieškinių vykdymo užtikrinimas“ apima ir gynybą nuo civilinių ieškinių, ir ji neribojama atvejais, kai reikalavimas jau yra pareikštas.
3. Trečiasis klausimas
125. Galiausiai, trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar nacionalinės teisės nuostata, kaip antai AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas, kuria ribojama teisė susipažinti su mokesčių administratoriaus turimais duomenimis, kai tokie duomenys gali būti panaudoti siekiant per bankroto procesą tokiam administratoriui pareikšti reikalavimus dėl nuginčijimo, yra suderinama su Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punktu.
126. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkte daroma nuoroda ne į 23 straipsnio 1 dalies e punktą, o į j punktą. Vis dėlto šis teismas neatmeta galimybės, kad e punktas vis tiek galėtų būti tinkamas nacionalinės teisės nuostatos pagrindas. Dėl to prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar tikslai, kurių siekiama AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktu – užtikrinti, kad tais atvejais, kai per bankroto procesą reiškiami reikalavimai dėl nuginčijimo, mokesčių administratoriaus padėtis nesiskirtų nuo kitų kreditorių padėties, siekiant užtikrinti vienodą apmokestinimą ir apsaugoti mokestines pajamas, – gali būti laikomi „svarbiu tikslu, susijusiu su bendrais viešaisiais interesais“, kaip tai suprantama pagal e punktą. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui dar kyla klausimas, ar nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata patenka į „mokesčių klausimų“ sritį, kaip tai suprantama pagal e punktą, nes jo nagrinėjamo ginčo dalykui taikoma ne mokesčių teisė, o bankroto teisė.
127. Šiuo klausimu su šioje išvadoje jau nurodyta išlyga(79) taip pat pritariu federalinei žemei, Čekijos ir Vokietijos vyriausybėms, kurių teigimu į šį klausimą reikia atsakyti teigiamai.
128. Pagal 23 straipsnio 1 dalies e punktą leidžiami apribojimai, nustatyti siekiant užtikrinti „kitus <…> valstybės narės svarbius tikslus, susijusius su bendrais viešaisiais interesais, visų pirma svarbiu ekonominiu ar finansiniu Sąjungos ar valstybės narės interesu, įskaitant pinigų, biudžeto bei mokesčių klausimus“(80). Taigi, iš paties Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punkto teksto išplaukia, kad valstybės narės turi teisę nustatyti tam tikrus šiame reglamente numatytų teisių apribojimus, siekdamos užtikrinti su mokesčių klausimais susijusius ekonominius interesus.
129. Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punkte iš esmės pakartotas Direktyvos 95/46(81) 13 straipsnio 1 dalies e punkto tekstas, dėl kurio Teisingumo Teismas nusprendė, kad „duomenų apsaugos apribojimas pagal Direktyvą 95/46 mokestiniais tikslais aiškiai numatytas toje direktyvoje“(82).
130. Iš tiesų, kaip pabrėžia Komisija, Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punkte išvardytos tam tikros išimtys, todėl jis turi būti aiškinamas siaurai. Žinoma, paprastai toks požiūris yra teisingas. Vis dėlto e punktas pats savaime nėra apribojimas – jame tik nurodytas teisėtas tikslas. Dėl paties teisėto tikslo pobūdžio jo formuluotė yra atvira. Tai būdinga daugeliui interesų, išvardytų Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalyje (be kita ko, nacionaliniam saugumui, gynybai ir visuomenės saugumui). Akivaizdu, kad vadovaujamasi požiūriu, jog 23 straipsnio 1 dalyje išvardytų leidžiamų apribojimų siauras aiškinimas ir taikymas užtikrinamas reikalavimu įvykdyti šios nuostatos pirmame sakinyje nurodytas sąlygas: bet kuris apribojimas turi būti i) nustatytas teisėkūros priemone, ii) juo turi būti gerbiama pagrindinių teisių ir laisvių esmė ir iii) jis demokratinėje visuomenėje turi būti būtina ir proporcinga priemonė.
131. Taigi, vienintelis 23 straipsnio 1 dalies e punkte nustatytas reikalavimas yra tai, kad interesas, kurį valstybė narė siekia apsaugoti, turi būti „svarbus“. Vis dėlto reglamente nenurodyta, ką galima (arba negalima) laikyti „svarbiu“.
132. Aš pats sąvoką „svarbus“ suprasčiau kaip tiesiog „vertą apsaugos“: kaip interesą, dėl kurio galima nukrypti nuo tam tikrų Sąjungos teisės nuostatų, todėl jis pripažįstamas teisėtu ir Sąjungos teisės sistemoje. Taigi, jeigu siekiamas interesas yra visuotinai naudingas (tikslas, susijęs su bendrais viešaisiais interesais) ir jis neprieštarauja jokiai Sąjungos teisės nuostatai arba principui ir bet kuriuo atveju nėra neteisingas arba nesąžiningas, akivaizdu, kad toks interesas patenka į e punkto taikymo sritį.
133. Atsižvelgiant į tai, vargu ar reikia priminti, kad tikslai užtikrinti vienodą apmokestinimą ir apsaugoti mokestines pajamas Sąjungos teisės sistemoje pripažįstami teisėtais tikslais(83). Vis dėlto, ar konkrečiu būdu, kuriuo šio tikslo siekiama AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punkte, galėtų būti peržengtos Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punkte valstybėms narėms nustatytos „saugios teritorijos“ ribos?
134. Aš taip nemanau.
135. Nesuprantu, kodėl Sąjungos teisę, konkrečiai kalbant – Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punktą, reikėtų aiškinti taip, kad pagal ją draudžiama nacionalinės teisės nuostata, kaip antai AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas, kuria siekiama, kad per bankroto procesą reiškiamų reikalavimų dėl nuginčijimo srityje mokesčių administratorius būtų tokioje pačioje padėtyje kaip ir kiti kreditoriai.
136. Be to, kad gana sunku nustatyti, koks požiūris į bankroto procese kaip kreditorius dalyvaujančius viešosios ir privatinės teisės subjektus atsispindi Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalyje, taip pat pažymėtina, kad keliose kitose valstybėse narėse mokesčių administratorius bankroto procese užima privilegijuotą padėtį. Todėl negalima atmesti galimybės, kad Vokietijos įstatymų leidėjas gali manyti, jog tokiose bylose jo šalies mokesčių administratoriaus padėtis turėtų būti (bent jau) ne blogesnė nei privačių kreditorių.
137. Vis dėlto Komisija tvirtina, kad vienodo požiūrio į mokesčių administratorių ir kreditorius, kuriems taikoma privatinė teisė, bylose, kaip antai aptariama pagrindinėje byloje, nustatymas yra ne bendras viešasis interesas, o pačios valstybės interesas, kuris negali būti priešpriešinamas duomenų subjekto pagrindinei teisei susipažinti su apie jį surinktais duomenimis. Todėl Komisija mano, kad Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punktas turi būti aiškinamas kaip draudžiantis tokią nacionalinės teisės nuostatą kaip AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas.
138. Atvirai kalbant, man sunku suprasti logiką, kuria grindžiamas „bendrų viešųjų interesų“ ir „pačios valstybės interesų“ atskyrimas, ir šių dviejų sąvokų tikslias apibrėžtis. Kadangi Komisija nepateikė su šiuo klausimu susijusio paaiškinimo ir man nepavyko rasti jo pėdsakų Reglamento 2016/679 tekste, Komisijos argumentai man neatrodo įtikinami.
139. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, darau išvadą, kad negalima teigti, jog nacionalinės teisės nuostata, kaip antai AO 32c straipsnio 1 dalies 2 punktas, kuria ribojama teisė susipažinti su mokesčių administratoriaus turima informacija tais atvejais, kai tokia informacija gali būti panaudota per bankroto procesą siekiant pareikšti tokiam administratoriui reikalavimus dėl nuginčijimo, yra nesuderinama su Reglamento 2016/679 23 straipsnio 1 dalies e punktu, tačiau iš esmės visų pirma todėl, kad pastaroji nuostata yra nesusijusi su šiuo konkrečiu klausimu.
V. Išvada
140. Siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad jis neturi jurisdikcijos atsakyti į Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Vokietija) pateiktus prejudicinius klausimus.