T‑693/16. P. RENV‑RX. sz. ügy
(kivonatos közzététel)
HG
kontra
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (negyedik tanács), 2021. december 15.
„Fellebbezés – Közszolgálat – Tisztviselők – Harmadik országba történő beosztás – Családi lakás adminisztráció általi rendelkezésre bocsátása – A családdal együtt való ottlakásra vonatkozó kötelezettség megszegése – Fegyelmi eljárás – A magasabb fizetési fokozatba lépés elhalasztása mint fegyelmi intézkedés – Az Uniót ért kár megtérítése – A személyzeti szabályzat 22. cikke – A kereset érdemi elutasítása – Fellebbezés alapján történő hatályon kívül helyezés – Fellebbezés alapján hozott, a Bíróság által felülvizsgált és hatályon kívül helyezett ítélet – A Törvényszékhez való visszautalás”
1. Tisztviselők – Jogok és kötelezettségek – Együttműködési kötelezettség – Terjedelem – Kötelezettségszegés megállapítása – Értékelési szempontok – A tisztviselő magatartásának indítékát képező okok – Bennfoglaltság
(Személyzeti szabályzat, 11. cikk)
(lásd: 93–98. pont)
2. Tisztviselői kereset – Korlátlan felülvizsgálati jogkör – Terjedelem – A megtámadott aktushoz képest további indok figyelembevételére vonatkozó lehetőség
(Személyzeti szabályzat, 22. cikk, harmadik bekezdés és 91. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 102, 104. pont)
3. Tisztviselők – Jogalap nélkül fizetett összeg visszakövetelése – Hatály – A tisztviselő részére nyújtott természetbeni előny – Bennfoglaltság
(Személyzeti szabályzat, 85. cikk)
(lásd: 109. pont)
4. Tisztviselők – Jogalap nélkül fizetett összeg visszakövetelése – Elévülési idő – Olyan tisztviselő általi hivatkozás, aki súlyos személyes kötelességszegést követett el – A jogalap nélkül fizetett összeg visszakövetelésére irányuló eljárás és a tisztviselő súlyos személyes kötelességszegésével az Uniónak okozott kár megtérítésére irányuló eljárás – Különböző alkalmazási feltételek – Megengedhetetlenség
(Személyzeti szabályzat, 22. és 85. cikk)
(lásd: 112, 113. pont)
5. Tisztviselők – Fegyelmi felelősségi rendszer – Fegyelmi eljárás – A fegyelmi eljárás céljából figyelembe veendő kötelességszegés – A kötelességszegés adminisztráció általi meghatározása – A kötelességszegés terjedelmének vagy jellegének a vizsgálati szakasz során történő változtatása – Megengedhetőség a védelemhez való jog tiszteletben tartására tekintettel
(Személyzeti szabályzat, IX. melléklet, 1–3. cikk, 12. cikk, (1) és (2) bekezdés)
(lásd: 159. pont)
6. Tisztviselők – Fegyelmi felelősségi rendszer – Eljárás – A védelemhez való jog tiszteletben tartása – A vizsgálatot végző szervezeti egységek által végrehajtott bizonyításfelvételi intézkedések – Az adminisztráció arra vonatkozó kötelezettsége, hogy ezen intézkedéseket a fegyelmi tanácsnak és az érintett tisztviselőnek átadott iratanyagba felvegye
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés, b) pont; személyzeti szabályzat, IX. melléklet, 13. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 163. pont)
7. Tisztviselők – Fegyelmi felelősségi rendszer – Szankció – A kinevezésre jogosult hatóság mérlegelési jogköre – A fegyelmi tanács véleménye – A véleménynek az érintett általi, a szankciót megállapító határozat elleni keresetben történő vitatására vonatkozó lehetőség – Feltételek – A fegyelmi tanács által végzett értékelésnek a szankciót megállapító határozatban való figyelembevétele
(Személyzeti szabályzat, IX. melléklet, 3. cikk és 11–18. cikk)
(lásd: 170. pont)
8. Tisztviselők – Fegyelmi felelősségi rendszer – A fegyelmi tanács, illetve a kinevezésre jogosult hatóság szerepe és hatásköre – Fegyelmi tanács – A vizsgálati eljárás szabályszerűségének felülvizsgálatára vonatkozó hatáskör – Hiány
(Személyzeti szabályzat, IX. melléklet, 17. és 18. cikk)
(lásd: 240. pont)
9. Tisztviselők – Jogok és kötelezettségek – A harmadik országban szolgálatot teljesítő tisztviselőkre vonatkozó különös és eltérő rendelkezések – Szolgálati lakás rendelkezésre bocsátása – A tisztviselő családja szükségleteinek megfelelő méretű lakás – A családdal együtt való ottlakásra vonatkozó kötelezettség – Megsértés – Súlyos személyes kötelességszegés – Az Uniónak okozott, a szolgálati lakásért fizetett bérleti díjnak megfelelő kár – A tisztviselő e kár megtérítésére vonatkozó kötelezettsége
(Személyzeti szabályzat, 11. és 22. cikk, X. melléklet, 5. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 295, 300, 302. pont)
10. Tisztviselők – Fegyelmi felelősségi rendszer – Fegyelmi eljárás – Határidők – Az adminisztráció észszerű határidőn belül való eljárásának kötelezettsége – Értékelés
(Személyzeti szabályzat, 22. és 85. cikk; 966/2012 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 81. cikk)
(lásd: 307–310. pont)
11. Tisztviselők – Jogok és kötelezettségek – Jogellenes tevékenység vagy súlyos kötelességszegés fennállásának feltételezésére okot adó tények bejelentése – Fegyelmi felelősségre vonással szembeni védelem – Korlátok
(Személyzeti szabályzat, 22a. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 315. pont)
12. Tisztviselői kereset – Korlátlan felülvizsgálati jogkör – Terjedelem – A tisztviselőtől súlyos személyes kötelességszegés miatt követelt pénzbeli kártérítés csökkentésére vonatkozó lehetőség – Az intézménynek a saját kára teljes keletkezésében való közrehatása
(Személyzeti szabályzat, 22. cikk, harmadik bekezdés és 91. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 318, 319. pont)
Összefoglalás
HG fellebbezőt 2008 és 2013 között tanácsadóként osztották be az Európai Bizottság egy harmadik országbeli képviseletére. Ennek keretében a Bizottság 2008 szeptemberétől két évre a fellebbező családja szükségleteinek megfelelő, a Bizottság által bérelt szolgálati lakást bocsátott a fellebbező rendelkezésére bizonyos feltételek mellett.
A fellebbező e lakást csak a hét néhány napján, a családja nélkül használta, amit tartós családi problémákkal és a lakás belső hiányosságaival magyarázott; erről a képviselet igazgatási vezetőjét 2008 októberében tájékoztatta.
Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) vizsgálatot követően azt javasolta a Bizottságnak, hogy indítson fegyelmi eljárást a fellebbezővel szemben, és téríttesse vissza vele a lakásért fizetett bérleti díjat, majd a Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatalának (IDOC) vizsgálatát követően a Bizottság 2014 júliusában úgy határozott, hogy a fegyelmi tanács előtt eljárást indít az Európai Unió tisztviselőinek személyzeti szabályzata (a továbbiakban: személyzeti szabályzat) alapján fennálló különböző kötelezettségek megszegése miatt, a bérleti díjnak a személyzeti szabályzatnak a tisztviselők magatartásával az Uniónak okozott kár megtérítéséről szóló 22. cikke alapján történő megtérítése végett. 2014 októberének végén e tanács véleményt bocsátott ki, amelyben azt javasolta a Bizottságnak, hogy téríttesse meg a fellebbezővel a 2009 januárja és 2010 augusztusa között fizetett bérleti díjat, és szankcióként alkalmazza vele szemben a magasabb fizetési fokozatba lépés 18 hónapra való elhalasztását.
2015 februárjában a Bizottság kinevezésre jogosult hatósága a fegyelmi tanács véleményével összhangban álló határozatot hozott (a továbbiakban: vitatott határozat).
Miután a fellebbező által a vitatott határozattal szemben benyújtott panaszt elutasították, a fellebbező keresetet nyújtott be a Közszolgálati Törvényszékhez, amely többek között a vitatott határozat megsemmisítésére, másodlagosan pedig a Bizottságnak megtérítendő összeg csökkentésére irányult. A Közszolgálati Törvényszék ezt a keresetet elutasította.(1)
A fellebbező fellebbezése alapján a Törvényszék hatályon kívül helyezi az elsőfokú ítéletet azzal az indokkal, hogy a Közszolgálati Törvényszék elferdítette az ügy iratainak tartalmát, tévesen alkalmazta a jogot, és megsértette az indokolási kötelezettséget.(2) Mindazonáltal érdemben eljárva a Törvényszék lényegében helyben hagyja a kiszabott fegyelmi szankciót, egyben csökkenti a Bizottságnak járó pénzbeli kártérítés összegét. Ítéletében a Törvényszék pontosítja többek között a tisztviselőket terhelő lojalitási kötelezettség terjedelmét, a tisztviselő súlyos kötelességszegés miatti vagyoni felelőssége megállapításának feltételeit, valamint a fegyelmi eljárásokra vonatkozó szabályokat.
A Törvényszék álláspontja
Először is a tisztviselőket többek között a személyzeti szabályzat 11. cikke alapján terhelő lojalitási kötelezettséget illetően a Törvényszék kimondja, hogy valamely személy lojalitásának értékelése nem más, mint e személy azon jogalannyal vagy személlyel szemben tanúsított magatartásának értékelése, akivel szemben e személy a kontextusnak megfelelően lojalitással tartozik, következésképpen azok az okok, amelyek a tisztviselőt arra indították, hogy egy bizonyos magatartást tanúsítson, figyelembe veendők annak meghatározásakor, hogy e tisztviselő illojális volt‑e az Unióval szemben. Mindemellett a Törvényszék megerősíti a vitatott határozatnak a fellebbező lojalitásának hiányát megállapító következtetését, pontosítva, hogy attól a tisztviselőtől, aki a családja szükségleteinek kielégítésére alkalmas méretű szolgálati lakást kér, a lojalitási kötelezettség megköveteli, hogy a családjával együtt lakjon ott, vagy hogy jelentse be, ha tartós nehézségek az észszerű határidőn túl megakadályozzák családját abban, hogy oda költözzön.
Ezért a Törvényszék ezt követően a fellebbezőt a személyzeti szabályzat 22. cikke alapján terhelő esetleges vagyoni felelősséget vizsgálja, amely cikk szerint a tisztviselő kötelezhető arra, hogy egészben vagy részben térítse meg a feladatai ellátása során vagy azzal kapcsolatban elkövetett súlyos kötelességszegéssel az Uniónak okozott kárt.
Előzetesen emlékeztet arra a Törvényszék, hogy az ügy érdemében határozó bíróságnak lehetősége van arra, hogy amikor a személyzeti szabályzat 22. cikke alapján korlátlan felülvizsgálati jogkört gyakorol, a tisztviselő vagyoni felelősségének megállapítását saját maga értékelje és indokolja, valamint hogy e címen további indokokkal egészítse ki a vitatott határozatot.
A Törvényszék ezt követően megerősíti, hogy a fellebbező magatartása – azaz a szolgálati lakásának az észszerű határidőn túli, tartós szabálytalan használata anélkül, hogy bármilyen lépést is tett volna a képviselet felé e lakás visszaadása érdekében – olyan súlyos személyes kötelességszegésnek minősül, amely megalapozhatja a fellebbezőnek a személyzeti szabályzat 22. cikke alapján fennálló vagyoni felelősségét. Ráadásul a bérlet teljes időtartama alatt az Uniót kár érte, amely megfelelt a fellebbező részére biztosított családi méretű szolgálati lakásért anélkül fizetett teljes bérleti díjnak, hogy az ilyen lakás bérbeadása indokolt lett volna, és hogy ebből bármilyen haszon származhatott volna. E megállapítást nem befolyásolja az a fellebbező által állított tény, hogy a bérleti szerződést az első évben nem lehetett felmondani.
Mindazonáltal korlátlan felülvizsgálati jogkörében eljárva a Törvényszék megállapítja, hogy a Bizottság, amelyet a jelen esetben a helyszínen a képviselet igazgatási vezetője képviselt, közrehatott a neki okozott kár teljes keletkezésében, noha csökkenthette volna e kár mértékét. Ebből a szempontból a képviselet igazgatási vezetőjének ahelyett, hogy csupán a fellebbező helyzetének szabálytalanságára emlékeztet, meg kellett volna követelnie a fellebbezőtől a szolgálati lakás kiürítését. Ezért, és tekintettel az ügy összes körülményére, a Törvényszék ex aequo et bono úgy ítéli meg, hogy az Uniónak okozott kár fellebbező általi megtérítését csökkenteni kell.
Amennyiben a fellebbező a jogalap nélkül fizetett összeg visszakövetelése iránti kérelem esetén a személyzeti szabályzat 85. cikkében előírt ötéves elévülési időre, másodlagosan pedig az Unió általános költségvetéséről szóló rendeletben(3) előírt elévülési időre hivatkozik, a Törvényszék megállapítja, hogy az olyan természetbeni előny visszaszerzése érdekében, mint a szolgálati lakás rendelkezésre bocsátása, az intézmények a körülményektől függően akár az említett 85. cikk alapján a jogalap nélkül fizetett összeg visszakövetelésére irányuló keresetet, akár a személyzeti szabályzat 22. cikkében előírt eljárást alkalmazhatják, ám a Törvényszék hangsúlyozza, hogy az e két rendelkezés szerinti eljárás mind természetében, mind pedig a kérdéses határozatok meghozatalának anyagi és eljárásjogi feltételeiben különbözik. Márpedig, mivel a Bizottság a jelen ügyben a személyzeti szabályzat 22. cikke szerinti eljárást folytatta le, sem a személyzeti szabályzat 85. cikkében előírt ötéves elévülési idő, sem az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló rendeletben előírt ötéves elévülési idő nem alkalmazható. A 22. cikk szerinti határozat elfogadására vonatkozó, jogszabályban megállapított elévülési idő hiányában a Bizottság a jogbiztonság követelményének értelmében csak arra volt köteles, hogy e határozatot észszerű határidőn belül fogadja el, ami a jelen ügyben az ügy összes sajátos körülményére tekintettel teljesült.
Ezenkívül a Törvényszék megtagadja, hogy a fellebbezőnek a személyzeti szabályzat 22a. cikke értelmében vett bejelentői mivoltát a fellebbező vagyoni felelősségét enyhítő körülményként ismerje el. Ugyanis a fellebbező, még ha megalapozottan jelentette is be egy munkatárs csalárd magatartását, nem hivatkozhat bejelentői minőségére – jelentsen bár az enyhítő körülményt –, mivel a bejelentett tények már ismertek voltak, és semmi közük sem volt a fellebbező terhére rótt tényekhez.
Végül, ami a fegyelmi eljárásokra vonatkozó szabályokat illeti, a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a tisztviselőnek felróható esetleges kötelességszegést nem lehet a fegyelmi eljárást megelőző vizsgálati szakasztól kezdve kristályosítani, hanem e tekintetben lehet kiigazításokat végezni a vizsgálat során, figyelemmel annak lefolyására. Konkrétabban, a fegyelmi tanács előtti fegyelmi eljárás esetén az adott tisztviselőnek felrótt kötelességszegést a kinevezésre jogosult hatóságnak az említett tanácshoz való fordulást kísérő, e vizsgálati szakaszt követő jelentése határozza meg.
A fellebbező állításával ellentétben a kinevezésre jogosult hatóság – és adott esetben az eljáró bíróság – feladata a vizsgálati eljárás, majd a fegyelmi eljárás egésze szabályszerűségének vizsgálata, nem pedig a fegyelmi tanácsé, amelynek csak az előtte folyamatban lévő eljárás szabályszerűségét kell felügyelnie. Ha azonban e tanács úgy ítéli meg, hogy az előzetes vizsgálati eljárás nem megfelelő, azt saját kérdéseivel vagy akár kontradiktórius vizsgálattal ki kell egészítenie.
Ami a vizsgálati szervek bizonyításfelvételi intézkedéseit illeti, a Törvényszék a védelemhez való jog tiszteletben tartása érdekében megköveteli, hogy azok részét képezzék a fegyelmi tanács és az érintett részére átadott iratanyagnak, különösen akkor, ha a kinevezésre jogosult hatóság vagy a fegyelmi tanács ezen intézkedések eredményére alapítja az álláspontját.
Végül a Törvényszék pontosítja, hogy a kizárólag a kinevezésre jogosult hatóság szankciót kiszabó végleges határozatának megsemmisítésére irányuló kereset esetén az érintett tisztviselő által a fegyelmi tanács e határozatot megelőző véleményében szereplő értékelésekkel szemben felhozott jogalapok és kifogások csak annyiban hatástalanok, amennyiben a végleges határozat nyilvánvalóan eltér ezektől az értékelésektől, vagy azokat nyilvánvalóan nem veszi figyelembe.