Asunto T‑370/11

República de Polonia

contra

Comisión Europea

«Medio ambiente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Normas transitorias para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión a partir del 2013 — Parámetros de referencia que han de aplicarse para el cálculo de la asignación de derechos de emisión — Igualdad de trato — Proporcionalidad»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima)
de 7 de marzo de 2013

1.      Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Elección que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional

(Art. 5 TUE)

2.      Estados miembros — Competencias que conservan — Determinación de las condiciones de explotación de los recursos energéticos, de las posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y de la estructura general del abastecimiento energético — Competencia de la Unión para adoptar medidas en el ámbito del medio ambiente

[Arts. 192 TFUE, ap. 2, párr. 1, letra c) y 194 TFUE, ap. 2, párr. 2]

3.      Derecho de la Unión Europea — Principios — Igualdad de trato — Concepto — Límites

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 20 y 21)

4.      Medio ambiente — Elaboración de la política de la Unión — Facultad de apreciación del legislador de la Unión — Alcance — Límites — Respeto del principio de proporcionalidad

(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10 bis, ap. 1)

5.      Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Régimen transitorio para la asignación gratuita de derechos de emisión — Parámetros de referencia que han de aplicarse para el cálculo de la asignación — No distinción entre las instalaciones pertenecientes al régimen para el comercio de derechos de emisión en función del combustible utilizado — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia

(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10 bis, ap. 1; Decisión 2011/278/UE de la Comisión)

6.      Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Régimen transitorio para la asignación gratuita de derechos de emisión — Parámetros de referencia que han de aplicarse para el cálculo de la asignación — Utilización de la eficiencia del gas natural como referencia — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia

(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10 bis, ap. 1; Decisión 2011/278/UE de la Comisión)

7.      Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (PNA) — Reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros — Competencias de los Estados miembros — Períodos de comercio de derechos de emisión a partir de 2013 — Margen de apreciación de los Estados miembros en el ejercicio de sus competencias — Límites

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2003/87/CE, arts. 9, ap. 3, y 10 bis, ap. 1, y 2009/29/CE, considerando 8)

8.      Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Objetivo — Reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero — Observancia de los objetivos secundarios e instrumentos definidos por la Directiva

(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE, considerandos 2, 3 y 7, y art. 1, párrs. 1 y 2)

9.      Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados

[Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 21, párr. 1, y 53, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]

1.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 14)

2.      Es cierto que el artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, dispone que las medidas adoptadas con arreglo al procedimiento establecido en el párrafo primero de este apartado y necesarias para alcanzar los objetivos de la política de la Unión en el ámbito energético mencionados en el apartado 1 de este artículo, no afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético. No obstante, no hay razones válidas para suponer que el artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, establece una prohibición general de afectar dicho derecho en la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente. En efecto, por un lado, el artículo 194 TFUE es una disposición general relativa al sector de la energía únicamente y, por tanto, delimita una competencia sectorial. Por otro lado, el artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, se refiere expresamente al artículo 192 TFUE, apartado 2, párrafo primero, letra c). En efecto, el artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, dispone que la prohibición de afectar al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético, se aplica sin perjuicio del artículo 192 TFUE, apartado 2, párrafo primero, letra c). Si bien es cierto que esta disposición no tiene carácter procesal, no lo es menos que establece normas específicas relativas a la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente. De ello se desprende que el derecho mencionado en el artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, no resulta aplicable a una medida adoptada por la Unión en el marco de su política de medio ambiente.

(véase el apartado 17)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 30 y 33)

4.      La Comisión dispone, en el ejercicio de las competencias que le han sido conferidas en el ámbito del medio ambiente, de una amplia facultad discrecional, en la que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y realizar apreciaciones y evaluaciones complejas teniendo en cuenta el objetivo general de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero mediante un régimen para el comercio de derechos de emisión de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. En lo que atañe a la aplicación del principio de proporcionalidad en sentido estricto, la Decisión de la Comisión no debe causar inconvenientes desmesurados respecto de los objetivos perseguidos aunque sea adecuada y necesaria para alcanzar objetivos legítimos.

(véanse los apartados 36, 65, 89 y 100)

5.      En el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero establecido por la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, puede considerarse que el hecho de dispensar un mismo trato a instalaciones industriales que se hallan en situaciones diferentes debido a la utilización de combustibles distintos a efectos de la determinación de las referencias de producto para la asignación de derechos de emisión en el marco de la Decisión 2011/278, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión a partir de 2013, se halla objetivamente justificado.

En efecto, la distinción de dichas referencias en función del combustible utilizado no incitaría a las instalaciones industriales que utilizan un combustible que emite grandes cantidades de CO₂ a buscar soluciones que permitan reducir sus emisiones, sino que, al contrario, las incitaría a mantener el status quo, lo que va en contra del artículo 10 bis, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2003/87. Además, tal distinción implicaría un riesgo de aumento de las emisiones, porque las instalaciones industriales que utilizan un combustible que emite pocas cantidades de CO₂ podrían reemplazar este último por un combustible que emitiese más CO₂ con el fin de obtener más derechos de emisión gratuitos.

Además, la introducción de un factor adicional consistente en la toma en consideración del combustible utilizado no fomentaría una armonización plena a escala de la Unión de las medidas de desarrollo relativas a la asignación gratuita armonizada de los referidos derechos de emisión, sino que daría lugar a normas diferentes para las instalaciones de un mismo sector o de un mismo subsector debido a un insumo. En efecto, la introducción de un factor de corrección en atención al combustible podría dar lugar a una diferencia de trato de los sectores según el Estado miembro. A este respecto, debido a la inexistencia de dicho factor de corrección, ninguna instalación obtiene una ventaja competitiva por la asignación de una mayor cantidad de derechos de emisión gratuitos debido al combustible utilizado.

(véanse los apartados 39, 41 a 44 y 81)

6.      En el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero establecido por la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, puede considerarse que la utilización por la Comisión del gas natural como combustible de referencia para determinar las referencias de calor y de combustible a efectos de la asignación de derechos de emisión en el marco de la Decisión 2011/278, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión a partir de 2013, se halla objetivamente justificado.

En efecto, la elección del gas natural como combustible que emite pocas cantidades de CO₂ pretende reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Más concretamente, esta elección pretende incentivar las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética, como dispone el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2003/87.

Además, la elección de utilizar el rendimiento de otro combustible no habría permitido evitar que las instalaciones que se hallasen en diferente situación debido a la utilización de combustibles distintos hubiesen sido tratadas de igual manera. En efecto, si dichas referencias se hubiesen basado en un combustible que emitiese mayores cantidades de CO₂ que el gas natural, ello sólo habría tenido como consecuencia referencias de calor y de combustible más elevadas. Esto solo podría llevar a aumentar la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente para el mismo factor a todas las instalaciones afectadas, y por lo tanto, también a las instalaciones que utilizan un combustible que emite poco CO₂.

(véanse los apartados 49, 50, 58 y 106)

7.      Si bien es cierto que los Estados miembros disponen de cierto margen de maniobra para la transposición de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, y para la elaboración de los planes nacionales de asignación de derechos de emisión antes del comienzo del segundo período de comercio de derechos de emisión, a saber, hasta 2012, no es así en lo que respecta a los períodos de comercio a partir de 2013. Pues bien, las normas introducidas por la Directiva 2009/29, que modifica la Directiva 2003/87, para los períodos de comercio a partir de 2013 modificaron profundamente los métodos de asignación.

En efecto, a diferencia del punto 1 del anexo III de la Directiva 2003/87, en su versión anterior a la modificación introducida por la Directiva 2009/29, el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87 ya no se refiere a las medidas nacionales en materia de energía. Sin embargo, con arreglo al octavo considerando de la Directiva 2009/29, después del segundo período de comercio, el legislador consideró que era fundamental disponer de un régimen de comercio de derechos de emisión más armonizado para aprovechar mejor los beneficios del comercio de derechos, evitar distorsiones en el mercado interior y facilitar vínculos entre regímenes de comercio de derechos de emisión.

(véanse los apartados 51 a 53 y 56)

8.      Del artículo 1, párrafo segundo, y del tercer considerando de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, resulta que, después de su modificación por la Directiva 2009/29, la Directiva 2003/87 prevé reducciones más importantes de las emisiones de gases de efecto invernadero para contribuir a alcanzar los niveles de reducción que se consideran necesarios, desde el punto de vista científico, para evitar un cambio climático peligroso.

Este objetivo debe alcanzarse respetando una serie de objetivos secundarios y mediante determinados instrumentos. A tal efecto, el instrumento principal es el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, tal como se desprende del artículo 1, párrafo primero, de la Directiva 2003/87 y del segundo considerando de ésta. El artículo 1, párrafo primero, de la referida Directiva dispone que ese régimen fomentará reducciones de las emisiones de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. Los demás objetivos secundarios que debe perseguir ese régimen son concretamente, tal como se expone en los considerandos quinto y séptimo de la citada Directiva, la preservación del desarrollo económico y del empleo, de la integridad del mercado interior y de las condiciones de competencia.

(véanse los apartados 68 y 69)

9.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 113)