Asuntos acumulados T‑344/19 y T‑356/19
Frente Popular para la Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro (Frente Polisario)
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 29 de septiembre de 2021
«Relaciones exteriores — Acuerdos internacionales — Acuerdo Euromediterráneo de Asociación CE‑Marruecos — Acuerdo de colaboración de pesca sostenible entre la Unión y Marruecos — Protocolo de aplicación del Acuerdo de colaboración — Canje de Notas adjunto al Acuerdo de colaboración — Decisión de celebración — Reglamento relativo al reparto de las posibilidades de pesca entre los Estados miembros — Recurso de anulación — Admisibilidad — Capacidad procesal — Afectación directa — Afectación individual — Ámbito de aplicación territorial — Competencia — Interpretación del Derecho internacional efectuada por el Tribunal de Justicia — Principio de autodeterminación — Principio de efecto relativo de los tratados — Invocabilidad — Concepto de consentimiento — Aplicación — Facultad de apreciación — Límites — Mantenimiento de los efectos de la Decisión impugnada»
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Persona jurídica — Concepto autónomo del Derecho de la Unión — Exigencia de personalidad jurídica y de capacidad procesal
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 134 a 136)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Capacidad procesal — Personas jurídicas — Concepto — Entidad reconocida en el plano internacional como representante de un pueblo de un territorio no autónomo — Inclusión
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 141, 142, 146 a 148, 150 y 151)
3. Procedimiento judicial — Representación de las partes — Recurso de una persona jurídica de Derecho privado — Poder otorgado al abogado — Validez — Facultad de los órganos de la persona jurídica de Derecho privado para interponer un recurso — Toma en consideración de la naturaleza de la persona jurídica — Persona jurídica no constituida conforme a las normas jurídicas habitualmente aplicables
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 51, ap. 3)
(véase los apartados 161 y 165)
4. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Alcance — Acto por el que se aprueba un acuerdo internacional celebrado por la Unión — Inclusión
(Art. 263 TFUE)
(véase el apartado 171)
5. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Celebración — Efectos jurídicos frente a terceros — Principio de Derecho internacional general de efecto relativo de los tratados — Acuerdo que puede afectar a un tercero
(Art. 218 TFUE, ap. 6)
(véanse los apartados 182 y 183)
6. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Acuerdos internacionales — Actos recurribles — Acto de la Unión por el que se celebra un acuerdo internacional — Control de validez de una decisión de celebración de tal acuerdo — Toma en consideración del propio contenido del acuerdo — Respeto del principio de tutela judicial efectiva
(Art. 263 TFUE)
(véanse los apartados 185 a 187)
7. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación directa — Afectación individual — Criterios — Acuerdo de colaboración de pesca sostenible entre la Unión y Marruecos — Decisión 2019/441 — Toma en consideración del propio contenido del acuerdo internacional y de sus efectos jurídicos en un tercer territorio — Respeto del principio de tutela judicial efectiva
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 188, 189, 231 a 233, 255, 262 y 265)
8. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Interpretación — Competencia del juez de la Unión — Requisitos — Acuerdos regidos por el Derecho internacional — Aplicación de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados — Relaciones entre Estados — Nacimiento de un derecho para un tercer Estado de una disposición de un tratado — Principios — Ámbito de aplicación — Otros sujetos de Derecho internacional — Inclusión
[Arts. 216 TFUE y 267 TFUE, párr. 1, letra b)]
(véase el apartado 308)
9. Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Interpretación — Competencia del juez de la Unión — Requisitos — Acuerdos regidos por el Derecho internacional — Aplicación de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados — Tratados y terceros Estados — Principio del consentimiento libre — Exigencias y efectos jurídicos
(véanse los apartados 316 y 317)
10. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Concepto de acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto — Cualquier acto de alcance general con excepción de los actos legislativos — Reglamento del Consejo relativo al reparto de las posibilidades de pesca en virtud del Acuerdo de colaboración de pesca sostenible entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos y de su Protocolo de aplicación — Inclusión
[Arts. 43 TFUE, ap. 3, y 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2019/440 del Consejo]
(véanse los apartados 377 a 379)
11. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directamente — Afectación directa — Reglamento del Consejo relativo al reparto de las posibilidades de pesca en virtud del Acuerdo de colaboración de pesca sostenible entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos y de su Protocolo de aplicación — Acto que solamente se refiere a las relaciones entre la Unión y sus Estados miembros — Afectación directa del pueblo del Sáhara Occidental — Inexistencia — Aplicación que tiene carácter puramente automático
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2019/440 del Consejo]
(véanse los apartados 381 a 387, 390 y 391)
Resumen
El Tribunal General anula las Decisiones del Consejo relativas, por un lado, al Acuerdo entre la UE y Marruecos por el que se modifican las preferencias arancelarias concedidas por la UE a los productos de origen marroquí y, por otro lado, a su Acuerdo de colaboración de pesca sostenible. No obstante, los efectos de dichas Decisiones se mantienen durante un determinado período a fin de preservar la acción exterior de la Unión y la seguridad jurídica de sus compromisos internacionales.
Los presentes asuntos versan sobre unos recursos de anulación interpuestos por el Frente Popular para la Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro (Frente Polisario; en lo sucesivo, «demandante») contra dos Decisiones del Consejo por las que se aprueba la celebración de sendos acuerdos entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos. (1)
Los Acuerdos aprobados por las Decisiones impugnadas (en lo sucesivo, «Acuerdos controvertidos») son el fruto de las negociaciones llevadas a cabo, en nombre de la Unión, con Marruecos, a raíz de dos sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia, (2) con la finalidad de modificar ciertos acuerdos anteriores. Por una parte, se trataba de celebrar un Acuerdo de modificación de los protocolos del Acuerdo de Asociación Euromediterráneo (3) relativos al régimen aplicable a la importación, en la Unión, de los productos agrícolas originarios de Marruecos, así como a la definición de la noción de «productos originarios», a fin de ampliar a los productos originarios del Sáhara Occidental exportados bajo el control de las autoridades aduaneras marroquíes el disfrute de las preferencias arancelarias concedidas a los productos de origen marroquí exportados a la Unión. Por otra parte, se perseguía modificar el Acuerdo de Pesca entre la Comunidad Europea y Marruecos (4) y, en particular, incluir en su ámbito de aplicación las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental.
Mediante demandas presentadas en 2019, el demandante solicitó la anulación de las Decisiones impugnadas. El demandante, que afirma actuar «en nombre del pueblo saharaui», alega en particular que, al aprobar mediante las Decisiones impugnadas los Acuerdos controvertidos sin el consentimiento de dicho pueblo, el Consejo incumplió las obligaciones que incumbían a la Unión en el marco de sus relaciones con Marruecos en virtud del Derecho de la Unión y del Derecho internacional. En efecto, según el demandante, estos Acuerdos se aplican al Sáhara Occidental, contemplan la explotación de sus recursos naturales y favorecen la política de anexión de este territorio por parte de Marruecos. El demandante añade que el segundo de esos Acuerdos se aplica también a las aguas adyacentes a dicho territorio. En concreto, a juicio del demandante, dichos Acuerdos no son conformes con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia establecida en las sentencias Consejo/Frente Polisario (C‑104/16 P) y Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), que excluye tal aplicación territorial.
Mediante sus sentencias en el asunto T‑279/19, por una parte, y en los asuntos acumulados T‑344/19 y T‑356/19, por otra, el Tribunal General anula las Decisiones impugnadas, aunque resuelve que se mantengan sus efectos durante un determinado período, (5) ya que su anulación con efectos inmediatos podría tener consecuencias graves para la acción exterior de la Unión y menoscabar la seguridad jurídica de las obligaciones internacionales que ha asumido. En cambio, el Tribunal General declara inadmisible el recurso interpuesto por el demandante en el asunto T‑356/19 contra el Reglamento relativo al reparto de las posibilidades de pesca en virtud del Acuerdo de Pesca por no existir afectación directa. (6)
Apreciación del Tribunal General
Sobre la admisibilidad de los recursos
En primer lugar, el Tribunal General comprueba si el demandante dispone de capacidad procesal ante los tribunales de la Unión. En efecto, según el Consejo y los coadyuvantes, el demandante no posee personalidad jurídica en virtud del Derecho interno de algún Estado miembro, no es un sujeto de Derecho internacional y no cumple los criterios establecidos por los tribunales de la Unión para reconocer capacidad procesal a una entidad carente de personalidad jurídica. Según ellos, el demandante no es, por tanto, una persona jurídica a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
Remitiéndose a la jurisprudencia, el Tribunal General precisa que esta no excluye que se reconozca capacidad procesal ante el juez de la Unión a una entidad con independencia de su personalidad jurídica de Derecho interno, concretamente si las exigencias de la tutela judicial efectiva así lo mandan, y que debe rechazarse una interpretación restrictiva del concepto de persona jurídica. Respecto de la cuestión de si el demandante posee personalidad jurídica en Derecho internacional público, el Tribunal General estima que el papel y la representatividad del demandante permiten conferirle capacidad procesal ante el juez de la Unión.
A este respecto, el Tribunal General hace constar que al demandante se lo reconoce en el plano internacional como representante del pueblo del Sáhara Occidental, aun suponiendo que dicho reconocimiento se inscriba en el marco limitado del proceso de autodeterminación de ese territorio. Además, su participación en dicho proceso de autodeterminación implica que dispone de la autonomía y de la responsabilidad necesarias para actuar en ese marco. Por último, las exigencias de la tutela judicial efectiva obligan a reconocer al demandante capacidad para interponer recurso ante el Tribunal General con objeto de defender el derecho a la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental. Por lo tanto, el Tribunal General concluye que el demandante es una persona jurídica, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y desestima la causa de inadmisión planteada por el Consejo.
En segundo lugar, el Tribunal General examina la causa de inadmisión del Consejo basada en la falta de legitimación del demandante. En cuanto a si las Decisiones impugnadas lo afectan directamente, el Tribunal General señala que una decisión de celebración, en nombre de la Unión, de un acuerdo internacional es un elemento constitutivo de dicho acuerdo y que, por consiguiente, los efectos de la aplicación de dicho acuerdo sobre la situación jurídica de un tercero son pertinentes para apreciar si la decisión controvertida lo afecta directamente. En el caso de autos, para defender los derechos que las normas de Derecho internacional vinculantes para la Unión confieren al pueblo del Sáhara Occidental, el demandante debe poder invocar los efectos de los Acuerdos controvertidos sobre esos derechos para demostrar su afectación directa. Pues bien, el Tribunal General estima que, en la medida en que los Acuerdos controvertidos se aplican explícitamente al Sáhara Occidental y, por lo que respecta al segundo de dichos Acuerdos, a las aguas adyacentes al mismo, afectan al pueblo de este territorio y requerían obtener su consentimiento. En consecuencia, el Tribunal General concluye que las Decisiones impugnadas producen efectos directos en la situación jurídica del demandante como representante de este pueblo y como parte en el proceso de autodeterminación de dicho territorio. Por último, el Tribunal General señala que la ejecución de los Acuerdos controvertidos, en lo referente a su aplicación territorial, tiene un carácter puramente automático y no deja ninguna facultad de apreciación a sus destinatarios.
Por lo que se refiere a la afectación individual del demandante, el Tribunal General observa que, habida cuenta de las circunstancias que llevan a concluir que existe afectación directa, concretamente de su situación jurídica como representante del pueblo del Sáhara Occidental y parte en el proceso de autodeterminación de dicho territorio, debe considerarse que el demandante resulta afectado por las Decisiones impugnadas debido a cualidades que le son propias y que lo individualizan de manera análoga a como se vería afectado un destinatario de dichas Decisiones.
Sobre la procedencia de los recursos
En cuanto al fondo y, más concretamente, a si el Consejo incumplió la obligación de atenerse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las normas de Derecho internacional aplicables a los Acuerdos controvertidos, el Tribunal General hace constar que, en la sentencia Consejo/Frente Polisario, el Tribunal de Justicia dedujo del principio de autodeterminación y del principio de efecto relativo de los tratados obligaciones claras, precisas e incondicionales que obligan respecto del Sáhara Occidental en el marco de las relaciones entre la Unión y Marruecos, a saber, por una parte, el respeto de su estatuto distinto y separado y, por otra, el deber de cerciorarse del consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental en caso de aplicación del Acuerdo de Asociación en ese territorio. Por consiguiente, el demandante debe poder invocar el incumplimiento de dichas obligaciones frente a las Decisiones impugnadas, en la medida en que tal incumplimiento puede afectar a ese pueblo en cuanto tercero en un acuerdo celebrado entre la Unión y Marruecos. En este contexto, el Tribunal General rechaza la alegación formulada por el demandante según la cual no cabe jurídicamente que la Unión y Marruecos celebren un acuerdo explícitamente aplicable al Sáhara Occidental, habida cuenta de que el Derecho internacional, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, no excluye tal posibilidad.
En cambio, el Tribunal General estima la alegación del demandante mediante la que sostiene que no se respetó la exigencia de que el pueblo del Sáhara Occidental prestase su consentimiento, como tercero en los acuerdos controvertidos, en el sentido del principio de efecto relativo de los tratados.
A este respecto, por un lado, el Tribunal General considera que la norma de Derecho internacional conforme a la cual puede presumirse que un tercero ha prestado su consentimiento a un acuerdo internacional cuando las partes en él hayan pretendido conferirle derechos no es aplicable en el caso de autos, ya que los acuerdos controvertidos no tienen por objeto conferir derechos a dicho pueblo, sino que, por el contrario, le imponen obligaciones.
Por otro lado, el Tribunal General señala que, cuando una norma de Derecho internacional exige el consentimiento de una parte o de un tercero, la manifestación de ese consentimiento condiciona la validez del acto para el que se exige, la propia validez de dicho consentimiento depende de su carácter libre y auténtico y dicho acto es oponible a la parte o al tercero que haya prestado su consentimiento válidamente. Sin embargo, no puede considerarse que las actuaciones llevadas a cabo por las autoridades de la Unión antes de celebrar los Acuerdos controvertidos permitieran obtener el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental a dichos Acuerdos de conformidad con el principio de efecto relativo de los tratados, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia. El Tribunal General precisa, a este respecto, que la facultad de apreciación de las instituciones en el marco de las relaciones exteriores no les permitía, en el presente caso, decidir si podían conformarse o no a esa exigencia.
En particular, el Tribunal General hace constar, para empezar, que, habida cuenta del alcance jurídico, en Derecho internacional, del concepto de «pueblo», por un lado, y del concepto de «consentimiento», por otro, las «consultas» a las «poblaciones afectadas» que organizaron las instituciones de la Unión no pudieron tener como fruto la manifestación del consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental. Así pues, tal proceder permitió, a lo sumo, recabar la opinión de las partes interesadas, opinión que no condiciona la validez de los Acuerdos controvertidos y que no vincula a dichas partes de modo que dichos Acuerdos les sean oponibles. A continuación, el Tribunal General considera que los diferentes elementos relativos a la situación particular del Sáhara Occidental que invoca el Consejo no acreditan la imposibilidad de obtener, en la práctica, el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental a los Acuerdos controvertidos, como tercero en ellos. Por último, el Tribunal General señala que las instituciones no pueden basarse en el escrito de 29 de enero de 2002 del Asesor Jurídico de la ONU para sustituir la exigencia de la manifestación del consentimiento por el criterio de los beneficios de los Acuerdos controvertidos para las poblaciones afectadas. El Tribunal General concluye que el Consejo no tuvo suficientemente en cuenta todos los elementos pertinentes relativos a la situación del Sáhara Occidental y que erró al considerar que disponía de un margen de apreciación para decidir si procedía conformarse a dicha exigencia.