Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 11 juli 2024(1)
Mål C‑205/23
Engie România SA
mot
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei
(begäran om förhandsavgörande framställd av Tribunalul Bucureşti (Regionala domstolen i Bukarest, Rumänien))
”Begäran om förhandsavgörande – Energi – Direktiv 2009/73/EG – Den inre marknaden för naturgas – Artikel 3 – Skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster samt konsumentskydd – En naturgasleverantörs åsidosättande av sin skyldighet till transparens gentemot hushållskunder – Kumulering av administrativa sanktioner för en och samma överträdelse – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 50 – Principen ne bis in idem – Artikel 52.1 – Begränsningar av principen ne bis in idem – Proportionalitet”
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande, vilken ingetts av Tribunalul Bucureşti (Regionala domstolen i Bukarest, Rumänien), avser tolkningen av artiklarna 50 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) samt proportionalitetsprincipen.
2. Begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan Engie România SA (nedan kallad Engie eller klaganden), en leverantör av naturgas, och Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (energitillsynsmyndigheten, Rumänien) (nedan kallad Anre) om ett beslut som meddelats av denna myndighet där den konstaterade att en administrativ överträdelse begåtts av Engie och påförde denna leverantör en sanktion.
3. I enlighet med vad domstolen har begärt är förevarande förslag till avgörande inriktat på en bedömning av den andra tolkningsfrågan, gällande tillämpningen av principen ne bis in idem, vilken fastställs i artikel 50 i stadgan, jämförd med artikel 52.1 i densamma, i vilken det anges begränsningar av denna princip. Närmare bestämt ställs i sak frågan huruvida det utgör en berättigad begränsning av nämnda princip att en administrativ sanktion påförs en leverantör av naturgas av såväl energitillsynsmyndigheten som konsumentskyddsmyndigheten för gärningar som påstås vara identiska men för vilka de båda myndigheterna var för sig påför en sanktion på grundval av olika bestämmelser.
4. Förevarande mål ger domstolen tillfälle att dels förtydliga sin praxis i fråga om beaktandet av principen ne bis in idem i ett sammanhang där det finns två administrativa förfaranden för kontroll och sanktion av en juridisk person, vilka genomförs parallellt av två olika behöriga myndigheter som har utfärdat separata individuella sanktionsakter för vad som föregetts vara samma beivrade gärningar, dels fastställa i vad mån en sådan kumulering av akter är förenlig med den i unionsrätten fastställda proportionalitetsprincipen.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. Principen ne bis in idem återfinns i artikel 50 i stadgan, som har rubriken ”Rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott”, vilken har följande lydelse:
”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”
6. I artikel 51 i stadgan, som har rubriken ”Tillämpningsområde” anges i punkt 1 följande:
”Bestämmelserna i denna stadga riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna ska därför respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen.”
7. I artikel 52 i stadgan, som har rubriken ”Rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning”, föreskrivs i punkt 1 följande:
”Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.”
B. Rumänsk rätt
8. I artikel 143.1 k i Legea nr. 123, energiei electrice și a gazelor naturale (lag nr 123 om el och naturgas) av den 10 juli 2012(2), (nedan kallad lag nr 123/2012) föreskrivs följande:
”En leverantör av naturgas har bland annat följande skyldigheter:
…
k) Att till slutförbrukarna lämna ut transparent information om priser, tariffer och villkor för tillgång till och utnyttjande av de tjänster som leverantören tillhandahåller.”
9. I artikel 194.24 bis i denna lag föreskrivs följande:
”Följande beteenden utgör överträdelser av de bestämmelser som reglerar verksamheten inom sektorn för naturgas: … Bristande efterlevnad hos deltagarna på marknaden för naturgas av de skyldigheter som i enlighet med artiklarna 143.1, 144 bis och 145.4 g åligger dessa.”
10. I enlighet med artikel 195.2 c i denna lag stipuleras för en sådan administrativ överträdelse ett bötesbelopp på minst 20 000 och högst 400 000 rumänska lei (RON) (från cirka 4 057 euro till cirka 81 147 euro).
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
11. Genom beslut av den 14 september 2021 konstaterade Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (den nationella konsumentskyddsmyndigheten, Rumänien) (nedan kallad ANPC) att Engie hade använt sig av vilseledande och aggressiva affärsmetoder i utövandet av sin ekonomiska verksamhet(3) och förelade denna leverantör att upphöra med dessa metoder, att inte bedriva sin verksamhet till dess att de påstått otillbörliga affärsmetoderna hade upphört samt att inte ändra det pris som hushållskunderna ska betala för leverans av naturgas.
12. Den 11 oktober 2021 konstaterade Anre att Engie i sin egenskap av auktoriserad leverantör av naturgas hade åsidosatt den skyldighet i fråga om transparens som föreskrivs i artikel 143.1 k i lag nr 123/2012 och påförde denna leverantör administrativa böter på sammanlagt 800 000 RON (cirka 160 000 euro) (nedan kallat det berörda beslutet) med motiveringen att denne för det första hade gjort sig skyldig till oegentligheter rörande innehållet i vissa offerter på naturgas och för det andra inte tillräckligt tydligt hade angett möjligheten av ett ändrat pris på leverans av naturgas under den tolvmånadersperiod på grundval av vilken avtalen hade ingåtts med kunderna. Dessutom förelades Engie av Anre att vidta alla nödvändiga åtgärder för att, för det första, meddela sina tolv slutförbrukare att det överenskomna fasta priset på naturgas kvarstod, för det andra, att annullera de ändringar som tillställts dessa kunder samt, för det tredje, att finna reda på samtliga slutförbrukare som hade accepterat standardofferter till fast pris för den period som angavs i dessa och till vilka meddelanden och ändringar senare översänts om prisökning på naturgas som levererades före periodens utgång och, för det fjärde, att meddela dessa kunder att det fasta priset på gas i enlighet med nämnda offerter skulle bibehållas och att de meddelade ändringarna annulleras.
13. Mot denna bakgrund väckte Engie talan vid Judecătoria Sectorului 4 București (Distriktsdomstolen i sektor 4, Bukarest) mot det berörda beslutet. Genom dom av den 14 mars 2022 ogillade denna domstol talan. Engie överklagade domen till Tribunalul București (Regionala domstolen i Bukarest), den hänskjutande domstolen.
14. För det första hävdar denna domstol att det måste klarläggas huruvida Anre till följd av det påstådda åsidosättandet av skyldigheten i fråga om transparens gentemot konsumenterna får ålägga en leverantör av naturgas att tillämpa ett pris som skiljer sig från det marknadspris som föreskrivs genom artikel 3.1 i direktiv 2009/73/EG(4).
15. För det andra noterar nämnda domstol att både Anre och ANPC i sak har konstaterat samma gärning men kvalificerat den på olika sätt och genom olika akter påfört Engie administrativa böter och samma skyldighet till gottgörelse, nämligen att återgå till det pris som angavs i standardofferten, i förevarande fall det pris som var gällande i april månad år 2021. Den nämnda domstolen finner därmed att man behöver fastställa huruvida principen ne bis in idem är tillämplig på sanktioner som påförts av den förstnämnda myndigheten på grundval av lag nr 123/2012, som införlivar direktiv 2009/73 med rumänsk rätt, och av den andra myndigheten, på grundval av den rumänska lagstiftningen om konsumentskydd.
16. Mot denna bakgrund beslutade Tribunalul București (Regionala domstolen i Bukarest) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Kan ett påstått åsidosättande av det transparenskrav som åvilar leverantörer av naturgas gentemot hushållskunder – vilket har införlivats med den nationella lagstiftningen och enligt denna lagstiftning anses vara en administrativ överträdelse – medföra att den behöriga nationella myndigheten även får ålägga en leverantör av naturgas att gentemot konsumenterna tillämpa ett pris som fastställs på administrativ väg utan att beakta principen om fri prissättning på naturgasmarknaden, vilken fastställs i artikel 3.1 [i direktiv 2009/73/EG]?
2) Kan den omständigheten att en leverantör av naturgas påförs en sanktion av såväl den nationella konsumentskyddsmyndigheten som den nationella energitillsynsmyndigheten på så sätt att leverantören genom två separata beslut, i vilka administrativa överträdelser konstateras, åläggs att vidta samma åtgärder (kumulering av administrativa beslut med åläggande om att vidta åtgärder) anses vara en motiverad begränsning av principen ne bis in idem, enligt artikel 52 i (stadgan), eller strider ovanstående mot denna princip?
Är en sådan kumulering av beslut från olika myndigheter med åläggande om att vidta samma åtgärder, för samma gärning, förenlig med proportionalitetsprincipen?”
17. Skriftliga yttranden har ingetts av Engie, Anre, den rumänska och den grekiska regeringen samt av Europeiska kommissionen. Nämnda parter har också yttrat sig muntligen vid förhandlingen den 24 april 2024.
IV. Bedömning
A. Den andra tolkningsfrågan
18. Genom sin andra tolkningsfråga, som är föremål för förevarande riktade förslag till avgörande, begär den hänskjutande domstolen i huvudsak svar på huruvida artiklarna 50 och 52 i stadgan ska tolkas så, att ett fall där en leverantör av naturgas påförs sanktioner av både energitillsynsmyndigheten och konsumentskyddsmyndigheten för samma gärningar. men för vilka de båda myndigheterna var för sig påförde sanktionen på olika rättsliga grunder, medför en berättigad begränsning av tillämpningen av principen ne bis in idem.
1. Inledande synpunkter
a) Tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan
19. Det bör inledningsvis framhållas att stadgans tillämpningsområde med avseende på åtgärder som vidtas av medlemsstaterna definieras i artikel 51.1 däri, enligt vilken bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.(5)
20. I förevarande fall framgår av de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen att de båda berörda besluten har meddelats på grundval av den rumänska lagstiftning som införlivar direktiv 2009/73 respektive direktiv 2005/29/EG(6). Därmed tillämpas unionsrätten genom de berörda nationella bestämmelserna, varför dessa omfattas av tillämpningsområdet för stadgan i den mening som avses i artikel 51 i denna, och artikel 50 i stadgan ska tillämpas i det nationella målet.
21. Det bör även framhållas att principen ne bis in idem, vilken fastställs i artikel 50 i stadgan, är en grundläggande princip i unionsrätten,(7) vilken förbjuder såväl lagföring som påföljder av straffrättslig karaktär i den mening som avses i den bestämmelsen för samma gärning och mot samma person.(8) Begränsningar av principen ne bis in idem kan dock vara berättigade med stöd av artikel 52.1 i stadgan, under förutsättning att de villkor som anges i denna bestämmelse är uppfyllda.(9)
b) Är den beivrade överträdelsen av ”straffrättslig” karaktär?
22. Det bör inledningsvis noteras att det av domstolens praxis följer att tre kriterier är relevanta vid bedömningen av huruvida de aktuella förfarandena och påföljderna är av straffrättslig karaktär. Det första kriteriet är den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är hur sträng den påföljd är som den berörde kan åläggas samt arten av denna.(10)
23. För det första bör det i fråga om kriteriet rättslig kvalificering av överträdelsen i nationell rätt konstateras att sanktionerna enligt den hänskjutande domstolen påförs för gärningar som kvalificeras som ”administrativa överträdelser” i nationell rätt samt att de förfaranden efter vilka dessa sanktioner har påförts är administrativa förfaranden.
24. Det framgår emellertid av domstolens fasta rättspraxis att tillämpningen av artikel 50 i stadgan inte är begränsad till sådana förfaranden och påföljder som betraktas som ”straffrättsliga” enligt nationell rätt, utan även – oavsett kvalificeringen i intern rätt – omfattar förfaranden och påföljder som ska anses ha en straffrättslig karaktär sett till de två andra kriterier som anges i punkt 22 i förevarande förslag till avgörande.(11)
25. För det andra, vad beträffar kriteriet om överträdelsens art, betyder det att det ska prövas om påföljden har ett repressivt syfte utan beaktande av det förhållandet att den även har ett förebyggande syfte. Det ligger nämligen i de straffrättsliga påföljdernas natur att de är tänkta både att utgöra straff för och att förebygga otillåtna gärningar.(12) En åtgärd som inskränker sig till att kompensera för den skada som vållats genom överträdelsen i fråga är däremot inte av straffrättslig karaktär.(13)
26. I förevarande fall framgår det av de uppgifter som domstolen förfogar över att det för ett åsidosättande av skyldigheterna i fråga om transparens och information till konsumenterna från naturgasleverantörens sida i enlighet med lag nr 123/2012 ska påföras en ekonomisk sanktion.(14) Detsamma gäller i fråga om de sanktioner som påförts av ANPC på grundval av lag nr 363/2007, i vilken det föreskrivs att det också för affärsmetoder som är otillbörliga eller vilseledande ska påföras böter.(15) Det framgår också av de nämnda uppgifterna att dessa båda myndigheter utöver ekonomiska sanktioner vidtog kompletterande korrigerande åtgärder (av den hänskjutande domstolen betecknade som ”krav på gottgörelse”) genom vilka Engie ålades att återgå till det pris som angavs i standardofferten från april månad år 2021.
27. Det finns härvid anledning att fastställa en skillnad mellan, å ena sidan, de administrativa sanktioner som påförts av ANPC och Anre och, å andra sidan, de kompletterande korrigerande åtgärder som dessa vidtagit. Trots att det, med förbehåll för de bedömningar som det ankommer på den hänskjutande domstolen att företa, inte tycks kunna bestridas av att de ekonomiska sanktioner som påförts Engie har såväl ett repressivt som ett förebyggande syfte, förhåller det sig nämligen inte på samma sätt i fråga om kompletterande åtgärder med beaktande av den praxis i domstolen som framhållits i punkt 25 i förevarande förslag till avgörande, nämligen att en åtgärd som är begränsad till att gottgöra (eller avhjälpa) den skada som åsamkats genom den berörda överträdelsen inte är av straffrättslig art.
28. Med avseende på det kriterium som gäller att strängheten i den sanktion som påförs ska bedömas i förhållande till det högsta straff som föreskrivs(16) bör det, för det tredje, konstateras att det av de handlingar som står till domstolens förfogande framgår att Engie har påförts två sanktioner, vilka uppgår till 800 000 RON (cirka 160 000 euro) i fråga om den sanktion som påfördes av Anre(17) och till 150 000 RON (cirka 30 000 euro) i fråga om den som påfördes av ANPC.(18)
29. Det ankommer därför på den hänskjutande domstolen att på grundval av samtliga handlingar som den förfogar över pröva om beloppen i dessa påföljder är tillräckligt höga för att kunna betecknas som ”straffrättsliga till sin art”.(19)
2. Förutsättningarna för att principen ne bis in idem ska tillämpas
30. Två villkor måste vara uppfyllda för att principen ne bis in idem ska kunna tillämpas, nämligen dels att det finns ett tidigare slutligt beslut (villkoret ”bis”), dels att det tidigare beslutet och åtgärder eller senare beslut avser samma gärningar (samt att samma personer är berörda) (villkoret ”idem”).(20)
a) Villkoret ”bis”
31. När det gäller ”bis”-villkoret krävs det, för att ett domstolsavgörande ska kunna anses ha slutgiltigt avgjort de faktiska omständigheter som är föremål för ett andra förfarande, inte bara att avgörandet har vunnit laga kraft, utan även att det har meddelats efter en bedömning i sak av målet.(21)
32. Domstolen har härvid också förklarat att det för att principen ne bis in idem ska kunna tillämpas visserligen förutsätts att det finns ett tidigare avgörande som vunnit laga kraft. Det följer emellertid inte nödvändigtvis av detta att de senare avgöranden som denna princip utgör hinder för endast kan vara de som meddelats efter detta tidigare beslut som vunnit laga kraft. Denna princip utesluter nämligen – då det finns ett lagakraftvunnet avgörande – att handläggningen av ett straffrättsligt förfarande påbörjas eller fortsätter för samma gärningar.(22)
33. I förevarande mål framgår det av de handlingar i målet som lagts fram för EU-domstolen att det beslut som fattades av ANPC slutgiltigt upphävdes av behörig domstol med hänvisning till avsaknad av behörighet utan att den domstolen prövade ärendet i sak.(23) Som det framhållits i punkt 31 i förevarande förslag till avgörande krävs det dock för villkoret ”bis” att det föreligger ett lagakraftvunnet beslut efter att ärendet har bedömts i sak, ett villkor som tycks saknas i förevarande fall.
34. I alla händelser ankommer det på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av ovanstående överväganden fastställa om villkoret ”bis” verkligen är uppfyllt innan den prövar villkoret ”idem”.
b) Villkoret ”idem”
35. Vad beträffar villkoret ”idem” framgår det av själva lydelsen av artikel 50 i stadgan att det ska vara förbjudet att mer än en gång lagföra en och samma person för en och samma överträdelse eller att påföra denne en straffrättslig påföljd för överträdelsen.
36. Enligt domstolens fasta praxis är det avgörande kriteriet för om det ska anses vara fråga om samma gärning huruvida de faktiska omständigheterna är desamma, varmed avses en samling konkreta omständigheter, som är oupplösligt förbundna med varandra och som lett till att den berörda personen slutligt frikänts eller dömts till ansvar. Artikel 50 i stadgan förbjuder således att flera påföljder av straffrättslig karaktär åläggs för samma gärning i olika förfaranden med detta syfte.(24) Det framgår dessutom av domstolens praxis att frågan hur omständigheterna och det skyddade rättsliga intresset ska kvalificeras enligt nationell rätt inte är relevant för frågan huruvida det är fråga om samma gärning, eftersom omfattningen av det skydd som ges i artikel 50 i stadgan inte kan variera från en medlemsstat till en annan.(25)
37. Trots att ”idem”-villkoret kräver att de konkreta gärningarna är identiska är principen ne bis in idem inte tillämplig när omständigheterna i fråga inte är identiska, utan endast liknar varandra. Att de konkreta gärningarna är identiska ska förstås som en samling konkreta omständigheter till följd av händelser som i allt väsentligt är desamma, eftersom de involverar samma gärningsman och är oupplösligt förbundna med varandra i tid och rum.(26)
38. I förevarande fall har den hänskjutande domstolen dels konstaterat att de båda berörda förfarandena i det nationella målet avser samma juridiska person, nämligen Engie, dels fastställt att de gärningar som konstaterats av Anre och ANPC i sak är identiska, nämligen klagandens förfarande att ändra priset på naturgas, trots att dessa förfaranden har kvalificerats på olika sätt av de berörda myndigheterna.
39. Trots att den rumänska regeringen och Anre tycks bestrida den framställning av de faktiska omständigheterna, såsom dessa har redovisats av den hänskjutande domstolen, genom att hävda att de gärningar som dessa myndigheter har konstaterat och för vilka de påfört sanktioner inte är identiska(27), bör det erinras om att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen lämnat på eget ansvar och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva.(28) Eftersom den nationella domstolen anser att de gärningar för vilka Engie påförts sanktioner av de båda myndigheterna är identiska i enlighet med den praxis i domstolen som redovisats i punkt 37 i förevarande förslag till avgörande, utgör sålunda denna kumulering en begränsning av den grundläggande rättighet som garanteras genom artikel 50 i stadgan.
40. I alla händelser ankommer det in fine på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida de faktiska omständigheter som var föremål för de två förfaranden som inletts med stöd av sektorsspecifik lagstiftning på energiområdet och inom konsumenträtten är identiska. Det ankommer därför på den hänskjutande domstolen att undersöka de faktiska omständigheter som beaktats i vart och ett av förfarandena samt den påstådda överträdelseperioden.(29)
3. Berättigandet av en eventuell begränsning av den grundläggande rättighet som garanteras genom artikel 50 i stadgan
41. Det bör erinras om att en begränsning av en grundläggande rättighet som garanteras genom artikel 50 i stadgan endast kan vara berättigad i kraft av artikel 52.1 i densamma. I enlighet med den första meningen i den punkten ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. I enlighet med den andra meningen i denna punkt får begränsningar, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
a) Skydd av ett eller flera syften av allmänt samhällsintresse
42. Såsom framgår av den nyligen meddelade domen i målet bpost fann domstolen att en kumulering av påföljder kan motiveras om de rättsliga åtgärder som vidtas av två olika myndigheter har flera kompletterande mål som avser andra aspekter av samma överträdelse.(30) I denna dom framhöll domstolen dessutom att de offentliga myndigheterna har rätt att välja kompletterande rättsliga reaktioner på vissa beteenden som är skadliga för samhället genom olika förfaranden som bildar en sammanhängande helhet på så sätt att det aktuella sociala problemet kan behandlas i sina olika hänseenden, förutsatt att dessa sammantagna rättsliga reaktioner inte utgör en orimlig börda för den berörda personen.(31)
43. I förevarande fall verkar det som att detta villkor är uppfyllt, eftersom de åtgärder som beslutades av ANPC uteslutande syftade till att få de otillbörliga eller vilseledande affärsmetoderna gentemot konsumenterna att upphöra, medan de åtgärder som beslutades av Anre syftade till att sörja för transparens i prissättningen på den rumänska energimarknaden med avseende på just liberaliseringen av sektorn för naturgas och, därmed till att denna sektor ska fungera väl.(32) Det tycks således vara legitimt för en medlemsstat att i syfte att uppnå en hög konsumentskyddsnivå påföra sanktioner för åsidosättanden dels av de sektorsspecifika bestämmelser som syftar till att liberalisera marknaden för naturgas, dels av bestämmelser som rör otillbörliga affärsmetoder.(33)
44. Härav följer att principen ne bis in idem inte har åsidosatts på det principiella planet om ett och samma handlande är föremål för skilda utredningsförfaranden, vilka grundar sig på olika rättsliga bestämmelser med åtskilda och varandra kompletterande syften, såsom konsumentskydd och iakttagande av transparens i prissättningen på energimarknaden.
45. Vidare kan heller inte den omständigheten att konsumentskydd, i sin egenskap av syfte av allmänt samhällsintresse, kan eftersträvas inte endast genom den nationella lagstiftningen om konsumentskydd, utan även indirekt och ur en annan synvinkel, genom sektorsspecifika bestämmelser på energiområdet(34) dra i tvivelsmål den komplementära arten i de syften som eftersträvas med de båda regelverken.
46. Det förhållandet att denna tolkning, vilken grundar sig på att de syften som eftersträvas med de båda lagstiftningarna, också tycks bekräftas av själva lydelsen i direktiv 2009/73 (som införlivats med nationell rätt genom lag nr 123/2012), i vilket det i punkt 1 i bilaga I anges att de åtgärder rörande konsumentskydd som avses i direktivets artikel 3 ska tillämpas om inte annat följer av unionsreglerna om konsumentskydd.
b) Proportionalitet och kravet på begränsning
47. Vad gäller proportionalitetsprincipen fordrar denna att en kumulering av förfaranden och påföljder enligt nationell lagstiftning, såsom den i fråga i förevarande fall, inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga. Enligt domstolens fasta rättspraxis ska vid ett val bland flera ändamålsenliga åtgärder den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(35)
48. När det gäller frågan huruvida en sådan kumulering av förfaranden och påföljder är absolut nödvändig, ska det enligt domstolens praxis bedömas om det finns klara och exakta bestämmelser som gör att det går att förutse vilka handlingar och underlåtenheter som kan bli föremål för en kumulering av förfaranden och påföljder. Det bör dessutom fastställas om de båda förfarandena har genomförts på ett sätt som är tillräckligt samordnat, samtidigt som förfaranden ligger nära varandra i tiden, och huruvida den sanktionsåtgärd som eventuellt vidtas i samband med det första förfarandet i kronologisk ordning har beaktats vid bedömningen av den andra sanktionen, på ett sådant sätt att de besvär som de berörda personerna orsakas genom en sådan kumulering är begränsade till vad som är absolut nödvändigt och huruvida de samlade påföljderna står i proportion till överträdelsernas allvar.(36)
49. Det bör först och främst noteras att förekomsten av två olika regelverk, vilka tillämpas jämsides, gör det möjligt för berörda bolag att på förhand med hög grad av förutsägbarhet förstå vilka sanktioner som de kan bli föremål för. Det är inte heller förvånande att ett bolag som är aktivt på marknaden för produktion eller distribution av energi måste anpassa sitt agerande till olika sektorsspecifika lagstiftningar med olika eller varandra kompletterande målsättningar och kan påföras olika parallella sanktioner för ett och samma handlande på grundval av rättsakter genom vilka olika syften eftersträvas.
50. De handlingar i målet som domstolen förfogar över innehåller dessutom indikationer på ett nära tidsmässigt samband mellan de båda förfarandena och mellan de beslut som fattats på grundval av sektorsspecifik lagstiftning på energiområdet respektive på grundval av rätten till konsumentskydd, samt på ett samarbete och informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna (vilket uttryckligen föreskrivs i rumänsk lagstiftning), något som det också ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
51. Mot bakgrund av det ovan anförda finner jag att artikel 50 i stadgan jämförd med artikel 52.1 i densamma ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en leverantör av naturgas påförs sanktioner på grundval av två olika beslut i vilka överträdelser konstateras, varvid det ena har fattats av konsumentskyddsmyndigheten och det andra av energitillsynsmyndigheten, under förutsättning
– att förfarandena och påföljderna grundar sig på olika rättsliga bestämmelser vilka avser skilda och varandra kompletterande målsättningar av allmänt samhällsintresse och därmed motiverar en kumulering av förfaranden och påföljder,
– att det finns klara och exakta bestämmelser som gör att det går att förutse vilka handlingar och underlåtenheter som kan bli föremål för en kumulering av förfaranden och påföljder och även möjliggör en samordning mellan de båda behöriga myndigheterna,
– att de båda förfarandena har genomförts på ett tillräckligt samordnat sätt och nära varandra i tiden, och
– att de samlade påföljderna står i proportion till överträdelsernas allvar.
V. Förslag till avgörande
52. Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska besvara den andra tolkningsfråga som ställts av Tribunalul Bucureşti (Regionala domstolen i Bukarest, Rumänien) på följande sätt:
Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna jämförd med artikel 52.1 i densamma ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en leverantör av naturgas påförs sanktioner på grundval av två olika beslut i vilka överträdelser konstateras, varvid det ena har fattats av konsumentskyddsmyndigheten och det andra av energitillsynsmyndigheten, under förutsättning
– att förfarandena och påföljderna grundar sig på olika rättsliga bestämmelser vilka avser skilda och varandra kompletterande målsättningar av allmänt samhällsintresse och därmed motiverar en kumulering av förfaranden och påföljder,
– att det finns klara och exakta bestämmelser som gör att det går att förutse vilka handlingar och underlåtenheter som kan bli föremål för en kumulering av förfaranden och påföljder och även möjliggör en samordning mellan de båda behöriga myndigheterna,
– att båda förfarandena har genomförts på ett tillräckligt samordnat sätt och nära varandra i tiden, och
– att de samlade påföljderna står i proportion till överträdelsernas allvar.