Sag T-693/16 P RENV-RX
(offentliggørelse i uddrag)
HG
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 15. december 2021
»Appel – personalesag – tjenestemænd – udstationering i et tredjeland – familiebolig stillet til rådighed af administrationen – manglende overholdelse af forpligtelsen til at tage bopæl i boligen med familien – disciplinær forfølgning – disciplinær sanktion i form af suspension af avancement til et højere løntrin – erstatning for den af Unionen lidte skade – vedtægtens artikel 22 – frifindelse – ophævelse efter appel – dom i appelsag prøvet af Domstolen og ophævet – hjemvisning til Retten«
1. Tjenestemænd – rettigheder og forpligtelser – loyalitetspligt – rækkevidde – konstatering af en fejl – bedømmelseskriterier – funktionærens begrundelse for sin optræden – omfattet
(Tjenestemandsvedtægten, art. 11)
(jf. præmis 93-98)
2. Tjenestemandssager – fuld prøvelsesret – rækkevidde – muligheden for at tage yderligere begrundelse i betragtning i forhold til den anfægtede retsakt
(Tjenestemandsvedtægten, art. 22, stk. 3, og art. 91, stk. 1)
(jf. præmis 102 og 104)
3. Tjenestemænd – tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb – anvendelsesområde – naturalydelse tildelt funktionæren – omfattet
(Tjenestemandsvedtægten, art. 85)
(jf. præmis 109)
4. Tjenestemænd – tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb – forældelsesfrist – påberåbt af en tjenestemand, som har begået en grov personlig fejl – sag om tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb og om erstatning for den skade, Unionen har lidt som følge af en tjenestemands grove personlige fejl – forskellige betingelser for anvendelse – ikke tilladt
(Tjenestemandsvedtægten, art. 22 og 85)
(jf. præmis 112 og 113)
5. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinær forfølgning – fejl, som skal tages i betragtning under den disciplinære forfølgning – administrationens definition af fejlen – ændring i undersøgelsesfasen af fejlens omfang eller karakter – tilladt af hensyn til overholdelse af retten til forsvar
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 1-3 og art. 12, stk. 1 og 2)
(jf. præmis 159)
6. Tjenestemænd – disciplinærordning – procedure – overholdelse af retten til forsvar – undersøgelsesforanstaltninger gennemført af de undersøgende myndigheder – administrationens forpligtelse til at medtage disse undersøgelsesforanstaltninger i de sagsakter, som fremsendes til disciplinærrådet og til den pågældende funktionær
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra b); Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 13, stk. 1]
(jf. præmis 163)
7. Tjenestemænd – disciplinærordning – sanktion – ansættelsesmyndighedens skønsbeføjelse – disciplinærrådets udtalelse – den berørtes mulighed for at anfægte udtalelsen i forbindelse med en klage over afgørelsen om sanktion – betingelser – disciplinærrådets vurdering taget i betragtning i afgørelsen om sanktion
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 3 og 11-18)
(jf. præmis 170)
8. Tjenestemænd – disciplinærordning – roller og beføjelser for henholdsvis disciplinærrådet og ansættelsesmyndigheden – kompetence til at kontrollere, om undersøgelsesproceduren var forskriftsmæssig – foreligger ikke
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 17 og 18)
(jf. præmis 240)
9. Tjenestemænd – rettigheder og forpligtelser – særlige bestemmelser og undtagelsesbestemmelser, der gælder for tjenestemænd, der er udstationeret i et tredjeland – tjenestebolig stillet til rådighed – bolig af en størrelse, der svarer til funktionærens families behov – forpligtelse til at bo dér med familien – tilsidesættelse – grov personlig fejl – tab lidt af Unionen svarende til den leje, der er betalt for tjenesteboligen – tjenestemandens forpligtelse til at erstatte dette tab
(Tjenestemandsvedtægten, art. 11 og 22 samt bilag X, art. 5, stk. 1)
(jf. præmis 295, 300 og 302)
10. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinær forfølgning – frister – administrationens pligt til at handle inden en rimelig frist – vurdering
(Tjenestemandsvedtægten, art. 22 og 85; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 966/2012, art. 81)
(jf. præmis 307-310)
11. Tjenestemænd – rettigheder og forpligtelser – anmeldelse af forhold, som lader formode, at der finder ulovlige handlinger sted eller et alvorligt brud på forpligtelser – beskyttelse mod disciplinær forfølgning – grænser
(Tjenestemandsvedtægten, art. 22a, stk. 1)
(jf. præmis 315)
12. Tjenestemandssager – fuld prøvelsesret – rækkevidde – mulighed for at nedsætte den økonomiske erstatning, som en funktionær afkræves for grove personlige fejl – institutionens bidrag til den samlede skade
(Tjenestemandsvedtægten, art. 22, stk. 3, og art. 91, stk. 1)
(jf. præmis 318 og 319)
Resumé
Appellanten, HG, var ansat som rådgiver ved Europa-Kommissionens delegation i et tredjeland mellem 2008 og 2013. I denne forbindelse stillede Kommissionen under visse betingelser en tjenestelejlighed, som svarede til appellantens families behov, til rådighed i en periode på to år fra september 2008.
Appellanten brugte imidlertid kun denne lejlighed nogle dage om ugen og uden sin familie, hvilket han begrundede med fortsatte familiemæssige problemer og forhold i lejligheden, som var i uorden, hvilket han underrettede delegationens administrationschef om i oktober 2008.
Efter en undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), som anbefalede Kommissionen at indlede en disciplinær forfølgning af appellanten og afkræve ham de lejebeløb, der var blevet betalt for lejligheden, og efter en undersøgelse foretaget af Kommissionens Undersøgelses- og Disciplinærkontor (IDOC), besluttede sidstnævnte i juli 2014 at indlede en sådan forfølgning ved disciplinærrådet med henblik på en sanktion for tilsidesættelse af flere vedtægtsmæssige forpligtelser og tilbagebetaling af lejen på grundlag af artikel 22 i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«) angående funktionærers erstatningsansvar for tab, som Unionen lider som følge af deres handlinger. I slutningen af oktober 2014 afgav disciplinærrådet en udtalelse, hvori det foreslog Kommissionen at afkræve appellanten den leje, der var betalt for månederne januar 2009 til august 2010, og at pålægge ham en sanktion i form af suspension af avancement til et højere løntrin i en periode på 18 måneder.
I februar 2015 vedtog ansættelsesmyndigheden ved Kommissionen en afgørelse (herefter »den anfægtede afgørelse«) i overensstemmelse med disciplinærrådets udtalelse.
Da appellanten ikke fik medhold i sin klage over den anfægtede afgørelse, anlagde han sag ved Personaleretten med påstand om bl.a. annullation af den anfægtede afgørelse og subsidiært nedsættelse af det beløb, der skulle tilbagebetales til Kommissionen. Personaleretten frifandt imidlertid Kommissionen (1).
Under appelsagen ophævede Retten førsteinstansens dom med den begrundelse, at Personaleretten havde foretaget en urigtig gengivelse af sagsakterne, begået retlige fejl og tilsidesat begrundelsespligten (2). Ved afgørelsen om sagens realitet stadfæstede Retten imidlertid i det væsentlige den i dommen fastsatte disciplinære sanktion, samtidig med at den nedsatte størrelsen af den økonomiske erstatning, der tilkom Kommissionen. Retten præciserede i dommen bl.a. rækkevidden af den loyalitetsforpligtelse, der påhviler tjenestemændene, betingelserne for, at en tjenestemand kan ifalde økonomisk ansvar for en grov personlig fejl, og reglerne for disciplinær forfølgning.
Rettens bemærkninger
Hvad for det første angår den loyalitetsforpligtelse, der påhviler tjenestemændene i medfør af bl.a. vedtægtens artikel 11, bemærkede Retten, at vurderingen af en persons loyalitet indebærer en vurdering af vedkommendes adfærd i forhold til den enhed eller person, som loyaliteten skyldes, og at grundene til, at en tjenestemand har udvist en bestemt adfærd, følgelig skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om tjenestemanden har været illoyal over for Unionen. På den baggrund tiltrådte Retten konklusionen i den anfægtede afgørelse, hvori det blev fastslået, at appellanten ikke havde udvist loyalitet, idet det blev præciseret, at i en situation, hvor en tjenestemand har anmodet om en tjenestebolig af en størrelse, der svarer til tjenestemandens families behov, kræver loyalitetspligten, at han bebor boligen med sin familie, eller at han meddeler, at han giver afkald på boligen, hvis vedvarende vanskeligheder forhindrer hans familie i at flytte dertil inden for en rimelig frist.
Retten prøvede derefter appellantens eventuelle økonomiske ansvar i henhold til vedtægtens artikel 22, som fastsætter muligheden for at kræve af en tjenestemand, at han helt eller delvist skal erstatte det tab, som Unionen har lidt som følge af grove personlige fejl, som tjenestemanden måtte have begået under udøvelsen af eller i forbindelse med udøvelsen af sit hverv.
Retten anførte indledningsvis, at den afdeling, der påkender sagens realitet, har mulighed for, når den udøver en fuld prøvelsesret i henhold til vedtægtens artikel 22, at foretage sin egen vurdering og begrundelse for at fastslå en tjenestemands økonomiske ansvar og i denne forbindelse at tilføje yderligere begrundelser i forhold til den anfægtede afgørelse.
Retten tiltrådte derefter, at appellantens adfærd, dvs. den langvarige uregelmæssige brug af hans tjenestelejlighed ud over en rimelig frist og uden at tage skridt til at stille lejligheden til rådighed for delegationen, udgjorde en grov personlig fejl, der kunne medføre et økonomisk ansvar for ham i henhold til vedtægtens artikel 22. Endvidere havde Unionen i hele lejeperioden lidt et tab svarende til den fulde husleje, der var blevet betalt for den familiemæssige tjenestelejlighed, som appellanten havde fået tildelt, uden at denne tildeling var berettiget, og uden at Unionen kunne drage nogen som helst nytte heraf. Den af appellanten påberåbte omstændighed, at lejemålet ikke kunne opsiges det første år, var uden betydning for denne konstatering.
Retten konstaterede imidlertid under udøvelse af sin fulde prøvelsesret, at Kommissionen, der i det foreliggende tilfælde var repræsenteret på stedet af delegationens administrationschef, havde bidraget til den samlede skade, som Kommissionen havde lidt, idet den kunne have begrænset omfanget heraf. Ud fra denne synsvinkel burde delegationens administrationschef have krævet, at appellanten opgav sin tjenestebolig, i stedet for blot at minde ham om, at hans situation var uregelmæssig. Henset til samtlige omstændigheder i den foreliggende sag fandt Retten således efter ret og billighed, at appellantens erstatningspligt for den skade, som Unionen havde lidt, skulle nedsættes.
For så vidt som appellanten havde påberåbt sig den femårige forældelsesfrist, der er fastsat i vedtægtens artikel 85 angående tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb, og subsidiært den forældelsesfrist, der er fastsat i forordningen om Unionens almindelige budget (3), bemærkede Retten, at institutionerne for at tilbagesøge en naturalydelse, såsom tilrådighedsstillelse af en tjenestelejlighed, alt efter omstændighederne enten kan anlægge en sag om tilbagesøgning af det fejlagtigt udbetalte beløb i henhold til nævnte artikel 85 eller gøre brug af den procedure, der er fastsat i vedtægtens artikel 22, idet Retten fremhævede, at de procedurer, der er fastsat i disse to bestemmelser, adskilte sig fra hinanden både med hensyn til deres karakter, de materielle betingelser for anvendelse og vedtagelsen af de omhandlede afgørelser. Da Kommissionen i det foreliggende tilfælde havde anvendt den procedure, der er fastsat i vedtægtens artikel 22, fandt den femårige forældelse, der er fastsat i vedtægtens artikel 85, imidlertid ikke anvendelse, og det gjorde den frist, der er fastsat i forordningen om Unionens almindelige budget, i øvrigt heller ikke. Uden en lovbestemt forældelsesfrist for vedtagelsen af en afgørelse i henhold til artikel 22 var Kommissionen af hensyn til retssikkerheden kun forpligtet til at vedtage en afgørelse inden for en rimelig frist, hvilket var sket i det foreliggende tilfælde, henset til alle sagens konkrete omstændigheder.
Endvidere afviste Retten, at appellanten som en formildende omstændighed i forhold til hans økonomiske ansvar kunne anses for at være whistleblower i henhold til vedtægtens artikel 22a. Selv om appellanten med rette havde gjort opmærksom på en kollegas svigagtige adfærd, kunne han nemlig ikke påberåbe sig status som whistleblower, selv hvis det antages, at en sådan status kunne have været en formildende omstændighed, eftersom de anmeldte forhold allerede var kendt og ikke havde noget at gøre med de forhold, der blev foreholdt appellanten.
Hvad endelig angår de bestemmelser, der regulerer disciplinær forfølgning, bemærkede Retten, at den mulige fejl, som tjenestemanden var blevet foreholdt, ikke skal udkrystalliseres allerede i undersøgelsesfasen, der går forud for den egentlige disciplinære forfølgning, men at der kan foretages tilpasninger i denne henseende under hensyn til undersøgelsens forløb. I tilfælde af disciplinær forfølgning ved disciplinærrådet bliver den fejl, som foreholdes den pågældende tjenestemand, nærmere bestemt fastlagt i den rapport fra ansættelsesmyndigheden, der ledsager indbringelsen af sagen for disciplinærrådet, og som ligger efter denne undersøgelsesfase.
I modsætning til hvad appellanten havde gjort gældende, tilkommer det ansættelsesmyndigheden – og i givet fald den ret, for hvilken sagen er indbragt – at efterprøve, om undersøgelsesproceduren og derefter hele den disciplinære forfølgning er forskriftsmæssig, og ikke disciplinærrådet, som kun skal efterprøve, om den procedure, der er indbragt for det, er forløbet forskriftsmæssigt. Hvis disciplinærrådet imidlertid finder undersøgelsesproceduren utilstrækkelig, påhviler det rådet at supplere den med sine egne spørgsmål eller ved en kontradiktorisk undersøgelse.
Hvad angår de undersøgende tjenestegrenes undersøgelsesforanstaltninger krævede Retten med henblik på at overholde retten til forsvar, at disse indgår i de sagsakter, der fremsendes til disciplinærrådet og til den berørte, så meget desto mere når ansættelsesmyndigheden eller disciplinærrådet støtter sig på resultatet af disse foranstaltninger.
Endelig bemærkede Retten, at når der er tale om et søgsmål, hvori der alene nedlægges påstand om annullation af ansættelsesmyndighedens endelige afgørelse om at pålægge en sanktion, er anbringender og klagepunkter, som den pågældende tjenestemand fremsætter med henblik på prøvelse af de vurderinger, der er indeholdt i disciplinærrådets udtalelse, og som går forud for denne afgørelse, uvirksomme, såfremt den endelige afgørelse klart afviger fra eller undlader at tage hensyn til disse vurderinger.