Zadeva C‑8/22
XXX
proti
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Belgija))
Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 6. julija 2023
„Predhodno odločanje – Direktiva 2011/95/EU – Standardi glede pogojev za priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite – Člen 14(4)(b) – Preklic statusa begunca – Državljan tretje države, ki je bil pravnomočno obsojen za izredno hudo kaznivo dejanje – Grožnja za skupnost – Preverjanje sorazmernosti“
1. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Status begunca ali status subsidiarne zaščite – Direktiva 2011/95 – Preklic, odvzem ali zavrnitev podaljšanja statusa begunca – Nevarnost za skupnost države članice gostiteljice – Nevarnost, ugotovljena zgolj zaradi pravnomočne obsodbe zadevne osebe za izredno hudo kaznivo dejanje – Nedopustnost
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2011/95, uvodna izjava 12 in členi 1, 12(2)(b), 13, 14(4)(a) in (b), 17(1)(b) in (d) ter 21(2)(b))
(Glej točke od 30 do 33 in od 37 do 45 ter točko 1 izreka.)
2. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Status begunca ali status subsidiarne zaščite – Direktiva 2011/95 – Pogoji uporabe – Nevarnost za skupnost države članice gostiteljice – Nevarnost, ki mora biti resnična, sedanja in dovolj resna – Obveznost pristojnega organa, da opravi presojo vseh okoliščin posamičnega primera – Preklic statusa begunca, ki mora biti ukrep, sorazmeren z nevarnostjo – Merila presoje
(člen 78(1) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 18; Direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2011/95, členi 2(d), 12(2)(b), 14(4)(b) in 6, 21(2), 23(4), 24(1) in 25 ter 2013/32 člen 45(3))
(Glej točke od 48 do 50 in od 52 do 71 ter točko 2 izreka.)
Povzetek
V okviru zadeve Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Begunec, ki je storil hudo kaznivo dejanje) (C‑663/21) je bil AA decembra 2015 priznan status begunca v Avstriji. Med marcem 2018 in oktobrom 2020 je bil večkrat obsojen na zaporno kazen in plačilo denarne kazni zaradi različnih kaznivih dejanj, med njimi kaznivih dejanj resne grožnje, poškodovanja tuje stvari, neupravičene proizvodnje in prometa s prepovedanimi drogami, storitve telesnih poškodb ter agresivnega ravnanja proti organu javnega reda.
Pristojni avstrijski organ je z odločbo, sprejeto septembra 2019, AA odvzel status begunca, sprejel odločbo o vrnitvi, ki ji je priložena prepoved njegovega prebivanja in določil obdobje za prostovoljni odhod, hkrati pa je navedel, da njegova odstranitev ni dovoljena.
Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija) je na podlagi tožbe AA s sodbo, sprejeto maja 2021, zgoraj navedeno odločbo, sprejeto septembra 2019, razveljavilo. To sodišče je ugotovilo, da je bil AA pravnomočno obsojen zaradi izredno hudega kaznivega dejanja in da predstavlja nevarnost za skupnost. Vendar je menilo, da je treba tehtanje interesov države članice gostiteljice in interesov zadevne osebe za upravičenost do mednarodne zaščite opraviti ob upoštevanju obsega in narave ukrepov, katerim bi bila ta izpostavljena v primeru preklica te zaščite. Ker bi bil AA v primeru vrnitve v svojo izvorno državo izpostavljen nevarnosti mučenja ali smrti, je navedeno sodišče menilo, da njegovi interesi prevladajo nad interesi Avstrije. Pristojni avstrijski organ je zoper to sodbo vložil revizijo pri Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija).
V okviru zadeve Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Begunec, ki je storil hudo kaznivo dejanje) (C‑8/22) je bil XXX februarja 2007 priznan status begunca v Belgiji. S sodbo, izdano decembra 2010, je bil obsojen na zaporno kazen 25 let, med drugim zaradi roparske tatvine več predmetov in naklepnega umora, s katerim naj bi si to tatvino olajšal ali si z njim zagotovil nekaznovanost.
Pristojni belgijski organ mu je z odločbo, sprejeto maja 2016, preklical status begunca. XXX je zoper to odločbo pri Conseil du contentieux des étrangers (upravno sodišče za spore v zvezi s tujci, Belgija) vložil tožbo, ki jo je to sodišče s sodbo, izdano avgusta 2019, zavrnilo. To sodišče je menilo, da nevarnost, ki jo XXX predstavlja za skupnost, izhaja iz njegove obsodbe za izredno hudo kaznivo dejanje, tako da navedenemu organu ne bi bilo treba dokazati, da XXX predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost za skupnost. Nasprotno, zadnjenavedeni bi moral dokazati, da kljub tej obsodbi ne predstavlja več take nevarnosti. XXX je zoper to sodbo vložil kasacijsko pritožbo pri Conseil d’État (Belgija).
V okviru zadeve Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Izredno hudo kaznivo dejanje) (C 402/22) je M. A. julija 2018 na Nizozemskem vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Pristojni nizozemski organ je to prošnjo junija 2020 zavrnil, saj je bil prosilec leta 2018 obsojen na kazen zapora 24 mesecev, ker je v enem večeru storil tri spolne napade, en poskus spolnega napada in eno tatvino mobilnega telefona.
Na podlagi tožbe, ki jo je vložil M. A., je sodišče prve stopnje odločbo, sprejeto junija 2020, razveljavilo zaradi nezadostne obrazložitve. Pristojni nizozemski organ je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Raad van State (državni svet, Nizozemska). Na eni strani je trdil, da je treba dejanja, očitana M. A., obravnavati kot eno samo kaznivo dejanje, ki pomeni izredno hudo kaznivo dejanje, in na drugi strani, da obsodba za izredno hudo kaznivo dejanje načeloma dokazuje, da M. A. predstavlja nevarnost za skupnost.
Predložitvena sodišča v teh treh zadevah Sodišče v bistvu sprašujejo o pogojih, ki morajo biti izpolnjeni za preklic statusa begunca na podlagi člena 14(4)(b) Direktive 2011/95(1),ter o tehtanju, v tem okviru, interesov države članice gostiteljice in interesov zadevne osebe za upravičenost do mednarodne zaščite.
Sodišče je s temi tremi sodbami, izdanimi istega dne, odgovorilo na ta vprašanja, pri čemer je na eni strani pojasnilo pojma „izredno hudo kaznivo dejanje“ in „nevarnost za skupnost“ ter na drugi strani obseg preverjanja sorazmernosti, ki ga je treba opraviti v tem okviru. Pojasnilo je tudi razmerje med preklicem statusa begunca in sprejetjem odločbe o vrnitvi.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej ugotovilo, da morata biti za uporabo člena 14(4)(b) Direktive 2011/95 izpolnjena dva ločena pogoja, ki se nanašata, prvi, na to, da je bil zadevni državljan tretje države pravnomočno obsojen za izredno hudo kaznivo dejanje, in drugi, na to, da je bilo ugotovljeno, da ta državljan predstavlja nevarnost za skupnost države članice, v kateri je. Zato ni mogoče ugotoviti, da okoliščina, da je prvi od obeh pogojev izpolnjen, zadostuje za dokaz, da je izpolnjen tudi drugi. Taka razlaga navedene določbe izhaja iz njenega besedila in primerjave te določbe z določbami člena 12(2)(b)(2),in člena 17(1) Direktive 2011/95(3).
Glede prvega od teh pogojev se mora pojem „izredno hudo kaznivo dejanje“, ob neobstoju izrecne napotitve na pravo držav članic za določitev njegovega pomena in obsega, običajno v vsej Uniji razlagati avtonomno in enotno. Na eni strani izraz „kaznivo dejanje“ v skladu z njegovim običajnim pomenom v tem okviru označuje dejanje ali opustitev, ki pomeni hudo kršitev javnega reda zadevne skupnosti in je zaradi tega kot taka v okviru te skupnosti kazensko sankcionirana. Na drugi strani izraz „izredno hudo“ s tem, ko temu pojmu „kaznivo dejanje“ dodaja dve opredelitvi, napotuje na kaznivo dejanje, ki je izjemno resno.
Glede okvira, v katerem so uporabljeni izrazi „izredno hudo kaznivo dejanje“, je treba na eni strani upoštevati sodno prakso Sodišča v zvezi s členom 12(2)(b) Direktive 2011/95, ki se nanaša na „hudo nepolitično kaznivo dejanje“, in v zvezi s členom 17(1)(b) te direktive, ki se nanaša na „hudo kaznivo dejanje“, saj je namen teh členov državljana tretje države, ki je storil kaznivo dejanje, ki pomeni določeno stopnjo resnosti, prikrajšati za mednarodno zaščito. Na drugi strani je iz primerjave členov 12, 14, 17 in 21 Direktive 2011/95 razvidno, da je zakonodajalec Unije naložil različne zahteve glede stopnje resnosti kaznivih dejanj, na katere se je mogoče sklicevati za upravičitev uporabe razloga za izključitev ali preklic mednarodne zaščite ali vrnitev begunca. Tako je v členu 17(3) Direktive 2011/95 navedena storitev „en[ega] ali več kaznivih dejanj“, člen 12(2)(b) in člen 17(1)(b) te direktive pa se nanašata na storitev „hudega kaznivega dejanja“. Iz tega sledi, da je z uporabo izraza „izredno hudo kaznivo dejanje“ v členu 14(4)(b) Direktive 2011/95 poudarjena odločitev zakonodajalca Unije, da uporabo te določbe podvrže izpolnitvi – zlasti – posebej strogega pogoja, ki se nanaša na obstoj pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje, ki je izjemne teže, večje od teže kaznivih dejanj, ki lahko upravičijo uporabo zgoraj navedenih določb te direktive.
Res je, da je treba presojo stopnje resnosti kaznivega dejanja iz člena 14(4)(b) Direktive 2011/95 opraviti na podlagi skupnih standardov in meril. Vendar, če kazensko pravo držav članic ni predmet splošnih ukrepov za harmonizacijo, se mora ta v okviru kazenskega sistema zadevne države članice izvesti ob upoštevanju odločitev, sprejetih v zvezi z opredelitvijo kaznivih dejanj, ki so glede na njihove posebne značilnosti izjemno resna, ker najbolj ogrožajo pravni red skupnosti.
Vsekakor, glede na to, da se ta določba nanaša na pravnomočno obsodbo za „izredno hudo kaznivo dejanje“ v ednini, stopnje resnosti kaznivega dejanja ni mogoče doseči s kumuliranjem ločenih kaznivih dejanj, od katerih nobeno samo po sebi ni izredno hudo kaznivo dejanje.
Nazadnje, za presojo stopnje resnosti takega kaznivega dejanja je treba presoditi vse okoliščine posamezne zadeve. V zvezi s tem so zlasti zelo pomembni obrazložitev obsodilne odločbe, narava in višina zagrožene in izrečene kazni, narava storjenega kaznivega dejanja, vse okoliščine storjenega kaznivega dejanja, naklepnost ali nenaklepnost tega kaznivega dejanja ter narava in obseg škode, ki jo je to dejanje povzročilo.
Glede drugega pogoja, ki se nanaša na ugotovitev, da državljan tretje države predstavlja nevarnost za skupnost države članice gostiteljice, Sodišče na prvem mestu ugotavlja, da je ukrep iz člena 14(4)(b) Direktive 2011/95 mogoče sprejeti le, če zadevni državljan tretje države predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost za temeljni interes skupnosti te države članice. V zvezi s tem je Sodišče med drugim pojasnilo, da je iz samega besedila te določbe razvidno, da se ta uporablja le, če ta državljan „predstavlja“ nevarnost za skupnost, s čimer je nakazano, da mora biti ta nevarnost resnična in sedanja. Zato, bolj je sprejetje odločbe na podlagi te določbe časovno oddaljeno od pravnomočne obsodbe za izredno hudo kaznivo dejanje, bolj mora pristojni organ upoštevati zlasti dogodke po storitvi takega kaznivega dejanja, da bi ugotovil, ali resnična in dovolj resna nevarnost obstaja na dan, ko mora odločiti o morebitnem preklicu statusa begunca. Sodišče se v zvezi s tem opira tudi na dejstvo, ki izhaja iz primerjave različnih določb Direktive 2011/95 s členom 14(4)(b) te direktive, da je uporaba zadnjenavedene določbe podvržena strogim pogojem.
Na drugem mestu, kar zadeva vloge pristojnega organa oziroma zadevnega državljana tretje države v okviru presoje obstoja nevarnosti, mora pristojni organ pri uporabi člena 14(4)(b) Direktive 2011/95 za vsak posamični primer opraviti presojo vseh okoliščin tega primera. V tem okviru mora ta organ imeti na voljo vse upoštevne informacije in sam opraviti presojo teh okoliščin, da določi pomen svoje odločbe in jo v celoti obrazloži.
Nazadnje, država članica se lahko odloči, da sprejme ukrep iz člena 14(4)(b) Direktive 2011/95 ob upoštevanju zlasti načela sorazmernosti, ki pomeni tehtanje, ne eni strani, nevarnosti, ki jo zadevni državljan tretje države predstavlja za skupnost države članice, v kateri je, in na drugi strani pravic, ki morajo biti zagotovljene osebam, ki izpolnjujejo materialne pogoje iz člena 2(d) navedene direktive. V okviru te presoje mora pristojni organ prav tako upoštevati temeljne pravice, zagotovljene s pravom Unije in zlasti preveriti možnost sprejetja drugih ukrepov, ki bi manj posegali v pravice, zagotovljene beguncem in v temeljne pravice, ki pa bi bili enako učinkoviti za zagotovitev varstva skupnosti države članice gostiteljice.
Če pa navedeni organ sprejme tak ukrep, mu poleg tega ni treba preveriti ali javni interes za vrnitev navedenega državljana tretje države v njegovo izvorno državo prevlada nad interesom istega državljana tretje države za ohranitev mednarodne zaščite glede na obseg in naravo ukrepov, ki bi jim bil izpostavljen ob vrnitvi v svojo izvorno državo. Posledice – za zadevnega državljana tretje države ali za skupnost države članice, v kateri je ta državljan – njegove morebitne vrnitve v njegovo izvorno državo je treba namreč upoštevati, ne ob sprejetju odločbe o preklicu statusa begunca, temveč glede na okoliščine primera, kadar pristojni organ predvidi sprejetje odločbe o vrnitvi glede navedenega državljana tretje države.
V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da člen 14(4)(b) Direktive 2011/95 deloma ustreza razlogom za izključitev iz člena 33 Ženevske konvencije(4). V teh okoliščinah pravo Unije določa mednarodno zaščito zadevnih beguncev, ki je širša od tiste, zagotovljene z Ženevsko konvencijo, saj prva od teh določb določa možnost držav članic, da v primerih, ki so v tej določbi navedeni, prekličejo status begunca, medtem ko druga dopušča, da je begunec v enem od teh primerov vrnjen v državo, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena. Iz tega sledi, da ima lahko pristojni organ v skladu s pravom Unije pravico, da na podlagi člena 14(4)(b) Direktive 2011/95 prekliče status begunca, priznan državljanu tretje države, ne da bi mu bilo nujno dovoljeno, da tega državljana odstrani v njegovo izvorno državo. S postopkovnega vidika bi taka odstranitev poleg tega zahtevala sprejetje odločbe o vrnitvi ob spoštovanju materialnih in postopkovnih jamstev iz Direktive 2008/115(5) ki med drugim v členu 5 določa, da morajo države članice pri izvajanju te direktive spoštovati načelo nevračanja. Zato za preklic statusa begunca na podlagi člena 14(4) Direktive 2011/95 ni mogoče šteti, da vključuje sprejetje stališča glede ločenega vprašanja, ali je to osebo mogoče odstraniti v njeno izvorno državo. V tem okviru je Sodišče pojasnilo, da člen 5 Direktive 2008/115 nasprotuje sprejetju odločbe o vrnitvi v zvezi z državljanom tretje države, kadar se ugotovi, da je njegova odstranitev v predvideno državo vrnitve na podlagi načela nevračanja za nedoločen čas izključena.