DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
14 décembre 2007 (*)
« Référé – Réduction d’un concours financier – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑387/07 R,
République portugaise, représentée par M. L. Fernandes, Mme S. Rodrigues et M. A. Gattini, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Guerra e Andrade et L. Flynn, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande de sursis à l’exécution, d’une part, de la décision C (2007) 3772 de la Commission, du 31 juillet 2007, portant réduction du concours financier octroyé par le Fonds européen de développement régional en faveur de la subvention globale « SGAIA » au titre de la décision C (95) 1769 de la Commission, du 28 juillet 1995, et, d’autre part, du prétendu ordre de paiement contenu dans une note de débit du 17 septembre 2007,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique et faits à l’origine du litige
1 Le cadre juridique du présent litige est constitué, d’une part, par le règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9), modifié à plusieurs reprises, qui régit, notamment, les interventions du Fonds européen de développement régional (FEDER), et, d’autre part, par le règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d’application du règlement n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents fonds structurels, d’une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants, d’autre part (JO L 374, p. 1), également modifié à plusieurs reprises.
2 Dans sa rédaction applicable en l’espèce, l’article 24 du règlement n° 4253/88 prévoyait la réduction du concours financier octroyé par le FEDER si des irrégularités dans la mise en œuvre de l’action subventionnée avaient été constatées, en précisant que toute somme donnant lieu à répétition de l’indu devait être reversée à la Commission et que les sommes non reversées seraient majorées d’intérêts de retard.
3 En application de ce régime, la Commission a, par la décision C (95) 1769, du 28 juillet 1995, accordé à la République portugaise un concours financier du FEDER à hauteur de 25 000 000 euros. Cette subvention consistait en une bonification des taux d’intérêts des emprunts à moyen et à long terme contractés par les municipalités pour réaliser les investissements cofinancés conformément aux programmes opérationnels du cadre communautaire d’appui concernant le Portugal pour la période de programmation allant de 1994 à 1999. Au titre de cette action, la somme de 20 000 000 euros a été versée aux autorités portugaises.
4 En raison d’irrégularités qui auraient été commises dans l’utilisation de ces fonds, la Commission a ensuite, par la décision C (2007) 3772, du 31 juillet 2007, réduit de 8 086 424,04 euros le montant éligible du concours financier accordé par le FEDER et enjoint à la République portugaise de restituer ce montant trop perçu (ci-après la « décision attaquée »).
5 Le 17 septembre 2007, la Commission a envoyé à l’Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (institut financier pour le développement rural, ci-après l’« IFDR ») la note de débit n° 3240908742 à concurrence de 8 086 424,04 euros avec une date d’échéance fixée au 1er novembre 2007. Dans cette note de débit, la Commission indique qu’elle se réserve le droit de procéder, après avertissement préalable, au recouvrement par compensation, s’il existe des créances réciproques, certaines, liquides et exigibles, et que, à défaut de paiement à la date d’échéance, le montant à rembourser portera intérêts.
Procédure et conclusion des parties
6 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 octobre 2007, la République portugaise a introduit un recours visant à l’annulation de la décision attaquée.
7 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, la République portugaise a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– surseoir à l’exécution de la décision attaquée ;
– suspendre les effets de l’ordre de paiement contenu dans la note de débit n° 3240908742 envoyée le 17 septembre 2007 à l’IFDR ;
– condamner la Commission aux dépens.
8 Dans ses observations écrites déposées au greffe du Tribunal le 25 octobre 2007, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– rejeter la demande de mesures provisoires ;
– condamner la République portugaise aux dépens.
En droit
9 En vertu des dispositions combinées des articles 242 CE et 243 CE, d’une part, et de l’article 225, paragraphe l, CE, d’autre part, le Tribunal peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant lui ou prescrire les mesures provisoires nécessaires.
10 L’article 104, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal dispose que les demandes de mesures provisoires doivent spécifier l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi des mesures provisoires auxquelles elles concluent. Ainsi, le sursis à exécution et les mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’ils soient édictés et sortent leurs effets dès avant la décision au principal. Ces conditions sont cumulatives, de sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut [ordonnance du président de la Cour du 14 octobre 1996, SCK et FNK/Commission, C‑268/96 P(R), Rec. p. I‑4971, point 30]. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du président de la Cour du 23 février 2001, Autriche/Conseil, C‑445/00 R, Rec. p. I‑1461, point 73, et la jurisprudence citée).
11 En outre, dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit communautaire ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [ordonnance du président de la Cour du 19 juillet 1995, Commission/Atlantic Container Line e.a., C‑149/95 P(R), Rec. p. I‑2165, point 23].
12 Eu égard aux éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande de mesures provisoires, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
13 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient de procéder d’abord à l’examen des conditions de l’urgence.
Arguments des parties
14 La République portugaise fait valoir qu’elle subirait un préjudice grave et irréparable si les mesures provisoires demandées n’étaient pas accordées. Ce préjudice résiderait dans le fait que le concours octroyé par le FEDER a été réduit de 8 086 424,04 euros et que la Commission réclame la restitution de ce montant.
15 Le préjudice serait causé non seulement par la décision attaquée, mais aussi par la note de débit envoyée à l’IFDR, cette note de débit représentant l’ordre de paiement fondé sur la décision attaquée. Le préjudice serait imminent en ce que, aux termes de ladite note de débit, la Commission se réserve le droit de procéder au recouvrement par compensation et que, à défaut de paiement à la date d’échéance, le montant à rembourser portera intérêts.
16 Ainsi, dans l’hypothèse où la République portugaise déciderait d’attendre l’issue de la procédure au principal plutôt que de restituer immédiatement le montant réclamé, elle risquerait de voir son préjudice financier s’aggraver sérieusement à cause des taux d’intérêts de retard élevés et de l’exécution par compensation de l’ordre de paiement.
17 En ce qui concerne le caractère grave et irréparable du préjudice allégué, la République portugaise souligne le montant énorme de la restitution réclamé. Le paiement d’un peu plus de 8 millions d’euros constituerait une pénalisation financière importante pour tout budget, que ce soit celui de la République portugaise ou celui de l’IFDR.
18 Par ailleurs, le caractère grave et irréparable du préjudice devrait être évalué également au regard de ses répercussions directes et indirectes.
19 S’agissant des répercussions directes, la poursuite de la bonification des taux d’intérêts des emprunts contractés par les municipalités pendant la période de validité de l’action subventionnée serait gravement compromise depuis que la Commission a refusé de payer le solde final du concours accordé par le FEDER.
20 À cet égard, la République portugaise précise, cependant, qu’elle a continué – avec la Caixa Geral de Depósitos (ci-après la « Caisse »), l’organisme intermédiaire dans le cadre de l’action subventionnée – à se conformer aux obligations lui incombant à ce titre. L’aggravation concrète de la situation de la Caisse résulterait du fait que cette dernière a assuré les bonifications sur les intérêts futurs des emprunts, accordées aux municipalités en tant que bénéficiaires finaux de l’action subventionnée, sans qu’elle ait reçu le paiement du solde à hauteur de 1 925 858,61 euros.
21 S’agissant des répercussions indirectes, la République portugaise soutient qu’il existe un risque réel de ne pas avoir une couverture financière suffisante pour exécuter les paiements des projets ou des opérations de clôture des programmes opérationnels et des initiatives communautaires prévus pour la période allant de l’année 2000 à l’année 2006.
22 Selon la Commission, les conditions de l’urgence ne sont pas remplies en l’espèce. Le fait de devoir restituer un certain montant ne causerait, en effet, pas un préjudice irréparable, un préjudice à caractère financier pouvant, en principe, toujours être réparé.
23 S’agissant de la prétendue pénalisation de l’IFDR, la Commission estime que le préjudice invoqué à ce titre serait subi non par la République portugaise, mais par une entité distincte de celle-ci. Or, ne pourrait être prise en considération, dans l’examen de l’urgence, qu’une atteinte portée aux intérêts de la partie requérante. En tout état de cause, la note de débit ne constituerait pas un ordre de paiement, c’est-à-dire un acte administratif imposant une conduite déterminée.
Appréciation du juge des référés
24 Selon une jurisprudence constante, le caractère urgent d’une demande en référé doit s’apprécier par rapport à la nécessité de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la mesure provisoire (ordonnance du président de la Cour du 6 février 1986, Deufil/Commission, 310/85 R, Rec. p. 537, point 15, et ordonnance du président du Tribunal du 30 juin 1999, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99 R, Rec. p. II‑1961, point 134). C’est à cette dernière qu’il appartient d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure au principal sans avoir à subir un préjudice de cette nature (ordonnance du président de la Cour du 8 mai 1991, Belgique/Commission, C‑356/90 R, Rec. p. I‑2423, point 23, et ordonnance du président du Tribunal du 15 novembre 2001, Duales System Deutschland/Commission, T‑151/01 R, Rec. p. II‑3295, point 187).
25 S’il est exact que, pour établir l’existence d’un dommage grave et irréparable, dans le cadre d’une procédure en référé, il n’est pas nécessaire d’exiger que la survenance du préjudice soit établie avec une certitude absolue et qu’il suffit que celui-ci soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant, il n’en reste pas moins que le requérant demeure tenu de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel dommage grave et irréparable afin de permettre au juge des référés d’en apprécier la probabilité [voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 29 juin 1993, Allemagne/Conseil, C‑280/93 R, Rec. p. I‑3667, point 34, et ordonnance du président de la Cour du 14 décembre 1999, HFB e.a./Commission, C‑335/99 P(R), Rec. p. I‑8705, point 67].
26 Il est également de jurisprudence bien établie qu’un préjudice d’ordre financier ne peut, sauf circonstances exceptionnelles, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable, dès lors qu’il peut normalement faire l’objet d’une compensation financière ultérieure [ordonnance du président de la Cour du 11 avril 2001, Commission/Cambridge Healthcare Supplies, C‑471/00 P(R), Rec. p. I‑2865, point 113 ; ordonnances du président du Tribunal du 20 juillet 2000, Esedra/Commission, T‑169/00 R, Rec. p. II‑2951, point 44 ; du 15 juin 2001, Bactria/Commission, T‑339/00 R, Rec. p. II‑1721, point 94 ; du 3 décembre 2002, Neue Erba Lautex/Commission, T‑181/02 R, Rec. p. II‑5081, point 84, et du 27 juillet 2004, TQ3 Travel Solutions Belgium/Commission, T‑148/04 R, Rec. p. II‑3027, point 43].
27 C’est à la lumière de ces considérations qu’il y a lieu d’examiner les éléments avancés par la République portugaise pour établir la survenance d’un préjudice grave et irréparable dans l’hypothèse où les mesures provisoires demandées ne seraient pas ordonnées.
28 À cet égard, force est de constater que le préjudice invoqué par la République portugaise pour son propre compte, pour le compte de la Caisse et pour celui de l’IFDR revêt un caractère purement financier en ce qui concerne tant le montant à restituer en vertu de la décision attaquée et de la note de débit que les prétendues répercussions directes et indirectes d’une telle restitution.
29 Il convient donc de vérifier si la République portugaise a établi, à suffisance de droit, l’existence de « circonstances exceptionnelles » justifiant, malgré le caractère financier du préjudice allégué, l’octroi des mesures provisoires sollicitées.
30 Afin de permettre au juge des référés de procéder à cet examen, la République portugaise devait lui fournir des indications concrètes, individuelles et étayées démontrant les conséquences précises, prétendument graves et irréparables pour elle, pour la Caisse ou pour l’IFDR, qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures provisoires demandées (voir, en ce sens, ordonnance du président de la quatrième chambre élargie du Tribunal du 2 avril 1998, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag Lloyd/Commission, T‑86/96 R, Rec. p. II‑641, points 64 et 67). Par ailleurs, ces indications devaient ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la demande en référé (ordonnances du président du Tribunal du 7 mai 2002, Aden e.a./Conseil et Commission, T‑306/01 R, Rec. p. II‑2387, point 52, et du 23 mai 2005, Dimos Ano Liosion e.a./Commission, T‑85/05 R, Rec. p. II‑1721, point 37).
31 Or, le juge des référés ne peut que constater que la demande en référé, comme d’ailleurs les documents joints en annexe, ne contient pas de telles indications.
32 Ainsi, s’agissant du préjudice causé à la République portugaise, cette dernière, tout en déplorant le caractère élevé du montant à restituer, n’a pas prétendu, et encore moins établi, que la restitution immédiate à la Commission d’une somme de 8 086 424,04 euros risquait, sur le plan budgétaire, de compromettre sérieusement l’exercice de ses missions étatiques en général ou, en ce qui concerne l’enveloppe financière des municipalités portugaises, en particulier.
33 S’agissant de la Caisse et de l’IFDR, il est vrai que le préjudice invoqué à ce titre serait subi non par la République portugaise, mais par des entités distinctes de celle-ci et que ne peut être prise en considération, dans l’examen de l’urgence, qu’une éventuelle atteinte portée aux intérêts de la partie qui demande l’adoption de la mesure provisoire (voir, en ce sens, ordonnance Pfizer Animal Health/Conseil, précitée, point 136).
34 Toutefois, il est de jurisprudence constante qu’un État membre est responsable des intérêts, notamment économiques et sociaux, considérés comme généraux sur le plan national, de sorte qu’il peut, dans le cadre d’une procédure de référé, faire état de préjudices affectant un secteur de son économie, notamment lorsque la mesure communautaire contestée est susceptible d’avoir des répercussions défavorables sur le niveau de l’emploi et sur le coût de la vie (ordonnances de la Cour Allemagne/Conseil, précitée, point 27, et du 12 juillet 1996, Royaume-Uni/Commission, C‑180/96 R, Rec. p. I‑3903, point 85). En revanche, il n’est pas suffisant pour un État membre d’invoquer le préjudice que subirait un nombre limité d’entreprises qui ne représentent pas un secteur entier de l’économie nationale.
35 En l’espèce, la République portugaise n’a fourni aucun élément d’information qui permettrait au juge des référés d’apprécier dans quelle mesure la Caisse et l’IFDR pourraient être concernés par cette jurisprudence.
36 D’une part, elle n’a pas précisé s’il s’agissait d’entreprises privées représentant un secteur de l’économie nationale portugaise qui, en l’absence des mesures provisoires sollicitées, se trouveraient dans une situation susceptible de mettre en péril leur existence avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure au principal (voir, en ce sens, ordonnance Neue Erba Lautex/Commission, précitée, point 84) ou dont les parts de marché seraient modifiées de manière irrémédiable (voir, en ce sens, ordonnance Pfizer Animal Health/Conseil, précitée, point 138).
37 D’autre part, dans la mesure où la Caisse et l’IFDR appartiendraient au secteur public portugais et seraient appelés à accomplir des services publics financiers d’intérêt général, la République portugaise n’a pas établi, ni même prétendu, que la restitution immédiate de 8 086 424,04 euros risquerait de compromettre sérieusement l’exercice de leurs missions de service public.
38 La République portugaise n’a donc pas démontré l’existence de « circonstances exceptionnelles » justifiant, malgré le caractère financier du préjudice allégué, l’adoption des mesures provisoires sollicitées.
39 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que les éléments produits par la République portugaise ne permettent pas d’établir à suffisance de droit la survenance d’un préjudice grave et irréparable dans l’hypothèse où les mesures provisoires sollicitées ne seraient pas accordées.
40 Il s’ensuit que la République portugaise n’est pas parvenue à établir que la condition relative à l’urgence était satisfaite. En conséquence, la demande en référé doit être rejetée, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si les autres conditions d’octroi des mesures provisoires sont remplies.
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1) La demande en référé est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 14 décembre 2007.