NILS WAHL
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2015. február 26.(1)
C‑684/13. sz. ügy
Johannes Demmer
kontra
Fødevareministeriets Klagecenter
(a Vestre Landsret [Dánia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Közös agrárpolitika – Jogosulatlanul odaítélt és jogosulatlanul kifizetett mezőgazdasági támogatás visszatérítése – Támogatásra jogosult területek – »Támogatható hektárszám« – Mezőgazdasági és nem mezőgazdasági tevékenységek – Repülőtéri biztonsági területek – Takarmánypellet gyártásához felhasznált fű termesztése ezeken a területeken – Túlsúlyban lévő használat – Repülőtéri biztonsági területek használatára vonatkozó megszorítások – Olyan hiba, amelyet a mezőgazdasági termelő ésszerűen észrevehetett volna – Jóhiszeműség”
1. Az olyan mezőgazdasági termelő, aki repülőtéri biztonsági területeken füvet termeszt és takarít be, jogosult‑e mezőgazdasági támogatásra e földterületek után? Egy mezőgazdasági termelő és a dán hatóságok között pontosan ebben a tárgyban folyamatban lévő jogvita képezi a Bíróság elé terjesztett kérdések alapját a jelen ügyben.
2. A Vestre Landsret (nyugati regionális bíróság, Dánia) előzetes döntéshozatal iránti kérelme a „támogatható hektárszám” fogalmának helyes értelmezésére, még közelebbről az annak meghatározásához irányadó tényezőkre irányul, hogy mi minősülhet, illetve mi nem minősülhet a vonatkozó uniós szabályozások szerint mezőgazdasági támogatásra jogosult földterületnek. Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság bizonytalan a jogosulatlanul nyújtott támogatás visszafizetésére vonatkozó kötelezettség hatálya kapcsán is: milyen szempontokat kell alkalmazni azon körülmények meghatározásához, amelyek fennállása esetén a kedvezményezett mentesülhet a visszafizetési kötelezettség alól?
3. Az alábbiakban kifejtem azon indokokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy az olyan földterületeket, mint amilyenekről a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben szó van, főszabály szerint nem kell úgy tekinteni, hogy kívül esnek a „támogatható hektárszám” fogalmának alkalmazási körén. Amint az a későbbiekben kifejtésre kerül, az a tény, hogy a repülőtéren található földterületek nincsenek eleve kizárva, annak meghatározásához is releváns, hogy a szakképzett mezőgazdasági termelő ésszerűen észrevehette‑e azt a hibát, amely támogatási jogosultságok jogosulatlan odaítéléséhez, majd a támogatás kifizetéséhez vezetett.
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. Alaprendeletek
4. Az 1782/2003/EK rendelet(2) közös szabályokat állapít meg a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerekre vonatkozóan. E rendelet 1. cikkének megfelelően az 1782/2003 rendelet a mezőgazdasági termelők részére nyújtott jövedelemtámogatás új formáját vezeti be.
5. E rendelet 2. cikkének b) pontja a „mezőgazdasági üzem” fogalmát mint „az adott mezőgazdasági termelő által vezetett [helyesen: kezelt] és ugyanazon tagállam területén található termelőegységek [helyesen: termelési egységek] összesség[ét]”, a 2. cikk c) pontja a „mezőgazdasági tevékenység” fogalmát pedig mint „mezőgazdasági termékek termelés[ét], tenyésztés[ét] vagy művelés[ét], ideértve a betakarítást, a fejést, az állattenyésztést és a mezőgazdasági célból történő állattartást, valamint a mezőgazdasági földterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartását az 5. cikkben meghatározottak szerint” határozza meg.
6. Az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy minden támogatási jogosultság, amely a támogatható hektárszámhoz kapcsolódik, feljogosít a támogatási jogosultság által megállapított összeg igénylésére. A 44. cikk (2) bekezdése a „támogatható hektárszám” fogalmát úgy határozza meg, mint a mezőgazdasági üzem szántóföldből és állandó legelőből álló földterületét, kivéve az állandó kultúrák, erdők vagy nem mezőgazdasági tevékenység céljára használt területeket.
7. 2009. január 1‑jétől az 1782/2003 rendelet helyébe a 73/2009/EK rendelet(3) lépett (együtt: alaprendeletek).
8. A 73/2009 rendelet (2) preambulumbekezdése kifejti, hogy az 1782/2003 rendelet hatályon kívül helyezésének az egyik oka az volt, hogy azt számos alkalommal jelentősen módosították. A 73/2009 rendeletet tehát az áttekinthetőség érdekében fogadták el. E rendelet célja többek között az egységes támogatási rendszer működésének leegyszerűsítése.
9. A 73/2009 rendelet 2. cikkének b) pontja a „gazdaság [mezőgazdasági üzem]”, illetve c) pontja a „mezőgazdasági tevékenység” fogalmát ugyanúgy határozza meg, mint az 1782/2003 rendelet.
10. A 73/2009 rendelet 34. cikkének (1) bekezdése értelmében a mezőgazdasági termelők az egységes támogatási rendszer keretében támogatáshoz juthatnak a támogatható hektárszámhoz kötött támogatási jogosultság aktiválásával. A rendelet 34. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében „támogatható hektár” a gazdaság bármely olyan mezőgazdasági földterülete, „amelyet mezőgazdasági tevékenységre használnak, vagy ha a területeket nem mezőgazdasági tevékenységre is használják, amelyek használatában a mezőgazdasági tevékenység túlsúlyban van”.
11. A 73/2009 rendelet 137. cikke a tévesen odaítélt támogatási jogosultságok visszafizetését szabályozza. A 137. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a mezőgazdasági termelők számára 2009. január 1‑je előtt megítélt támogatási jogosultságok 2010. január 1‑jétől tekinthetők jogszerűnek és szabályosnak. A 137. cikk (2) bekezdésének megfelelően azonban nem ez a helyzet, ha a támogatási jogosultságokat valótlan adatokat tartalmazó kérelmek alapján ítélték oda a mezőgazdasági termelők számára. Ez a kivétel azonban csupán akkor alkalmazandó, ha a „hibák […] észlelését a mezőgazdasági termelőtől nem lehet ésszerűen elvárni”.
2. Végrehajtási rendeletek
12. A releváns időszakban (2005 és 2009 között) az 1782/2003 és a 73/2009 rendeletet többek között a 795/2004/EK bizottsági rendelet(4) és a 796/2004/EK bizottsági rendelet(5) (együtt: végrehajtási rendeletek) hajtotta végre.
13. A 795/2004 rendelet 2. cikkének a) pontja a „mezőgazdasági terület” – amely előfeltétele annak, hogy az adott terület „támogatható hektár[szám]nak” minősüljön – fogalmát úgy határozza meg, mint a szántóterületek, állandó legelők vagy az állandó kultúrák bármely területét.
14. A 795/2004 rendeletet módosította többek között a 370/2009/EK bizottsági rendelet(6) 2009. január 1‑jei hatállyal. A 795/2004 rendelet a következő 3c. cikkel egészült ki:
„A [73/2009 rendelet] 34. cikke (2) bekezdése a) pontjának alkalmazásában, ha egy mezőgazdasági üzem mezőgazdasági földterületét nem mezőgazdasági tevékenység céljára is használják, az adott terület elsősorban mezőgazdasági célra használt területnek minősül, feltéve, hogy a mezőgazdasági célú használatot a nem mezőgazdasági tevékenység intenzitása, jellege, időtartama és ütemezése nem akadályozza jelentős mértékben.
Az első albekezdésben foglaltaknak az egyes tagállamok területén történő alkalmazására vonatkozó kritériumokat a tagállamok állapítják meg.”
15. A 796/2004 rendelet 2. cikkének (1) bekezdése értelmében a „szántóterület” többek között a növénytermesztés céljából megművelt földterület, vagy a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartott földterület. E rendelet 2. cikkének (2) bekezdése szerint „állandó legelő” a gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények történő termesztésére használt földterület, és amely a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt évig nem szerepelt.(7)
16. A 796/2004 rendelet(8) 12. cikke szintén lényeges a jelen ügyben. A 12. cikk (1) bekezdésének f) pontja értelmében az adott támogatási rendszerekben támogatást kérelmező mezőgazdasági termelőnek nyilatkozatot kell benyújtania arról, hogy ismeri a szóban forgó támogatási rendszerre vonatkozó feltételeket. Továbbá a 12. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a támogatási kérelem benyújtásakor a mezőgazdasági termelőnek ki kell javítania az előre nyomtatott űrlapokat, ha az előre nyomtatott űrlapokon feltüntetett információk helytelenek.
17. A 796/2004 rendelet 73. cikkének (1) bekezdése értelmében, amennyiben jogosulatlan kifizetés történt, akkor a mezőgazdasági termelőnek a szóban forgó összeget kamattal együtt vissza kell fizetnie.
18. Azonban e szabály alóli kivételt fogalmaz meg e rendelet 73. cikkének (4) és (5) bekezdése, amelyek értelmében:
„(4) Az (1) bekezdésben említett visszafizetési kötelezettséget nem lehet alkalmazni, ha a kifizetés az illetékes hatóság vagy más hatóság által elkövetett hiba következtében történt, és a hibát a mezőgazdasági termelő ésszerűen nem vehette észre.
Ha azonban a hiba az érintett kifizetés kiszámítására vonatkozó tényadatokat érinti, az első albekezdést csak akkor kell alkalmazni, ha a visszatérítésről szóló döntést a kifizetéstől számított 12 hónapon belül nem közölték.
(5) A [73. cikk (1) bekezdésében] említett visszafizetési kötelezettség nem alkalmazható, ha a támogatás kifizetése és a kedvezményezett számára a kifizetés jogosulatlan voltával kapcsolatban az illetékes hatóság által tett első értesítés között tíz évnél hosszabb idő telt el.
Az első albekezdésben említett időszak azonban négy évre korlátozódik, ha a kedvezményezett jóhiszeműen járt el.”
19. A 796/2004 rendelet(9) 73a. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben megállapításra kerül, hogy egyes támogatási jogosultságok tévesen kerültek kiosztásra, a mezőgazdasági termelőnek ezeket a támogatási jogosultságokat át kell adnia és azokat úgy kell tekinteni, mint ab initio nem odaítélt jogosultságokat.
B – A dán jog
20. A dán jogban a repülőtéri biztonsági területekre vonatkozó követelményeket a Trafikstyrelsen (korábban: Statens Luftfartsvæsen, közlekedési hatóság) határozza meg a polgári légi közlekedés szabályaiban (Bestemmelser for Civil Luftfart, a továbbiakban: BL).
21. A biztonsági területek művelésének szabályait a repülőtereken a repülőgépek madarakkal vagy emlősökkel való összeütközése veszélyeinek csökkentéséről szóló 2005. január 31‑i BL 3‑16 tartalmazza. Ezeknek a szabályoknak megfelelően:
„5.2.2 A repülőtér területén a kifutópályáig vagy kifutópályákig, és azok határától számított 150 méterig húzódó, szilárd burkolat nélküli parcellák:
a. A földterületet füvesíteni kell [...]
[…]
5.2.3 A repülőtér területén a kifutópálya vagy kifutópályák határától számított 150–300 méterig húzódó, szilárd burkolat nélküli parcellák:
a. A földterületet fűtermesztésre kell használni [...]
b. A földterületen csak tanácsadóval való egyeztetést követően lehet gabonát termelni. Nem szabad egész évben zöldellő növényeket termeszteni.
5.2.4 A repülőtér területén a kifutópálya vagy kifutópályák határától számított 300 métertől húzódó, szilárd burkolat nélküli parcellák csak tanácsadóval való egyeztetést követően használhatók mezőgazdasági célokra.
[…]
6.4.1 A földterület megművelésével összefüggésben a következőkre kell figyelemmel lenni:
a. a füvet folyamatosan legfeljebb 20 cm‑es magasságban kell tartani a kaviccsal vagy szilárd burkolattal el nem látott kifutópályán, illetve kifutópályákon és gurulóúton, illetve gurulóutakon […]
b. Az a) pontban hivatkozott területeken kívüli, de az 5.2.2. pont szerinti területeken folyamatosan gondoskodni kell arról, hogy a fű legalább 20, de legfeljebb 40 cm magasságig érjen […]”
II – Tényállás, eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
22. 1999. december 21‑én J. Demmer megállapodást kötött az Aalborg repülőtérrel (Aalborg Lufthavn), 2000. május 10‑én pedig a Skrydstrup légitámaszponttal (Flyvestation Skrydstrup) e repülőterek kifutópályái, gurulóútjai és végbiztonsági pályái körül elhelyezkedő biztonsági területek haszonbérbe vételére. A földterületet takarmánypellet gyártásához felhasznált fű termesztésére használják.
23. E megállapodások értelmében és az azokban meghatározott feltételek mellett J. Demmer haszonbérlőként haszonbér ellenében jogosulttá vált a repülőtér földterületén növő fű lekaszálására és felhasználására. J. Demmernek évente 3–4 alkalommal kellett betakarítania a füvet.
24. A megállapodásokban számos feltétel volt a szóban forgó földterület gondozására vonatkozóan. E rendelkezések között szerepeltek azok a feltételek, hogy mikor és hogyan kell a fű kaszálását elvégezni; továbbá a trágyázásra vonatkozó feltételek; illetve a Skrydstrup légitámaszponttal való megállapodás értelmében növényvédő szerek használatára vonatkozó tilalom.(10)
25. A Skrydstrup légitámaszponttal kötött megállapodás 8. §‑a értelmében J. Demmernek a munkáját úgy kellett végeznie, hogy az ne akadályozza a repülési műveleteket, valamint a Skrydstrup légiközlekedés‑ellenőrző szolgálat vagy a Skrydstrup légitámaszpont vezetősége által meghatározott utasításoknak és tiltásoknak megfelelően.
26. A J. Demmer és az Aalborg repülőtér között kötött haszonbérleti szerződés 6. §‑a értelmében J. Demmer köteles volt tájékoztatni a haszonbérbe adót arról, ha be kívánt lépni a földterületre. Ugyanezen szakasz feljogosította a hadsereget a haszonbérbe vett földterület korlátlan használatára vagy használatának mások számára való engedélyezésére bármilyen katonai célú gyakorlat végrehajtása érdekében.
27. 2005‑től J. Demmer mindkét megállapodás értelmében vállalta, hogy a földterületet oly módon használja, amely biztosítja azt, hogy jogosulttá váljon támogatási jogosultságok odaítélésére, illetve hogy a vonatkozó kérelmeket benyújtja. J. Demmer kérelme nyomán az élelmiszer‑igazgatóság (FødevareErhverv, jelenleg: NaturEhrverv styrelsen; mezőgazdasági és halászati ügynökség) 2006. május 29‑i határozatával a 2005‑ös támogatási évtől kezdődően támogatási jogosultságot ítélt oda J. Demmer részére a szóban forgó földterület vonatkozásában.
28. 2006. február 1‑jén J. Demmer az Aalborg repülőtéren fekvő repülőtéri földterülethez kapcsolódó támogatási jogosultságokat átadta a hadseregnek. Következésképpen a 2006 és 2009 közötti támogatási években J. Demmer csupán a Skrydstrup légitámaszponton található repülőtéri földterületet vette haszonbérbe, és csupán e földterület vonatkozásában kapott kifizetést.
29. 2008‑ban az élelmiszer‑igazgatóság lefolytatta a termelőegység‑nyilvántartás ellenőrzését és felülvizsgálatát. E felülvizsgálat eredményeképpen a J. Demmer által az egységes támogatási rendszerbe tartozóként bejelentett földterület néhány termelőegységét csökkentették vagy törölték a nyilvántartásból. Az indok az volt, hogy az élelmiszer‑igazgatóság szerint a repülőterek biztonsági területei nem tekinthetők támogatásra jogosult mezőgazdasági földterületeknek. Ezzel összefüggésben tájékoztatták J. Demmert arról, hogy a korábbi évekre vonatkozó kérelmeket is felülvizsgálják, és hogy a támogatási jogosultságokat újraszámítják.
30. 2011. május 2‑án az élelmiszer‑igazgatóság úgy határozott, hogy csökkenti J. Demmer támogatási jogosultságait, és visszatérítteti az Aalborg repülőtéren fekvő földterület tekintetében 2005‑ben, illetve a Skrydstrup légitámaszponton fekvő földterület tekintetében 2005–2009‑ben jogosulatlanul kifizetett támogatást.
31. J. Demmer fellebbezéssel élt e határozattal szemben az élelmiszerügyi, mezőgazdasági és halászati minisztérium panaszközpontja (Fødevareministeriets Klagecenter) előtt. 2012 májusában a panaszközpont fenntartotta hatályában az élelmiszer‑igazgatóság határozatát.
32. 2012. november 13‑án J. Demmer a kérdést előterjesztő bíróság előtt keresettel élt a panaszközpont határozatával szemben. E bíróság most a következő kérdéseket terjeszti elő előzetes döntéshozatalra:
„1) Úgy kell‑e értelmezni az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése szerinti azon követelményt, hogy a mezőgazdasági területet nem lehet »nem mezőgazdasági tevékenység céljára« használni, és a 73/2009 rendelet 34. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti azon követelményt, hogy egy mezőgazdasági területet »mezőgazdasági tevékenységre használnak«, vagy »[…] használatában a mezőgazdasági tevékenység túlsúlyban van«, hogy a támogatás feltétele az, hogy a területet főleg mezőgazdasági célra használják?
a) Amennyiben igen, a Bíróság határozza meg azokat a paramétereket, amelyeket figyelembe kell venni a »fő« használati cél meghatározásánál, amennyiben a területet egyszerre több különböző célra használják.
b) Amennyiben igen, a Bíróság állapítsa meg továbbá azt, hogy adott esetben ez azt jelenti‑e, hogy a fenti rendelkezések értelmében jellegüknél és használatuknál fogva támogathatónak minősülnek a repülőtereken a kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területek, amelyek a repülőtér részét képezik, és amelyekre különös, a földterület használatára vonatkozó, szóban forgóhoz hasonló szabályok és korlátozások alkalmazandók, amely területeket azonban ugyanakkor takarmánypellet gyártásához felhasznált fű termesztésére is használnak.
2) Úgy kell‑e értelmezni az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése szerinti és a 73/2009 rendelet 34. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti azon követelményt, hogy a mezőgazdasági területnek a termelő »mezőgazdasági üzemének« részét kell képeznie, hogy a fenti rendelkezések értelmében támogathatónak minősülnek a repülőtereken a kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területek, amelyek a repülőtér részét képezik, és amelyekre különös, a földterület használatára vonatkozó, szóban forgóhoz hasonló szabályok és korlátozások alkalmazandók, amely területeket azonban ugyanakkor takarmánypellet gyártásához felhasznált fű termesztésére is használnak?
3) Amennyiben az 1.b) kérdésre és/vagy a 2. kérdésre nemleges válasz adandó, akkor azért, mert amellett, hogy a földterület parcelláit takarmánypellet gyártása érdekében állandó legelőként használják, azok kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területek is,
a) felmerül‑e olyan hiba, amelyet a mezőgazdasági termelő ésszerűen észlelhetett volna a 73/2009 rendelet 137. cikke értelmében, ha ennek ellenére kiosztották a területekhez kapcsolódó támogatási jogosultságokat?
b) felmerül‑e olyan hiba, amelyet a mezőgazdasági termelő ésszerűen észrevehetett volna a [796/2004 rendelet] 73. cikkének (4) bekezdése értelmében, ha ennek ellenére kifizették a területekhez kapcsolódó támogatást?
c) felmerül‑e olyan jogellenes kifizetés, amely tekintetében a kedvezményezett tevékenysége nem tekinthető jóhiszeműnek a [796/2004 rendelet] 73. cikkének (5) bekezdése szerint, ha ennek ellenére kifizették a területekhez kapcsolódó támogatást?
4) Milyen időpont irányadó annak értékelése során, hogy
a) felmerül‑e olyan hiba, amelyet a mezőgazdasági termelő ésszerűen észlelhetett volna a 73/2009 rendelet 137. cikke értelmében,
b) felmerül‑e olyan hiba, amelyet a mezőgazdasági termelő ésszerűen észrevehetett volna a [796/2004 rendelet] 73. cikkének (4) bekezdése értelmében,
c) a kedvezményezett tevékenysége jóhiszeműnek tekinthető‑e a [796/2004 rendelet] 73. cikkének (5) bekezdése szerint?
5) A 4. a)–c) kérdéseket valamennyi támogatási év tekintetében egyesével kell értékelni, vagy egyben, a teljes kifizetésekre tekintettel?”
33. A jelen eljárásban írásbeli észrevételt tett J. Demmer, a dán, a görög és a lengyel kormány, valamint a Bizottság. A Bíróság úgy határozott, hogy tárgyalás tartása nélkül folytatja az eljárást.
III – Elemzés
A – Előzetes megfontolások
34. A kérdést előterjesztő bíróság számos kérdést tett fel a Bíróságnak. Mindazonáltal az alapeljárásban felmerülő problémák összessége három egymáshoz szorosan kapcsolódó kérdéskörre irányul: i) a repülőtéri biztonsági területeken elhelyezkedő földterületek támogatásra való jogosultsága (1. és 2. kérdés); ii) annak értékeléséhez szükséges szempontok, hogy valamely kedvezményezettet mentesíteni kell‑e a jogosulatlanul odaítélt és kifizetett támogatás visszafizetésének kötelezettsége alól (3. kérdés); és iii) az ezen értékeléshez megfelelő időkeret (4. és 5. kérdés). E kérdéskörök részletesebb megvizsgálása előtt azonban fontos három olyan előzetes kérdéskört megtárgyalni, amelyek kihatással vannak a további elemzésre.
35. Először is, az egységes támogatási rendszer szerinti támogatás nyújtására vonatkozó szabályok bármely értelmezése figyelembe kell, hogy vegye a mezőgazdasági támogatás nyújtásának alapjául szolgáló megfontolásokat. Különösképpen, ami az egységes támogatási rendszert illeti, e rendszert az 1782/2003 rendelet hozta létre az uniós mezőgazdasági politika reformjának keretében. Amint azt e rendelet 1. cikke tisztázza, az 1782/2003 rendelet átfogó célja a mezőgazdasági termelők részére nyújtott jövedelemtámogatás új formájának bevezetése volt. Ebben az értelemben az egységes támogatási rendszer kétségtelenül hozzájárul az uniós mezőgazdasági politika szociálpolitikai céljának eléréséhez, amely a megfelelő életszínvonal biztosítása a mezőgazdaságban dolgozók részére.(11) E cél kihatással van az alaprendeletek értelmezésére.
36. Másodszor, amint azt a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, némi különbség van az 1782/2003 és a 73/2009 rendelet között a tekintetben, hogy e rendeletek vonatkozásában mi minősül „támogatható hektárszámnak”. Ugyanis, míg az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a mezőgazdasági üzem szántóföldből és állandó legelőből álló földterületét – kivéve a nem mezőgazdasági tevékenység céljára használt területeket – „támogatható hektárszámnak” kell tekinteni, addig a 73/2009 rendelet némiképp eltérő meghatározást ad. Ugyanis a 73/2009 rendelet 34. cikke (2) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a gazdaság bármely olyan mezőgazdasági földterületét, amelyet mezőgazdasági tevékenységre használnak – vagy ha a területeket nem mezőgazdasági tevékenységre is használják, amelyek használatában a mezőgazdasági tevékenység túlsúlyban van –, támogatható hektárnak kell tekinteni.
37. E bekövetkezett változtatások semmiképp sem jelentéktelenek. Pusztán szó szerinti olvasatra valóban lehetne úgy érvelni, hogy az 1782/2003 rendelet alapján valamely mezőgazdasági földterület nem mezőgazdasági használata automatikusan kizárja ezt a területet az egységes támogatási rendszer szerinti támogathatóság alól. Azonban – amint ebben a felek, úgy tűnik, egyetértenek – az ezen eszközökben alkalmazott terminológiai különbségnek nem kell különös jelentőséget tulajdonítani. Ugyanis a 73/2009 rendelet előkészületi munkálataiban semmi nem utal arra, hogy a jogalkotó szándéka az lett volna, hogy módosítsa a támogatható hektárszámra vonatkozó szabályokat, amelyek kétségtelenül az egységes támogatási rendszer egyik sarokkövét képezik.
38. Véleményem szerint a jogalkotó inkább tisztázni akarta a mezőgazdasági termelőkre alkalmazandó támogatási rendszerekkel kapcsolatos szabályokat. Sőt, semmiképp nem szokatlan, hogy valamely földterület‑parcellát mezőgazdasági és nem mezőgazdasági tevékenységekre is használnak. Ezért logikusnak tűnik, hogy e földterület támogatásra való jogosultságát a túlsúlyban lévő tevékenység alapján kell meghatározni. A módosított 795/2004 rendelet 3c. cikke alapján értelmezett 73/2009 rendelet előrelépést jelent azon igény kielégítése szempontjából, hogy e területen világos szabályozást alakítsanak ki. E rendelkezések ugyanis világosan jelzik, hogy valamely földterület‑parcella vegyes használata nem zárja ki automatikusan ezt a területet a támogatás alól. A támogatásra való jogosultság alapvető követelménye inkább az, hogy a terület használatában a mezőgazdasági tevékenység túlsúlyban legyen.(12) Így megfelelőnek vélem, ha a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések (különösen az 1. és a 2. kérdés) az egész szóban forgó időszakra vonatkozóan, azaz 2005‑től 2009‑ig a 73/2009 rendelet szövege alapján kerülnek értékelésre.
39. Harmadszor, arra kívánok rámutatni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság arra a feltevésre alapozza a hozzáállását, hogy olyan területekkel van dolgunk, amelyeket az alaprendeletek értelmében vett mezőgazdasági és nem mezőgazdasági tevékenységekre is használnak. E tekintetben kitűnik az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, hogy J. Demmer beleegyezett abba, hogy a Skrydstrup légitámaszponton fekvő földterületet a repülési műveletekre tekintettel, valamint a lehetséges utasításoknak és tiltásoknak megfelelően használja. Az Aalborg repülőtérre vonatkozó haszonbérleti szerződés értelmében a hadsereg jogosult maradt a földterület korlátlan használatára vagy használatának mások számára való engedélyezésére bármilyen katonai célú gyakorlat végrehajtása érdekében. Továbbá, amikor J. Demmer be kívánt lépni a földterületre, köteles volt erről tájékoztatni a haszonbérbe adót.
40. Azonban az ügyiratból nem világos, hogy a szóban forgó földterületen folytattak‑e nem mezőgazdasági tevékenységet, vagy hogy a haszonbérbe adó ténylegesen gyakorolta‑e a szerződéses jogait e földterületre vonatkozóan.
41. Ezért szükséges megfontolni a következő fenntartást. Megítélésem szerint sem a fent említettekhez hasonló kikötések létezésének a ténye, sem az a tény, hogy a szóban forgó földterület‑parcella repülőtéri biztonsági területen fekszik, nem tekinthető a nem mezőgazdasági tevékenység bizonyítékának. Ebben az összefüggésben szerintem az a releváns tény, hogy a nem mezőgazdasági tevékenységekre (mint a katonai célú gyakorlatokra vagy a repülési műveletekre) ténylegesen sor kerül.
42. Szerintem az arra vonatkozó szerződési feltétel, hogy a földterületet a repülési műveletekre tekintettel, valamint a lehetséges utasításoknak és tiltásoknak megfelelően kell használni, önmagában nem tekinthető „tevékenységnek”. Ugyanez vonatkozik azon rendelkezésekre is, amelyek valamely repülőtéri biztonsági terület célját határozzák meg, vagy amelyek e terület használatának bizonyos korlátozásait tartalmazzák. Ugyanis semmiképp nem szokatlan, hogy a haszonbérbe adó fenntart bizonyos jogokat a haszonbérbe adott földterület tekintetében, vagy hogy korlátozza a mezőgazdasági termelőnek a haszonbérbe adott területre vonatkozóan fennálló cselekvési mozgásterét (például a növényvédő szerek alkalmazása, az ültetendő növények, vagy akár a földterület környezettudatos gondozása tekintetében). A jogszabályokból és a szerződéses kikötésekből származó szabályokat és korlátozásokat legfeljebb úgy jellemezném, mint amelyek lehetővé teszik nem mezőgazdasági tevékenység végzését.
43. Mindazonáltal szem előtt kell tartani, hogy ahhoz, hogy valamely földterület támogatásra legyen jogosult, annak mindenesetre a mezőgazdasági termelő mezőgazdasági üzemének részét kell képeznie. Amint az a lenti 60. ponttól kifejtésre kerül, a szóban forgó földterület használatára vonatkozó különös szabályok és korlátozások inkább ezen értékeléssel összefüggésben relevánsak (semmint annak eldöntésekor, hogy a földterület használatában a mezőgazdasági tevékenység túlsúlyban van‑e a nem mezőgazdasági tevékenységgel szemben).
44. Bárhogy legyen is, a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, hogy a földterületet használták‑e katonai célú gyakorlatokra vagy bármely más nem mezőgazdasági tevékenységre. E fenntartások ellenére, és tekintettel arra, hogy ezt a kérdéskört sem a kérdést előterjesztő bíróság, sem a felek nem tárgyalták alaposan, meg fogom most vizsgálni az előterjesztett kérdéseket, e vizsgálatot arra a feltevésre alapozva, hogy a szóban forgó földterület‑parcellák valóban vegyes (mind mezőgazdasági, mind nem mezőgazdasági) használat alatt állnak.
B – A „támogatható hektárszám”
1. A fő cél és a túlsúlyban lévő használat a földterület vegyes használata esetében
45. Az 1. és a 2. kérdéssel összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné többek között megtudni, hogy ahhoz, hogy valamely mezőgazdasági terület támogatásra legyen jogosult, az‑e a meghatározó tényező, hogy e terület használatának fő célja mezőgazdasági.
46. E kérdéskör tárgyalása előtt, előzetesen megjegyzem, hogy úgy tűnik, kevés kétség fér ahhoz, hogy az alapeljárásban szóban forgó területek az 1782/2003 és a 73/2009 rendelet értelmében véve mezőgazdasági területeknek minősülnek: a szóban forgó területeket ugyanis takarmánypellet gyártásához felhasznált fű termesztésére használják. Ekképpen e területeket viszonylag egyszerűen mezőgazdaságinak lehet tekinteni, mert azokat a 796/2004 rendelet 2. cikkének (1), illetve (2) bekezdése értelmében vett szántóterületként, illetve állandó legelőként használják.(13) Az sem tűnik vitatottnak, hogy J. Demmer tevékenysége, amely abban áll, hogy e földterületen füvet termeszt, az alaprendeletek értelmében vett „mezőgazdasági tevékenységnek” minősül.
47. Ami közelebbről a szóban forgó területek célját illeti, méltán feltételezhető, hogy eredeti céljuk (vagy a létezésük oka) a repülőtéri és a légi közlekedési biztonság biztosítása volt. Elképzelhető, hogy e területeket eredetileg nem mezőgazdasági területként való használatra szánták. Azonban ezt a körülményt világosan meg kell különböztetni attól a céltól, amely érdekében e területeket jelenleg és ténylegesen használják. Noha ezek kétségkívül nehezen megfogható fogalmak, nem tűnik egyszerűnek a különbségtétel a terület használatának fő célja – amely fogalomra a kérdést előterjesztő bíróság a kérdéseiben utal – és a földterületnek a 73/2009 rendelet 34. cikkének (2) bekezdése értelmében vett túlsúlyban lévő használata között. Ugyanis – miként arra Mazák főtanácsnok már rámutatott –, ami (a „támogatható hektárszám” szempontjából) jelentőséggel bír, az a használat célkitűzései vagy (elsődleges) céljai helyett inkább a földterület tényleges használata, vagy esetleg az, hogy ténylegesen mit ültetnek a földterületre.(14) Ezért vagyok azon az állásponton, hogy ha valamely földterület‑parcella támogatásra való jogosultságának kérdése merül fel, az annak értékeléséhez releváns szempont az e földterület túlsúlyban lévő (és tényleges) használata.
48. Annak meghatározásához, hogy mi minősül egy adott földterület‑parcella túlsúlyban lévő használatának, a 370/2009 rendelet (amely beillesztette a 3c. cikket a 795/2004 rendeletbe) hasznos iránymutatásul szolgál az alkalmazandó szempontokra vonatkozóan, annak ellenére, hogy e rendelet az időbeli hatály okán nem alkalmazandó az egész 2005 és 2009 közötti időszakra. A 795/2004 rendelet 3c. cikke ugyanis úgy rendelkezik, hogy az a földterület, amelyet mezőgazdasági és nem mezőgazdasági tevékenység céljára is használnak, elsősorban mezőgazdasági célra használt területnek minősül, feltéve, hogy a szóban forgó mezőgazdasági célú használatot a nem mezőgazdasági tevékenység intenzitása, jellege, időtartama vagy ütemezése nem akadályozza jelentős mértékben.
49. Felmerül tehát az alábbi kérdés: mit jelent a „jelentős mértékben [akadályozott]” ebben az összefüggésben? A következőkben ezzel a kérdéskörrel foglalkozom.
2. Valamely terület túlsúlyban lévő használata
50. Bizonyos, hogy vonzó lenne az a megoldás, hogy ezt a kérdést előterjesztő bíróságra hagyni, tekintve hogy kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a tények értékelésére. Mindazonáltal annak minél teljesebb biztosítása érdekében, hogy a támogatásra való jogosultsággal kapcsolatos szabályokat az Európai Unión belül (a 795/2004 rendelet 3c. cikkének második bekezdése szerint a tagállamoknak e szabályok átültetésére hagyott mozgástér ellenére) egységesen alkalmazzák, meg fogok kísérelni olyan szempontokat feltérképezni, amelyek hasznosak lesznek annak meghatározásához, hogy mi minősül egy adott földterület‑parcella túlsúlyban lévő mezőgazdasági használatának.(15)
51. Először is megjegyezném, hogy a „túlsúlyban lévő használat” fogalma önmagában némiképp megtévesztő. Ugyanis, ha nem fordítanánk kellő figyelmet a 795/2004 rendelet 3c. cikkének, ésszerű lenne azt feltételezni, hogy ahhoz, hogy a szóban forgó földterület‑parcella támogatásra legyen jogosult, azon pusztán kiegészítő vagy esetleges, nem mezőgazdasági tevékenységeket lehet folytatni. A 3c. cikk azonban kifejezetten csökkenti a támogatásra való jogosultság küszöbét: az a tény ugyanis, hogy a túlsúlyban lévő használat feltétele pusztán az, hogy az ilyen használatot ne akadályozzák jelentős mértékben, szerintem arra enged következtetni, hogy az értékelés középpontjában a mezőgazdasági tevékenység végzését körülvevő különös körülményeknek kell lenniük, közelebbről e tevékenység végzésének tényleges lehetőségeinek.(16) E tekintetben nincs korlátja két (vagy több) tevékenység végzésének ugyanazon földterület‑parcellán, feltéve hogy a nem mezőgazdasági tevékenységek nem gátolják jelentősen a mezőgazdaság tevékenység végzését.
52. Mivel lehetetlen – és egyáltalán nem kívánatos – kimerítő listát készíteni azokról a helyzetekről, amelyekben a mezőgazdasági tevékenységet túlsúlyban lévőnek kell tekinteni, különösen jelentős, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a különböző használatokra vonatkozó összes ténybeli körülményt figyelembe vegye, amikor az értékelését végzi. Amennyiben bizonyos mértékű beavatkozás tapasztalható a mezőgazdasági tevékenység végzése tekintetében, a következő lépés annak megvizsgálása, hogy ez a beavatkozás elér‑e egy olyan szintet, amelyet „jelentősnek” lehet tekinteni. E küszöb eléréséhez úgy vélem, hogy a mezőgazdasági termelőnek tényleges – és bizonyos következményekkel járó – nehézségekkel vagy akadályokkal kellene szembenéznie a mezőgazdasági tevékenység végzése során.
53. Konkrétabban, képzeljük el, hogy a mezőgazdasági termelő megállapodást köt egy síközponttal. E megállapodás értelmében a mezőgazdasági termelő füvet termeszt, de marhákat is legeltet a szóban forgó földterület‑parcellán, amely a téli évszakban a síterület részét képezi. Másképpen szólva, ugyanazon földterület‑parcellát különböző tevékenységekre használnak. Azonban, feltéve hogy a nem mezőgazdasági tevékenyég nem teszi a mezőgazdasági termelő számára nehezebbé a földterület megművelését és a termés betakarítását az év releváns időszakaiban, a nem mezőgazdasági tevékenység aligha minősülhet olyan gátló körülménynek, amely képes jelentősen megakadályozni a mezőgazdasági termelő mezőgazdasági tevékenységeit. Nyilvánvaló párhuzamokat lehet vonni a katonai célú gyakorlatok szervezésével: pusztán azért, mert a szóban forgó földterületen katonai célú gyakorlatokat szerveznek (ami a kérdést előterjesztő bíróság által ellenőrzendő), az nem jelenti azt, hogy ez a földterület már nem tartozik a „támogatható hektárszámok” fogalma alá, feltéve hogy e gyakorlatok nem akadályozzák jelentősen a szóban forgó mezőgazdasági tevékenységet.
54. Kétségtelen, hogy a vonatkozó szerződéses előjogok kihasználása, valamint a nem mezőgazdasági tevékenység végzéséből következő korlátozások (itt: a katonai célú gyakorlatok szervezése vagy a repülési műveletek megfelelő működése) bizonyosan korlátokat szabhatnak a mezőgazdasági termelőnek. Azonban ez nem foglalja automatikusan magába azt, hogy a mezőgazdasági tevékenységet jelentősen akadályozzák.
55. Véleményem szerint valamely földterület‑parcella támogatásra való jogosultsága csak akkor mondható érintettnek, ha a nem mezőgazdasági tevékenység időbeli és/vagy térbeli kiterjedése okán a földterület mezőgazdasági használatát is akadályozza.(17) Ebben az értelemben az a legmeghatározóbb, hogy a mezőgazdasági termelő képes a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységet végezni nem mezőgazdasági tevékenység párhuzamos végzése, és adott esetben a szóban forgó földterület használatára vonatkozó különös szabályok és korlátozások alkalmazása ellenére. Úgy gondolom, hogy a mezőgazdasági tevékenységet nem akadályozzák jelentősen, ha a mezőgazdasági termelő valójában tudja a szóban forgó földterületet a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységre használni.(18)
56. Kétségtelen – amint azt a Bizottság és a dán kormány állítja –, hogy a repülőterek esetében a lehetséges mezőgazdasági tevékenységek választéka rendkívül korlátozott. Az is igaz, hogy a fű lekaszálása a kifutópályák és a végbiztonsági pályák közelében más (nem mezőgazdasági) célokat szolgál, mint például a légiközlekedés biztonságát: a légi biztonsági szabályoknak való megfelelés érdekében a füvet mindenképpen le kell vágni. Az egységes támogatási rendszerben azonban ezeknek a körülményeknek nincsen jelentősége. Ehelyett, ami jelentős – amint azt különösen a 73/2009 rendelet 34. cikkének (2) bekezdése és a 795/2004 rendelet 3c. cikke mutatja – az az, hogy a mezőgazdasági termelő a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységet végezheti a szóban forgó földterületen.
57. J. Demmer például úgy döntött, hogy a szóban forgó földterületen takarmánypellet gyártásához felhasznált füvet termeszt. Ez egy olyan mezőgazdasági tevékenységnek minősül, amelyet különös nehézség nélkül lehet végezni ezen a földterületen.(19) Nem látom annak okát, hogy miért kellene J. Demmert büntetni azért, mert egy olyan mezőgazdasági tevékenységet választ, amelyet az alkalmazandó korlátozások és a „versenyző” nem mezőgazdasági tevékenység ellenére végezni lehet.
58. Ezenfelül a dán kormány fenntartásainak megvitatása érdekében egy további észrevételt kell tenni. Nem gondolom, hogy olyan körülmények között, mint amelyek a kérdést előterjesztő bíróság előtti ügyben fennállnak, annak elfogadása, hogy a mezőgazdasági tevékenységet nem akadályozza jelentősen a nem mezőgazdasági tevékenység, a támogatásra való jogosultság határainak túlzott kiterjesztése lenne. Nem elhanyagolható szempont ugyanis, hogy ebben az esetben vidéki (katonai) repülőterekről van szó. Pontosabban fogalmazva, ösztönösen nem tűnik helyesnek úgy érvelni, hogy bármely nagyobb közlekedési csomópont vagy forgalmas autópálya körülötti zöld terület megfelelne a fenti 55. pontban megállapított feltételnek. Az ilyen területeken folytatott nem mezőgazdasági tevékenység intenzitása (de talán a jellege, időtartama és időzítése) miatt a mezőgazdasági termelő bizonyosan akadályozva lenne a választása szerinti mezőgazdasági tevékenység végzésében az – adott esetben – termesztési vagy legeltetési időszakban.
59. Ennek tisztázása után arra a következtetésre jutok, hogy a repülőtereken a kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területek, amelyekre különös szabályok és korlátozások vonatkoznak az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése és a 73/2009 rendelet 34. cikkének (2) bekezdése értelmében véve „támogathatók”, feltéve hogy az e területeken végzett mezőgazdasági tevékenységet a nem mezőgazdasági tevékenység nem akadályozza jelentősen. Azonban ez nem elegendő ahhoz, hogy a terület teljes mértékben támogatásra legyen jogosult. A vizsgált földterület‑parcelláknak az 1782/2003 rendelet 44. cikke (2) bekezdésének és a 73/2009 rendelet 34. cikke (2) bekezdésének megfelelően a mezőgazdasági termelő mezőgazdasági üzemének részét kell képezniük. A következőkben ezt a kérdéskört vizsgálom meg.
3. Az arra vonatkozó követelmény, hogy a területnek a mezőgazdasági üzem részét kell képeznie
60. Az első megjegyzés, amelyet meg kell tenni, az, hogy az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése és a 73/2009 rendelet 34. cikkének (2) bekezdése szerint a mezőgazdasági üzem bármely mezőgazdasági területe támogatásra lehet jogosult. Az 1782/2003 rendelet (és a 73/2009 rendelet) 2. cikkének b) pontja a „mezőgazdasági üzem” fogalmát mint „az adott mezőgazdasági termelő által kezelt és ugyanazon tagállam területén található termelési egységek összesség[ét]” határozza meg.
61. A Bíróság a Landkreis Bad Dürkheim ítéletben már nyújtott iránymutatást a „mezőgazdasági üzem” fogalmával kapcsolatban.(20) Miként a jelen esetben is, az abban az ügyben érintett mezőgazdasági termelő nem használhatta teljesen szabadon a szóban forgó területeket. Ellenkezőleg, kötve volt a nemzeti hatóságok bizonyos utasításaihoz annak biztosítása érdekében, hogy az említett földterület természetvédelmi és tájgondozási rendeltetését betöltse. A Bíróság a Landkreis Bad Dürkheim ítéletben kifejtette, hogy az a döntő kritérium annak meghatározásakor, hogy egy adott földterület a mezőgazdasági termelő mezőgazdasági üzeméhez tartozik‑e, hogy a mezőgazdasági termelő képes‑e arra, hogy kellő önállósággal használja a szóban forgó földterületet és rendelkezik‑e elegendő döntéshozatali jogkörrel a szóban forgó mezőgazdasági tevékenységek végzéséhez. Azonban a Bíróság gondot fordított annak kifejtésére, hogy az önállóságra vonatkozó kritérium nem foglalja magában azt, hogy a mezőgazdasági termelőnek az érintett földterület felett korlátlan rendelkezési jogkörrel kell bírnia annak mezőgazdasági célú használata keretében.(21)
62. Kétségtelen, hogy a Landkreis Bad Dürkheim ügy a természetvédelem speciális területét érintette, amelyről a Bíróság elismerte, hogy összefér a 73/2009 rendelet általános célkitűzéseivel. E tény ellenére úgy vélem, hogy az önállóságra vonatkozó kritériumról tett fenti megállapítás releváns azon földterületek vonatkozásában is, amelyeket olyan célokra használnak, amelyek nem állnak közvetlen összefüggésben az egységes támogatási rendszer célkitűzéseivel. Amint ez a megállapítás tisztázza, annak értékelése, hogy valamely földterület a mezőgazdasági termelő mezőgazdasági üzemének részét képezi‑e, szorosan összefügg azzal a kérdéskörrel, hogy mi minősül e konkrét terület túlsúlyban lévő használatának. A meghatározó kritérium való igaz, hogy bizonyos mértékig hasonlónak tűnik.(22)
63. A jelen esetben a repülőtereken a kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területekről van szó. Az alkalmazandó szabályok és korlátozások egyfelől a légiközlekedési biztonság biztosítása érdekében alkotott, nemzeti és nemzetközi rendelkezésekből, másfelől szerződési feltételekből származnak. E szabályok és korlátozások többek között a földterület meghatározott állapotban való fenntartására vonatkoznak, továbbá azon növényekre, amelyek termesztése és betakarítása lehetséges (a gyakorlatban: a fűre), illetve a fű elfogadható magasságára. Következésképp aligha tagadható, hogy valamely J. Demmer helyzetében lévő mezőgazdasági termelő nem rendelkezik teljes önállósággal a szóban forgó területek használatával kapcsolatban.
64. Azonban, amíg a mezőgazdasági termelő a földterületet tudja használni a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységre, anélkül hogy az e földterületen végzett nem mezőgazdasági tevékenység (vagy ahol tényleges nem mezőgazdasági tevékenységre nem kerül sor, pusztán az alkalmazandó szabályok és korlátozások összessége) jelentősen akadályozná, nincs ok azt feltételezni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előtt szóban forgó földterületek ne képeznék a mezőgazdasági termelő mezőgazdasági üzemének részét az 1782/2003 és a 73/2009 rendelet értelmében. Feltéve, hogy e kritérium teljesül, nem látom okát annak, hogy egy olyan mezőgazdasági termelő, mint J. Demmer, miért ne rendelkezne a szóban forgó mezőgazdasági tevékenységek végzéséhez a Bíróság ítélkezési gyakorlata által megkövetelteknek megfelelően elegendő önállósággal és döntéshozatali jogkörrel is.
65. Végül felhívnám a figyelmet arra a tényre, hogy az egységes támogatási rendszer egy olyan jövedelemtámogatási forma, amely olyan területeken ösztönzi a mezőgazdasági termelést, amelyeket egyébként nem használnának mezőgazdasági termelésre. A kérdést előterjesztő bíróság előtti esetben hasonló a helyzet. Azonban az alkalmazandó jogszabályi keretek között – illetve máshol – nem látom annak indokát, hogy önmagában az a tény, hogy valamely mezőgazdasági tevékenységet valamely repülőtér paraméterein belül elhelyezkedő földterületen végeznek, miért zárná ki automatikusan ezt a területet a támogatásra való jogosultság alól. Feltéve, hogy a fenti 55. pontban megállapított kritérium teljesül, a földterület elhelyezkedése irreleváns.
66. Ezért úgy vélem, hogy az olyan mezőgazdasági területet, amely a repülőtereken a kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területekből áll, úgy kell tekinteni, mint amely valamely „mezőgazdasági üzemhez” tartozik, és ekképpen az 1782/2003 rendelet 44. cikke (2) bekezdésének és a 73/2009 rendelet 34. cikkének (2) bekezdése értelmében véve támogatásra jogosult, feltéve hogy az alkalmazandó szabályok és korlátozások ellenére a mezőgazdasági termelő kellő önállósággal és elegendő döntéshozatali jogkörrel rendelkezik a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységek végzéséhez a szóban forgó földterületeken.
67. Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság az előtte folyamatban lévő jogvitára vonatkozó összes releváns tény értékelése után arra a következtetésre jut, hogy – mivel a szabályok és korlátozások jelentősen akadályozzák J. Demmer mezőgazdasági tevékenységét – a szóban forgó területek nem jogosultak támogatásra, felmerül a kérdés, hogy J. Demmernek ésszerűen észre kellett volna‑e vennie a támogatási jogosultságok téves odaítélését és a támogatás téves kifizetését (3. kérdés). E tekintetben meg kell határozni azt a releváns időkeretet is, amely alapján ezt az értékelést végezni kell (4. és 5. kérdés). A következőkben mindezen kérdéseket együtt fogom megvizsgálni.
C – Olyan hibák, amelyeket a mezőgazdasági termelő ésszerűen észrevehet, és a jóhiszeműség
68. A jelen ügyben három kérdéskör merül fel: i) volt‑e olyan hiba, amelyet a mezőgazdasági termelőnek ésszerűen észre kellett volna vennie a szóban forgó földterületekért járó támogatási jogosultságok odaítélésével kapcsolatban; ii) volt‑e olyan hiba, amelyet a mezőgazdasági termelőnek ésszerűen észre kellett volna vennie akkor, amikor a szóban forgó földterületre támogatást fizettek ki, és végül iii) az olyan kedvezményezett, mint J. Demmer tekinthető‑e úgy, mint aki jóhiszeműen járt el. A kérdést előterjesztő bíróság bizonytalan azon releváns időpont kapcsán is, amely alapján ezt az értékelést végezni kell.
69. Elvben a jogosulatlanul odaítélt jogosultságokat vissza kell vonni, és a jogosulatlanul kifizetett támogatást vissza kell téríteni. A jogosulatlan kifizetések visszatérítése alapjául szolgáló cél alapvetően és kétségtelenül az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme és a jogalap nélküli gazdagodás megakadályozása.(23) A 796/2004 rendelet 73. cikkének (1) bekezdése és 73a. cikke világosan tükrözi ezt az elgondolást. Ez alól a szabály alól azonban vannak kivételek.
70. Ezek a kivételek a 73/2009 rendelet 137. cikkének (2) bekezdésében (támogatási jogosultságok jogosulatlan odaítélése) és a 796/2004 rendelet 73. cikkének (4) illetve (5) bekezdésében (támogatás jogosulatlan kifizetése) jelennek meg. Amint azt a dán kormány észrevételezi, kétségtelen, hogy e rendelkezések a bizalomvédelem elvének tiszteletben tartását hivatottak biztosítani.(24) Azonban a kérdés továbbra is az, hogy ezek a kivételek a jelen ügy körülményei között alkalmazandók‑e, vagy sem.
71. E kérdés megvizsgálása előtt előzetesen megjegyezném, hogy a fent elfogadott megközelítés értelmében a repülőterek paraméterein belül elhelyezkedő földterületek támogatásra való jogosultsága az adott eset elemzésétől függ. A támogatásra való jogosultságot ugyanis nem lehet alapból kizárni. E jogosultság évről évre is változhat. A repülőtereken a kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területek ugyanis támogatható hektárszámoknak minősülhetnek, feltéve hogy a mezőgazdasági termelő a szóban forgó földterületen ténylegesen végezni tudja a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységet. Egy másik fontos szempont, amelyet figyelembe kell venni, hogy a mezőgazdasági termelés szakmai tevékenységnek minősül. Véleményem szerint e ténynek különös jelentőséget kell tulajdonítani azon gondosság mértékének meghatározásakor, amelyet a mezőgazdasági termelőnek az egységes támogatási rendszer szerinti támogatás igénylésekor tanúsítania kell.
72. Ezen utolsó pont kapcsán felhívnám a figyelmet a 796/2004 rendelet 12. cikkére és különösen e rendelet 12. cikke (1) bekezdésének f) pontjára és e cikk (4) bekezdésére. E rendelkezések értelmében a mezőgazdasági termelőnek kell ellenőriznie, hogy az egységes támogatási rendszer szerinti támogatás igénylésére szolgáló űrlapon szereplő információk helyesek‑e. Kitűnik továbbá e rendelkezésekből, hogy az alaprendeletek által felállított jövedelemtámogatási rendszer azon az előfeltevésen alapul, hogy a mezőgazdasági termelők ismerik a szóban forgó rendszerek szerinti támogatás nyújtására vonatkozó feltételeket. E rendelkezések azt az elgondolást testesítik meg, hogy a mezőgazdasági termelőktől – lévén szakmai tevékenységet végző személyek – elvárható, hogy a támogatás kérelmezésekor különös gondossággal járjanak el, és hogy ismerjék a támogatás nyújtására vonatkozó feltételeket.
73. Továbbá, amint arra a Bizottság rámutat, az a tény, hogy az illetékes hatóságok támogatási jogosultságban részesítettek különleges földterületeket, vagy hogy e földterületekre támogatást fizettek ki, a mezőgazdasági termelőt nem „mentesíti” a kötelezettségei alól. Ugyanis a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott rendelkezések – és különösen a 796/2004 rendelet 73. cikke – olyan helyzetekre vonatkozik, amelyekben a jogosultan kifizetés már megtörtént. Sőt e rendelet 73a. cikke értelmében a mezőgazdasági termelőnek a jogosulatlanul kiosztott támogatási jogosultságokat át kell adnia, és azokat úgy kell tekinteni, mintha egyáltalán nem kerültek volna kiosztásra. Következésképp pusztán az, hogy fizetési jogosultságokat ítéltek oda (vagy fizetésre valóban sor került), nem jelenti azt, hogy a jogosulatlanul kapott kedvezményt szabályosnak kell tekinteni. Létezik inkább egy kockázat – amellyel a mezőgazdasági termelőknek tisztában kell lenniük –, amely alapján akár a fizetés után is lehetséges, hogy helyesbítéseket kell eszközölni.
74. Ennélfogva a J. Demmerhez hasonló mezőgazdasági termelőnek ismernie kell az 1782/2004 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése, illetve a 73/2009 rendelet 34. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „támogatható hektárszámra” vonatkozó feltételeket. Így nem tűnik különösen szigorúnak azt elvárni az ilyen mezőgazdasági termelőtől – tekintettel különösen a szakmai tapasztalatára –,(25) hogy ismerje a különleges szabályokat, amelyek a vegyes használat alatt álló földterületekre vonatkoznak.(26) Közelebbről, ami a jóhiszeműség és a már kifizetett támogatás kérdéskörét illeti, csupán azt kívánom megjegyezni, hogy az, hogy a kifizetésre már sor került, kevéssé számít annak értékelésekor, hogy a kedvezményezett jóhiszeműnek tekinthető‑e. Az olyan támogatási rendszer különleges összefüggésében, amely arra irányul, hogy szakmai tevékenységet végző személyek csoportjának nyújtson jövedelemtámogatást, a jóhiszeműség vizsgálatának – miként a fenti ésszerűségi vizsgálatnak – objektív elemeken kell alapulnia.
75. Azon releváns időpont kapcsán, amely alapján az értékelést végezni kell, a következőt kívánom megjegyezni.
76. Először is a 73/2009 rendelet 137. cikke úgy rendelkezik, hogy a 2009. január 1‑je előtt megítélt támogatási jogosultságok 2010. január 1‑jétől tekinthetők szabályosnak. Azonban ez a szabály csupán akkor alkalmazandó, ha a jogosulatlan kifizetést okozó hibát a mezőgazdasági termelő ésszerűen nem vehette észre. E tekintetben kitűnik az ügyiratból, hogy a jogvita tárgyát képező földterület‑parcellákat 2008‑ban törölték a termelőföld‑nyilvántartásból. Ekkor ezt az információt – valamint az illetékes hatóság arra irányuló szándékát, hogy a korábbi évek kérelmeit felülvizsgálja és a támogatási jogosultságokat újraszámítja – közölték J. Demmerrel. E tény fényében úgy vélem, hogy a 73/2009 rendelet 137. cikkének (2) bekezdését a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügy körülményei között nem kell alkalmazni.
77. Általánosabban, ahhoz hogy ez a rendelkezés alkalmazható legyen, a hibának olyannak kell lennie, hogy azt a mezőgazdasági termelő 2010. január 1‑je előtt ésszerűen ne vehesse észre. Amennyiben a mezőgazdasági termelőt (2010. január 1‑je előtt bármikor) jelentősen akadályozta a mezőgazdasági tevékenysége végzésében a nem mezőgazdasági tevékenység, nem tudom, hogyan lehetne komolyan amellett érvelni, hogy a mezőgazdasági termelő – szakmai tevékenységet végző személy minőségében – nem vehette észre a hibát, amely a támogatási jogosultságok odaítéléséhez vezetett.
78. Másodszor a 796/2004 rendelet 73. cikke olyan kifizetésekre vonatkozik, amelyekre már sor került. Figyelembe véve azon információkat, amelyekkel J. Demmer 2008‑ban rendelkezett, a 73. cikk (4), illetve (5) bekezdésében szereplő visszatérítés alóli kivételek a jelen ügy különös körülményei között kizárólag az ezen időpont előtti időszak vonatkozásában alkalmazhatók.
79. Annak értékelésekor, hogy a mezőgazdasági termelő ésszerűen észrevehette‑e a hibát, amely a 796/2004 rendelet 73. cikkének (4) bekezdése szerinti jogosulatlan kifizetéshez vezetett, véleményem szerint a kifizetés időpontjának kell a releváns időpontnak lennie, amint azt e rendelkezés is világosan tartalmazza. Valójában miért kellene megakadályozni azt, hogy a mezőgazdasági termelő támogatást kérelmezzen olyan körülmények között, amikor a földterületek végül is támogatható hektárszámoknak minősülhetnek?
80. Különösen a földterület vegyes használata esetén teljes mértékben elképzelhető, hogy a szóban forgó földterület használata vonatkozásában sem a szerződéses, sem a jogszabályi korlátozások hatása nem válik nyilvánvalóvá a szóban forgó támogatási évig. Például előfordulhat, hogy a kérelem benyújtása előtt nem lehet előrelátni, hogy a földterület‑tulajdonos de facto él‑e (és ha igen, milyen mértékben) a szerződéses előjogaival (amely a jelen esetben katonai célú gyakorlatok végzését jelenti), vagy hogy a mezőgazdasági termelő ténylegesen tudja‑e a szóban forgó területet a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységre használni. Amennyiben a támogatás egyszerre egy támogatási évre kerül kifizetésre, a 796/2004 rendelet 73. cikkének (4) bekezdését illető értékelést véleményem szerint külön kellene elvégezni minden egyes támogatási évre vonatkozóan. Amint ugyanis fent kifejtésre került, a körülmények az idő múlásával változhatnak.
81. Végül harmadszor, a 796/2004 rendelet 73. cikke (5) bekezdésének megfelelően a visszafizetési kötelezettség négy évre korlátozódik, ha a kedvezményezett jóhiszeműen járt el. Amint az fent említésre került, nem hiszem, hogy azt a mezőgazdasági termelőt, aki valóban meghatározott mezőgazdasági tevékenységre szándékozik használni a szóban forgó földterületet, büntetni kellene azért, mert támogatást kér. Ennek oka, hogy a mezőgazdasági termelő esetleg csupán később képes megállapítani, hogy a földterület használatának korlátozásai olyan jellegűek‑e, amelyek megakadályozzák őt abban, hogy a szóban forgó területeket a választása szerinti mezőgazdasági tevékenység végzésére használja.
82. Ennélfogva ahhoz, hogy a mezőgazdasági termelő a 73. cikk (5) bekezdése szerinti kedvezményben részesülhessen – tekintettel különösen a jogalap nélküli gazdagodás elkerülésének igényére –, mindvégig jóhiszeműen kell eljárnia (azaz azzal a valódi meggyőződéssel, hogy a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységet ténylegesen lehet a földterületen végezni), onnantól kezdve, hogy a támogatási jogosultságokat odaítélik, addig, amíg a támogatást kifizetik. Ennek megfelelően a 796/2004 rendelet 73. cikkének (5) bekezdése szerinti jóhiszeműség értékelését minden támogatási évre külön kell elvégezni, és a jóhiszeműségnek a kifizetés időpontjáig fenn kell maradnia.
IV – Végkövetkeztetések
83. A fentiek alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Vestre Landsret előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseire a következő válaszokat adja:
1) A repülőtereken a kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területek a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet 44. cikkének (2) bekezdése, valamint a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet 34. cikkének (2) bekezdése értemében támogatásra lehetnek jogosultak, feltéve hogy az alkalmazandó szabályok és korlátozások ellenére a mezőgazdasági termelő a szóban forgó földterületet ténylegesen használni tudja a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységre.
2) Amennyiben a mezőgazdasági termelő kifutópályákat, gurulóutakat és végbiztonsági pályákat körbevevő biztonsági területeken végzett mezőgazdasági tevékenységre kér támogatást,
a) olyan hiba merül fel, amelyet a mezőgazdasági termelő a (módosított) közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló 1782/2003/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 796/2004/EK bizottsági rendelet 73. cikkének (4) bekezdése szerint ésszerűen észrevehetett volna, ha – a kifizetés időpontjában – a mezőgazdasági termelő tudatában volt annak, hogy a szóban forgó földterületet ténylegesen nem tudja a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységre használni az adott támogatási évben, és
b) a kedvezményezett nem tekinthető úgy, hogy a 796/2004 rendelet 73. cikkének (5) bekezdése szerint jóhiszeműen járt el, ha – a kifizetés időpontjában – a mezőgazdasági termelő tudatában volt annak, hogy a szóban forgó földterületet ténylegesen nem tudja a választása szerinti mezőgazdasági tevékenységre használni az adott támogatási évben.
3) A 2a) és a 2b) ponttal kapcsolatos értékelést minden támogatási évre külön kell elvégezni.