TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen)
den 7 februari 2024(*)
”EGFJ och Ejflu– Betalningar som undantagits från finansiering – Betalningar som verkställts av Österrike – Nedsättningskoefficient – Artikel 24.6 i förordning (EU) nr 1307/2013 – Artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013 – Artikel 52.4 a i förordning (EU) nr 1306/2013 – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑501/22,
Republiken Österrike, företrädd av J. Schmoll och A. Kögl, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av J. Aquilina och A. Becker, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
sammansatt av ordföranden O. Porchia, samt domarna L. Madise (referent) och S. Verschuur,
justitiesekreterare: handläggaren S. Jund,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter förhandlingen den 11 juli 2023,
följande
Dom (1)
1 Republiken Österrike har väckt talan enligt artikel 263 FEUF och yrkat ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/908 av den 8 juni 2022 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L, 157, 2022, s. 15) (nedan kallat det angripna beslutet), i den del ett belopp om 68 146 449,98 euro som deklarerats av Republiken Österrike inom ramen för EGFJ undantas från unionsfinansiering.
Bakgrund
2 I samband med införandet av den ordning för grundstöd som fastställts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L, 347, 2013, s. 608), beslutade Republiken Österrike att tillämpa artikel 24.6 i denna förordning.
3 Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna, vid fastställandet av det antal stödrätter som ska tilldelas en jordbrukare, besluta att tillämpa en nedsättningskoefficient på de stödberättigande hektar som utgörs av permanent gräsmark belägen i områden med svåra klimatförhållanden (nedan kallad nedsättningskoefficienten).
4 Republiken Österrike beslutade att tillämpa nedsättningskoefficienten på skiften som klassificeras som ”betesmark” och ”bergsbetesmark” enligt österrikisk rätt.
[utelämnas]
Undersökning AA/2016/007/AT
6 Europeiska kommissionen genomförde en undersökning med referensnummer AA/2016/007/AT för att kontrollera huruvida de österrikiska myndigheterna, för ansökningsåren 2015 och 2016, administrerade och kontrollerade stödsystemen för arealstöd i enlighet med unionslagstiftningen.
7 Som ett resultat av denna undersökning konstaterade kommissionen bland annat att de österrikiska myndigheterna hade tillämpat artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 felaktigt vad gällde ”betesmark”.
[utelämnas]
9 Med stöd av artikel 52 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549) antog kommissionen genomförandebeslut (EU) 2019/265 av den 12 februari 2019 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats ut av medlemsstaterna inom ramen för EGFJ och inom ramen för Ejflu (EUT L 44, 2019, s. 14). Såvitt avsåg Republiken Österrike innebar detta beslut att ett belopp om 8 031 282 euro, motsvarande utbetalningar som verkställts inom ramen för EGFJ för ansökningsåren 2015 och 2016, undantogs från unionsfinansiering på grund av den felaktiga tillämpningen av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 vad gäller ”betesmark”.
10 Republiken Österrike bestred inte denna finansiella korrigering, och i syfte att rätta sig efter densamma vidtog denna medlemsstat följande korrigerande åtgärd.
11 Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (federal lag om ändring av 2007 års lag om marknadsordningen) (BGBl. I, 46/2018) ändrades på så sätt att artikel 8a i lagen om marknadsordningen tillfördes en punkt 2a, vilken ger jordbrukare som äger skiften som klassificeras som ”betesmark” rätt att, utöver de stödrätter de ursprungligen hade tilldelats med en nedsättningskoefficient på 80 procent, tilldelas ytterligare stödrätter med en nedsättningskoefficient på 20 procent. Med andra ord beviljade Republiken Österrike de berörda jordbrukarna 0,8 ytterligare stödrätter för varje stödberättigande hektar ”betesmark” med verkan från och med år 2017.
12 Dessa ytterligare stödrätter för ”betesmark” tilldelades från den nationella reserv som det ankommer på medlemsstaterna att inrätta enligt artikel 30.1 i förordning nr 1307/2013. Värdet av dessa ytterligare stödrätter fastställdes till 60 procent av det nationella enhetsvärdet.
[utelämnas]
Undersökning AA/2018/010/AT
14 Kommissionen inledde en ny undersökning med referensnummer AA/2018/010/AT avseende ansökningsåret 2015 och följande ansökningsår, inom ramen för vilken den genomförde en revision på plats den 27–31 augusti 2018.
[utelämnas]
25 Kommissionen översände sin sammanfattande rapport av den 26 april 2022 till de österrikiska myndigheterna.
26 I denna rapport angav kommissionen att Republiken Österrike inte hade tillämpat artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 på ett korrekt sätt. Enligt kommissionen hade de österrikiska myndigheternas genomförande av denna bestämmelse lett till en skillnad i behandling mellan skiften belägna inom samma geografiska område. Kommissionen påpekade att nedsättningskoefficienten endast hade tillämpats på skiften med permanent gräsmark som registrerats som ”bergsbetesmark” och inte på andra angränsande skiften som dock var underkastade samma väderleksförhållanden. Enligt kommissionen visade detta att klassificeringen av ett skifte som ”bergsbetesmark” inte var kopplad till svåra klimatförhållanden i den mening som avses i artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013. Kommissionen drog härav slutsatsen att de österrikiska myndigheternas tillämpning av denna bestämmelse inte grundade sig på objektiva kriterier och att likabehandling av jordbrukare vid tilldelning av stödrätter följaktligen inte kunde garanteras.
27 I den sammanfattande rapporten angav kommissionen dessutom, såvitt avsåg den korrigerande åtgärden som vidtagits till följd av undersökning AA/2016/007/AT, att artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013, enligt vilken den nationella reserven får användas för att tilldela jordbrukare stödrätter i syfte att kompensera dem för specifika nackdelar, inte lagligen kunde tillämpas i en situation som, såsom i förevarande fall, orsakats av en brist i den berörda medlemsstatens administrations- och kontrollsystem. Enligt kommissionen skulle detta innebära att unionen blev tvungen att finansiera följderna av en försummelse som kan tillskrivas medlemsstaten. Kommissionen ansåg vidare att Republiken Österrike inte kunde minska samtliga direktstöd enligt artikel 7 i förordning nr 1307/2013 i syfte att fylla på den nationella reserven. Enligt kommissionen hade minskningen av alla direktstöd för att finansiera den korrigerande åtgärden lett till att samtliga jordbrukare drabbades av de österrikiska myndigheternas försummelse. Kommissionen fann följaktligen att de österrikiska myndigheternas korrigerande åtgärd inte hade säkerställt det skydd för jordbrukarnas rättigheter som står i centrum för den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommissionen påpekade dessutom att Republiken Österrike, inom ramen för den korrigerande åtgärden, borde ha räknat om värdet på samtliga stödrätter genom en korrekt tillämpning av artiklarna 25 och 26 i förordning nr 1307/2013.
28 När det gäller de ekonomiska följderna av de brister som lades de österrikiska myndigheterna till last vad gäller de ”administrativa kontrollerna av stödrätter i samband med inrättandet av ordningen för grundstöd”, identifierade kommissionen två ekonomiska risker för EGFJ, varav den ena avsåg tillämpningen av nedsättningskoefficienten och den andra den korrigerande åtgärden som vidtogs till följd av undersökning AA/2016/007/AT.
29 Kommissionen ansåg för det första att den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten, som innebar att ett otillräckligt antal stödrätter hade tilldelats, hade påverkat enhetsvärdet på stödrätterna för samtliga österrikiska jordbrukare från och med år 2015. Enligt kommissionen motsvarade risken för EGFJ, för ansökningsåren 2015–2019, de överskjutande betalningar som hade gjorts på grund av att stödrätternas enhetsvärde hade satts för högt.
30 För det andra ansåg kommissionen att tilldelningen av ytterligare stödrätter från och med 2017 till jordbrukare som brukade ”betesmark”, vilka inte lagligen kunde finansieras med medel från den nationella reserven, hade gett upphov till en fristående ekonomisk risk för EGFJ vad gällde ansökningsåren 2017–2019.
[utelämnas]
35 Genom det angripna beslutet undantog kommissionen vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för EGFJ och Ejflu från unionsfinansiering.
36 Såvitt gäller Republiken Österrike undantog kommissionen från unionsfinansiering utgifter som deklarerats inom ramen för EGFJ till ett belopp om totalt 68 270 562,18 euro. Av detta belopp motsvarade 68 146 449,98 euro de ekonomiska följderna av de två bristerna som nämnts i punkt 34 ovan, vilka är de enda som är aktuella i förevarande mål.
Parternas yrkanden
37 Republiken Österrike har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet i den del det innebär att de utgifter på 68 146 449,98 euro som deklarerats inom ramen för EGFJ undantas från unionsfinansiering, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
38 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
[utelämnas]
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 till följd av en finansiell korrigering som grundas på en felaktig tolkning av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013
53 Republiken Österrike har genom denna grund bestritt den första finansiella korrigeringen, som avser tillämpningen av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013.
54 Republiken Österrike har gjort gällande att den tillämpade artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 på ett korrekt sätt genom att tillämpa nedsättningskoefficienten på skiften som klassificeras som ”bergsbetesmark” i relevanta bestämmelser i nationell rätt, enligt vilka denna klassificering förutsätter att det föreligger svåra klimatförhållanden. Genom att besluta om en finansiell korrigering med hänvisning till att denna bestämmelse skulle ha tillämpats på ett felaktigt sätt åsidosatte kommissionen följaktligen, enligt Republiken Österrike, artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013.
[utelämnas]
56 Såsom angetts i punkt 26 ovan hade den första finansiella korrigeringen sin grund i att kommissionen ansåg, som framgår av den sammanfattande rapporten, att de österrikiska myndigheternas tillämpning av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 hade lett till omotiverade skillnader i behandling, eftersom nedsättningskoefficienten inte tillämpats på samtliga skiften som var belägna i ett och samma område och underkastade samma klimatförhållanden. Denna slutsats grundar sig bland annat på en satellitbild av vilken det framgår att skiften klassificerade som ”bergsbetesmark”, på vilka nedsättningskoefficienten tillämpats, ligger i direkt anslutning till andra skiften med permanent gräsmark som inte har klassificerats på detta sätt och på vilka nedsättningskoefficienten inte har tillämpats. Mot denna bakgrund ansåg kommissionen, såsom påpekats i punkt 50 ovan, att Republiken Österrikes argument att klassificeringen av skiftena som ”bergsbetesmark” grundade sig på objektiva kriterier som föreskrivs i relevanta österrikiska delstatsbestämmelser inte kunde påverka slutsatsen att de österrikiska myndigheterna hade underlåtit att tillämpa artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 på ett korrekt sätt.
[utelämnas]
76 Republiken Österrike har vidare gjort gällande att den, genom att tillämpa nedsättningskoefficienten på skiften som registrerats som ”bergsbetesmark”, säkerställde en konsekvent och enhetlig tillämpning av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013.
[utelämnas]
79 Det ska i detta hänseende påpekas att Republiken Österrike i sina inlagor inte har bestritt riktigheten av kommissionens konstaterande att de skiften som klassificerats som ”bergsbetesmark” har behandlats annorlunda än angränsande skiften med permanent gräsmark som inte har klassificerats på detta sätt. Republiken Österrike har inte heller gjort gällande att denna situation beror på ett enstaka fel och att det exempel som kommissionen valt med utgångspunkt i den satellitbild som nämns i punkt 56 ovan inte är representativt för den helhetssituation som råder i Österrike.
80 Republiken Österrike har däremot gjort gällande att den skillnad i behandling som kommissionen har påtalat motiveras av de objektiva skillnader som föreligger mellan de berörda skiftena med avseende på klimatförhållandena.
81 Republiken Österrike har således anfört att andra mikroklimatförhållanden kan råda i angränsande skiften. Med avseende på kommissionens påstående, bland annat i meddelandet av den 27 november 2018, att skiften som klassificerats som ”bergsbetesmark” har samma klimatförhållanden som angränsande skiften belägna på samma höjd, har Republiken Österrike understrukit att det inte räcker att beakta höjden över havet vid bedömningen av de verkliga klimatförhållanden som råder där skiftena är belägna. Som exempel har Republiken Österrike påpekat att de skiften som vetter åt söder har bättre solläge och följaktligen är varmare och torrare än skiften som vetter åt norr och är snötäckta under längre perioder. Republiken Österrike har anfört att de behöriga myndigheterna, när de registrerar skiftena i det alpina fastighetsregistret, beaktar de mikrokroklimatförhållanden som råder i de berörda skiftena och att de därvid tar hänsyn till bland annat sluttningens riktning, markens struktur, fuktigheten och hur länge marken är snötäckt.
82 Detta argument föranleder emellertid inte tribunalen att göra en annan bedömning än den som kommissionen gjorde.
83 Det är förvisso riktigt att det framgår av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 att förekomsten av svåra klimatförhållanden, såsom kommissionen har påpekat, ska bedömas inom ett visst område och inte i förhållande till varje enskilt skifte. Denna bestämmelse innehåller emellertid inte någon precisering av storleken på det område i förhållande till vilket det ska bedömas huruvida kriteriet om svåra klimatförhållanden är uppfyllt. Av detta följer att det, särskilt i bergsområden, i princip inte kan uteslutas att angränsande skiften kan anses tillhöra olika områden som kännetecknas av olika klimatförhållanden, exempelvis beroende på skiftenas lutning eller läge. Den omständigheten att nedsättningskoefficienten tillämpades på ”bergsbetesmark” och inte på angränsande skiften innebär således inte nödvändigtvis att artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 tillämpades på ett felaktigt sätt.
84 Republiken Österrike har emellertid inte, utöver att ha uppgett att de behöriga myndigheterna är skyldiga att ta hänsyn till mikroklimatförhållandena vid registreringen av ett skifte i det alpina fastighetsregistret, lämnat några upplysningar som bekräftar att ett sådant tillvägagångssätt i praktiken och på ett systematiskt sätt har använts i samband med registreringar av skiften i detta register. Det ska i detta hänseende påpekas att Republiken Österrike inte har tagit hjälp av, exempelvis, den satellitbild som kommissionen använde, för att förklara vilka specifika mikroklimatförhållanden som motiverade att vissa skiften registrerades i det alpina fastighetsregistret medan angränsande skiften med permanent gräsmark inte blev föremål för en sådan registrering.
[utelämnas]
87 Som kommissionen har påpekat innebär således de österrikiska myndigheternas tillvägagångssätt, som består i att endast tillämpa nedsättningskoefficienten på skiften som klassificerats som ”bergsbetesmark”, att det inte går att säkerställa att denna koefficient har tillämpats på samtliga skiften i områden som kännetecknas av svåra klimatförhållanden, och inte heller att den har tillämpats endast på skiften som faktiskt uppfyller detta kriterium.
88 De argument som Republiken Österrike har anfört kan således inte vederlägga kommissionens slutsats att nedsättningskoefficienten inte tillämpades i enlighet med artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013.
89 Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den första grunden, enligt vilken kommissionen gjorde den finansiella korrigeringen i fråga på grundval av en felaktig tolkning av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 till följd av en finansiell korrigering som grundas på en felaktig tolkning av artikel 30.7 b och artikel 7 i förordning nr 1307/2013
90 Genom denna grund har Republiken Österrike bestritt den andra finansiella korrigeringen, avseende den korrigerande åtgärd som vidtogs till följd av undersökning AA/2016/007/AT.
[utelämnas]
Den första delgrunden: Felaktig tolkning av artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013
94 Det framgår av handlingarna i målet, särskilt av motiveringen i den sammanfattande rapporten (se punkt 27 ovan), att ett första skäl för den andra finansiella korrigeringen var att Republiken Österrike inte, med stöd av artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013, kunde använda den nationella reserven för att finansiera den korrigerande åtgärden som bestod i att tilldela jordbrukare som brukade ”betesmark” ytterligare stödrätter. Kommissionen ansåg att den nationella reserven inte, med stöd av denna bestämmelse, kunde användas för att avhjälpa en situation som uppstått till följd av ett fel som de österrikiska myndigheterna hade begått vid tillämpningen av unionsrätten.
95 Republiken Österrike har bestritt att detta första skäl är välgrundat.
96 I artikel 30 i förordning nr 1307/2013 föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat ska inrätta en nationell reserv. I detta syfte ska medlemsstaterna under det första år som ordningen för grundstöd genomförs göra en linjär procentuell minskning av taket inom ordningen för grundstöd på nationell nivå.
…
4. Medlemsstaterna ska tilldela stödrätter från sina nationella eller regionala reserver i enlighet med objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukarna säkerställs och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks.
…
6. Medlemsstaterna ska utnyttja sina nationella eller regionala reserver i första hand till att tilldela unga jordbrukare och jordbrukare som etablerar jordbruksverksamhet stödrätter.
7. Medlemsstaterna får använda sina nationella eller regionala reserver för att
a) tilldela stödrätter till jordbrukare i syfte att motverka att jordbruksmark läggs ned, bland annat i områden som omfattas av omstrukturering eller utvecklingsprogram som rör någon form av offentlig intervention,
b) tilldela stödrätter till jordbrukare i syfte att kompensera dem för specifika nackdelar,
c) tilldela stödrätter till jordbrukare som till följd av force majeure eller exceptionella omständigheter inte kunnat tilldelas stödrätter inom ramen för detta kapitel,
d) tilldela, i de fall de tillämpar artikel 21.3 i denna förordning, stödrätter till jordbrukare vars antal stödberättigande hektar som de har deklarerat under 2015 i enlighet med artikel 72.1 första stycket a i förordning … nr 1306/2013 och som de förfogar över vid ett datum som fastställts av medlemsstaten, dock senast det datum som i medlemsstaten fastställts för ändring av stödansökan, överstiger det antal ägda eller hyrda stödrätter som fastställts i enlighet med förordning (EG) nr 1782/2003 och i enlighet med förordning (EG) nr 73/2009 och som de innehar vid den slutliga dagen för inlämnande av ansökningar som ska fastställas i enlighet med artikel 78 första stycket b i förordning … nr 1306/2013,
e) linjärt och permanent öka värdet på samtliga stödrätter inom ramen för ordningen för grundstöd på nationell eller regional nivå om den nationella reserven i fråga eller den regionala reserven överstiger 0,5 % av det årliga nationella eller regionala taket inom ordningen för grundstöd, förutsatt att tillräckliga belopp finns kvar för tilldelningar enligt punkt 6, leden a och b i den här punkten samt punkt 9 i denna artikel,
f) täcka de årliga behoven för betalningar som ska beviljas i enlighet med artiklarna 51.2, 65.1, 65.2 och 65.3 i den här förordningen.
Vid tillämpning av denna punkt ska medlemsstaterna besluta om prioriteringsordningen mellan de olika användningsområden som avses här.
…”
97 Republiken Österrike har gjort gällande att den omständigheten att jordbrukare som brukade betesmark ursprungligen tilldelades för få stödrätter, på grund av den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten, innebar en specifik nackdel för dessa jordbrukare, i den mening som avses i artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013. Kommissionen anser däremot att begreppet specifik nackdel inte finner tillämpning i ett fall som det förevarande, där den nackdel som uppkommit för vissa jordbrukare beror på att den berörda medlemsstaten har åsidosatt unionsbestämmelserna.
98 Det framgår av EU-domstolens fasta praxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
99 Vad för det första gäller lydelsen av den aktuella bestämmelsen innehåller artikel 30.7 i förordning nr 1307/2013 en uttömmande förteckning över de fall då den nationella reserven får användas enligt denna bestämmelse För att användningen av den nationella reserven ska kunna anses vara tillåten enligt artikel 30.7 i förordning nr 1307/2013 måste den således avse något av de fall som nämns i leden a-f i denna bestämmelse. Detta har inte bestritts av kommissionen, eller av Republiken Österrike som anser att den har använt den nationella reserven i enlighet med artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013.
100 Det ska vidare noteras att begreppet ”specifika nackdelar” inte definieras i förordning nr 1307/2013. I vanligt språkbruk avser begreppet nackdel en skada för en person eller dennes situation av underläge. Användningen av verbet ”kompensera” i bestämmelsen i fråga bekräftar att de nackdelar som det är fråga om kan likställas med en skada som jordbrukaren har lidit.
101 Det ska även beaktas att adjektivet ”specifik” används i den aktuella bestämmelsen för att beskriva den nackdel som drabbar jordbrukaren. Detta begrepp, som i bokstavlig mening hänvisar till vad som är utmärkande för en grupp eller som är gemensamt för alla individer i samma grupp, talar för en tolkning enligt vilken de nackdelar som det är fråga om avser vissa kategorier av jordbrukare som kan särskiljas från andra genom de särskilda förhållanden som är oupplösligt förbundna med deras situation.
102 Den omständigheten att jordbrukare drabbas av följderna av ett fel som begåtts av en medlemsstat vid tillämpningen av unionsrätten framstår däremot inte som tillräcklig för att anse att dessa jordbrukare ingår i en särskild kategori, och att den nackdel som de drabbas av på grund av detta fel därför ska anses vara specifik för dem. Detta gäller i än högre grad som felet i fråga, beroende på den aktuella bestämmelsen och arten av den oegentlighet som medlemsstaten gör sig skyldig till, kan påverka ett mer eller mindre stort antal jordbrukare, eller till och med, i vissa fall, samtliga jordbrukare i den berörda medlemsstaten.
103 Ordalydelsen i artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013 talar således för att nämnda bestämmelse ska tolkas på så sätt att begreppet ”specifika nackdelar” inte omfattar nackdelar som följer av ett fel som en medlemsstat gjort sig skyldig till vid tillämpningen av unionsrätten.
104 En bokstavstolkning av den aktuella bestämmelsen leder emellertid inte till någon slutgiltig slutsats, varför sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i måste analyseras.
105 När det för det andra gäller det sammanhang i vilket den aktuella bestämmelsen ingår, ska, såsom kommissionen har föreslagit, förhållandet mellan punkterna 6 och 7 i artikel 30 i förordning nr 1307/2013 undersökas. Användningen i punkt 6 av orden ”i första hand” måste förstås på så sätt att det endast är om det finns tillräckliga medel i den nationella reserven, efter tilldelning till dem som enligt denna punkt har rätt därtill i första hand, som medlemsstaterna får använda medlen till de andra ändamål som anges i punkt 7 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, punkt 29). Det följer av detta prioritetsförhållande mellan artikel 30.6 och 30.7 i förordning nr 1307/2013 att de fall av användning av reserven som avses i punkt 7, vilka är subsidiära i förhållande till dem som anges i punkt 6, inte ska tolkas extensivt.
106 Det ska även påpekas, med avseende på sammanhanget i vilket den aktuella bestämmelsen ingår, att kommissionens delegerade förordning (EU) nr 639/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning nr 1307/2013 och om ändring av bilaga X till den förordningen (EUT L 181, 2014, s. 1) innehåller preciseringar av begreppet ”specifik nackdel” i artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013.
107 I artikel 31.2 i delegerad förordning nr 639/2014 föreskrivs nämligen att när en jordbrukare erhåller ett antal stödrätter som understiger en viss procentandel av hans eller hennes stödberättigande hektar, på grund av tillämpningen av en eller flera begränsningar i tilldelningen av stödrätter enligt artikel 24.3–7 i förordning nr 1307/2013, får jordbrukaren anses omfattas av ”specifika nackdelar” i den mening som avses i artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013.
108 Artikel 31.2 i delegerad förordning nr 639/2014 ger således stöd för tolkningen att begreppet ”specifika nackdelar” särskilt avser nackdelar som är oupplösligt förbundna med den särskilda situation som vissa jordbrukare befinner sig i, vilken bland annat kan ha sin grund i en lagenlig tillämpning av vissa bestämmelser i förordning nr 1307/2013.
109 Denna situation skiljer sig från situationen i förevarande mål, där en medlemsstat, vid den första tilldelningen av stödrätter inom ramen för genomförandet av ordningen för grundstöd, tillämpade bestämmelserna i förordning nr 1307/2013 felaktigt och, för att rätta till denna situation, beslutade att tilldela vissa jordbrukare stödrätter som de redan från början skulle ha erhållit om de relevanta bestämmelserna hade tillämpats på ett korrekt sätt.
110 Det kan däremot konstateras att för såvitt kommissionen, med hänvisning till det sammanhang i vilket bestämmelsen i fråga ingår, har gjort gällande att de övriga fall av användning av reserven som föreskrivs i artikel 30.7 i förordning nr 1307/2013 syftar till att kompensera jordbrukarna för nackdelar som är oupplösligt förbundna med deras situation, stämmer inte detta vad gäller artikel 30.7 e och f i nämnda förordning. En jämförelse mellan artikel 30.7 b i nämnda förordning och de övriga fall av användning av reserven som föreskrivs i artikel 30.7 ger således inte stöd för någon av parternas tolkningar.
111 Vad för det tredje gäller de mål som eftersträvas med den lagstiftning som den aktuella bestämmelsen ingår i, ska det noteras att det mål som unionslagstiftaren eftersträvade med inrättandet av nationella eller regionala reserver framgår av skäl 24 i förordning nr 1307/2013. Däri anges att ”[dessa] nationella eller regionala reserver … framför allt [bör] användas för att underlätta för unga jordbrukare och jordbrukare som etablerar jordbruksverksamhet att delta i ordningen, och [att] det bör vara möjligt att använda dem för att ta hänsyn till vissa andra särskilda situationer”. Syftet med att inrätta reserven är således att göra det möjligt för medlemsstaterna att ge stöd till jordbrukare som befinner sig i särskilda situationer, i första hand till unga jordbrukare och jordbrukare som etablerar jordbruksverksamhet.
112 I förevarande fall var den nackdel som uppkom för de jordbrukare som brukade ”betesmark”, på vilken nedsättningskoefficienten hade tillämpats felaktigt, inte oupplösligt förbunden med den situation som dessa jordbrukare befann sig i eller kopplad till en egenskap som var utmärkande för dem, utan berodde på att de österrikiska myndigheterna, genom en felaktig tillämpning av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013, hade berövat dem stödrätter som de redan från början borde ha tilldelats.
113 Den av Republiken Österrike åberopade omständigheten att den felaktiga tillämpningen av unionsrätten endast påverkade innehavarna av ”betesmark” – vilket för övrigt kan ifrågasättas med hänsyn till att den aktuella oegentligheten, såsom kommissionen har påpekat, påverkade värdet på stödrätterna för samtliga österrikiska jordbrukare – kan således inte leda till slutsatsen att innehavarna av ”betesmark” befann sig i en situation som utgjorde en specifik nackdel för dem och att Republiken Österrike därför hade rätt att tilldela dem ytterligare stödrätter från den nationella reserven med stöd av artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013.
114 Av det ovan anförda följer att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att Republiken Österrike, när den tilldelade jordbrukare som brukar ”betesmark” ytterligare stödrätter i syfte att avhjälpa den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten, inte hade rätt att finansiera denna tilldelning från den nationella reserven med stöd av artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013.
[utelämnas]
118 Av det ovan anförda följer att Republiken Österrike inte med framgång kan bestrida giltigheten av det första skäl som låg till grund för den andra finansiella korrigeringen. Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
[utelämnas]
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013
135 Genom denna grund har Republiken Österrike gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013, eftersom de utgifter som undantogs från unionsfinansiering genom det angripna beslutet omfattar betalningar som verkställts före den 27 november 2016.
136 Denna grund avser den första finansiella korrigeringen, som omfattar ansökningsåren 2015–2019, det vill säga budgetåren 2016–2020.
137 Artikel 52.4 i förordning nr 1306/2013 har följande lydelse:
”Ett finansieringsavslag får inte omfatta följande:
a) Utgifter som avses i artikel 4.1 och som har betalats mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av dess kontroller.
…”
138 Meddelandet om resultatet av kommissionens kontroller är detsamma som meddelandet som nämns i artikel 34.2 första stycket i genomförandeförordning nr 908/2014, genom vilket kommissionen underrättar medlemsstaten om resultatet av sin undersökning och specificerar vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden, samt anger den preliminära nivån på den finansiella korrigeringen som vid den aktuella tidpunkten i förfarandet anses motsvara iakttagelserna.
139 Det framgår av rättspraxis att meddelandet, för att uppfylla sitt sålunda beskrivna upplysningssyfte, måste ge den berörda medlemsstaten fullständig kännedom om kommissionens invändningar. Härav följer att kommissionen i detta meddelande tillräckligt tydligt ska ange syftet med undersökningen som den har genomfört och de brister som iakttagits vid denna undersökning, vilka senare kan åberopas som bevis för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande de kontroller som utförts av de nationella myndigheterna eller beträffande de sifferuppgifter som dessa lämnat, och därmed motivera de finansiella korrigeringar som antas i det slutliga beslutet om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som verkställs av medlemsstaten inom ramen för EGFJ (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 juni 2013, Portugal/kommissionen, T‑2/11, EU:T:2013:307 punkterna 58 och 59 och där angiven rättspraxis, och dom av den 25 september 2018, Sverige/kommissionen, T‑260/16, EU:T:2018:597, punkterna 39 och 40).
140 Det meddelande som avses i artikel 34.2 första stycket i genomförandeförordning nr 908/2014 utgör följaktligen, när det uppfyller de krav som anges i punkt 139 ovan, utgångspunkten för beräkningen av den frist på 24 månader som föreskrivs i artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013 (se, analogt, dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 31).
141 Det framgår likaså av rättspraxis att syftet med begränsningen av den period för vilken kommissionen får undanta vissa utgifter från unionsfinansiering har till syfte att skydda medlemsstaterna mot den rättsosäkerhet som skulle uppstå om kommissionen hade kunnat ifrågasätta utbetalningar som verkställts flera år före antagandet av ett beslut om kontroll av överensstämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2002, Spanien/kommissionen, C‑130/99, EU:C:2002:192, punkt 133).
142 I förevarande fall kan konstateras att även om undersökning AA/2016/007/AT bland annat avsåg iakttagandet av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013, var det, såsom Republiken Österrike har påpekat, endast Republiken Österrikes överträdelse genom den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten vad gällde ”betesmark” som fastställdes under denna undersökning. Även om situationen med ”bergsbetesmarken” även den hade nämnts under denna undersökning, utmynnade den undersökningen inte i att det fastställdes att en överträdelse hade skett i detta avseende. Det ska i detta hänseende påpekas att kommissionen i samband med undersökning AA/2018/010/AT, i sitt meddelande av den 27 november 2018, angav att den fram till dess, på grundval av de förklaringar som lämnats av de österrikiska myndigheterna inom ramen för undersökning AA/2016/007/AT, hade haft uppfattningen att kriteriet svåra klimatförhållanden i artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 hade tillämpats på ett korrekt sätt med avseende på ”bergsbetesmarken”.
143 Av det ovan anförda följer att det var i meddelandet av den 27 november 2018, riktat till Republiken Österrike inom ramen för undersökning AA/2018/010/AT, som kommissionen för första gången på ett tillräckligt tydligt sätt angav den brist som den hade iakttagit i fråga om den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten vad gällde ”bergsbetesmark”.
144 Även om den särskilda situationen beträffande ”bergsbetesmark” togs upp under den första utredningen, utan att kommissionen då drog slutsatsen att det förelåg en brist i detta avseende, kan denna omständighet inte, såsom Republiken Österrike har påpekat, påverka tillämpningen av den i artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013 föreskrivna tidsgränsen för finansiella korrigeringar.
145 Av detta följer, såsom Republiken Österrike har anfört, att meddelandet av den 27 november 2018 utgjorde utgångspunkten från vilken den 24-månadersfrist som anges i artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013 ska beräknas, även med avseende på de ekonomiska följderna av den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten vad gäller ”bergsbetesmark”, som ledde till den första finansiella korrigeringen. Kommissionen kunde följaktligen inte undanta betalningar som verkställts före den 27 november 2016 från unionsfinansiering.
146 Det framgår emellertid av handlingarna i målet, och särskilt av det angripna beslutet, att kommissionen, inom ramen den första finansiella korrigeringen, vilken anges i den tabell som bilagts detta beslut under skälet ”tilldelning av stödrättigheter konvergens”, från unionsfinansiering undantog betalningar som verkställts under budgetåren 2016 och 2017, vilka inleddes den 16 oktober 2015 respektive den 16 oktober 2016. Kommissionen undantog således betalningar som verkställts före den 27 november 2016 från unionsfinansiering. Därigenom åsidosatte kommissionen artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013.
[utelämnas]
152 Det angripna beslutet ska följaktligen ogiltigförklaras i den del kommissionen däri, inom ramen för den första finansiella korrigeringen i fråga, undantog betalningar som verkställts före den 27 november 2016 från unionsfinansiering.
[utelämnas]
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
följande:
1) Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/908 av den 8 juni 2022 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) ogiltigförklaras i den del kommissionen däri, vad gäller den finansiella korrigering som anges under skälet ”tilldelning av stödrättigheter konvergens” avseende budgetåren 2016–2020, från unionsfinansiering undantar betalningar som verkställts av Republiken Österrike inom ramen för EGFJ före den 27 november 2016.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Republiken Österrike och kommissionen ska bära sina egna rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 februari 2024.
Underskrifter