Causa T‑370/11

Repubblica di Polonia

contro

Commissione europea

«Ambiente — Direttiva 2003/87/CE — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Norme transitorie ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni a partire dal 2013 — Parametri di riferimento da applicare per il calcolo dell’assegnazione di quote di emissioni — Parità di trattamento — Proporzionalità»

Massime — Sentenza del Tribunale (Settima Sezione) del 7 marzo 2013

1.      Atti delle istituzioni — Scelta della base giuridica — Scelta che deve basarsi su elementi oggettivi suscettibili di controllo giurisdizionale

(Art. 5 TUE)

2.      Stati membri — Competenze che si sono riservati — Determinazione delle condizioni di utilizzo delle risorse energetiche, della scelta tra varie fonti energetiche e della struttura dell’approvvigionamento energetico — Competenza dell’Unione a adottare misure nel settore dell’ambiente

[Artt. 192, § 2, comma 1, c), TFUE e 194, § 2, comma 2, TFUE]

3.      Diritto dell’Unione europea — Principi — Parità di trattamento — Nozione — Limiti

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 20 e 21)

4.      Ambiente — Elaborazione della politica dell’Unione — Potere discrezionale del legislatore dell’Unione — Portata — Limiti — Rispetto del principio di proporzionalità

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, art. 10 bis, § 1)

5.      Ambiente — Inquinamento atmosferico — Direttiva 2003/87 — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito — Parametri di riferimento da applicare per il calcolo dell’assegnazione — Insussistenza di distinzioni tra gli impianti rientranti nel sistema di scambio in funzione del combustibile utilizzato — Violazione del principio di parità di trattamento — Insussistenza

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, art. 10 bis, § 1; decisione della Commissione 2011/278)

6.      Ambiente — Inquinamento atmosferico — Direttiva 2003/87 — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Regime transitorio di assegnazione di quote a titolo gratuito — Parametri di riferimento da applicare per il calcolo dell’assegnazione — Utilizzo del parametro di rendimento del gas naturale — Violazione del principio di parità di trattamento — Insussistenza

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, art. 10 bis, § 1; decisione della Commissione 2011/278)

7.      Ambiente — Inquinamento atmosferico — Direttiva 2003/87 — Piano nazionale per l’assegnazione di quote di emissione dei gas a effetto serra (PNA) — Ripartizione delle competenze tra la Commissione e gli Stati membri — Competenze degli Stati membri — Periodi di scambio di quote a partire dal 2013 — Margine discrezionale degli Stati membri nell’esercizio delle loro competenze — Limiti

(Direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, artt. 9, § 3, e 10 bis, § 1, e 2009/29, ottavo considerando)

8.      Ambiente — Inquinamento atmosferico — Direttiva 2003/87 — Obiettivo — Riduzione delle emissioni di gas a effetto serra — Rispetto dei sotto‑obiettivi e degli strumenti definiti dalla direttiva

(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, secondo, terzo, quinto e settimo considerando, e art. 1, commi 1 e 2)

9.      Procedimento giurisdizionale — Atto introduttivo del giudizio — Requisiti di forma — Esposizione sommaria dei motivi dedotti

[Statuto della Corte di giustizia, artt. 21, comma 1, e 53, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1, c)]

1.      V. il testo della decisione.

(v. punto 14)

2.      È vero che, in forza dell’articolo 194, paragrafo 2, secondo comma, TFUE, le misure istituite conformemente alla procedura prevista al primo comma di tale paragrafo e necessarie per raggiungere gli obiettivi della politica dell’Unione nel settore dell’energia contemplati al paragrafo 1 di tale articolo non possono incidere sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di sfruttamento delle sue risorse energetiche, la sua scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico. Tuttavia nulla consente di supporre che l’articolo 194, paragrafo 2, secondo comma, TFUE, istituisca un divieto generale di ledere tale diritto nella politica dell’Unione nel settore dell’ambiente. Invero, da un lato, l’articolo 194 TFUE è una disposizione generale che vale nel solo settore dell’energia e, quindi, definisce una competenza settoriale. Dall’altro lato, l’articolo 194, paragrafo 2, secondo comma, TFUE fa espressamente riferimento all’articolo 192, paragrafo 2, primo comma, lettera c), TFUE. Infatti, l’articolo 194, paragrafo 2, secondo comma, TFUE prevede che il divieto di ledere il diritto di uno Stato membro di stabilire le condizioni di sfruttamento delle sue risorse energetiche, la sua scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico si applica senza pregiudizio dell’articolo 192, paragrafo 2, primo comma, lettera c), TFUE. Se è vero che quest’ultima disposizione riveste solo carattere procedurale, cionondimeno essa prevede regole specifiche relative alla politica dell’Unione nel settore dell’ambiente. Da ciò consegue che il diritto contemplato nell’articolo 194, paragrafo 2, secondo comma, TFUE non è applicabile a una misura dettata dall’Unione nell’ambito della sua politica nel settore dell’ambiente.

(v. punto 17)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 30, 33)

4.      La Commissione dispone, nell’ambito dell’esercizio delle competenze conferitele nel settore dell’ambiente, di un ampio margine di discrezionalità – che implica da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale – in base al quale è chiamata ad effettuare valutazioni e calcoli complessi operati con riferimento all’obiettivo generale di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra mediante un sistema di scambio di quote e secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica. Solo la manifesta inidoneità di un provvedimento adottato in tale ambito rispetto all’obiettivo che le istituzioni competenti intendono perseguire può inficiare la legittimità di tale provvedimento. Per quanto riguarda l’applicazione del principio di proporzionalità in senso stretto, la decisione della Commissione, anche se idonea e necessaria alla realizzazione dei fini legittimamente perseguiti, non deve causare inconvenienti smisurati rispetto agli obiettivi previsti.

(v. punti 36, 65, 89, 100)

5.      Nell’ambito del sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra, quale instaurato dalla direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, il trattamento uguale degli impianti industriali che si trovano in situazioni differenti in ragione dell’utilizzo di combustibili differenti all’atto della determinazione dei parametri di riferimento di prodotto ai fini dell’assegnazione delle quote nella decisione 2011/278, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni a partire dal 2013, può considerarsi obiettivamente giustificato.

Infatti, la distinzione dei suddetti parametri di riferimento in funzione del combustibile utilizzato non incoraggerebbe gli impianti industriali che utilizzano combustibile che emette forti quantitativi di CO₂ a cercare soluzioni che consentano di ridurre le loro emissioni, ma al contrario incentiverebbe a mantenere lo status quo, il che si porrebbe in contrasto con l’articolo 10 bis, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2003/87. Inoltre, una siffatta distinzione implicherebbe il rischio di una crescita delle emissioni, poiché gli impianti industriali che utilizzano combustibile che emette forti quantitativi di CO₂ potrebbero essere indotti a sostituire quest’ultimo con un combustibile che emette maggiori quantitativi di CO₂ al fine di poter ottenere maggiori quote di emissione a titolo gratuito.

Inoltre, l’introduzione di un fattore supplementare consistente nel prendere in considerazione il combustibile utilizzato non incoraggerebbe una piena armonizzazione a livello dell’Unione delle misure di esecuzione relative all’assegnazione armonizzata delle suddette quote, ma avrebbe come conseguenza regole differenti in ragione di un input per gli impianti di un medesimo settore o sottosettore. Infatti, l’introduzione di un fattore di correzione secondo il combustibile utilizzato rischierebbe di creare un trattamento differente dei settori a seconda dello Stato membro. A questo proposito, a causa dell’assenza di un siffatto fattore, nessun impianto ottiene un vantaggio concorrenziale in ragione di una maggiore quantità di quote gratuite in base al combustibile utilizzato.

(v. punti 39, 41-44, 81)

6.      Nell’ambito del sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra, quale instaurato dalla direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, l’utilizzo da parte della Commissione del gas naturale come combustibile di riferimento per definire i parametri di riferimento di calore e di combustibile ai fini dell’assegnazione delle quote nella decisione 2011/278, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni a partire dal 2013, può considerarsi obiettivamente giustificato.

Infatti, la scelta del gas naturale, in quanto combustibile che produce deboli emissioni di CO₂, mira ad una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Più esattamente, tale scelta è intesa ad incoraggiare l’utilizzo di tecniche efficienti per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e a migliorare il rendimento energetico, come previsto dall’articolo 10 bis, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2003/87.

Inoltre, la scelta di utilizzare il rendimento di un altro combustibile non avrebbe consentito di evitare il fatto che gli impianti che si trovano in situazioni differenti in ragione dell’utilizzo di combustibili differenti fossero trattati in modo eguale. Infatti, se tali parametri di riferimento fossero basati su un combustibile che produce maggiori emissioni di CO₂ del gas naturale, ciò avrebbe semplicemente come conseguenza parametri di riferimento di calore e di combustibile più elevati. Questo potrebbe portare unicamente ad aumentare per il medesimo fattore il numero di quote di emissioni a titolo gratuito assegnate a tutti gli impianti interessati e quindi anche agli impianti che utilizzano un combustibile che produce deboli emissioni di CO₂.

(v. punti 49, 50, 58, 106)

7.      Se è vero che gli Stati membri dispongono di un certo margine di manovra per la trasposizione della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, e per l’elaborazione dei piani nazionali di assegnazione di quote prima dell’inizio del secondo periodo di scambi di quote, ossia fino al 2012, ciò non vale per i periodi di scambio a partire dal 2013. Orbene, le regole introdotte con la direttiva 2009/29, che modifica la direttiva 2003/87, per i periodi di scambio a partire dal 2013 hanno modificato profondamente i metodi di assegnazione delle quote.

Infatti, contrariamente al punto 1 dell’allegato III della direttiva 2003/87, nella versione precedente alla modifica da parte della direttiva 2009/29, l’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 non fa più riferimento alla politica energetica nazionale. Per contro, secondo il considerando 8 della direttiva 2009/29, dopo il secondo periodo di scambio, il legislatore ha giudicato imperativo istituire un sistema più armonizzato di scambio di quote di emissione al fine di approfittare meglio dei vantaggi dello scambio di quote, evitare distorsioni del mercato interno e favorire l’istituzione di collegamenti tra i differenti sistemi di scambio.

(v. punti 51-53, 56)

8.      Dall’articolo 1, secondo comma e dal considerando 3 della direttiva 2003/87, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, risulta che, dopo la sua modifica avvenuta con la direttiva 2009/29, la direttiva 2003/87 prevede riduzioni più consistenti delle emissioni di gas a effetto serra al fine di raggiungere i livelli di riduzione considerati scientificamente necessari per evitare un cambiamento climatico pericoloso.

Tale obiettivo deve essere raggiunto nel rispetto di una serie di sotto‑obiettivi e mediante il ricorso a taluni strumenti. Lo strumento principale a questo fine è costituito dal sistema di scambio di diritti di emissioni di gas a effetto serra, come risulta dall’articolo 1, primo comma, della direttiva 2003/87 e dal suo secondo considerando. L’articolo 1, primo comma, di tale direttiva espone che tale sistema favorisce la riduzione delle suddette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica. Gli altri sotto‑obiettivi ai quali deve essere conforme tale sistema sono, in particolare, come indicato al quinto e al settimo considerando della stessa direttiva, la preservazione dello sviluppo economico e dell’occupazione nonché dell’integrità del mercato interno e delle condizioni di concorrenza.

(v. punti 68, 69)

9.      V. il testo della decisione.

(v. punto 113)