Vec T‑217/11
Claire Staelen
proti
Európskemu ombudsmanovi
„Mimozmluvná zodpovednosť – Zaobchádzanie ombudsmana so sťažnosťou týkajúcou sa zostavenia zoznamu vhodných uchádzačov vo verejnom výberovom konaní – Vyšetrovacie právomoci – Povinnosť náležitej starostlivosti – Strata príležitosti – Nemajetková ujma“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá komora) z 29. apríla 2015
1. Žaloba o náhradu škody – Predmet veci – Žiadosť o náhradu škody spôsobenej údajným nesprávnym vybavením sťažnosti zo strany Európskeho ombudsmana – Prípustnosť
(Článok 268 ZFEÚ a článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
2. Žaloba o náhradu škody – Autonómia vo vzťahu k žalobe o neplatnosť a žalobe na nečinnosť – Prípustnosť návrhu týkajúceho sa správania pripísateľného inštitúcii alebo orgánu Únie – Neexistencia konečného rozhodnutia o niektorých prvkoch skutkového rámca, na ktorý sa vzťahovalo vyšetrovanie na podnet žalovanej – Neexistencia vplyvu
(Článok 268 ZFEÚ a článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
3. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Nezákonnosť – Ujma – Príčinná súvislosť – Kumulatívne podmienky – Neexistencia jednej z podmienok – Zamietnutie žaloby o náhradu škody v celom rozsahu
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
4. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Nezákonnosť – Dostatočne závažné porušenie práva Únie – Porušenie povinnosti náležitej starostlivosti ombudsmana v rámci vyšetrovania týkajúceho sa nesprávneho úradného postupu – Zahrnutie
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ; rozhodnutie Parlamentu 94/262)
5. Európsky ombudsman – Vyšetrovania – Voľná úvaha, pokiaľ ide o vyšetrovacie právomoci – Hranice – Dodržanie povinnosti náležitej starostlivosti – Porušenie – Pochybenie, ktoré môže založiť zodpovednosť Únie
(Článok 228 ods. 1 ZFEÚ a článok 340 druhý odsek ZFEÚ; rozhodnutie Parlamentu 94/262, článok 3 ods. 1)
6. Právo Európskej únie – Zásady – Zásada riadnej správy vecí verejných – Povinnosť náležitej starostlivosti – Rozsah
7. Európsky ombudsman – Vyšetrovania – Vyšetrovania z vlastného podnetu – Začatie – Podmienky
(Rozhodnutie Parlamentu 94/262)
8. Žaloba o neplatnosť – Právomoc súdu Únie – Návrhy na konštatovanie trestnoprávneho deliktu – Neprípustnosť
(Články 256 ZFEÚ a 263 ZFEÚ)
9. Európsky ombudsman – Vyšetrovania – Práva osôb dotknutých vyšetrovaním – Žiadosť o dôverné zaobchádzanie zo získanými dokumentmi a informáciami – Spochybnenie zo strany ombudsmana – Vylúčenie
(Rozhodnutie Parlamentu 94/262)
10. Úradníci – Výberové konanie – Výberová komisia – Zostavenie zoznamu vhodných uchádzačov – Určenie doby platnosti – Voľná úvaha menovacieho orgánu – Hranice
(Služobný poriadok úradníkov, články 29 a 30)
11. Právo Európskej únie – Zásady – Rovnosť zaobchádzania – Pojem
12. Európsky ombudsman – Vyšetrovania – Povinnosť náležitej starostlivosti – Konštatovanie neexistencie nesprávneho úradného postupu iba na základe tvrdení inštitúcie dotknutej vyšetrovaním – Porušenie – Pochybenie, ktoré môže založiť zodpovednosť Únie
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ; rozhodnutie Parlamentu 94/262)
13. Súdne konanie – Uvedenie nových dôvodov počas súdneho konania – Podmienky – Rozšírenie existujúceho dôvodu – Prípustnosť
[Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 44 ods. 1 písm. c) a článok 48 ods. 2]
14. Žaloba o neplatnosť – Dôvody – Zneužitie právomoci – Pojem
(Článok 263 ZFEÚ)
15. Právo Európskej únie – Zásady – Dodržanie primeranej lehoty – Správne konanie – Kritériá posúdenia
(Charta základných práv Európskej únie, článok 41)
16. Európsky ombudsman – Etický kódex – Záväzný účinok – Neexistencia
(Článok 228 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 41)
17. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Skutočná a určitá škoda – Dôkazné bremeno
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
18. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Príčinná súvislosť – Pojem – Ujma spôsobená uchádzačovi vo výberovom konaní stratou príležitosti byť zamestnaný v dôsledku pochybenia, ktorého sa dopustil Európsky ombudsman – Rozhodujúca príčina ujmy, ktorá nespočíva v konaní ombudsmana – Neexistencia príčinnej súvislosti
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
19. Žaloba o náhradu škody – Predmet veci – Ujma údajne spôsobená v dôsledku straty príležitosti byť zamestnaný v rámci inštitúcie Únie – Prípustnosť
(Článok 268 ZFEÚ a článok 340 druhý odsek ZFEÚ; Služobný poriadok úradníkov, článok 30)
20. Mimozmluvná zodpovednosť – Ujma – Nahraditeľná ujma – Morálna ujma spôsobená stratou dôvery v úrad Európskeho ombudsmana – Zahrnutie
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 55)
2. Žaloba o náhradu škody bola zavedená Zmluvou o FEÚ ako autonómny právny prostriedok, ktorý má v rámci systému právnych prostriedkov osobitnú funkciu a podlieha podmienkam výkonu stanoveným vzhľadom na jeho osobitný účel. Zatiaľ čo cieľom žalôb o neplatnosť a nečinnosť je postihovať protiprávnosť právne záväzného aktu alebo neexistenciu takéhoto aktu, predmetom žaloby o náhradu škody je nárok na náhradu škody vyplývajúcej z určitého aktu bez ohľadu na to, či je právne záväzný, alebo konania, ktoré možno pripísať inštitúcii alebo orgánu Spoločenstva.
Preto pokiaľ ide o žalobu o náhradu škody domáhajúcu sa nápravy ujmy údajne spôsobenej v dôsledku toho, ako ombudsman vybavil sťažnosť, na prípustnosť uvedenej žaloby nemôže mať vplyv skutočnosť, že ombudsman ešte neprijal konečné rozhodnutie, pokiaľ ide o určité otázky, ktoré boli predmetom jeho vyšetrovania začatého z jeho vlastného podnetu s cieľom preveriť, či na jeho strane došlo k nesprávnemu úradnému postupu pri posudzovaní situácie žalobkyne.
(pozri body 59, 60)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 68, 69)
4. Pokiaľ ide v oblasti mimozmluvnej zodpovednosti Únie o podmienku týkajúcu sa protiprávneho konania inštitúcie, vyžaduje sa preukázanie dostatočne závažného porušenia právnej normy, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcom. Táto podmienka týkajúca sa ochrannej povahy je splnená, ak porušená právna norma napriek tomu, že sleduje najmä záujmy všeobecnej povahy, zabezpečuje aj ochranu individuálnych záujmov dotknutých jednotlivcov. Čo sa týka zásady náležitej starostlivosti alebo práva na riadnu správu vecí verejných, táto zásada a toto právo majú jednoznačne ochrannú povahu vo vzťahu k jednotlivcom. To platí aj v prípade noriem upravujúcich vyšetrovanie ombudsmana, keďže tieto normy umožňujú jednotlivcovi podávať sťažnosti týkajúce sa prípadov nesprávneho úradného postupu a byť informovaný o výsledku vyšetrovania vedeného v tejto súvislosti ombudsmanom.
(pozri body 70, 88)
5. Pokiaľ ide o voľnú úvahu, ktorou disponuje Európsky ombudsman v súvislosti so začatím a rozsahom vyšetrovaní, ktoré má uskutočniť, ako aj v súvislosti s vyšetrovacími nástrojmi, ktoré má použiť, dostatočne závažným porušením na to, aby mohla vzniknúť zodpovednosť Únie, môže byť len zjavné a závažné prekročenie hraníc týchto právomocí priznaných článkom 3 ods. 1 rozhodnutia 94/262 o úprave a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana a článkami 4.1, 5 a 9.2 vykonávacích predpisov prijatých ombudsmanom na základe článku 14 uvedeného rozhodnutia.
Keďže však ombudsman musí uplatniť svoju voľnú úvahu v oblasti vyšetrovania v súlade s normami práva Únie vyššej právnej sily, miera voľnej úvahy, ktorú mu rozhodnutie 94/262 a vykonávacie predpisy priznávajú, pokiaľ ide o vyšetrovacie opatrenia, ktoré má prijať pri výkone svojej funkcie, ho neoslobodzuje od rešpektovania zásady náležitej starostlivosti. Hoci sa teda ombudsman môže slobodne rozhodnúť začať vyšetrovanie, a ak sa rozhodne urobiť to, môže prijať všetky vyšetrovacie opatrenia, ktoré považuje za potrebné, musí zabezpečiť, aby bol na základe týchto vyšetrovacích opatrení schopný starostlivo a nestranne preskúmať všetky relevantné okolnosti s cieľom rozhodnúť o dôvodnosti tvrdenia týkajúceho sa prípadu nesprávneho úradného postupu a prípadných dôsledkov, ktoré treba vyvodiť z tohto tvrdenia. Rešpektovanie zásady náležitej starostlivosti ombudsmanom pri výkone jeho právomocí je o to dôležitejšie, že mu bola na základe článku 228 ods. 1 ZFEÚ a článku 3 ods. 1 rozhodnutia 94/262 zverená práve úloha odhaľovať a usilovať sa zabrániť prípadom nesprávneho úradného postupu vo všeobecnom záujme a v záujme dotknutého občana.
Ombudsman preto nedisponuje žiadnou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o rešpektovanie zásady náležitej starostlivosti v konkrétnom prípade. Na preukázanie existencie dostatočne závažného porušenia, z ktorého môže vzniknúť zodpovednosť Únie, teda postačuje obyčajné porušenie zásady náležitej starostlivosti. Porušením zásady náležitej starostlivosti však nie je akákoľvek nezrovnalosť, ktorej sa dopustí ombudsman. K vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie z dôvodu porušenia zásady náležitej starostlivosti môže viesť len nezrovnalosť, v dôsledku ktorej nemohol starostlivo a nestranne preskúmať všetky relevantné okolnosti s cieľom rozhodnúť o dôvodnosti tvrdenia týkajúceho sa prípadu nesprávneho úradného postupu inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie a o prípadných dôsledkoch, ktoré treba vyvodiť z tohto tvrdenia.
(pozri body 78 – 80, 85 – 87)
6. V prípade, ak inštitúcia Únie disponuje rozsiahlou mierou voľnej úvahy, má preskúmanie dodržiavania záruk, ktoré právny poriadok Únie stanovuje pre správne konania, zásadný význam. K týmto zárukám patrí predovšetkým rešpektovanie zásady náležitej starostlivosti, konkrétne povinnosť príslušnej inštitúcie starostlivo a nestranne preskúmať všetky relevantné okolnosti konkrétneho prípadu.
V tejto súvislosti dodržanie povinnosti príslušnej inštitúcie starostlivo zhromaždiť všetky skutkové okolnosti, ktoré sú nevyhnutné na účely výkonu jej širokej voľnej úvahy, ako aj na jej preskúmanie súdom Únie je o to dôležitejšie, že výkon uvedenej voľnej úvahy je predmetom len obmedzeného súdneho preskúmania vo veci samej, ktoré sa vzťahuje len na zjavne nesprávne posúdenie. Povinnosť príslušnej inštitúcie starostlivo a nestranne preskúmať všetky relevantné aspekty konkrétneho prípadu je teda nevyhnutným predpokladom možnosti súdu Únie overiť, či boli splnené skutkové a právne okolnosti, od ktorých závisí uplatnenie tejto širokej miery voľnej úvahy.
(pozri body 83, 84)
7. Ombudsman nie je v rámci vyšetrovania z vlastného podnetu povinný ex offo zastaviť vyšetrovanie, keď s ním osoba, ktorej sa toto vyšetrovanie týkalo, nesúhlasí. Nijaké ustanovenie rozhodnutia 94/262 o úprave a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana alebo vykonávacích predpisov prijatých ombudsmanom na základe článku 14 uvedeného rozhodnutia neukladá ombudsmanovi povinnosť získať súhlas sťažovateľa na vykonanie vyšetrovania v inštitúcii alebo orgáne Únie. Nijaké ustanovenie tiež neukladá ombudsmanovi povinnosť vykonať vyšetrovanie z vlastného podnetu len vtedy, ak si to vyžaduje vyšší verejný záujem.
Z jeho povinnosti viesť vyšetrovanie s náležitou starostlivosťou mu však vyplýva povinnosť zohľadniť pri vykonávaní vyšetrovacích úkonov všetky relevantné okolnosti. K týmto okolnostiam patrí postoj dotknutých osôb a verejný záujem na vyšetrovaní. Ombudsman disponuje voľnou úvahou pri posudzovaní týchto okolností na účely rozhodnutia o tom, či treba pokračovať vo vyšetrovaní.
(pozri body 155, 156)
8. Hoci má súd Únie právomoc posúdiť, či určité konania inštitúcií môžu viesť k vzniku zodpovednosti Únie, nemá právomoc na základe týchto konaní konštatovať, či došlo k spáchaniu trestného činu. Tvrdenie, z ktorého vyplýva, že súd Únie má konštatovať, že ombudsman sa dopustil trestného činu falšovania listiny a používania falšovanej listiny, je preto neprípustné.
(pozri bod 165)
9. Podľa článku 13.3 vykonávacích predpisov prijatých ombudsmanom na základe článku 14 rozhodnutia 94/262 o úprave a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana sťažovateľ nemá prístup k dokumentom ani informáciám, ktoré získal ombudsman od inštitúcií pri svojom vyšetrovaní, ak boli označené pre ombudsmana ako dôverné. Článok 10.1 vykonávacích predpisov stanovuje, že na žiadosť sťažovateľa označí ombudsman sťažnosť za dôvernú. Tieto predpisy nestanovujú výnimku alebo osobitný postup na overenie dôvodnosti žiadostí o dôverné zaobchádzanie.
V dôsledku toho ombudsmanovi neprislúcha, aby spochybnil žiadosti inštitúcií o dôverné zaobchádzanie s určitými dokumentmi alebo určitými informáciami vo vzťahu k sťažovateľom, tak ako mu neprináleží spochybniť ani žiadosť o dôverné zaobchádzanie so sťažnosťou sťažovateľa.
Ak však ombudsman v rozhodnutí oprie svoje posúdenie o dôverné skutočnosti a sťažovateľ napadne zákonnosť tohto rozhodnutia na súde Únie, ombudsman sa nemôže úspešne brániť proti výhradám sťažovateľa dôvodmi založenými na dôverných skutočnostiach, ku ktorým sťažovateľ ani súd nemajú prístup. Ak totiž ombudsman odmietne úplne alebo čiastočne oznámiť tieto skutočnosti z dôvodu, že sú dôverné, súd Únie pristúpi k preskúmaniu zákonnosti napadnutého rozhodnutia len na základe skutočností, ktoré boli oznámené.
(pozri body 178, 179, 181)
10. Z výkladu článkov 29 a 30 služobného poriadku úradníkov vo vzájomnej súvislosti vyplýva, že je úlohou menovacieho orgánu určiť dobu platnosti zoznamu vhodných uchádzačov vo výberovom konaní. Menovací orgán má v tejto súvislosti širokú mieru voľnej úvahy, ktorá sa musí vykonávať v súlade so všeobecnými zásadami, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania a povinnosť odôvodnenia.
(pozri bod 193)
11. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 198)
12. Skutočnosť, že pri vyšetrovaní sa vysvetlenie poskytnuté inštitúciou Európskemu ombudsmanovi môže zdať presvedčivé, nezbavuje ombudsmana zodpovednosti zabezpečiť, aby skutočnosti, na ktorých je založené toto vysvetlenie, boli preukázané, pokiaľ je toto vysvetlenie jediným základom jeho konštatovania, že uvedená inštitúcia sa nedopustila nesprávneho úradného postupu. Ombudsman teda nepostupoval so všetkou vyžadovanou starostlivosťou, keď konštatoval, že inštitúcia sa nedopustila nesprávneho úradného postupu, pričom sa spoliehal na vysvetlenia tejto inštitúcie týkajúce sa prijatia do zamestnania úspešných uchádzačov vo výberovom konaní bez toho, aby získal dôkazy potvrdzujúce okamih prijatia každého z týchto úspešných uchádzačov do zamestnania, a ukázalo sa, že tieto vysvetlenia sú nepodložené. Tento nedostatok starostlivosti môže viesť k vzniku zodpovednosti Únie za postup ombudsmana.
Naproti tomu skutočnosť, že ombudsman sa nesprávne spoliehal na tvrdenia dotknutej inštitúcie, z právneho hľadiska dostatočne nepreukazuje existenciu zlej viery ombudsmana alebo jeho vôľu zakryť vlastné pochybenie.
(pozri body 204, 205, 236)
13. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 214, 329)
14. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 247)
15. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 252)
16. Európsky kódex dobrej správnej praxe nie je právnou normou, ale rezolúciou Parlamentu, ktorou sa mení a dopĺňa návrh, ktorý mu bol predložený Európskym ombudsmanom, a ktorá vyzýva Komisiu, aby v tejto súvislosti predložila legislatívny návrh. Cieľom ombudsmana pri prijímaní tohto kódexu teda nebolo stanoviť právne normy, ktoré priznávajú práva jednotlivcom. Jeho nedodržanie teda nestačí na konštatovanie dostatočne závažného porušenia právnej normy, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcom, ktoré môže viesť k vzniku zodpovednosti Únie. Ustanovenia tohto kódexu môžu viesť k vzniku zodpovednosti Únie len v rozsahu, v akom vyjadrujú základné právo na riadnu správu vecí verejných, ktoré je zakotvené v článku 41 Charty základných práv Európskej únie.
Čo sa týka pravidla, že na každý list zaslaný inštitúcii sa odošle potvrdenie o prijatí v lehote dvoch týždňov, zakotveného v článku 14 kódexu dobrej praxe, ide len o formálne pravidlo, ktoré nie je výslovne uvedené v článku 41 Charty základných práv Európskej únie. Nedodržanie tohto pravidla teda nemôže viesť k vzniku zodpovednosti Únie.
(pozri body 263 – 265)
17. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 273, 274)
18. V kontexte žaloby o náhradu škody možno príčinnú súvislosť pripustiť, ak existuje dostatočne priama súvislosť medzi vytýkaným konaním inštitúcie a uvedenou ujmou, pričom ide o súvislosť, o ktorej prislúcha žalobcovi predložiť dôkazy. Vytýkané konanie musí byť teda rozhodujúcou príčinou vzniknutej ujmy.
V prípade príčinnej súvislosti medzi škodou spočívajúcou v strate príležitosti uchádzača vo výberovom konaní na prijatie do zamestnania a pochybení, ktorých sa dopustil Európsky ombudsman, to tak nie je, pokiaľ rozhodujúca príčina škody spočíva v konaní inštitúcie organizujúcej výberové konanie, a nie v konaní ombudsmana. Hoci mal totiž ombudsman spolupracovať s uvedenou inštitúciou s cieľom nájsť riešenie zmierom a ak riešenie zmierom nie je možné, uviesť kritickú poznámku alebo vypracovať, žiadne z týchto opatrení nie je právne záväzné. To, či spolupráca povedie k riešeniu zmierom, závisí tak od ombudsmana, ako aj od dotknutej inštitúcie. Pokiaľ pritom opatrenia, ktoré môže prijať ombudsman voči uvedenej inštitúcii, nemajú záväzný účinok, nemožno ich považovať za rozhodujúcu príčinu ujmy spočívajúcej v strate príležitosti žalobkyne byť prijatá do zamestnania.
Toto posúdenie nie je spochybnené tvrdením, že dotknutá inštitúcia sa vždy riadila odporúčaniami ombudsmana a že odmietnutie mohlo slúžiť ako základ pre žalobu o náhradu škody proti uvedenej inštitúcii. Aj keby to bolo preukázané, neznamenalo by to, že medzi protiprávnosťami, ktorých sa dopustil ombudsman, a stratou príležitosti žalobkyne byť prijatá do zamestnania existuje dostatočne priama príčinná súvislosť.
(pozri body 275, 281, 284 – 286)
19. Zápis mena uchádzača do zoznamu vhodných uchádzačov vo výberovom konaní mu totiž nepriznáva právo na prijatie do zamestnania. Takému právu bráni voľná úvaha, ktorou disponujú inštitúcie v oblasti prijímania úspešných uchádzačov vo výberovom konaní do zamestnania. Pokiaľ ide v dôsledku toho o žalobu o náhradu škody domáhajúcu sa nápravy škody spôsobenej z dôvodu pochybenia týkajúceho sa zápisu mena osoby do zoznamu vhodných uchádzačov vo výberovom konaní, spôsobená škoda nemôže zodpovedať ušlému zisku vyplývajúcemu zo straty tohto práva.
Hoci je v tejto súvislosti pravda, že je veľmi ťažké, ak nie nemožné vymedziť metódu, ktorá by umožnila presne vyčísliť príležitosť byť prijatý do zamestnania v rámci inštitúcie, a teda ohodnotiť škodu vyplývajúcu zo straty príležitosti, nemožno z toho vyvodiť, že návrh na náhradu škody za stratu príležitosti treba ex offo zamietnuť ako neprípustný alebo nedôvodný.
(pozri body 277, 280)
20. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 290 – 293)