Υπόθεση T-59/09

Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας

            κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

«Πρόσβαση στα έγγραφα — Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 — Έγγραφα που αφορούν περατωθείσα διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως — Έγγραφα προερχόμενα από κράτος μέλος — Παροχή πρόσβασης — Προηγούμενη συναίνεση του κράτους μέλους»

Περίληψη της αποφάσεως

1.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα — Περιοριστική ερμηνεία του δικαιώματος πρόσβασης σε έγγραφα κράτους μέλους βάσει του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης — Δεν επιτρέπεται

(Άρθρο 255 ΕΚ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 42· Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 2 § 3)

2.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα — Έγγραφο κράτους μέλους — Δυνατότητα του κράτους μέλους να ζητήσει από το θεσμικό όργανο τη μη δημοσιοποίηση εγγράφων — Υποχρέωση έντιμης συνεργασίας μεταξύ του θεσμικού οργάνου και του κράτους μέλους

(Άρθρο 10 ΕΚ· Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 1 έως 3 και 5)

3.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα — Έγγραφο κράτους μέλους — Δυνατότητα του κράτους μέλους να ζητήσει από το θεσμικό όργανο τη μη δημοσιοποίηση εγγράφων — Αρμοδιότητα του θεσμικού οργάνου

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 1 έως 3 και 5, και άρθρο 8 § 1)

4.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα — Προστασία του δημοσίου συμφέροντος — Διεθνείς σχέσεις — Έννοια

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1, στοιχείο a΄, τρίτη περίπτωση]

5.      Ευρωπαϊκή Ένωση — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα — Προστασία των σκοπών επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου — Περιεχόμενο

(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, τρίτη περίπτωση)

1.      Το άρθρο 255, παράγραφος 2, ΕΚ παραχωρεί στο Συμβούλιο την ευθύνη καθορισμού των γενικών αρχών και των ορίων που διέπουν το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα. Όμως, το άρθρο 2, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, επεκτείνει ρητά το δικαίωμα πρόσβασης σε όλα τα έγγραφα που βρίσκονται στα χέρια θεσμικού οργάνου, είτε συντάχθηκαν από τα ίδια είτε προέρχονται από κράτος μέλος ή από τρίτο. Περαιτέρω, ο αποκλεισμός πολλών εγγράφων που προέρχονται από τα κράτη μέλη από το πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος πρόσβασης κατά την έννοια του άρθρου 255, παράγραφος 1, ΕΚ θα αντέβαινε στον σκοπό της διαφάνειας που επιδιώκει το άρθρο αυτό και τον οποίο εγγυάται το άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, υπό την επιφύλαξη ορισμένων εξαιρέσεων οι οποίες πρέπει να ερμηνεύονται περιοριστικά. Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη δήλωση αριθ. 35, που αφορά το άρθρο 255, παράγραφος 1, ΕΚ, η οποία προσαρτάται στην Τελική Πράξη της Συνθήκης του Άμστερνταμ, οι συντάκτες της Συνθήκης αυτής δεν συμφώνησαν να εξαιρεθούν τα έγγραφα των κρατών μελών από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 255, παράγραφος 1, ΕΚ. Επομένως, το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης δεν δικαιολογεί περιοριστική ερμηνεία του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα που προέρχονται από τα κράτη μέλη.

(βλ. σκέψεις 29, 41-44)

2.      Το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, ορίζει ότι το κράτος μέλος μπορεί να ζητήσει από το θεσμικό όργανο να μη δημοσιοποιήσει ένα έγγραφο προερχόμενο από αυτό χωρίς την προηγούμενη συναίνεσή του. Η εν λόγω διάταξη παρέχει τη δυνατότητα στο κράτος μέλος να συμμετάσχει στην απόφαση η οποία λαμβάνεται από το θεσμικό όργανο και καθιερώνει, προς τούτο, διαδικασία λήψεως αποφάσεων προκειμένου να καθοριστεί αν οι ειδικές εξαιρέσεις που απαριθμούνται στις παραγράφους 1 έως 3 του άρθρου 4 αντιβαίνουν στη δημοσιοποίηση του οικείου εγγράφου. Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού 1049/2001 η εφαρμογή των κανόνων του δικαίου της Ένωσης ανατίθεται από κοινού στο θεσμικό όργανο και στο κράτος μέλος που επέλεξε την προβλεπόμενη στην παράγραφο 5 δυνατότητα, τα οποία οφείλουν, σύμφωνα με την υποχρέωση ειλικρινούς συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 10 ΕΚ, να ενεργήσουν και να συνεργαστούν έτσι, ώστε οι εν λόγω κανόνες να μπορέσουν να εφαρμοστούν αποτελεσματικά.

(βλ. σκέψεις 31-32)

3.      Η διαδικασία λήψεως αποφάσεως την οποία καθιερώνει το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, απαιτεί το οικείο θεσμικό όργανο και το κράτος μέλος να περιορίζονται στις ειδικές εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, του ιδίου κανονισμού.

Στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων, το θεσμικό όργανο έχει το δικαίωμα να εξετάσει αν οι λόγοι που στηρίζουν την εναντίωση του κράτους μέλους στη δημοσιοποίηση του ζητηθέντος εγγράφου, οι οποίοι πρέπει να παρατίθενται στη λαμβανόμενη σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001 απόφαση περί αρνήσεως πρόσβασης, δεν είναι αβάσιμοι.

Συναφώς, η εξέταση του θεσμικού οργάνου συνίσταται στο να προσδιοριστεί εάν, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως και των εφαρμοστέων κανόνων, οι λόγοι που προέβαλε το κράτος μέλος για να στηρίξει την εναντίωσή του μπορούν να δικαιολογήσουν εκ πρώτης όψεως την άρνηση και, συνεπώς, εάν οι λόγοι αυτοί παρέχουν τη δυνατότητα στο εν λόγω θεσμικό όργανο να αναλάβει την ευθύνη που του αναθέτει το άρθρο 8 του κανονισμού 1049/2001.

Δεν πρόκειται για επιβολή της γνώμης του θεσμικού οργάνου ή για την υποκατάσταση της εκτιμήσεώς του με την εκτίμηση του οικείου κράτους μέλους, αλλά για να αποτραπεί το ενδεχόμενο να λάβει το θεσμικό όργανο απόφαση την οποία θεωρεί ότι δεν ευσταθεί. Συγκεκριμένα, το θεσμικό όργανο, ως συντάκτης της αποφάσεως με την οποία απορρίπτεται ή γίνεται δεκτή η αίτηση πρόσβασης στο έγγραφο, έχει την ευθύνη της νομιμότητας της αποφάσεως αυτής. Επομένως, το όργανο αυτό οφείλει, πριν αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο προερχόμενο από κράτος μέλος, να εξετάσει αν το κράτος αυτό στήριξε την εναντίωσή του στις ειδικές εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 1049/2001 και αν αιτιολόγησε προσηκόντως τη θέση του σε σχέση με τις εξαιρέσεις αυτές.

Η εξέταση αυτή πρέπει να πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο του έντιμου διαλόγου που χαρακτηρίζει τη διαδικασία λήψεως αποφάσεως που θεσπίζει το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού 1049/2001, δεδομένου ότι το θεσμικό όργανο υποχρεούται να παράσχει τη δυνατότητα στο κράτος μέλος να εκθέσει με τον καλύτερο τρόπο τους λόγους του ή να τους επαναξιολογήσει έτσι ώστε να γίνει δεκτό ότι, εκ πρώτης όψεως, ευσταθούν.

(βλ. σκέψεις 51, 53-55)

4.      Η έννοια των «διεθνών σχέσεων» που αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, αποτελεί έννοια που ορίζεται από το δίκαιο της Ένωσης και δεν μπορεί, ως εκ τούτου, να εξαρτάται από το πώς ορίζεται στις νομοθεσίες των κρατών μελών.

Εξάλλου, αντιθέτως προς τις συνήθεις διεθνείς συνθήκες, οι ιδρυτικές Συνθήκες της Ένωσης θέσπισαν μια νέα έννομη τάξη, διαθέτουσα τα δικά της θεσμικά όργανα, υπέρ της οποίας τα κράτη μέλη περιόρισαν, σε όλο και ευρύτερους τομείς, τα κυριαρχικά δικαιώματά τους και της οποίας υποκείμενα είναι όχι μόνο τα κράτη μέλη, αλλά και οι υπήκοοί τους. Πάντως, για την επίτευξη των σκοπών της Ένωσης στους τομείς που καλύπτει, οι σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων της Ένωσης διέπονται από τον καταστατικό χάρτη που εγκαθίδρυσαν οι Συνθήκες. Αυτό ισχύει ιδίως όσον αφορά την επικοινωνία μεταξύ του κράτους μέλους και της Επιτροπής στο πλαίσιο διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως που κινήθηκε για να εξασφαλιστεί η τήρηση από το κράτος μέλος των υποχρεώσεων που υπέχει από τις Συνθήκες. Η εν λόγω επικοινωνία δεν εμπίπτει επομένως στη έννοια των διεθνών σχέσεων του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.

(βλ. σκέψεις 62-65)

5.      Η εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, δεν αποσκοπεί στην προστασία των δραστηριοτήτων έρευνας αυτών καθ’ εαυτούς, αλλά του σκοπού αυτών των δραστηριοτήτων, ο οποίος συνίσταται, στο πλαίσιο διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, στο να υποχρεωθεί το εμπλεκόμενο κράτος μέλος να συμμορφωθεί με το δίκαιο της Ένωσης.

Για τον λόγο αυτό, οι διάφορες πράξεις έρευνας εξακολουθούν ενδεχομένως να καλύπτονται από την επίδικη εξαίρεση ενόσω δεν επιτυγχάνεται ο σχετικός σκοπός, ακόμη και αν έχει ολοκληρωθεί η έρευνα ή η ειδική επιθεώρηση που έδωσε λαβή για τη σύνταξη του εγγράφου στο οποίο ζητείται η πρόσβαση.

Ωστόσο, για να δικαιολογηθεί η εφαρμογή της εξαίρεσης του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, πρέπει να αποδειχθεί ότι η δημοσιοποίηση των συγκεκριμένων εγγράφων όντως μπορεί να θίξει την προστασία των σκοπών της έρευνας της Επιτροπής όσον αφορά τις συγκεκριμένες παραβάσεις. Συγκεκριμένα, η εξέταση που απαιτείται για την επεξεργασία αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφα πρέπει να έχει συγκεκριμένο χαρακτήρα και ο κίνδυνος προσβολής του προστατευόμενου συμφέροντος πρέπει να μπορεί να προβλεφθεί ευλόγως και να μην είναι καθαρά υποθετικός.

Εν πάση περιπτώσει, αντίθετα με τις διαδικασίες διαπιστώσεως παραβάσεως που βρίσκονται σε εξέλιξη, δεν υπάρχει γενικό τεκμήριο κατά το οποίο η δημοσιοποίηση της αλληλογραφίας μεταξύ της Επιτροπής και ενός κράτους μέλους στο πλαίσιο περατωθείσας διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως μπορεί να αποβεί επιζήμια για τους σκοπούς των δραστηριοτήτων έρευνας, που αφορά το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.

(βλ. σκέψεις 73-75, 78)