CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 9 septembrie 2015(1)
Cauza C‑115/14
RegioPost GmbH & Co. KG
împotriva
Stadt Landau
[cerere de decizie preliminară
formulată de Oberlandesgericht Koblenz (Germania)]
„Situație pur internă – Identitate națională – Articolul 4 alineatul (2) TUE – Libera prestare a serviciilor – Articolul 56 TFUE – Directiva 96/71/CE – Articolul 3 alineatul (1) – Directiva 2004/18/CE – Articolul 26 – Achiziții publice – Servicii poștale – Reglementare națională care impune ofertanților și subcontractanților lor să se angajeze să plătească un salariu minim personalului care execută prestațiile care fac obiectul contractului de achiziții publice”
I – Introducere
1. În cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice, o autoritate contractantă dintr‑un stat membru este competentă, în raport cu dispozițiile dreptului Uniunii, să impună ofertanților și subcontractanților lor să se angajeze să plătească salariul minim legal pe oră personalului care va fi însărcinat să execute prestațiile care fac obiectul contractului respectiv?
2. Acesta este, în esență, aspectul central al întrebărilor adresate de Oberlandesgericht Koblenz (Germania) în cadrul unui litigiu între RegioPost GmbH & Co. KG (denumită în continuare „RegioPost”), un prestator de servicii poștale, și Stadt Landau in der Pfalz, o localitate situată în landul Renania‑Palatinat.
3. Această problematică, cu care Curtea s‑a confruntat deja în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) și Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), în circumstanțe de drept și de fapt diferite însă, necesită, în esență, interpretarea dispozițiilor Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii(2) și a articolului 56 TFUE în materia liberei prestări a serviciilor.
4. Din decizia de trimitere reiese că, la 23 aprilie 2013, Stadt Landau in der Pfalz a lansat, la nivelul Uniunii Europene, o cerere de ofertă având ca obiect un contract de achiziții publice referitor la serviciile poștale ale acestui oraș, împărțit în două loturi.
5. Este cert că nu exista, la data faptelor din litigiul principal, nici salariul minim general în Germania, dat fiind că acesta a fost introdus, la nivelul de 8,50 euro (brut) pe oră, abia începând cu 1 ianuarie 2015, nici convenția colectivă de aplicare generală obligatorie care acoperă raporturile și condițiile de muncă în sectorul serviciilor poștale.
6. În acest context, în conformitate cu mențiunile din anunțul de participare lansat de Stadt Landau in der Pfalz referitoare la „capacitatea economică și financiară” a adjudecatarului, acesta trebuia să respecte dispozițiile legii landului Renania‑Palatinat referitoare la garantarea respectării convențiilor colective și a salariului minim la atribuirea contractelor de achiziții publice [(Landesgesetz zur Gewährleistung von Tariftreue und Mindestentgelt bei öffentlichen Auftragsvergaben (Landestariftreuegesetz), denumită în continuare „LTTG”] din 1 decembrie 2010.
7. Articolul 1 din LTTG prevede că această lege urmărește combaterea denaturării concurenței în cadrul atribuirii contractelor de achiziții publice, care rezultă din utilizarea unui personal cu salarii reduse, și reducerea sarcinilor pentru sistemul de securitate socială. Autoritatea contractantă poate atribui astfel contracte de achiziții publice numai unor întreprinderi care plătesc salariaților lor salariul minim prevăzut de lege.
8. Articolul 3 alineatul 1 din LTTG prevede că contractele de achiziții publice pot fi atribuite numai unor întreprinderi care, la depunerea ofertei, se angajează în scris să plătească personalului lor, în schimbul prestațiilor respective, o remunerație minimă de 8,50 euro (brut) pe oră (remunerație minimă) și să aplice, pe durata executării contractelor, în favoarea salariaților, orice modificări privind cuantumul remunerației minime. La data faptelor din litigiul principal, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 3 alineatul 2 din LTTG, remunerația minimă pe oră prevăzută la articolul 3 din LTTG a fost mărită la 8,70 euro (brut) prin regulamentul guvernului landului Renania‑Palatinat. Pe de altă parte, articolul 3 alineatul 1 din LTTG adaugă că, în cazul în care declarația cu privire la remunerația minimă nu a fost prezentată la depunerea ofertei și nu este prezentată nici după ce este solicitată, oferta va fi exclusă de la examinare.
9. Caietul de sarcini al contractului de achiziții publice în discuție conținea o „declarație‑model” în temeiul articolului 3 din LTTG, prin care se solicită ofertanților să prezinte, la depunerea ofertei, propria declarație referitoare la respectarea remunerației minime și declarații în numele subcontractanților lor.
10. La 16 mai 2013, RegioPost a arătat că declarațiile referitoare la remunerația minimă prevăzute la articolul 3 din LTTG erau contrare legislației din domeniul achizițiilor publice. Aceasta a adăugat la oferta sa, depusă în termenele necesare, declarații ale subcontractanților redactate de aceasta, fără a depune însă o asemenea declarație pentru ea însăși.
11. La 25 iunie 2013, Stadt Landau in der Pfalz a acordat RegioPost posibilitatea de a prezenta, a posteriori, în termen de 14 zile, declarațiile referitoare la remunerația minimă prevăzute la articolul 3 din LTTG, indicând în același timp că aceasta ar exclude oferta RegioPost în cazul în care nu ar răspunde acestei cereri.
12. La 27 iunie 2013, fără a fi prezentat declarațiile solicitate de autoritatea contractantă, RegioPost și‑a reiterat criticile și a anunțat că, în cazul excluderii ofertei sale, va depune o acțiune.
13. La 11 iulie 2013, autoritatea contractantă a informat RegioPost că oferta sa nu putea fi evaluată în lipsa declarațiilor solicitate. Cu aceeași ocazie, aceasta a arătat că cele două loturi ale contractului în discuție ar fi atribuite PostCon Deutschland GmbH și, respectiv, Deutsche Post AG.
14. La 23 octombrie 2013, Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Camera pentru achiziții publice a landului Renania‑Palatinat) a respins acțiunea introdusă de RegioPost, considerând în special că oferta acesteia din urmă fusese exclusă în mod întemeiat ca urmare a lipsei declarațiilor referitoare la remunerația minimă care fuseseră solicitate în mod legitim de autoritatea contractantă.
15. Sesizată cu litigiul în apel, instanța de trimitere consideră că soluția acestuia depinde de problema dacă articolul 3 din LTTG este compatibil cu dreptul Uniunii.
16. Mai precis, aceasta consideră că articolul 3 din LTTG conține o „condiție specială privind executarea contractului” care se referă la „aspecte sociale” în sensul articolului 26 din Directiva 2004/18, condiție care ar fi licită numai în cazul în care ar fi compatibilă cu dispozițiile dreptului Uniunii cu privire la libera prestare a serviciilor.
17. Or, instanța de trimitere consideră că nu este în măsură să verifice această compatibilitate, inclusiv ținând seama de jurisprudența Curții, în special de Hotărârea Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189).
18. În ceea ce privește compatibilitatea articolului 3 din LTTG cu articolul 56 primul paragraf TFUE, instanța de trimitere observă că obligația care revine întreprinderilor stabilite în alte state membre de a adapta salariile plătite angajaților lor la nivelul remunerației, mai ridicată în mod obișnuit, aplicabile la locul executării contractului în Germania, determină pierderea de către aceste întreprinderi a unui avantaj concurențial. În consecință, obligația conținută la articolul 3 din LTTG ar constitui un obstacol interzis, în principiu, de articolul 56 primul paragraf TFUE.
19. Instanța de trimitere consideră totuși că dreptul Uniunii nu s‑ar opune aplicării articolului 3 din LTTG întreprinderilor respective în cazul în care s‑ar constata că condițiile de aplicare a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii(3) ar fi îndeplinite.
20. Instanța de trimitere are însă îndoieli în această privință.
21. Pe de o parte, instanța de trimitere arată că, în cazul în care articolul 3 din LTTG ar constitui într‑adevăr o dispoziție legislativă care stabilește ea însăși nivelul remunerației minime, această dispoziție nu ar garanta întregului personal al adjudecatarilor plata unui asemenea salariu. Ea s‑ar limita astfel să interzică autorităților contractante să atribuie un contract de achiziții publice unor ofertanți care nu s‑ar angaja să plătească remunerația minimă doar lucrătorilor alocați pentru executarea contractului respectiv.
22. Pe de altă parte, instanța de trimitere subliniază că obligația prevăzută la articolul 3 din LTTG se aplică doar contractelor de achiziții publice, iar nu executării contractelor cu caracter privat. Or, un lucrător alocat pentru executarea unui asemenea contract nu ar fi mai puțin demn de protecție socială decât un lucrător care execută un contract de achiziții publice. În această privință, instanța de trimitere observă că aplicarea Hotărârii Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) într‑o situație precum cea în discuție în cauza principală ar fi discutată în Germania. În plus, instanța de trimitere exprimă îndoieli serioase în ceea ce privește teza potrivit căreia cerința aplicării generale a unui salariu minim tuturor tipurilor de contracte în discuție ar fi limitată doar la situația, aflată la originea Hotărârii Rüffert, în care acest nivel este stabilit prin convenții colective, iar nu prin dispoziții legislative.
23. În sfârșit, în cazul în care s‑ar concluziona în sensul compatibilității cerinței stabilite la articolul 3 din LTTG cu articolul 56 TFUE, instanța de trimitere consideră că ar fi necesar în continuare să se ridice problema compatibilității cu articolul 26 din Directiva 2004/18 a sancțiunii prevăzute la articolul 3 din LTTG, și anume excluderea ofertantului de la participarea la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice. În special, instanța de trimitere își exprimă îndoielile în ceea ce privește aspectul dacă condiția prevăzută la articolul 3 din LTTG poate fi calificată drept criteriu de selecție calitativ, a cărui nerespectare ar putea justifica excluderea unui ofertant. În plus, aceasta consideră că sancțiunea prevăzută la articolul 3 din LTTG ar fi inutilă, întrucât adjudecatarul ar fi obligat prin contract să plătească salariul minim legal odată cu încheierea contractului, nerespectarea acestei obligații fiind însoțită de o penalitate prevăzută la articolul 7 din LTTG.
24. În aceste condiții, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 56 primul paragraf TFUE coroborat cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții naționale care impune autorității contractante să desemneze ca adjudecatari ai contractelor de achiziții publice de lucrări numai acele întreprinderi care, la depunerea ofertei, se angajează în scris, la fel ca subcontractanții acestora, să plătească salariaților însărcinați cu executarea contractului un salariu minim prevăzut de stat numai pentru contractele de achiziții publice, dar nu și pentru contractele cu caracter privat, în condițiile în care nu există nici un salariu minim legal, nici o convenție colectivă de aplicabilitate generală de care să fie ținuți în acest sens potențialii contractanți sau eventualii subcontractanți ai acestora?
2) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
Dreptul Uniunii în domeniul atribuirii contractelor de achiziții publice, în special articolul 26 din Directiva 2004/18, trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții naționale precum articolul 3 alineatul 1 a treia teză din LTTG, care prevede excluderea imperativă a ofertei în cazul în care un agent economic nu se angajează, încă de la depunerea ofertei, printr‑o declarație separată, să întreprindă ceva la care, în cazul atribuirii contractului, ar fi obligat contractual și fără ca el să fi depus respectiva declarație?”
25. Aceste întrebări au făcut obiectul observațiilor scrise din partea Stadt Landau in der Pfalz, a Deutsche Post AG, a guvernelor german, danez, italian, austriac și norvegian, precum și din partea Comisiei Europene. Cu excepția guvernelor italian și austriac, aceste părți, precum și RegioPost au prezentat observații orale în cadrul ședinței din 29 aprilie 2015.
II – Analiză
A – Cu privire la prima întrebare preliminară
26. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu articolul 56 TFUE și cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 a unei legislații adoptate de o entitate federată a unui stat membru care îi obligă pe ofertanții și pe subcontractanții lor să se angajeze, printr‑o declarație scrisă care trebuie atașată la oferta lor, să plătească salariaților care vor fi desemnați să execute prestațiile care fac obiectul unui contract de achiziții publice o remunerație minimă de 8,70 euro (brut) pe oră, stabilită de legislația respectivă.
1. Cu privire la competența Curții
27. Stadt Landau in der Pfalz, precum și guvernele german și italian susțin că, întrucât toate elementele din cauza principală ar fi limitate la interiorul Republicii Federale Germania, nu ar fi necesar să se răspundă la această întrebare, dat fiind că dispozițiile dreptului Uniunii aferente liberei prestări a serviciilor nu s‑ar aplica într‑o asemenea situație.
28. În opinia noastră, această argumentare nu poate fi acceptată.
29. Desigur, astfel cum rezultă din decizia de trimitere, toate întreprinderile care au participat la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice în discuție au sediul în Germania, acest contract este executat pe teritoriul german, fără ca, în plus, din vreun element din dosar să rezulte că întreprinderi subcontractante stabilite pe teritoriul altor state membre au fost chemate să participe la executarea contractului respectiv.
30. Este adevărat și că normele tratatului referitoare la libera prestare a serviciilor nu pot fi aplicate unor activități în care toate elementele relevante se limitează la interiorul unui singur stat membru(4).
31. Curtea consideră însă că este competentă să răspundă la întrebări privind în special interpretarea dispozițiilor tratatului referitoare la libertățile fundamentale în contexte în care toate elemente sunt limitate la un singur stat membru în trei situații: uneori, atunci când nu poate „fi nicidecum exclus” ca resortisanții altor state membre să se poată confrunta, în situații similare, cu măsurile naționale în litigiu din statul membru în cauză cu ocazia exercitării uneia dintre libertățile respective(5), alteori, atunci când dreptul intern interzice discriminările numite „inverse”(6) și/sau alteori, atunci când, pentru a soluționa un litigiu pur intern, dreptul național face trimitere, în principiu în mod „direct și necondiționat”, la normele dreptului Uniunii(7).
32. În contextul primului curent jurisprudențial care tocmai a fost menționat, Curtea a precizat, în Hotărârile Venturini și alții și Sokoll‑Seebacher, că era competentă să răspundă la întrebări preliminare care, în pofida caracterului pur intern al situațiilor aflate la originea întrebărilor respective, priveau compatibilitatea cu libertatea de stabilire garantată de tratat a reglementărilor naționale care puteau produce efecte care nu se limitează la un singur stat membru. Astfel, în aceste situații, nu era „nicidecum exclus” ca resortisanți ai altor state membre să fi fost sau să fie interesați să își exercite libertatea fundamentală în discuție în aceste cauze(8).
33. Dincolo de situația specială din litigiul principal, Curtea pare astfel să se angajeze să verifice dacă, dat fiind obiectul sau chiar natura sa, măsura națională în discuție poate produce efecte transfrontaliere. Dacă aceasta este situația, Curtea va accepta să răspundă la întrebările care i se adresează.
34. Această jurisprudență poate fi transpusă în prezenta cauză.
35. LTTG are drept obiect să impună adjudecatarilor contractelor de achiziții publice organizate de autoritățile contractante ale landului Rhenania‑Palatinat respectarea salariului minim stabilit de acest land la executarea contractelor respective. Articolul 3 din LTTG obligă fiecare dintre contractanți, precum și eventualii lor subcontractanți, independent de cetățenia sau de locul lor de reședință, să se angajeze în scris, la depunerea ofertei, să respecte salariul minim amintit în ipoteza în care contractul le‑ar fi atribuit în cele din urmă. Ca atare, LTTG poate produce, așadar, efecte dincolo de teritoriul german întrucât cerințele pe care acest text le prevede se aplică fără deosebire tuturor cererilor de ofertă, inclusiv celor la nivelul Uniunii Europene, lansate de autoritățile contractante ale landului Renania‑Palatinat.
36. De altfel, aceasta era situația la momentul lansării cererii de ofertă aflate la originea litigiului principal. Astfel, după cum reiese din dosarul comunicat de instanța de trimitere și după cum a fost confirmat în ședință de către Stadt Landau in der Pfalz, contractul de achiziții publice în discuție a fost lansat la nivelul Uniunii, iar valoarea sa estimată depășește în mare măsură pragul de 200 000 de euro prevăzut la articolul 7 litera (b) din Directiva 2004/18 aplicabil, la data la care au avut loc faptele din litigiul principal, contractelor de achiziții publice de servicii(9).
37. Prin urmare, nu se poate exclude nicidecum că, la publicarea sa în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, această cerere de ofertă a putut interesa anumite întreprinderi stabilite în alte state membre decât Germania, dar că aceste întreprinderi nu au participat în cele din urmă la procedura de atribuire pentru motive care ar putea fi legate de cerințele prevăzute la articolul 3 din LTTG.
38. Însă, mai ales legătura dintre cauza principală și dispozițiile Directivei 2004/18, a cărei aplicabilitate nu este pusă la îndoială, ne întărește convingerea potrivit căreia trebuie să se respingă obiecția necompetenței sau a inadmisibilității invocate de Stadt Landau in der Pfalz și de guvernele german și italian(10).
39. Astfel cum a arătat instanța de trimitere în mod întemeiat, articolul 26 din această directivă acordă autorităților contractante dreptul „de a prevedea condiții speciale privind executarea contractului” care se pot referi la „aspecte sociale”, cu condiția să fie menționate în anunțul de participare sau în caietul de sarcini și să fie „compatibile cu dreptul [Uniunii]”.
40. Trimiterea astfel efectuată de articolul 26 din Directiva 2004/18 la dispozițiile dreptului Uniunii presupune că condițiile privind respectarea unui salariu minim, prevăzute la articolul 3 din LTTG, care sunt legate de executarea contractului de achiziții publice, trebuie să fie compatibile cu dispozițiile respective, inclusiv, prin urmare, cu libera prestare a serviciilor garantată de tratat.
41. Pe de altă parte, astfel cum a statuat Curtea deja, obligația de a respecta principiul egalității de tratament corespunde înseși substanței directivelor în materia contractelor de achiziții publice, care urmăresc în special să favorizeze dezvoltarea unei concurențe efective și enunță criterii de atribuire a contractului prin care se urmărește garantarea unei asemenea concurențe(11).
42. Întrucât instanța de trimitere trebuie, la fel ca și autoritatea contractantă, să asigure garantarea egalității de tratament între ofertanții care participă la o cerere de ofertă referitoare la un contract care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18, aceasta din urmă impune, așadar, instanței menționate să se conformeze, în privința soluționării unei situații pur interne, soluțiilor adoptate în dreptul Uniunii, în special pentru a evita apariția oricărei discriminări între operatorii economici sau eventuale denaturări ale concurenței(12).
43. Acesta este motivul pentru care, în orice caz, întrucât anunțul de participare din cauza principală intră în domeniul de aplicare al dispozițiilor Directivei 2004/18, ne pare că mai ales condițiile de aplicare a articolului 26 din aceasta fac, în realitate, obiectul interpretării solicitate de instanța de trimitere prin intermediul primei întrebări preliminare. În consecință, deși prima întrebare adresată de instanța de trimitere este reformulată astfel încât să privească interpretarea articolului 26 din Directiva 2004/18, Curtea este în mod necesar competentă să interpreteze acest articol. Astfel, aplicabilitatea dispozițiilor Directivei 2004/18 nu depinde de un raport efectiv cu libera circulație între statele membre; aceste dispoziții sunt pertinente din moment ce valoarea contractului în discuție în litigiul principal depășește pragurile de aplicare a acestei directive(13), ceea ce este valabil pentru cauza principală.
44. În aceste condiții, considerăm că Curtea este competentă să răspundă la prima întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere. Astfel cum s‑a arătat, o asemenea competență este, în opinia noastră, evidentă în cazul în care această întrebare trebuie reformulată în sensul că privește interpretarea sferei de aplicare a condițiilor prevăzute la articolul 26 din Directiva 2004/18.
2. Cu privire la fond
45. Având în vedere observațiile care precedă în ceea ce privește reformularea întrebării adresate de instanța de trimitere, considerăm că aceasta din urmă urmărește să afle, în esență, dacă este necesar să se interpreteze articolul 26 din Directiva 2004/18 în sensul că acesta se opune legislației unei entități regionale dintr‑un stat membru care obligă ofertanții și subcontractanții lor să se angajeze, prin declarație scrisă care trebuie atașată la oferta lor, să plătească personalului care va fi desemnat să execute prestațiile care fac obiectul unui contract de achiziții publice o remunerație minimă de 8,70 euro (brut) pe oră, stabilită de legislația respectivă.
46. Articolul 26 din Directiva 2004/18 permite autorităților contractante să subordoneze executarea contractului de achiziții publice unor „condiții speciale” care se pot referi la „aspecte sociale”, cu condiția, pe de o parte, ca aceste condiții să fie menționate în anunțul de participare sau în caietul de sarcini și, pe de altă parte, să fie „compatibile cu dreptul [Uniunii]”.
47. În speță, respectarea de către adjudecatar a dispozițiilor LTTG, în special a articolului 3 din acesta, era menționată cu claritate atât în anunțul de participare, cât și în caietul de sarcini din cauza principală. Pe de altă parte, nu există îndoieli, în opinia noastră, că „aspectele sociale” prevăzute la articolul 26 din Directiva 2004/18 includ respectarea de către o întreprindere adjudecatară și de eventualii săi subcontractanți, la executarea unui contract de achiziții publice, a unui salariu minim stabilit prin lege în favoarea lucrătorilor alocați acestei sarcini.
48. Considerentul (34) al aceleiași directive confirmă că „[a]ctele cu putere de lege, actele administrative […] interne […], care sunt în vigoare în domeniul condițiilor de muncă […], se aplică pe perioada de executare a unui contract de achiziții publice, cu condiția ca astfel de norme, precum și punerea lor în aplicare, să fie conforme cu dreptul [Uniunii]”(14). Respectarea unui salariu minim se poate integra perfect în categoria condițiilor de muncă(15).
49. Potrivit articolului 26 din Directiva 2004/18, interpretat în lumina considerentului (34) al acesteia, posibilitatea de a impune respectarea unui asemenea nivel al salariului minim trebuie să fie însă compatibilă cu dreptul Uniunii.
50. Prin urmare, trebuie să se verifice dacă cerința respectării unui salariu minim la executarea unui contract de achiziții publice precum cea în discuție în cauza principală este compatibilă cu dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii.
51. În această privință, instanța de trimitere, precum și părțile interesate consideră că o asemenea examinare trebuie efectuată, mai întâi, dacă nu în mod exclusiv, în lumina articolului 3 alineatul (1) din Directiva 96/71, în măsura în care această dispoziție reglementează condițiile de muncă și de încadrare în muncă pe care le pot impune statele membre întreprinderilor care detașează lucrători, cu titlu temporar, în cadrul unei prestări de servicii.
52. Această abordare nu ne convinge.
53. Motivul pentru aceasta este că e cert că litigiul principal nu privește niciuna dintre măsurile de detașare a lucrătorilor prevăzute la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 96/71. În special, pentru executarea contractului de achiziții publice pentru care a depus o ofertă, RegioPost, care are sediul în Germania, nu urmărea nici să recurgă la o unitate sau la o întreprindere din cadrul grupului său care ar fi detașat lucrători pe teritoriul german, nici cel puțin să utilizeze serviciile unei întreprinderi de intermediere sau de punere la dispoziție a unor lucrători din alt stat membru, beneficiind de detașarea acestora din urmă în Germania.
54. Din perspectiva aplicării Directivei 96/71, situația aflată la originea prezentei cauze nu diferă în mod substanțial de cea care a determinat pronunțarea Hotărârii Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), în care Curtea a exclus să examineze compatibilitatea cu dispozițiile acestei directive a reglementării unui land german, care impunea respectarea de către întreprinderile adjudecatare ale unui contract de achiziții publice a unui salariu minim stabilit prin aceeași reglementare, pentru motivul că situația în discuție în litigiul principal nu se încadra în una dintre cele trei măsuri transnaționale vizate la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 96/71(16).
55. Astfel, reieșea din cererea de decizie cu titlu preliminar formulată în această cauză că întreprinderea Bundesdruckerei nu intenționa să execute contractul de achiziții publice în discuție (care se raporta la digitalizarea documentelor și la conversia datelor în beneficiul unei localități germane) prin detașarea pe teritoriul german a unor lucrători, ci prin încredințarea acestuia unor lucrători ai uneia dintre filialele sale stabilite pe teritoriul unui alt stat membru, respectiv Polonia(17).
56. Cu alte cuvinte, conform raționamentului Curții, deși era vorba despre o situație transnațională, aceasta nu implica deplasarea lucrătorilor, cu titlu temporar, pe teritoriul german pentru executarea prestării de servicii în cauză.
57. Este important să se arate și că, pentru a înlătura aplicarea Directivei 96/71, Curtea a atras atenția nu asupra situației astfel cum se prezenta în momentul în care autoritatea contractantă a lansat anunțul de participare la nivelul Uniunii Europene, moment în care o detașare a lucrătorilor pe teritoriul german se putea realiza încă, ci chiar asupra situației precise a întreprinderii Bundesdruckerei, aflată la originea trimiterii preliminare.
58. Prin urmare, Curtea a dedus din aceste circumstanțe că doar interpretarea articolului 56 TFUE era relevantă în cauza Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235, punctul 29).
59. Aceasta trebuie să fie, în opinia noastră, și abordarea care trebuie reținută în prezenta cauză.
60. Prin urmare, într‑o situație precum cea din cauza principală, considerăm că trimiterea efectuată de articolul 26 din Directiva 2004/18 la dreptul Uniunii are în vedere exclusiv articolul 56 TFUE.
61. În ceea ce privește verificarea compatibilității unei norme de drept național precum articolul 3 din LTTG cu articolul 56 TFUE, aceasta necesită, în esență, să se stabilească dacă salariul minim prevăzut de reglementarea landului Renania‑Palatinat constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor care poate fi justificată de obiectivele privind combaterea denaturării concurenței sau protecția lucrătorilor, astfel cum au susținut atât Stadt Landau in der Pfalz, cât și guvernul german.
62. Mai întâi, având în vedere jurisprudența Curții, nu avem nicio îndoială că, impunând respectarea unui nivel al salariului minim de 8,70 euro (brut) pe oră din partea adjudecatarilor contractelor de achiziții publice și a eventualilor lor subcontractanți, o reglementare precum cea a landului Renania‑Palatinat poate impune prestatorilor de servicii stabiliți în state membre, altele decât Germania, în care valorile salariului minim sunt inferioare, o sarcină economică suplimentară care este susceptibilă să împiedice, să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă executarea prestațiilor lor în Germania. În consecință, o astfel de măsură națională poate constitui o restricție în sensul articolului 56 TFUE(18).
63. În continuare, trebuie să se verifice dacă o asemenea măsură națională poate fi justificată în special în raport cu obiectivul privind protecția lucrătorilor.
64. În această privință, atât RegioPost, cât și Comisia consideră, referindu‑se în special la punctele 29 și 39 din Hotărârea Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), că acest lucru nu ar fi valabil întrucât protecția acordată de articolul 3 alineatul (1) din LTTG nu se extinde la lucrătorii alocați pentru executarea contractelor cu caracter privat.
65. Nu suntem de acord cu această poziție.
66. În cauza Rüffert, se solicita Curții să se pronunțe cu privire la problema dacă era compatibilă cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 și cu articolul 56 TFUE legislația unui land german care impunea adjudecatarilor contractelor de achiziții publice de construcții și de transporturi publice locale să respecte, la executarea contractelor respective, nivelul salariului prevăzut de o convenție colectivă la care făcea trimitere legislația landului în discuție.
67. Având în vedere interpretarea Directivei 96/71 care prezintă, potrivit raționamentului efectuat de Curte în Hotărârea Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), relevanță și pentru interpretarea articolului 56 TFUE, se ridica astfel problema dacă convenția colectivă în discuție în această cauză fusese declarată de generală aplicare, în sensul articolului 3 alineatul (1) din această directivă. Curtea a decis că nu aceasta era situația și că, prin urmare, modalitățile de stabilire a salariului minim prevăzute de Directiva 96/71 nu erau îndeplinite.
68. Depășind oarecum această problemă(19) și examinând efectul general și obligatoriu al unei convenții colective precum cea în discuție în această cauză, Curtea a statuat la punctul 29 din Hotărârea Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) că un asemenea efect nu se putea constata în măsura în care în special „legislația” landului în discuție, care făcea trimitere la respectarea salariului minim prevăzut de această convenție, „nu se aplic[a] decât contractelor de achiziții publice, cu excluderea contractelor cu caracter privat”.
69. La punctul 39 din Hotărârea Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), punct care face parte din raționamentul „confirmativ” al Curții referitor la articolul 56 TFUE, aceasta din urmă a reiterat cuvânt cu cuvânt aprecierea citată mai sus, care figurează la punctul 29 din hotărârea menționată.
70. Cu toate acestea, întinderea aprecierii efectuate la punctele 29 și 39 din Hotărârea Rüffert trebuie să fie relativizată în viitor în lumina articolului 26 din Directiva 2004/18, dispoziție în întregime nouă în dreptul Uniunii din domeniul contractelor de achiziții publice și care nu era aplicabilă la data la care au avut loc faptele aflate la originea hotărârii menționate(20).
71. Astfel cum s‑a arătat deja, articolul 26 din Directiva 2004/18 permite statelor membre să impună adjudecatarilor contractelor de achiziții publice respectarea unor condiții speciale, inclusiv condiții de muncă, la executarea acestor contracte. Pentru a păstra efectul util al acestei autorizații, statele membre trebuie să fie competente, în opinia noastră, să adopte actele cu putere de lege și actele administrative prin care se stabilesc condiții de muncă, inclusiv un salariu minim, în contextul specific al contractelor de achiziții publice, în favoarea lucrătorilor care furnizează servicii pentru realizarea acestor contracte.
72. Este evident că, pentru exercitarea acestei competențe, statele membre și autoritățile contractante trebuie să se asigure că principiile transparenței și nediscriminării, astfel cum rezultă din articolul 26 din Directiva 2004/18, cu trimitere la dreptul Uniunii, sunt respectate.
73. Totuși, exercitarea acestei competențe nu poate fi subordonată, în opinia noastră, condiției ca condițiile de muncă în cauză precum, în speță, salariul minim să se aplice și lucrătorilor care execută contracte cu caracter privat. În cazul în care acest lucru ar fi valabil, respectivele condiții și‑ar pierde astfel calitatea de „condiții speciale”, în sensul articolului 26 din Directiva 2004/18. În plus, impunerea unei asemenea extinderi la executarea contractelor cu caracter privat ar determina, in fine, ca statele membre să aibă obligația de a introduce un salariu minim, de generală aplicare, pe tot teritoriul sau pe o parte a acestuia, ceea ce nu impune nicidecum, în prezent, dreptul Uniunii(21).
74. Într‑un context precum cel din cauza principală, o asemenea extindere, care ar fi motivată de preocuparea pentru coerența legislației landului, ne pare chiar susceptibilă să aducă atingere competențelor landului.
75. Astfel cum s‑a arătat de mai multe părți interesate, în timp ce landurile sunt competente, în dreptul german, să stabilească norme referitoare la remunerația minimă în cadrul atribuirii contractelor de achiziții publice, acestea nu au nicio astfel de normă în ceea ce privește stabilirea salariului minim aplicabil tuturor lucrătorilor.
76. Ar rezulta, în cazul în care s‑ar admite teza formulată de RegioPost și de Comisie, că, într‑o cauză precum cea din litigiul principal, un land nu ar putea impune aplicarea legislației sale privind transpunerea autorizației acordate prin Directiva 2004/18 pentru motivul că domeniul de aplicare al unei asemenea legislații ar trebui să se extindă dincolo de sectorul special al contractelor de achiziții publice pentru care landul și‑a exercitat competența.
77. Prin urmare, landul ar fi obligat să lase neaplicată această legislație până în momentul în care statul federal ar fi decis să introducă un salariu minim, de aplicare generală.
78. La nivelul statului federal, acest demers care, în cazul în care s‑ar respecta logica argumentelor formulate de RegioPost și de Comisie, ar fi necesar pentru respectarea cerinței extinderii la contractele cu caracter privat a tratamentului rezervat până atunci contractelor de achiziții publice, ar însemna, în realitate, transformarea posibilității oferite statelor membre de a introduce un salariu minim pe teritoriul lor într‑o adevărată obligație, ceea ce, astfel cum am precizat deja, nu rezultă nicidecum din situația dezvoltării actuale a dreptului Uniunii.
79. La nivelul landului, introducerea unui asemenea salariu minim de către statul federal ar face superflue dispozițiile legislative ale landului privind în special asigurarea respectării de către adjudecatari a plății unui salariu minim în favoarea lucrătorilor care execută un contract de achiziții publice pe teritoriul său.
80. În astfel de împrejurări, competența landului în materie ar fi în mod considerabil redusă, chiar inexistentă.
81. Desigur, s‑ar putea încerca să se susțină că, în situația avută în vedere la punctele anterioare din prezentele concluzii, landurile ar fi întotdeauna autorizate să adopte un nivel al salariului (minim) superior celui stabilit la nivel federal, în special pentru a lua în considerare costurile vieții locale. Cu toate acestea, ar rămâne deschisă întrebarea dacă un asemenea nivel și‑ar păstra calificarea de salariu minim și dacă, mai ales, acesta nu ar trebui el însuși extins la lucrătorii alocați pentru executarea contractelor cu caracter privat. În definitiv, landurile ar trebui să renunțe pur și simplu să își exercite competența în sectorul contractelor de achiziții publice, aplicând în acest sector salariul minim adoptat la nivel federal.
82. Or, trebuie amintit că, în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE, Uniunea respectă identitatea națională a statelor membre, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională.
83. Este adevărat că statele membre care au o structură federală precum Republica Federală Germania nu pot invoca repartizarea internă a competențelor între autoritățile entităților regionale sau locale și autoritățile federale în scopul eludării respectării obligațiilor lor care îi incumbă potrivit dreptului Uniunii(22). Pentru a asigura respectarea obligațiilor amintite, aceste diferite autorități sunt obligate să coordoneze exercitarea competențelor ce le revin(23).
84. Această cerință presupune totuși ca competențele acestor autorități să poată fi exercitate efectiv. În opinia noastră, decurge din articolul 4 alineatul (2) TUE că dreptul Uniunii nu poate lipsi o entitate regională sau locală de exercitarea efectivă a competențelor care i‑au fost conferite în cadrul statului membru în cauză. Or, astfel cum urmăresc să demonstreze considerațiile de mai sus, aceasta ar fi, în definitiv, consecința argumentului RegioPost și al Comisiei potrivit căruia, pentru a fi compatibilă cu articolul 56 TFUE, norma prevăzută la articolul 3 din LTTG în favoarea lucrătorilor care execută un contract de achiziții publice ar trebui extinsă la lucrătorii alocați pentru executarea contractelor cu caracter privat.
85. Ne pare, așadar, perfect coerent, având în vedere competența landului Renania‑Palatinat, ca domeniul de aplicare al articolului 3 din LTTG să se limiteze la lucrători care execută contracte de achiziții publice.
86. Această abordare este, în opinia noastră, coerentă și cu jurisprudența Curții dezvoltată în contextul aspectelor de mediu speciale, care se aplică fără deosebire, pe care le pot impune autoritățile contractante. Astfel, această jurisprudență admite în special că se poate ține seama de astfel de considerații în contextul examinării criteriilor de atribuire a prestărilor de servicii de transport urban care fac obiectul contractelor de achiziții publice și că sunt compatibile cu principiul nediscriminării, fără să fie necesar ca aceste considerații să fie, în plus, extinse la întreprinderile de transport urban atunci când execută contracte cu caracter privat(24). Or, trebuie să se observe că articolul 26 din Directiva 2004/18 se referă la aspecte de mediu în aceeași măsură ca și la aspectele sociale examinate în prezenta cauză. Analogia, enunțată de guvernul german, între aceste două tipuri de aspecte ne pare să evidențieze cu claritate necesitatea de a permite statelor membre să adopte măsuri specifice în sectorul vieții economice reprezentat de domeniul achizițiilor publice.
87. În plus, o măsură națională precum articolul 3 din LTTG ne pare absolut proporțională. Astfel, aceasta impune respectarea salariului minim stabilit de landul Renania‑Palatinat de către adjudecatari sau de către subcontractanții lor numai în favoarea acelor lucrători alocați pentru executarea contractelor de achiziții publice, iar nu în favoarea tuturor salariaților lor.
88. În consecință, considerăm că articolul 3 din LTTG poate fi justificat de obiectivul protecției lucrătorilor și, prin urmare, că articolul 56 TFUE nu se opune aplicării unei astfel de dispoziții într‑o situație precum cea din cauza principală, fără să fie necesar ca domeniul de aplicare al acestei dispoziții să fie extins la contractele cu caracter privat.
89. Pentru toate aceste considerații, propunem să se răspundă la prima întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere după cum urmează: articolul 26 din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că nu se opune reglementării unei entități regionale dintr‑un stat membru care obligă ofertanții și subcontractanții acestora să se angajeze, prin declarație scrisă care trebuie atașată la oferta lor, să plătească personalului lor care va fi desemnat să execute prestațiile care fac obiectul unui contract de achiziții publice un salariu minim de 8,70 euro (brut) pe oră, stabilit de reglementarea menționată.
B – Cu privire la a doua întrebare preliminară
90. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă articolul 26 din Directiva 2004/18 trebuie totuși interpretat în sensul că se opune unei dispoziții a unei entități regionale dintr‑un stat membru precum articolul 3 alineatul 1 din LTTG, care prevede excluderea obligatorie a unei oferte în cazul în care un ofertant nu se angajează, încă de la depunerea ofertei, printr‑o declarație separată, să respecte salariul minim stabilit de dispoziția menționată, de care ar fi ținut contractual chiar și în cazul atribuirii contractului.
91. Această problemă necesită examinarea, pe de o parte, a mijloacelor prin care statele membre sunt autorizate să verifice îndeplinirea condițiilor prevăzute la articolul 26 din Directiva 2004/18 și, pe de altă parte, în ipoteza în care aceste condiții nu ar fi îndeplinite, a aspectului dacă o sancțiune precum excluderea participării la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice se dovedește adecvată.
92. Cu excepția RegioPost, toate părțile care au depus observații cu privire la această problemă consideră că statele membre sunt abilitate să controleze respectarea condițiilor prevăzute la articolul 26 din Directiva 2004/18 în special prin intermediul unui sistem de declarație de angajament în momentul depunerii ofertei ofertantului și că, în lipsa prezentării unei astfel de declarații, autoritatea contractantă este autorizată să excludă ofertantul din procedura de atribuire.
93. Aderăm la poziția susținută de aceste din urmă părți.
94. În ceea ce privește primul aspect, este evident, în opinia noastră, că, în cazul în care, astfel cum considerăm, statele membre sunt autorizate, în temeiul dreptului Uniunii, să adopte actele cu putere de lege sau administrative prin care se urmărește să se impună întreprinderilor contractante condiții de muncă speciale precum respectarea unui salariu minim în cadrul executării contractelor de achiziții publice, această autorizație implică în mod necesar ca ele să poată lua măsuri care permit autorității contractante să se asigure că ofertanții și subcontractanții lor sunt pregătiți să respecte aceste condiții în ipoteza în care contractul le‑ar fi atribuit.
95. În speță, măsura în discuție ia forma unei declarații de angajament în scris pe care trebuie să o furnizeze ofertantul atât pentru el, cât și, dacă este cazul, pentru subcontractanții săi.
96. Contrar a ceea ce pare să fi fost menționat în anunțul de participare din cauza principală, această declarație nu pare să corespundă unui document referitor la nivelul minim al capacității economice și financiare care se poate impune ofertantului, în sensul articolului 47 din Directiva 2004/18, nivel care poate fi demonstrat de una sau de mai multe trimiteri enumerate la acest articol sau de orice alt document considerat adecvat de autoritatea contractantă, referitoare în special la bilanțul și la cifra totală de afaceri sau la cifra de afaceri din domeniul de activitate al operatorului economic.
97. Astfel, este vorba mai ales despre o declarație de angajament de respectare a legii, și anume, mai precis, despre condițiile de muncă impuse de reglementarea landului Renania‑Palatinat la executarea prestațiilor care fac obiectul contractului de achiziții publice.
98. Este, desigur, posibil să se susțină, astfel cum a susținut Comisia în ședința în fața Curții, că demonstrarea faptului că ofertantul sau subcontractanții săi sunt în măsură să plătească salariul minim stabilit de reglementarea landului Renania‑Palatinat salariaților alocați pentru executarea contractului de achiziții publice necesită o anumită capacitate financiară.
99. În cazul în care Curtea ar considera că declarația de angajament cu privire la plata unui salariu minim se raportează la capacitatea financiară a ofertantului, cerința depunerii unei asemenea declarații nu ar fi, în niciun caz, interzisă de articolul 47 din Directiva 2004/18. Astfel, Curtea a precizat deja că enumerarea elementelor care permit aprecierea nivelului minim de capacitate economică și financiară necesar nu este exhaustivă(25).
100. În orice caz, o astfel de declarație de angajament de a plăti salariul minim stabilit de reglementarea landului Renania‑Palatinat nu este susceptibilă ca atare să atribuie ofertantului o sarcină suplimentară atât de greu de suportat încât să facă procedura de atribuire mai dificilă decât ar fi dacă nu ar fi necesară prezentarea acestei declarații. Astfel, prin declarația menționată, autoritatea contractantă urmărește să verifice doar dacă ofertantul se angajează să respecte condiția executării contractului prevăzută la articolul 3 din LTTG. De altfel, o asemenea declarație este, astfel cum susține Comisia, un instrument testat pentru verificarea îndeplinirii de către ofertanți și de către subcontractanții lor a condițiilor de executare a contractelor de achiziții publice. Impunerea depunerii unei asemenea declarații permite de asemenea asigurarea transparenței condițiilor speciale ale anunțului de participare și/sau ale caietului de sarcini, sensibilizând ofertanții în fața importanței pe care autoritatea contractantă o acordă condițiilor respective.
101. În ceea ce privește cel de al doilea aspect, și anume problema excluderii procedurii de atribuire în ipoteza în care ofertantul refuză să depună o astfel de declarație de angajament, suntem de acord cu argumentul Comisiei potrivit căruia această situație permite să se presupună că ofertantul nu intenționează să se supună condiției prevăzute la articolul 3 din LTTG.
102. Ar fi paradoxal și puțin compatibil cu utilizarea rațională a finanțelor publice să se urmeze o procedură de atribuire a contractului cu un astfel de operator economic și, dacă este cazul, să se încheie contractul cu acest operator pentru a trebui să îi aplice în continuare penalități contractuale ca urmare a nerespectării condiției prevăzute la articolul 3 din LTTG.
103. De altfel, trebuie să se observe că considerentul (34) al Directivei 2004/18 prevede în special că, în cazul nerespectării obligațiilor legate de respectarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative în vigoare în materie, în special în domeniul condițiilor de muncă, statele membre pot califica o asemenea nerespectare drept o abatere gravă sau o încălcare a eticii profesionale de către operatorul economic care poate duce la excluderea respectivului operator din procedura de atribuire a contractului de achiziții publice.
104. În cazul în care refuzul de a depune o declarație de angajament privind salariul minim nu poate fi considerat ca atare, în opinia noastră, o abatere gravă, ideea subiacentă considerentului (34) al Directivei 2004/18 este, într‑adevăr, aceea de a admite că statele membre au dreptul să excludă un operator economic care nu are nicio intenție de a respecta condițiile de muncă aplicabile la locul de executare a contractului de achiziții publice. În opinia noastră, nu se poate impune statelor membre să rezerve o astfel de măsură doar pentru situațiile în care autoritățile constată o încălcare a obligațiilor legate de respectarea condițiilor de muncă respective de către adjudecatarul contractului de achiziții publice.
105. Excluderea ofertantului din procedura de atribuire a contractului pentru motivul că refuză să depună declarația de angajament prevăzută la articolul 3 din LTTG constituie, așadar, în opinia noastră, o măsură adecvată pentru a evita ca autoritatea contractantă să poată fi determinată să selecteze un candidat care nu are intenția să îndeplinească cerințele impuse de această autoritate contractantă în materia respectării salariului minim.
106. În sfârșit, astfel cum reiese din faptele din cauza principală, trebuie să se arate că excluderea unui ofertant care nu a atașat, în momentul depunerii ofertei sale, o declarație de angajament referitoare la salariul minim nu este automată. Astfel, potrivit articolului 3 din LTTG, înainte de a fi autorizată să excludă o astfel de ofertă, autoritatea contractantă trebuie să solicite din nou prezentarea declarației de angajament într‑un anumit termen, ceea ce permite rectificarea cazurilor de omisiune sau de eroare din partea ofertantului în momentul depunerii ofertei. O astfel de obligație în sarcina autorității contractante pare să fie o măsură cu totul proporțională.
107. Având în vedere aceste considerații, propunem să se dea următorul răspuns la cea de a doua întrebare preliminară: articolul 26 din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că nu se opune reglementării unei entități regionale dintr‑un stat membru care prevede excluderea obligatorie a unei oferte în cazul în care un ofertant care participă la o procedură de atribuire nu se angajează, pentru el și pentru subcontractanții săi, printr‑o declarație separată în momentul depunerii ofertei și după ce a fost invitat din nou de către autoritatea contractantă, să respecte salariul minim stabilit de reglementarea respectivă, în ipoteza în care acestui ofertant i s‑ar atribui executarea prestațiilor care fac obiectul contractului de achiziții publice în discuție.
III – Concluzie
108. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem să se răspundă la întrebările adresate de Oberlandesgericht Koblenz după cum urmează:
„1) Articolul 26 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii trebuie interpretat în sensul că nu se opune reglementării unei entități regionale dintr‑un stat membru care obligă ofertanții și subcontractanții lor să se angajeze, prin declarația scrisă care trebuie să fie atașată la oferta lor, să plătească personalului care va fi desemnat să execute prestațiile care fac obiectul unui contract de achiziții publice o remunerație minimă de 8,70 euro (brut) pe oră, stabilită de reglementarea menționată.
2) Articolul 26 din Directiva 2004/18 trebuie interpretat în sensul că nu se opune nici reglementării unei entități regionale dintr‑un stat membru care prevede excluderea obligatorie a unei oferte în cazul în care un ofertant al unui contract de achiziții publice nu se angajează, pentru el și pentru subcontractanții săi, printr‑o declarație separată în momentul depunerii ofertei și după ce a fost invitat din nou de către autoritatea contractantă, să respecte salariul minim stabilit de reglementarea menționată în ipoteza în care acestui ofertant i s‑ar atribui executarea prestațiilor care fac obiectul contractului de achiziții publice în discuție.”