FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 4 februari 2016(1)
Mål C‑465/14
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
mot
F. Wieland
och
H. Rothwangl
(begäran om förhandsavgörande från Centrale Raad van Beroep (överrätt i mål om social trygghet) (Nederländerna)
”Social trygghet – Artiklarna 18 FEUF och 45 FEUF – Förordning (EEG) nr 1408/71 – Artiklarna 2, 3 och 94.1–94.3 – Förordning (EG) nr 859/2003 – Artikel 2.1–2.3 – Ålderspensionsförmåner – Nationell lagstiftning som undantar före detta sjömän från försäkringsskydd – Fastställande av sökandens rättigheter innan den stat i vilken vederbörande är medborgare anslöt sig till Europeiska unionen”
1. I denna begäran om förhandsavgörande beträffande tolkningen av förordning nr 1408/71(2) och förordning nr 859/2003(3) har Centrale Raad van Beroep (överrätt i socialförsäkringsmål, Nederländerna) ställt frågan huruvida dessa förordningar utgör hinder för de nederländska regler som under 1960-talet undantog tredjelandsmedborgare från försäkringsskydd avseende ålderspensionsförmåner. Målen vid den nationella domstolen rörde två före detta sjömän som under den perioden bodde och arbetade ombord på fartyg vars hemmahamn var belägen i Nederländerna. Båda sökandena var vid den tidpunkten(4) österrikiska medborgare (och därmed tredjelandsmedborgare). När de ansökte om pension från de nederländska myndigheterna år 2008 hade emellertid Österrike anslutit sig till Europeiska unionen. F. Wieland hade under tiden blivit amerikansk medborgare, medan H. Rothwangl hade behållit sitt österrikiska medborgarskap. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida de två före detta sjömännen omfattas av EU:s regler om social trygghet, huruvida övergångsbestämmelserna inom detta regelverk omfattar deras ansökningar om ålderspensionsförmåner och huruvida förbudet mot diskriminering i artikel 18 FEUF och principen om fri rörlighet för arbetstagare enligt artikel 45 FEUF utgör hinder för de nationella regler som undantog dem från försäkringsskydd avseende förmåner vid ålderdom under 1960-talet.
EU-lagstiftning
Förordning nr 1408/71
2. Innan förordning nr 1408/71 trädde i kraft återfanns gemenskapens regler om samordning av medlemsstaternas sociala trygghetssystem vad gäller migrerande arbetstagare i förordning nr 3/58(5). Den förordningen var dock inte tillämplig på sjöfolk.(6) Därefter infördes genom förordning nr 47/67(7) särskilda regler för sjöfolk från och med den 1 april 1967. Den reglerade bland annat fastställandet av tillämplig lag och ålderspensionsförmåner. Dessa regler togs in i förordning nr 1408/71, varigenom den förordningen således blev tillämplig på sjöfolk.
3. I det första skälet i förordning nr 1408/71 anges att bestämmelser om samordning av nationell lagstiftning om social trygghet faller under fördragsbestämmelserna om den fria rörligheten för arbetstagare som är medborgare i någon av medlemsstaterna.
4. Följande definitioner i artikel 1 är relevanta: som ”anställd” betraktas bland annat den som är försäkrad, obligatoriskt eller genom en frivillig fortsättningsförsäkring, mot en eller flera av de risker som täcks av grenarna i ett system för social trygghet för anställda eller egenföretagare,(8) med ”lagstiftning” avses, i förhållande till varje medlemsstat, nuvarande eller kommande lagar och andra författningar om de grenar av och system för social trygghet som täcks av artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1408/71,(9) med ”försäkringsperioder” avses avgiftsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare definierade eller erkända som försäkringsperioder i den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts eller anses vara fullgjorda och alla andra perioder som behandlas som sådana när de enligt denna lagstiftning betraktas som likvärdiga med försäkringsperioder,(10) och med ”bosättningsperioder” avses perioder som definieras eller erkänns som sådana i den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts eller anses vara fullgjorda(11).
5. Enligt artikel 2.1 ska förordning nr 1408/71 ”gälla anställda, egenföretagare och studerande som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater och som är medborgare i en medlemsstat eller är statslösa eller flyktingar bosatta inom en medlemsstats territorium samt deras familjemedlemmar och efterlevande”.
6. I artikel 3.1 föreskrivs att personer som omfattas av förordning nr 1408/71 har samma skyldigheter och rättigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare.
7. Förmåner vid invaliditet och förmåner vid ålderdom utgör två av de grenar av social trygghet som omfattas av förordning nr 1408/71 (se artikel 4.1 b och c).
8. I artikel 13.2 c anges att den som är anställd ombord på ett fartyg som för en medlemsstats flagga ska omfattas av denna stats lagstiftning.(12)
9. De särskilda reglerna för beräkningen av ålderspension återfinns i kapitel 3 i avdelning III. I artikel 44 anges att rätten till en ålderspension för den som har omfattats av lagstiftningen i två eller flera medlemsstater ska beräknas i enlighet med lagstiftningen i var och en av dessa stater. I artikel 45 föreskrivs att den behöriga institutionen i sökandens medlemsstat är skyldig att beakta försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt andra medlemsstaters lagstiftning. I fall där den behöriga institutionen är skyldig att beräkna förmåner utifrån sammanlagda försäkrings- eller bosättningsperioder i enlighet med reglerna i artikel 45 sker beräkningen av de ålderspensionsförmåner som ska beviljas med stöd av artikel 46.2.
10. Artikel 94 har rubriken ”Övergångsbestämmelser för anställda”. Där fastslås bland annat följande:
”1. Ingen rätt skall förvärvas enligt denna förordning för en period före den 1 oktober 1972 eller före den dag då förordningen började gälla inom den berörda medlemsstatens territorium eller inom en del av den statens territorium.
2. Alla försäkringsperioder och i förekommande fall alla anställnings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt en medlemsstats lagstiftning före den 1 oktober 1972 eller före den dag då förordningen började gälla inom denna medlemsstats territorium eller inom en del av den statens territorium skall beaktas vid fastställande av rätt till förmåner enligt denna förordning.
3. Om något annat inte följer av bestämmelserna i punkt 1 skall rätt till förmåner enligt denna förordning förvärvas även om rätten hänför sig till ett försäkringsfall som inträffade före den 1 oktober 1972 eller före den dag då förordningen började gälla inom den berörda medlemsstatens territorium eller inom en del av den statens territorium.
…”
Förordning nr 859/2003
11. I artikel 1 anges att bestämmelserna i förordning nr 1408/71 ska ”tillämpas på de medborgare i tredje land som enbart på grund av sitt medborgarskap inte redan omfattas av de bestämmelserna samt deras familjemedlemmar och efterlevande, såvida de lagligen vistas inom en medlemsstats territorium och inte befinner sig i en situation som i alla avseenden är begränsad till en enda medlemsstat”.
12. Artikel 2 lyder enligt följande:
”1. Ingen rätt skall förvärvas enligt denna förordning för tid före den 1 juni 2003.
2. Alla försäkringsperioder och, i förekommande fall, alla anställningsperioder, perioder av verksamhet som egenföretagare eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt en medlemsstats lagstiftning före den 1 juni 2003 skall beaktas vid fastställande av rätt till förmåner enligt bestämmelserna i denna förordning.
3. Om inte annat följer av bestämmelserna i punkt 1, skall rätt till förmåner enligt denna förordning förvärvas även om försäkringsfallet inträffade före den 1 juni 2003.
…”
Nationell lagstiftning
13. Den allmänna lagen om ålderspension (Algemene Ouderdomswet) innehåller ett regelverk om ålderspension för personer som har uppnått 65 års ålder. Enligt detta regelverk krävs det att personen är mellan 15 och 65 år och är invånare i Nederländerna för att kunna omfattas av försäkringsskyddet.
14. I den version av den allmänna lagen om ålderspension som var tillämplig under referensperioden behandlades fartyg vilka hade sin hemmahamn i Nederländerna som en del av denna stats territorium.(13) Besättningsmedlemmarna ansågs vara bosatta ombord på fartygen såvida det inte kunde styrkas att de hade sitt hemvist på land. I de fallen ansågs besättningsmedlemmarna vara invånare i Nederländerna.
15. En tredjelandsmedborgare som tillhörde besättningen på ett havsgående fartyg som hade sin hemmahamn i Nederländerna betraktades dock inte som en försäkrad person om vederbördande var bosatt ombord på det fartyget vid tillämpningen av allmänna lagen om ålderspension.(14)
Bakgrunden, förfarandet och de hänskjutna tolkningsfrågorna
16. F. Wieland föddes i Österrike den 20 mars 1943. Den 11 oktober 1962 till den 7 mars 1966 arbetade han för företaget Holland-Amerika Lijn (nedan kallat HAL). I maj 1966 flyttade han till Amerikas förenta stater där han den 29 augusti 1969 förvärvade amerikanskt medborgarskap och som en följd av detta förlorade sitt österrikiska medborgarskap. I april 2008 ansökte F. Wieland om ålderspension. Socialförsäkringsmyndigheten (Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank) avslog hans ansökan genom ett beslut av den 15 april 2008. Den 3 oktober 2008 informerade F. Wieland socialförsäkringsmyndigheten om att han hade sin stadigvarande bostad i Österrike.
17. H. Rothwangl föddes den 7 december 1943. Han är österrikisk medborgare. Under perioden 6 november 1962–23 april 1963 arbetade han för HAL. Sedan den 1 mars 1998 uppbär han österrikisk invaliditetspension (Erwerbsunfähigkeitspension) och sedan den 1 september 1998 schweizisk invaliditetspension (Invalidenrente). Under perioden 29 november 1998–1 december 2008 uppbar H. Rothwangl dessutom en invaliditetsförmån från de nederländska myndigheterna enligt lagen om försäkring mot arbetsoförmåga (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering). Den 12 januari 2009 ansökte H. Rothwangl om att erhålla ålderspension från och med den 1 december 2008. Socialförsäkringsmyndigheten avslog ansökan den 26 maj 2009.
18. Både F. Wieland och H. Rothwangl överklagade socialförsäkringsmyndighetens beslut till Rechtbank Amsterdam (domstol i första instans), som biföll deras talan. Socialförsäkringsmyndigheten överklagade domen till den hänskjutande domstolen.
19. Centrale Raad van Beroep (överrätt i mål om social trygghet) (den hänskjutande domstolen) har för det första i beslutet om hänskjutande påpekat att den har beaktat den dom som meddelades av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Strasbourg-domstolen) i målet Wessels-Bergervoet mot Nederländerna.(15) I det målet hade ett yrkande framställts med stöd av artikel 14 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europadomstolen), som förbjuder diskriminering, jämförd med artikel 1 i första tilläggsprotokollet (skydd för egendom). Käranden i det målet, som hade rätt till ålderspensionsförmåner enligt allmänna lagen om ålderspension, hävdade att den nederländska myndighetens beslut att sänka hennes pension innebar att hon diskriminerades på grund av sitt kön, i den mån skälet till sänkningen var att en gift kvinna, vid den relevanta tidpunkten, endast var försäkrad för de perioder då hennes man var försäkrad, medan det inte förelåg någon motsvarande begränsning för gifta män. Den hänskjutande domstolen har förklarat att Strasbourg-domstolens resonemang i det målet har tillämpats av nederländska domstolar i andra mål rörande sjömäns pensionsrättigheter. Den menar att situationen för F. Wieland och H. Rothwangl är en annan än i de målen och att den distinktion som görs här på grund av nationalitet är motiverad med hänsyn till målen med artikel 14 i Europakonventionen. Dock undrar den om förordning nr 1408/71, jämförd med förordning nr 859/2003, och/eller artiklarna 18 FEUF och 45 FEUF, kan hjälpa dem.
20. Centrale Raad van Beroep (överrätt i mål om social trygghet) har således begärt att EU-domstolen ska meddela ett förhandsavgörande beträffande följande frågor:
”1) Ska artikel 3 samt artikel 94.1 och 94.2 i förordning nr 1408/71 tolkas så, att dessa artiklar utgör hinder för att en före detta sjöman som ingick i besättningen på ett havsgående fartyg med hemmahamn i en medlemsstat, som inte hade någon bosättningsort på fastlandet och inte var medborgare i någon medlemsstat, (delvis) nekas ålderspension efter det att den stat som sjömannen numera är medborgare i har anslutit sig till (en rättslig föregångare till) unionen eller förordning nr 1408/71 har trätt i kraft i denna stat, enbart grundat på att den före detta sjömannen under (den påstådda) försäkringsperioden inte var medborgare i den (förstnämnda) medlemsstaten?
2) Ska artiklarna 18 och 45 FEUF tolkas så, att dessa utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken en sjöman som ingick i besättningen på ett havsgående fartyg med hemmahamn i den medlemsstaten, som inte hade någon bosättningsort på fastlandet och inte är medborgare i någon medlemsstat, var utesluten från försäkringsskydd enligt ålderspensionsförsäkringen, medan en sjöman som är medborgare i den medlemsstat där fartyget har sin hemmahamn och i övrigt befinner sig i samma situation ska anses försäkrad enligt denna lagstiftning, om den stat som den förstnämnda sjömannen är medborgare i vid tidpunkten för fastställandet av pensionen under tiden har anslutit sig till (en rättslig föregångare till) unionen eller förordning nr 1408/71 under tiden har trätt i kraft i denna stat?
3) Ska frågorna 1 och 2 besvaras på samma sätt vad gäller en (före detta) sjöman som vid tidpunkten för sin anställning var medborgare i en stat som senare anslöt sig till (en rättslig föregångare till) unionen, men som vid anslutningen eller ikraftträdandet av förordning nr 1408/71 i denna stat, samt vid åberopandet av rätten till ålderspension, inte är medborgare i någon medlemsstat, men som enligt artikel 1 i förordning nr 859/2003 trots det omfattas av förordning nr 1408/71?”
21. Skriftliga yttranden har inkommit från socialförsäkringsmyndigheten, den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen. Samtliga parter yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 16 september 2015, liksom även Konungariket Spanien. F. Wieland och H. Rothwangl har varken yttrat sig skriftligen eller muntligen i målet.
Bedömning
Inledande anmärkningar
22. Vid den tid då F. Wieland och H. Rothwangl arbetade för HAL i Nederländerna var sjömän uteslutna från tillämpningsområdet för förordning nr 3/58.(16) Detta stred inte mot de internationella bestämmelser som vid den tidpunkten var tillämpliga på sjömäns pensionsrättigheter.(17) Således reglerades sjömäns anslutning till system för social trygghet uteslutande av nationella regler.
23. När F. Wieland och H. Rothwangl år 2008 lämnade in sina ansökningar om ålderspension var förordning nr 1408/71 tillämplig. Syftet med den förordningen var inte att ersätta olika nationella system för social trygghet.(18) Syftet var snarare att samordna nationella system för att genomföra den fria rörligheten för personer inom det territorium som i dag är Europeiska unionen.(19) Enligt dessa regler är den behöriga österrikiska institutionen skyldig att samarbeta med sin nederländska motsvarighet för att fastställa huruvida sökandens pensionsrättigheter ska läggas samman i enlighet med kapitel 3 i avdelning III i förordningen.
24. Medlemsstaterna behåller visserligen sin befogenhet att utforma villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen, men de måste likafullt beakta unionsrätten, särskilt fördragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare, vid utövandet av denna befogenhet. Dessa villkor får således inte leda till att personer på vilka nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, är tillämplig enligt förordning nr 1408/71 utesluts från denna nationella lagstiftnings tillämpningsområde, och de obligatoriska försäkringarna måste vara förenliga med artiklarna 18 FEUF och 45 FEUF.(20) De hänskjutna frågorna ska besvaras mot denna bakgrund.
Fråga 1
25. Den hänskjutande domstolens fråga 1 handlar om huruvida en pensionerad österrikisk sjöman, som var tredjelandsmedborgare vid den tid då han var anställd på ett fartyg med hemmahamn i Nederländerna, kan nekas pension efter det att den stat som han är medborgare i har anslutit sig till Europeiska unionen. Utgör förordning nr 1408/71 hinder för de nederländska regler som vid tiden för H. Rothwangls anställning uteslöt honom från försäkringsskydd vad gäller ålderspensionsförmåner enligt det nederländska systemet för social trygghet på grund av hans nationalitet?
26. Socialförsäkringsmyndigheten har anfört att H. Rothwangls situation faller utanför förordning nr 1408/71. Enligt den nederländska regeringen är artikel 3 i förordning nr 1408/71 inte tillämplig eftersom H. Rothwangl inte uppfyller villkoren i artikel 2. Den spanska regeringen, däremot, menar att H. Rothwangls situation ska bedömas utifrån hur den såg ut den 1 december 2008, när han inkom med sin pensionsansökan. Vid den tidpunkten omfattades han av förordning nr 1408/71, och därför får den nationella regeln enligt artikel 3 i förordningen inte tillämpas.
27. Kommissionen har anfört att den avgörande frågan är huruvida artikel 94.2 i förordning nr 1408/71 är tillämplig på den period då H. Rothwangl arbetade för HAL. Frågan huruvida H. Rothwangl fullgjorde en försäkringsperiod måste fastställas i enlighet med nationell rätt. När H. Rothwangl arbetade för HAL betraktades han som en invånare i Nederländerna. Detta leder till att det föreligger en tillräckligt nära anknytning till Nederländerna för att den aktuella perioden ska kvalificeras som en försäkringsperiod enligt de ifrågavarande nationella reglerna. Vidare reglerar bestämmelserna i artikel 13.2 c i förordning nr 1408/71 inte enbart fastställandet av tillämplig lag, utan även frågan huruvida en person som omfattas av förordning nr 1408/71 har rätt till sociala trygghetsförmåner.
28. Jag delar inte socialförsäkringsmyndighetens och den nederländska regeringens tolkning av artikel 2 i förordning nr 1408/71.
29. Det står klart att H. Rothwangl var medborgare i en medlemsstat när han ansökte om pension den 1 december 2008. Han var försäkrad enligt det österrikiska systemet för ålderspensionsförmåner, vilka ingår i det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71.(21) Han gör anspråk på förmåner från den behöriga nederländska institutionen i proportion till den period under vilken han arbetade för HAL och i Nederländerna var underkastad de ifrågavarande nationella reglerna. Han omfattas därför av artikel 2.1.
30. Jag finner socialförsäkringsmyndighetens och den nederländska regeringens ståndpunkt förbryllande, eftersom H. Rothwangl uppbar invaliditetsförmåner från de nederländska myndigheterna. Den förmånen omfattas av det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71.(22) Jag uppfattar det som inkonsekvent att han å ena sidan ansågs ingå i den personkrets som omfattas av förordningens tillämpningsområde vad gäller hans krav på invaliditetsförmåner, samtidigt som han anses vara utesluten från tillämpningsområdet när det gäller hans krav på ålderspensionsförmåner.
31. Den hänskjutande domstolen har särskilt frågat huruvida EU-domstolens praxis beträffande tolkningen av artikel 2 i förordning nr 1408/71, särskilt domen i målet Belbouab(23), kastar något ljus över denna frågeställning.
32. Tayeb Belbouab var en fransk medborgare av algerisk härkomst som var född år 1924. Han arbetade som gruvarbetare i Frankrike och emigrerade därefter till Tyskland där han också fick en anställning som gruvarbetare. Han erlade avgifter i vederbörlig ordning under hela sin anställningsperiod i båda länderna. När Algeriet blev självständigt år 1962 förlorade han sitt franska medborgarskap. År 1964 avslog de tyska myndigheterna hans ansökan om gruvarbetarpension. EU-domstolen fann att utgångspunkten i den nationella domstolens frågor angående tolkningen av artikel 2 i förordning nr 1408/71 var att Tayeb Belbouab var tvungen att vara medborgare i en medlemsstat när han framställde anspråket. Den utgångspunkten var oförenlig med rättssäkerhetsprincipen. EU-domstolen slog fast att kravet på att vara medborgare i en av medlemsstaterna gäller tidpunkten för anställningen, för betalningen av avgifterna avseende försäkringsperioderna och för förvärvandet av motsvarande rättigheter.(24)
33. I det nu aktuella fallet är det ostridigt att H. Rothwangl var medborgare i en medlemsstat den 1 december 2008 när han krävde ålderspension från Nederländerna, men inte under referensperioden. Förvärvade han trots detta rättigheter under referensperioden? Den frågan behandlade inte i målet Belbouab. Tayeb Belbouab hade betalat de föreskrivna avgifterna och förvärvat rättigheter under den relevanta perioden. Därför torde domen i målet Belbouab inte kunna vara till någon hjälp vid bedömningen av den nu aktuella frågeställningen.
34. Den hänskjutande domstolen har också frågat huruvida domen i målet Buhari Haji(25) är relevant. Det målet rörde en nigeriansk medborgare som hade brittiskt medborgaskap fram till Nigerias självständighet 1960. Ibrahim Buhari Haji hade arbetat i Belgiska Kongo (som den 1 juli 1960 blev Zaire) mellan åren 1937 och 1986 och före Zaires självständighet betalat avgifter till det belgiska systemet för social trygghet. Domstolen slog fast att sådana arbetstagare som tidigare hade innehaft medborgarskap i en stat som sedermera blivit medlem av den (dåvarande) Europeiska gemenskapen, men som förlorat det medborgarskapet innan statens anslutning befann sig i en situation som saknade koppling till förvärvet av fri rörlighet för arbetstagare och egenföretagare inom gemenskapen. Enligt domstolen var situationen endast annorlunda för de personer som fortsatte att vara medborgare i den berörda staten efter det att denna blev medlem av gemenskapen, och vars rättigheter inom ramen för gemenskapslagstiftningen om social trygghet erkänns och skyddas genom övergångsbestämmelserna i artikel 94 och artikel 95 i förordning nr 1408/71, vilka gör det möjligt att beakta alla försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder som fullgjorts före anslutningen vid fastställande av rätten till förmåner enligt nämnda förordning.
35. H. Rothwangl befinner sig i en helt annorlunda situation än Ibrahim Buhari Haji. Han betalade inga avgifter och han var inte försäkrad enligt de nederländska regler som gällde under referensperioden. Förvärvade han ändå rättigheter enligt artikel 94.1–94.3 i förordning nr 1408/71, som ska läggas samman med eventuella ålderspensionsförmåner som han är berättigad till i Österrike?
36. I artikel 94.1 i förordning nr 1408/71 anges att inga rättigheter ska förvärvas enligt denna förordning innan den träder i kraft inom den berörda medlemsstatens territorium.(26)
37. I syfte att göra det möjligt att tillämpa förordning nr 1408/71 på framtida verkningar av situationer i det förflutna föreskrivs det därefter i artikel 94.2 en skyldighet att vid fastställande av rätt till förmåner beakta alla försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder som fullgjorts enligt någon medlemsstats lagstiftning före den 1 oktober 1972 eller före den dag då förordningen började gälla inom denna medlemsstats territorium. Det framgår således av denna bestämmelse att en medlemsstat inte kan underlåta att beakta försäkringsperioder som fullgjorts på en annan medlemsstats territorium när den fastställer rätten till ålderspension av den enda anledningen att de fullgjorts innan den nämnda förordningen trädde i kraft i den förstnämnda medlemsstaten.(27)
38. En sökande måste kunna peka på en viss försäkringsperiod, och i förekommande fall, anställnings- eller bosättningsperioder, som har fullgjorts enligt en medlemsstats lagstiftning före den 1 oktober 1972(28) för att kunna vinna framgång med ett krav baserat på artikel 94.2 i förordning nr 1408/71.
39. Det förefaller vara så att dessa villkor inte alltid är kumulativa. Orden ”och i förekommande fall” antyder att det inte alltid behöver visas att samtliga av de tre villkoren är uppfyllda. Det ska hållas i åtanke att artikel 94.2 är tillämplig på samtliga sociala trygghetsförmåner som ingår i det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71. De villkor som en sökande måste uppfylla kan variera beroende på medlemsstaten och/eller typen av förmån. Det nederländska systemet kräver inte (såvitt jag har förstått) att sökanden också ska styrka att vederbörande har fullgjort en anställnings- eller bosättningsperiod, även om det är ostridigt att H. Rothwangl uppfyller båda dessa villkor. Men sökanden måste kunna peka på en försäkringsperiod som har fullgjorts enligt en medlemsstats lagstiftning.
40. Kan H. Rothwangl anses uppfylla det villkoret?
41. De ifrågavarande nationella reglerna ska betraktas som lagstiftning vid tillämpning av artikel 1 j i förordning nr 1408/71. I artikel 1 r anges att försäkringsperioder är avgiftsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare definierade eller erkända som försäkringsperioder i den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts eller anses vara fullgjorda. Denna särskilda hänvisning till nationell lagstiftning visar tydligt att det i förordning nr 1408/71 hänvisas till de villkor som enligt nationell rätt ska vara uppfyllda för att en period ska betraktas som likvärdig med en försäkringsperiod i egentlig mening, i synnerhet vid sammanräkning av försäkringsperioder.(29)
42. Den hänskjutande domstolen konstaterar att H. Rothwangl inte var försäkrad enligt de nationella regler som var tillämpliga under referensperioden, därför att tredjelandsmedborgare som tillhörde besättningen på ett havsgående fartyg och som var bosatta ombord på fartyget var uteslutna från försäkringsskyddet vad gäller ålderspensionsförmåner. Domstolen konstaterar även otvetydigt att de ifrågavarande nationella reglerna innebar diskriminering på grund av nationalitet.(30) Är sådan diskriminering förbjuden enligt artikel 3 i förordning nr 1408/71? Om så är fallet skulle H. Rothwangl kunna kräva att han ska behandlas som om han hade fullgjort en försäkringsperiod i Nederländerna, trots att han i själva verkat inte uppfyller detta grundläggande kriterium i artikel 94.2.
43. Liknande frågor behandlades av domstolen i målen Kauer och Duchon.
44. Liselotte Kauer, som var österrikisk medborgare, gjorde gällande att hon hade rätt till ålderspension i Österrike. Hon hade arbetat och fullgjort försäkringsperioder enligt det obligatoriska försäkringssystemet som föreskrevs i österrikisk lagstiftning. När den behöriga institutionen skulle räkna samman hennes olika försäkringsperioder för att fastställa ålderspensionsförsäkringen beaktade institutionen även den period i Österrike då hon inte hade arbetat, utan tagit hand om sina barn. Dessa perioder beaktades såsom ”ersättningsperioder”. De perioder under vilka Liselotte Kauer på motsvarande sätt hade tagit hand om sina barn i Belgien beaktades emellertid inte. De perioder då hon ägnade sig åt att ta hand om sina barn (i både Österrike och Belgien) inträffade innan Österrike anslöt sig till (den dåvarande) Europeiska gemenskapen. Den hänskjutande domstolen bad om vägledning i frågan huruvida artikel 94.1–94.3 i förordning nr 1408/71 utgjorde hinder för nationella bestämmelser som gjorde det omöjligt att beakta den tid som ägnats åt att ta hand om barn i Belgien vid beräkningen av Liselotte Kauers ålderspensionsförmåner.
45. Johann Franz Duchon var en österrikisk medborgare som under en period före Österrikes anslutning till gemenskapen arbetade i Tyskland. Under den perioden råkade han ut för ett olycksfall i arbetet, och erhöll följaktligen en pension på grund av olycksfall i arbetet från de behöriga tyska myndigheterna. Den ansökan som han gav in till de österrikiska myndigheterna om att beviljas pension på grund av arbetsoförmåga med verkan från den 1 januari 1998 avslogs på grund av 1) att han inte hade fullgjort den försäkringstid som krävdes, och 2) att han inte kunde åberopa principen om fri rörlighet för arbetstagare då händelserna kopplade till olyckan hade ägt rum i Tyskland före Österrikes anslutning.
46. I båda fallen fann domstolen att sökandena kunde åberopa övergångsbestämmelserna i artikel 94 i förordning nr 1408/71 och att de österrikiska regler som var tillämpliga på Liselotte Kauer och Johann Franz Duchon var förbjudna enligt principen om icke-diskriminering. Vissa gemensamma principer kan utläsas av dessa domar.
47. Domstolen slog fast att för att övergångsbestämmelserna i artikel 94.1–94.3 i förordning nr 1408/71 ska kunna få verkan är det nödvändigt att beakta försäkringsperioder som fullgjorts innan den förordningen fick verkan.(31) I båda fallen hade sökandena varit försäkrade enligt de relevanta nationella bestämmelserna. De nationella åtgärderna skulle då bedömas i ljuset av gemenskapsrättens regler såsom dessa tillämpades efter Österrikes anslutning.(32) Därför var den behöriga institutionen skyldig att tillämpa principerna om den fria rörligheten för arbetstagare och övergångsbestämmelserna i artikel 94.1–94.3.(33)
48. Det framgår klart av domarna i målen Kauer och Duchon att H. Rothwangls situation ska bedömas utifrån den EU-lagstiftning som började gälla efter Österrikes anslutning till Europeiska unionen. Vilken konsekvens får en sådan analys?
49. Enligt min uppfattning måste (tyvärr) H. Rothwangl anses befinna sig i en situation som skiljer sig från situationen i de båda ovannämnda målen i två viktiga avseenden.
50. För det första innebär diskrimineringsförbudet att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(34) I domen i målet Kauer fann domstolen att den nationella lagstiftningen medförde en särbehandling, eftersom perioder som ägnats åt att ta hand om barn i Österrike beaktades automatiskt, medan sådana perioder som fullgjorts i en annan medlemsstat i EES endast beaktades om moderskapsersättning eller liknande ersättning hade uppburits enligt federal österrikisk lagstiftning. När dessa särskiljande regler tillämpades – efter Österrikes anslutning till Europeiska unionen – på perioder som ägnats åt att ta hand om barn i både Österrike och i en annan medlemsstat, medförde en sådan lagstiftning nackdelar för de medborgare i andra medlemsstater i gemenskapen som bott eller arbetat i Österrike och därefter utövat sin rätt till fri rörlighet.(35) I domen i målet Duchon lyfte domstolen fram en uppenbar särbehandling som var till nackdel för österrikiska arbetstagare som utnyttjade sin rätt till fri rörlighet i förhållande till de som stannade kvar i Österrike, eftersom möjligheterna att fullgöra kraven enligt de nationella bestämmelserna och uppfylla villkoren för att erhålla förmåner var mer begränsade för personerna i den första gruppen.(36)
51. Av central betydelse är att domstolen i båda fallen underförstått var beredd att anse att sökandena hade utövat den fria EU-rättsliga rörligheten trots att den aktuella ”rörligheten” ägde rum före Österrikes anslutning till EU. Det betyder att även om Belgien hade rätt att betrakta Liselotte Kauer som en tredjelandsmedborgare från ett EU-rättsligt perspektiv när hon befann sig där mellan åren 1970 och 1975 och tog hand om sin familj, och även om Tyskland på samma sätt hade rätt att betrakta Johann Franz Duchon som en tredjelandsmedborgare när denne råkade ut för ett olycksfall i arbetet när han var verksam där år 1968, var Österrike, efter dess anslutning till EU, skyldigt att betrakta dessa perioder av ”utlandsvistelse”, som perioder som tillbringats i en annan EU-medlemsstat under utövande av rätten till fri rörlighet.
52. Av detta framgår att Österrike, i det aktuella fallet, måste anse att H. Rothwangl har utövat en rätt till fri rörlighet även före Österrikes anslutning till Europeiska unionen när han arbetade för HAL ombord på ett fartyg vars hemmahamn fanns i Nederländerna. Men detta räcker inte i sig för att H. Rothwangl ska ges tillgång till ett ”nederländskt” tillägg till pensionen. Till skillnad från vad som var fallet för Liselotte Kauer och Johann Franz Duchon, handlar problemet i H. Rothwangls fall inte uteslutande (eller främst) om de österrikiska reglerna. Det handlar om de nederländska reglerna som uteslöt honom från försäkringsskydd när han arbetade för HAL därför att han var tredjelandsmedborgare. En sådan uteslutning var, även om den utgör ett klart fall av diskriminering på grund av nationalitet, fullständigt tillåten enligt EU-rätten vid den tidpunkten eftersom Österrike då ännu inte var medlem av Europeiska unionen.
53. För det andra var det i målen Kauer och Duchon ostridigt att de båda sökandena var anslutna till det nationella system för social trygghet som var i fråga (båda fallen rörde det österrikiska systemet). Friare uttryckt kan frågan sägas ha varit huruvida de perioder som den berörda personen hade tillbringat utanför Österrike skulle beaktas när de behöriga myndigheterna i Österrike beräknade de förmåner som sökandena var berättigade till.(37) I det nu aktuella fallet har domstolen däremot ingen information om huruvida H. Rothwangl var ansluten till det österrikiska sociala trygghetssystemet under referensperioden. Dock står det klart att han inte förvärvade några rättigheter enligt de nederländska regler som var tillämpliga under referensperioden när han arbetade för HAL. Enkelt uttryckt betyder således detta att det inte föreligger några förvärvade rättigheter på vilka övergångsbestämmelserna i artikel 94.2 i förordning nr 1408/71 kan ”bita”, och det vore oförenligt med rättssäkerhetsprincipen och den exakta lydelsen i artikel 94.1 att beviljas sådana rättigheter retroaktivt.
54. Till skillnad från kommissionen finner jag inte att det är ett relevant kriterium huruvida H. Rothwangl hade en tillräckligt nära anknytning till Nederländerna under referensperioden. Något sådant villkor återspeglas inte i ordalydelsen i artikel 94.2 i förordning nr 1408/71. Inte heller tror jag att artikel 13.2 c är relevant. Det enda syftet med den bestämmelsen är att fastställa vilken nationell lagstiftning som är tillämplig på personer som är anställda ombord på ett fartyg som för en medlemsstats flagga. Artikel 13.2 c i förordning nr 1408/71 i sig uppställer inte villkoren för rätten eller skyldigheten att tillhöra ett system för social trygghet, eller en viss gren av ett sådant system. Det ankommer på lagstiftaren i varje medlemsstat att fastställa sådana villkor.(38) Här är det ostridigt att H. Rothwangl var underkastad nederländska regler när han arbetade för HAL och att han enligt dessa regler inte omfattades av försäkringsskydd. Således fullgjorde han inte någon försäkringsperiod enligt artikel 94.2.
55. Min slutsats blir därför att en person som gör anspråk på ålderspensionsförmåner och som inte var medborgare i en medlemsstat under den period som ligger till grund för vederbörandes anspråk, inte förvärvar rättigheter i den mening som avses i övergångsbestämmelserna i artikel 94.1–94.3 i förordning nr 1408/71, då personen i fråga inte har fullgjort någon försäkringsperiod enligt lagstiftningen i en medlemsstat innan personens medlemsstat anslöt sig till Europeiska unionen därför att den aktuella perioden inte utgör någon försäkringsperiod enligt lagstiftningen i den medlemsstaten. Detta är fallet även om den berörda personen under perioden i fråga var bosatt och anställd i den medlemsstat som ska fastställa hans eller hennes rätt till förmåner i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1408/71. Nationella regler som undantog en sådan person från försäkringsskydd enligt systemet för social trygghet i den berörda medlemsstaten under vederbörandes bosättnings- och anställningsperiod är inte förbjudna enligt artikel 3 i förordningen.
Fråga 2
56. Genom fråga 2 önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 18 FEUF (diskrimineringsförbudet) och artikel 45 FEUF (som garanterar fri rörlighet för arbetstagare) innebär att de nederländska myndigheterna, vid beräkningen av H. Rothwangls pension, är skyldiga att underlåta att tillämpa de ifrågavarande nationella reglerna, vilka undantog tredjelandsmedborgare från försäkringsskydd avseende ålderspensionsförmåner under referensperioden.
57. Jag anser att den frågan bör besvaras nekande.
58. I artikel 2 i Akt om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (nedan kallad anslutningsakten) föreskrivs att från dagen för anslutningen är bestämmelserna i de grundläggande fördragen bindande för de nya medlemsstaterna och ska de tillämpas i dessa stater på de villkor som fördragen och anslutningsakten anger. Anslutningsakten innehåller inga övergångsbestämmelser beträffande artiklarna 18 FEUF och 45 FEUF. Dessa bestämmelser måste därför anses vara omedelbart tillämpliga och bindande för Österrike från och med anslutningsdagen, det vill säga den 1 januari 1995. Konsekvensen av detta är att andra medlemsstater vid den tidpunkten blev skyldiga att behandla österrikiska medborgare som EU-medborgare.
59. Anslutningsakten innehåller dock inget krav på att de existerande medlemsstaterna ska behandla österrikiska medborgare på samma sätt som de behandlade medborgare i andra medlemsstater före anslutningen.(39) H. Rothwangl skulle endast kunna begära att Nederländerna ska behandla honom som om han hade omfattats av en försäkring för ålderspensionsförmåner, om han under referensperioden hade haft rättigheter som följer av bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare.(40) Men han hade inte några sådana rättigheter. Rättigheter enligt EU-rätten kan inte förvärvas före anslutning och kan således inte erkännas efter anslutning när villkoren för deras förvärvande eller existens inte föreligger.(41)
60. Således drar jag slutsatsen att artiklarna 18 FEUF och 45 FEUF inte, mot bakgrund av Österrikes anslutning till Europeiska unionen, utgör hinder för sådana nationella regler som är i fråga i H. Rothwangls fall.
Fråga 3
61. Fråga 3 gäller huvudsakligen F. Wieland. Den hänskjutande domstolen frågar huruvida en sökande som är tredjelandsmedborgare vid den tidpunkt då han ansöker om pension, men som under referensperioden var medborgare i en stat som anslöt sig till Europeiska unionen efter det att han fullgjorde en bosättnings- och anställningsperiod i en medlemsstat, kan åtnjuta rättigheter enligt förordning nr 1408/71 eftersom han omfattas av tillämpningsområdet för artikel 1 i förordning nr 859/2003 och kan uppfylla kraven i övergångsbestämmelserna i artikel 2.1–2.3 i den förordningen.
62. Det följer av mitt resonemang avseende H. Rothwangls fall att jag anser att han inte kan det.
63. F. Wieland uppfyller villkoren i artikel 1 i förordning nr 859/2003, eftersom han är en amerikansk medborgare som lagligen vistas i Österrike och eftersom omständigheterna kring hans ansökan inte är begränsade till en enda medlemsstat, och då han inte redan omfattas av de bestämmelserna enbart på grund av sitt medborgarskap. Han omfattas därför av förordningens tillämpningsområde.
64. Artikel 2.1–2.3 i förordning nr 859/2003 återspeglar artikel 94.1–94.3 i förordning nr 1408/71. Även om F. Wieland var invånare i Nederländerna under referensperioden, så var han inte – lika lite som H. Rothwangl – försäkrad enligt de nederländska reglerna när det gäller ålderspensionsförmåner. Därför uppfyllde han inte det första villkoret i artikel 2.2 och han förvärvade därmed inga rättigheter i den bestämmelsens mening. Hans ansökan måste därför avslås av samma skäl som dem som jag har redogjort för ovan i punkterna 35–55 beträffande H. Rothwangl.
65. Svaret på fråga 3 måste därför vara att en person som faller inom tillämpningsområdet för artikel 1 i förordning nr 859/2003 och som gör anspråk på ålderspensionsförmåner med åberopande av en period före den 1 juni 2003, inte kan stödja sig på övergångsbestämmelserna i artikel 2.1–2.3 i den förordningen när perioden i fråga inte utgör en försäkringsperiod enligt lagstiftningen i en medlemsstat, även om den berörda personen under den perioden var bosatt och anställd i den medlemsstat som ska fastställa hans eller hennes rätt till förmåner i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1408/71.
Förslag till avgörande
66. Mot bakgrund av övervägandena ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som har ställts av Centrale Raad van Beroep (överrätt i socialförsäkringsmål), Nederländerna, på följande sätt:
– En person som gör anspråk på ålderspensionsförmåner och som inte var medborgare i en medlemsstat under den period som ligger till grund för vederbörandes anspråk, förvärvar inte rättigheter i den mening som avses i övergångsbestämmelserna i artikel 94.1–94.3 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, då personen i fråga inte har fullgjort någon försäkringsperiod enligt lagstiftningen i en medlemsstat innan personens medlemsstat anslöt sig till Europeiska unionen, därför att perioden i fråga inte utgör någon försäkringsperiod enligt lagstiftningen i den medlemsstaten. Detta är fallet även om den berörda personen under den perioden var bosatt och anställd i den medlemsstat som ska fastställa hans eller hennes rätt till förmåner i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1408/71. Nationella regler som undantog en sådan person från försäkringsskydd enligt systemet för social trygghet i den berörda medlemsstaten under vederbörandes bosättnings- och anställningsperiod är inte förbjudna enligt artikel 3 i förordningen.
– Artiklarna 18 FEUF och 45 FEUF utgör inte, mot bakgrund av Österrikes anslutning till Europeiska unionen, hinder för sådana nationella regler som är i fråga i de nationella målen.
– En person som faller inom tillämpningsområdet för artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 859/2003 av den 14 maj 2003 om utvidgning av bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1408/71 och förordning (EEG) nr 574/72 till att gälla de medborgare i tredje land som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa bestämmelser, och som gör anspråk på ålderspensionsförmåner med åberopande av en period före den 1 juni 2003, inte kan stödja sig på övergångsbestämmelserna i artikel 2.1–2.3 i den förordningen när perioden i fråga inte utgör en försäkringsperiod enligt lagstiftningen i en medlemsstat, även om den berörda personen under den perioden var bosatt och anställd i den medlemsstat som ska fastställa hans eller hennes rätt till förmåner i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1408/71.