Kohtuasi T‑217/11

Claire Staelen

versus

Euroopa ombudsman

Lepinguväline vastutus – Avaliku konkursi tulemusena koostatud sobivate kandidaatide nimekirja haldamise kohta esitatud kaebuse menetlemine ombudsmani poolt – Uurimisvolitused – Hoolsuskohustus – Võimaluse kaotamine – Mittevaraline kahju

Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (neljas koda), 29. aprill 2015

1.      Kahju hüvitamise nõue – Ese – Nõue hüvitada kahju, mis tekitati kaebuse väidetava väära menetlemisega ombudsmani poolt – Vastuvõetavus

(ELTL artikkel 268 ja ELTL artikli 340 teine lõik)

2.      Kahju hüvitamise nõue – Autonoomsus tühistamishagi ja tegevusetushagi suhtes – Liidu institutsioonile või organile omistatavat tegevust käsitleva hagi vastuvõetavus – Lõpliku otsuse puudumine teatavate faktiliste asjaolude kohta, mis puudutasid kostja omaalgatuslikku uurimist – Mõju puudumine

(ELTL artikkel 268 ja ELTL artikli 340 teine lõik)

3.      Lepinguväline vastutus – Tingimused – Õigusvastasus – Kahju – Põhjuslik seos – Kumuleeruvad tingimused – Ühe tingimuse puudumine – Kahju hüvitamise nõude tervikuna rahuldamata jätmine

(ELTL artikli 340 teine lõik)

4.      Lepinguväline vastutus – Tingimused – Õigusvastasus – Liidu õiguse piisavalt selge rikkumine – Haldusomavoli juhtumite uurimise raames hoolsuskohustuse rikkumine Euroopa ombudsmani poolt – Hõlmamine

(ELTL artikli 340 teine lõik; Euroopa Parlamendi otsus 94/262)

5.      Euroopa ombudsman – Uurimised – Kaalutlusõigus uurimisvolituste teostamisel – Piirid – Hoolsuskohustuse järgimine – Rikkumine – Eksimus, mis toob kaasa liidu vastutuse

(ELTL artikli 228 lõige 1 ja ELTL artikli 340 teine lõik; Euroopa Parlamendi otsus 94/262, artikli 3 lõige 1)

6.      Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Hea halduse põhimõte – Hoolsuskohustus – Ulatus

7.      Euroopa ombudsman – Uurimised – Omaalgatuslikud uurimised– Algatamine – Tingimused

(Euroopa Parlamendi otsus 94/262)

8.      Tühistamishagi – Liidu kohtu pädevus – Nõuded tuvastada süüteo toimepanemine – Vastuvõetamatus

(ELTL artiklid 256 ja 263)

9.      Euroopa ombudsman – Uurimised – Uurimisega seotud isikute õigused – Saadud dokumentide ja andmete konfidentsiaalsena käsitlemise taotlus – Ombudsmani poolt kahtluse alla seadmine – Välistamine

(Euroopa Parlamendi otsus 94/262)

10.    Ametnikud – Konkurss – Konkursikomisjon – Sobivate kandidaatide nimekirja koostamine – Kehtivusaja kindlaksmääramine – Ametisse nimetava asutuse kaalutlusõigus – Piirid

(personalieeskirjad, artiklid 29 ja 30)

11.    Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Võrdne kohtlemine – Mõiste

12.    Euroopa ombudsman – Uurimised – Hoolsuskohustus – Haldusomavoli puudumise tuvastamine uurimisega seotud institutsiooni pelkade väidete alusel – Rikkumine – Liidu vastutuse mittekaasnemine

(ELTL artikli 340 teine lõik; Euroopa Parlamendi otsus 94/262)

13.    Kohtumenetlus – Uute väidete esitamine menetluse käigus – Tingimused – Olemasoleva väite täiendamine – Vastuvõetavus

(Üldkohtu kodukord, artikli 44 lõike 1 punkt c ja artikli 48 lõige 2)

14.    Tühistamishagi – Väited – Võimu kuritarvitamine – Mõiste

(ELTL artikkel 263)

15.    Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Mõistliku aja nõude järgimine – Haldusmenetlus – Hindamiskriteeriumid

(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 41)

16.    Euroopa ombudsman – Hea halduse tava eeskiri – Siduv mõju – Puudumine

(ELTL artikkel 228; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 41)

17.    Lepinguväline vastutus – Tingimused – Tegelik ja kindel kahju – Tõendamiskoormis

(ELTL artikli 340 teine lõik)

18.    Lepinguväline vastutus – Tingimused – Põhjuslik seos – Mõiste – Konkursi läbinud kandidaadile Euroopa ombudsmani eksimuste tõttu töölesaamise võimaluse kaotamisega tekkinud kahju – Kahju tekkimise määrav põhjus, milleks ei ole ombudsmani tegevus – Põhjusliku seose puudumine

(ELTL artikli 340 teine lõik)

19.    Kahju hüvitamise nõue – Ese – Liidu institutsioonis tööle saamise võimaluse kaotamise tõttu väidetavalt tekkinud kahju hüvitamine – Vastuvõetavus

(ELTL artikkel 268; artikli 340 teine lõik; personalieeskirjad, artikkel 30)

20.    Lepinguväline vastutus – Kahju – Hüvitatav kahju – Mittevaraline kahju, mis on tekkinud ombudsmani ametikohustuste täitmise vastu usalduse kaotamisega – Hõlmamine

(ELTL artikli 340 teine lõik)

1.      Vt otsuse tekst.

(vt punkt 55)

2.      Kahju hüvitamise nõue on EL toimimise lepingus kehtestatud kui iseseisev õiguskaitsevahend, millel on õiguskaitsevahendite süsteemis konkreetne eesmärk ja mille kasutamine sõltub tema eripärast tulenevatest tingimustest. Kui tühistamishagi ja tegevusetushagi on mõeldud selleks, et reageerida õiguslikult siduva akti ebaseaduslikkusele või selle akti puudumisele, siis kahju hüvitamise nõude eesmärk on hüvitada kahju, mis tuleneb sellisest õiguslikult siduvast või mittesiduvast aktist või ebaseaduslikust käitumisest, mida saab omistada ühenduse institutsioonile või organile.

Seega hagi, mille ese on nõue hüvitada kaebuse menetlemisel Euroopa ombudsmani poolt väidetavalt tekitatud kahju, vastuvõetavust ei saa mõjutada asjaolu, et ombudsman ei olnud veel teinud lõplikku otsust teatavates küsimustes, mis puudutasid tema omaalgatuslikku uurimist, et kontrollida, kas hageja olukorra hindamisel esines ombudsmani haldusomavoli.

(vt punktid 59 ja 60)

3.      Vt otsuse tekst.

(vt punktid 68 ja 69)

4.      Liidu lepinguvälise vastutuse puhul on institutsiooni õigusvastast tegevust puudutava tingimusega seoses on nõutud, et oleks tõendatud isikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine. Selline kaitsva laadiga seotud tingimus on täidetud, kui rikutud õigusnorm, mis põhiliselt kaitseb küll üldist huvi, tagab ka asjassepuutuvate isikute üksikhuvide kaitse. Mis puudutab hoolsuskohustust või õigust heale haldusele, siis nimetatud kohustus ja õigus on selgelt üksikisikuid kaitsva laadiga. Sama võib öelda Euroopa ombudsmani uurimisi reguleerivate eeskirjade kohta, kuivõrd nende eeskirjade kohaselt on üksikisikul võimalus esitada haldusomavoli juhtumite kohta kaebusi ja saada nende juhtumite suhtes läbi viidud uurimiste kohta ombudsmanilt teavet.

(vt punktid 70 ja 88)

5.      Mis puudutab Euroopa ombudsmani kaalutlusõigust nii läbiviidavate uurimiste algatamise ja ulatuse osas kui ka kasutatavate uurimisvahendite osas, võib piisavalt selgeks rikkumiseks, mis võib kaasa tuua liidu vastutuse, olla otsuse 94/262 ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta artikli 3 lõike 1 ning selle otsuse artikli 14 alusel ombudsmani vastu võetud rakendussätete artiklite 4.1, 5 ja 9.2 alusel antud uurimisvolituse piiride üksnes ilmselge ja oluline ületamine.

Kuna ombudsman peab aga talle uurimiseks antud kaalutlusõigust teostama liidu ülimuslikke õigusnorme järgides, ei vabasta kaalutlusõigus, mis ombudsmanile on otsuse 94/262 ja rakendussätete alusel antud seoses tema ülesannete täitmisel võetavate uurimismeetmetega, teda hoolsuskohustuse järgimisest. Kuigi ombudsman on vaba otsustama, kas ta alustab uurimist, ja uurimise kasuks otsustamise korral võib ta võtta kõik uurimismeetmed, mida ta põhjendatuks peab, on ta siiski kohustatud tagama, et ta on pärast nende uurimismeetmete võtmist hoolikalt ja erapooletult uurinud kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid, et otsustada, kas haldusomavoli juhtumi kohta esitatud väide on põhjendatud, ja kuidas seda väidet edasi menetleda. Hoolsuskohustuse järgimine ombudsmani poolt tema pädevuse teostamisel on seda olulisem, et talle on ELTL artikli 228 lõike 1 ja otsuse 94/262 artikli 3 lõike 1 alusel antud konkreetne ülesanne üldistes huvides ja asjassepuutuva kodaniku huvides tuvastada haldusomavoli juhtumid ja püüda need kõrvaldada.

Ombudsmanil ei ole seega kaalutlusõigust selle üle, kas konkreetsel juhul on hoolsuskohustust järgitud. Järelikult piisab juba nimetatud kohustuse rikkumisest, et tuvastada sellise piisavalt selge rikkumise esinemine, mis toob kaasa liidu vastutuse. Kõik ombudsmani toime pandud rikkumised ei kujuta siiski endast hoolsuskohustuse rikkumist. Üksnes selline rikkumine, mille tõttu ei olnud tal võimalik hoolikalt ja erapooletult uurida kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid, et otsustada, kas liidu institutsiooni, organi või asutuse haldusomavoli juhtumi kohta esitatud väide on põhjendatud, ja kuidas seda väidet edasi menetleda, võib kaasa tuua liidu lepinguvälise vastutuse põhjusel, et on rikutud hoolsuskohustust.

(vt punktid 78–80 ja 85–87)

6.      Juhul, kui liidu institutsioonil on ulatuslik kaalutlusõigus, on liidu õiguskorra kohaselt haldusmenetlustes ette nähtud tagatiste järgimise kontrollimine põhjapaneva tähtsusega. Nende tagatiste hulka kuulub hoolsuskohustus, see tähendab pädeva institutsiooni kohustus uurida hoolikalt ja erapooletult kõiki konkreetses asjas tähtsust omavaid asjaolusid.

Siinkohal on pädeva institutsiooni kohustus hoolikalt uurida tema ulatusliku kaalutlusõiguse teostamiseks vajalikke faktilisi asjaolusid ja selle kohustuse kontrollimine liidu kohtu poolt seda olulisem, kui pidada silmas, et selle hindamispädevuse üle teostatav kohtulik kontroll piirdub üksnes põhiküsimusega, mis ei lähe kaugemale ilmse vea tuvastamisest. Seega on pädeva institutsiooni kohustus uurida hoolikalt ja erapooletult kõiki antud asjas tähtsust omavaid asjaolusid vajalik eeldus selleks, et liidu kohus saaks kontrollida, kas faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest sõltub kaalutlusõiguse teostamine, olid olemas.

(vt punktid 83 ja 84)

7.      Euroopa ombudsman ei ole kohustatud omaalgatusliku uurimise korral omal algatusel uurimist lõpetama, kui isik, keda see uurimine puudub, on selle vastu. Ühestki otsuse 94/262 ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta ega selle otsuse artikli 14 alusel ombudsmani vastu võetud rakendussätete sättest ei tulene, et ombudsman peab saama liidu institutsiooni või organi juures uurimise teostamiseks kaebaja nõusoleku. Samuti ei pane ükski säte ombudsmanile kohustust uurida omal algatusel üksnes juhul, kui ülekaalukas avalik huvi seda õigustab.

Uurimise hoolsalt läbiviimise kohustusest tingituna peab ta siiski uurimistoimingute tegemisel võtma arvesse kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid. Üks selline asjaolu on asjassepuutuvate isikute suhtumine ja avalik huvi uurimise vastu. Ombudsmanil on nende asjaolude hindamisel kaalutlusõigus, et otsustada, kas jätkata uurimist või mitte.

(vt punktid 155 ja 156)

8.      Kuigi liidu kohus on pädev hindama, kas institutsioonide teatud toimingud võivad kaasa tuua liidu vastutuse, ei ole ta pädev nende toimingute alusel tuvastama süütegu. Seega ei ole vastuvõetav väide, et liidu kohus tuvastaks, et Euroopa ombudsman on toime pannud võltsimises ja võltsitud dokumendi kasutamises seisneva süüteo.

(vt punkt 165)

9.      Otsuse 94/262 ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta artikli 14 alusel ombudsmani vastu võetud rakendussätete artikli 13.3 kohaselt puudub kaebajal juurdepääs dokumentidele või teabele, mille ombudsman on institutsioonidelt uurimise käigus saanud, kui need on märgitud ombudsmanile esitamisel konfidentsiaalseks. Rakendussätete artiklis 10.1 on ette nähtud, et kui kaebaja seda taotleb, käsitleb ombudsman kaebust konfidentsiaalsena. Rakendussätetes ei ole ette nähtud erandit või erimenetlust konfidentsiaalsena käsitlemise taotluste põhjendatuse kontrollimiseks.

Järelikult ei ole ombudsmanil kohustust seada kahtluse alla institutsioonide teatavate dokumentide või teabe kaebaja suhtes konfidentsiaalsena käsitlemise taotlusi ning samamoodi ei ole ombudsmanil kohustust seada kahtluse alla kaebaja kaebuse konfidentsiaalsena käsitlemise taotlust.

Siiski juhul, kui ombudsman rajab otsuses oma hinnangu konfidentsiaalsetele andmetele ja kaebaja vaidlustab selle otsuse õiguspärasuse liidu kohtus, ei või ombudsman õiguspäraselt esitada kaebaja väidete vastu põhjendusi, mis tuginevad konfidentsiaalsetel andmetel, millega kaebajal ega kohtul ei ole olnud võimalik tutvuda. Nimelt, kui ombudsman keeldub konfidentsiaalsuse tõttu kõikide andmete või nendest osa teatavakstegemisest, kontrollib liidu kohus vaidlustatud otsuse õiguspärasust üksnes teatavaks tehtud andmete põhjal.

(vt punktid 178, 179 ja 181)

10.    Personalieeskirjade artiklite 29 ja 30 koostoimest tuleneb, et konkursi tulemusena koostatud sobivate kandidaatide nimekirja kehtivusaja määrab kindlaks ametisse nimetav asutus. Ametisse nimetaval asutusel on sellega seoses ulatuslik kaalutlusõigus, mille kasutamisel tuleb järgida selliseid üldpõhimõtteid nagu võrdse kohtlemise põhimõte ja põhjendamiskohustus.

(vt punkt 193)

11.    Vt otsuse tekst.

(vt punkt 198)

12.    Asjaolu, et uurimise käigus Euroopa ombudsmanile institutsiooni poolt antud selgitus võib näida veenvana, ei vabasta ombudsmani kohustusest tagada, et selgituse aluseks olevad asjaolud on tõendatud, juhul kui ta teeb ainult selle selgituse alusel järelduse, et asjassepuutuva institutsiooni haldusomavoli puudus. Sellest tulenevalt ei näidanud ombudsman institutsiooni haldusomavoli puudumise tuvastamisel üles kogu vajalikku hoolsust, kui ta toetus viimase selgitustele konkursi edukalt läbinud isikute töölevõtmise kohta, ilma et tal oleks olnud tõendavaid andmeid iga asjaomase isiku töölevõtmise aja kohta, ning need selgitused osutusid põhjendamatuks. Niisugune hoolsuse puudumine võib kaasa tuua liidu vastutuse ombudsmani tegevuse eest.

Seevastu asjaolu, et ombudsman pidas ekslikult usaldusväärseks asjassepuutuva institutsiooni väiteid, ei tõenda käesolevas asjas õiguslikult piisavalt, et ombudsman oli pahauskne või et ta tahtis oma rikkumist varjata.

(vt punktid 204, 205 ja 236)

13.    Vt otsuse tekst.

(vt punktid 214 ja 329)

14.    Vt otsuse tekst.

(vt punkt 247)

15.    Vt otsuse tekst.

(vt punkt 252)

16.    Euroopa hea halduse tava eeskiri ei ole õigustloov akt, vaid parlamendi resolutsioon, millega muudetakse Euroopa ombudsmani poolt talle esitatud eelnõu ja milles palutakse komisjonil esitada selles küsimuses õigusakti ettepanek. Sellega seoses ei olnud ombudsmani eesmärk hea halduse tava eeskirja vastuvõtmisega kehtestada üksikisikutele õigusi andvad õigusnormid. Järelikult ei ole nende normide järgimata jätmine üksikisikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine, mis võib kaasa tuua liidu vastutuse. Kõnealuse eeskirja sätted võivad kaasa tuua liidu vastutuse ainult siis, kui need sätted väljendavad põhiõigust heale haldusele, mis on kehtestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41.

Seega, mis puudutab hea halduse tava eeskirja artiklis 14 sätestatud reeglit, et iga institutsioonile saabunud kirja kohta saadetakse kahe nädala jooksul kättesaamist kinnitav teatis, siis on tegemist on üksnes vorminõudega, mida ei ole Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 sõnaselgelt ette nähtud. Järelikult ei ole selle nõude täitmata jätmine üksikisikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine, mis võib kaasa tuua liidu vastutuse.

(vt punktid 263–265)

17.    Vt otsuse tekst.

(vt punktid 273 ja 274)

18.    Kahju hüvitamise hagi kontekstis eeldatakse põhjuslikku seost juhul, kui institutsioonile etteheidetava käitumise ja viidatud kahju vahel on piisavalt otsene põhjuslik seos, mida peab tõendama hageja. Seega peab etteheidetav käitumine olema kahju tekkimise määrav põhjus.

See ei kehti siis, kui põhjuslik seos esineb konkursi läbinud kandidaadi töölesaamise võimaluse kaotamises seisneva kahju ja Euroopa ombudsmani eksimuste vahel, juhul kui kahju tekkimise määravaks põhjuseks on konkursi korraldanud liidu institutsiooni tegevus, mitte ombudsmani tegevus. Kuigi ombudsman oleks pidanud tegema asjaomase institutsiooniga koostööd, et leida sõbralik lahend, ja kui see ei ole võimalik, esitama kriitilise märkuse või koostama ettekande, ei ole ükski neist meetmetest siiski õiguslikult siduv. See, et koostöö tulemusena jõutakse sõbraliku lahendini, sõltub nii ombudsmanist kui ka asjaomasest institutsioonist. Niisiis, kuna meetmed, mis ombudsman võib asjaomase institutsiooni suhtes võtta, ei ole siduvad, ei saa neid meetmeid pidada hageja töölesaamise võimaluse kaotamises seisneva kahju määravaks põhjuseks.

Seda hinnangut ei sea kahtluse alla hageja argument, et asjassepuutuv institutsioon järgib alati ombudsmani soovitusi ja keeldumise korral oleks see olnud institutsiooni vastu kahju hüvitamise nõude alus. Isegi kui see olekski tõendatud, ei tekita see piisavalt otsest põhjuslikku seost ombudsmani toime pandud rikkumiste ja hageja töölesaamise võimaluse kaotamise vahel.

(vt punktid 275, 281 ja 284–286)

19.    Konkursi edukalt läbinud isiku nime kandmine konkursi tulemusena koostatud sobivate kandidaatide nimekirja ei anna talle õigust olla tööle võetud. Sellist õigust takistab institutsioonidele konkursi edukalt läbinud isikutele töölevõtmise valdkonnas antud kaalutlusõigus. Järelikult ei saa kahju, mis on tekkinud eksimuse tõttu seoses isiku nime kandmisega konkursi tulemusena koostatud sobivate kandidaatide nimekirja, vastata selle õiguse kaotamise tagajärjel saamata jäänud tulule.

Lisaks, kuigi on väga keeruline, kui mitte võimatu määratleda meetodit, mis võimaldab täpselt arvuliselt kindlaks määrata institutsiooni töölesaamise võimalust ja seega hinnata võimaluse kaotusest tulenevat kahju, ei saa sellest järeldada, et kahju hüvitamise nõue võimaluse kaotamise eest tuleks automaatselt vastuvõetamatuse või põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

(vt punktid 277 ja 280)

20.    Vt otsuse tekst.

(vt punktid 290–293)