TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen)
den 15 september 2016 (*)
”Dumpning – Import av biodiesel med ursprung i Indonesien – Slutgiltig antidumpningstull – Artikel 2.5 i förordning (EG) nr 1225/2009 – Normalvärde – Produktionskostnader”
I mål T‑120/14,
PT Ciliandra Perkasa, Jakarta (Indonesien), företrätt av advokaterna F. Graafsma och J. Cornelis,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, inledningsvis företrätt av S. Boelaert, därefter av H. Marcos Fraile, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaterna R. Bierwagen och C. Hipp,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av J.-F. Brakeland, M. França och A. Stobiecka-Kuik, samtliga i egenskap av ombud,
och av
European Biodiesel Board (EBB), Bryssel (Belgien), företrädd av advokaterna O. Prost, och M.-S. Dibling,
intervenienter,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av rådets genomförandeförordning (EU) nr 1194/2013 av den 19 november 2013 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och om slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av biodiesel med ursprung i Argentina och Indonesien (EUT L 315, 2013, s. 2), i den mån sökanden påförs en antidumpningstull,
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen),
sammansatt av ordföranden G. Berardis, samt domarna O. Czúcz (referent) och A. Popescu,
justitiesekreterare: handläggaren M. Junius,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 14 april 2016,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
Det administrativa förfarandet
1 Sökanden, PT Ciliandra Perkasa, är ett indonesiskt bolag som framställer och exporterar biodiesel till Europeiska unionen.
2 Biodiesel, som är ett bränsle som liknar konventionell diesel, framställs i unionen och importeras även i stor uträckning. I Indonesien framställs biodiesel huvudsakligen av rå palmolja, som är den huvudsakliga råvaran i framställningen av biodiesel.
3 Till följd av ett klagomål som inlämnades den 17 juli 2012 av European Biodiesel Board (EBB) för de tillverkares räkning som svarar för mer än 60 procent av den totala framställningen av biodiesel i unionen, offentliggjorde Europeiska kommissionen den 29 augusti 2012 ett tillkännagivande om inledande av ett antidumpningsförfarande beträffande import till unionen av biodiesel med ursprung i Argentina och Indonesien (EUT C 260, 2012, s. 8), i enlighet med artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 1225/2009 av den 30 november 2009 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EUT L 343, 2009, s. 51) (nedan kallad grundförordningen).
4 Undersökningen av dumpning och skada omfattade perioden från och med den 1 juli 2011 till och med den 30 juni 2012 (nedan kallad undersökningsperioden). Undersökningen av utvecklingstendenser som var relevanta för bedömningen av skada omfattade perioden från och med den 1 januari 2009 till och med slutet av undersökningsperioden.
5 PT Ciliandra Perkasa valdes ut i stickprovet av de indonesiska exporterande tillverkare som ingick i den aktuella undersökningen och bolaget besvarade kommissionens frågeformulär i detta sammanhang.
6 Den 27 maj 2013 antog kommissionen förordning (EU) nr 490/2013 om införande av en preliminär antidumpningstull på import av biodiesel med ursprung i Argentina och Indonesien (EUT L 141, 2013, s. 6) (nedan kallad förordningen om preliminär tull). I förordningen angav kommissionen bland annat uppgifter om de viktigaste omständigheter och överväganden som låg till grund för införandet av antidumpningstullar. Den preliminära antidumpningstull som tillämpades på sökanden var noll, eftersom normalvärdet för den likadana produkten beräknades på grundval av uppgifterna i PT Ciliandra Perkasas svar på det frågeformulär som avses ovan i punkt 5, utan justering för kostnaden för rå palmolja.
7 Enligt skäl 63 i förordningen om preliminär tull konstruerade kommissionen ett normalvärde för den likadana produkten i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 2.3 och 2.6 i grundförordningen genom att grunda sig på de exporterande tillverkarnas produktionskostnader under undersökningsperioden jämte försäljnings- och administrationskostnader och andra allmänna kostnader samt en rimlig vinstmarginal. Kommissionen preciserade även att den i undersökningens slutskede ytterligare skulle undersöka frågan om dessa kostnader på ett rimligt sätt återspeglade kostnaderna för produktion av den berörda produkten, eftersom kommissionen inte hade tillräckligt med uppgifter om huruvida det differentierade exportskattesystemet i Indonesien pressade priset på palmolja och därför snedvred kostnaderna för biodieselproducenter.
8 I skälen 64 och 65 i förordningen om preliminär tull angav kommissionen att undersökningen hade visat att den indonesiska marknaden för biodiesel var kraftigt reglerad av staten, varför vinsten inte kunde beräknas på faktiska uppgifter från företagen i urvalet, eftersom den inhemska försäljningen inte kunde anses ske vid normal handel. Kommissionen angav även att tillägget för vinst vid konstruktionen av normalvärdet följaktligen fastställdes i enlighet med artikel 2.6 c i grundförordningen.
9 Den 1 oktober 2013 informerade kommissionen samtliga berörda parter om de viktigaste omständigheterna och övervägandena som låg till grund för kommissionens avsikt att rekommendera att införa en slutgiltig antidumpningstull på import av den berörda produkten (nedan kallade de slutgiltiga uppgifterna) och samtliga parter beviljades en tidsfrist inom vilken de kunde lämna synpunkter på de slutgiltiga uppgifterna.
10 I de slutgiltiga uppgifterna föreslog kommissionen att en antidumpningstull, som motsvarade skillnaden mellan dumpningsmarginalen och den marginal som fastställdes under det preliminära skedet, skulle tillämpas på PT Ciliandra Perkasa, vilket förklarades av en justering för kostnaden för rå palmolja. I följebrevet informerade kommissionen PT Ciliandra Perkasa om möjligheten att föreslå ett åtagande.
11 Den 15 oktober 2013 deltog PT Ciliandra Perkasa i en formell förhandling under vilken bolaget bestred kommissionens justering och beräkningen av den skäliga vinstmarginalen vid beräkningen av normalvärdet för den likadana produkten.
12 Den 17 oktober 2013 inkom PT Ciliandra Perkasa med sina yttranden om de slutgiltiga uppgifterna och med ett förslag till åtagande.
13 Den 8 november 2013 angav kommissionen att PT Ciliandra Perkasa förslag till åtagande inte kunde godtas.
14 Den 19 november 2013 antog Europeiska unionens råd genomförandeförordning (EU) nr 1194/2013 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och om slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av biodiesel med ursprung i Argentina och Indonesien (EUT L 315, 2013, s. 2) (nedan kallad den angripna förordningen).
Den angripna förordningen
15 Inledningsvis bekräftade rådet, i skäl 28 i den angripna förordningen, slutsatserna i förordningen om preliminär tull, enlig vilka normalvärdet för den likadana produkten hade konstruerats i enlighet med artikel 2.3 och 2.6 i grundförordningen. I detta avseende angav rådet att den inhemska försäljningen inte kunde anses ske vid normal handel, eftersom den indonesiska biodieselmarknaden var kraftigt reglerad av staten.
16 Vad gäller beräkningen av kostnaderna i samband med framställningen av den produkt som var föremål för undersökningen, framgår det dock av skälen 30, 34 och 66–74 i den angripna förordningen att rådet, efter en fortsatt undersökning, godtog kommissionens förslag att ändra slutsatserna i skäl 63 i förordningen om preliminär tull. Rådet bekräftade bland annat bedömningen att det differentierade exportskattesystemet pressade ned priset på rå palmolja, den viktigaste råvaran, på den inhemska marknaden till en artificiellt låg nivå, vilket påverkade biodieselproducenternas kostnader. Eftersom kostnaderna för produktion och försäljning av den berörda produkten inte återspeglades på ett rimligt sätt i bokföringen för de indonesiska tillverkare som ingick i undersökningen, beslutade rådet, med stöd av artikel 2.5 i grundförordningen, att inte beakta de verkliga kostnaderna för rå palmolja som bokförts av de berörda företagen utan i stället ersätta dem med det pris till vilket företagen skulle ha köpt rå palmolja om det inte hade funnits en sådan snedvridning, nämligen referensexportpriset som de indonesiska myndigheterna har angett och som bygger på offentliggjorda internationella priser (Rotterdam, Malaysia och Indonesien) (nedan kallat priset på HPE).
17 Vad gäller beräkningen av försäljnings- och administrationskostnader och allmänna kostnader godtog rådet, i skälen 77–84 i den angripna förordningen, användningen av en vinstmarginal på 15 procent genom att bekräfta analysen i skäl 65 i förordningen om preliminär tull.
18 Vidare bekräftade rådet, i skälen 105–142 i den angripna förordningen, slutsatserna i förordningen om preliminär tull vad beträffar fastställandet av väsentlig skada i den mening som avses i artikel 3.5 i grundförordningen.
19 Därefter bekräftade rådet, i skälen 144–189 i den angripna förordningen, slutsatsen i förordningen om preliminär tull att det fanns ett orsakssamband mellan importen och den skada som åsamkats unionsindustrin.
20 I skälen 190–201 i den angripna förordningen bekräftade dessutom rådet att det fortfarande låg i unionens intresse att vidta antidumpningsåtgärder.
21 Med beaktande av de konstaterade dumpningsmarginalerna och nivån på den skada som vållats unionsindustrin, beslutade slutligen rådet bland annat att de belopp för vilka säkerhet ställts i form av den preliminära antidumpningstull som infördes genom förordningen om preliminär tull slutgiltigt skulle tas ut (skäl 228 och artikel 2 i den angripna förordningen) och att en slutlig antidumpningstull skulle införas på importen av biodiesel med ursprung i Indonesien (artikel 1.1).
22 I artikel 1.2 i den angripna förordningen fastställdes den slutgiltiga antidumpningstullsatsen som skulle tillämpas på den berörda produkten, vad gäller de indonesiska importerna, till 76,94 euro per ton netto för PT Ciliandra Perkasa.
Förfarandet och parternas yrkanden
23 PT Ciliandra Perkasa har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 18 februari 2014.
24 I handling som inkom till tribunalens kansli den 13 maj och den 2 juni 2014, ansökte kommissionen och EBB om att få intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden.
25 Genom beslut av den 17 juli 2014 bifölls kommissionens ansökan om att få intervenera.
26 Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli 9 juli och den 8 augusti 2014 begärde PT Ciliandra Perkasa att vissa handlingar och uppgifter i dess skrivelser skulle behandlas konfidentiellt i förhållande till EBB, om EBB tilläts intervenera.
27 Genom beslut av den 22 september 2014 bifölls EBB:s ansökan om att få intervenera och beslutet om PT Ciliandra Perkasas yrkande om konfidentiell behandling skulle meddelas senare.
28 Kommissionen ingav sin interventionsinlaga den 1 oktober 2014.
29 Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 17 oktober 2014, bestred EBB PT Ciliandra Perkasas begäran om konfidentiell behandling.
30 Genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 22 oktober och den 3 november 2014, begärde rådet att vissa handlingar och uppgifter i dess skrivelser skulle behandlas konfidentiellt i förhållande till EBB.
31 Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 28 november 2014 yttrande sig PT Ciliandra Perkasa och rådet över kommissionens interventionsinlaga.
32 EBB inkom med sin interventionsinlaga den 12 december 2014. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 18 februari 2015 yttrade sig PT Ciliandra Perkasa över inlagan.
33 Genom beslut av den 18 maj 2015 bifölls delvis PT Ciliandra Perkasas begäran om konfidentiell behandling och rådets begäran bifölls.
34 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (nionde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i tribunalens rättegångsregler ställde tribunalen skriftliga frågor till parterna. Parterna besvarade dessa frågor inom den föreskrivna fristen.
35 PT Ciliandra Perkasa har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna förordningen i den del den berör PT Ciliandra Perkasa, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
36 Rådet har, med stöd av kommissionen och EBB, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta PT Ciliandra Perkasa att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
37 Till stöd för sin talan har PT Ciliandra Perkasa åberopat fem grunder. För det första har bolaget gjort gällande att slutsatsen att det är fråga om en snedvridning av dess inköpspriser är en uppenbart oriktig bedömning. Den andra grunden avser åsidosättande av avtalet om tillämpning av artikel VI i det allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (GATT) (EGT L 336, 1994, s. 103; svensk specialutgåva, område 1, volym 38, s. 105), (nedan kallat 1994 års antidumpningsavtal), som finns i bilaga 1 A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO), vad gäller justeringen av produktionskostnaden för rå palmolja. Såvitt avser den tredje grunden har PT Ciliandra Perkasa gjort gällande åsidosättande av artikel 2.5 i grundförordningen. Som fjärde grund har det gjorts gällande att fastställandet av den rimliga vinstmarginalen var rättsstridigt. Vad gäller den femte grunden har PT Ciliandra Perkasa hävdat bristfällig motivering och åsidosättande av omsorgsplikten och skyldigheten att iaktta principen om god förvaltningssed.
38 Tribunalen finner det lämpligt att först pröva den tredje grunden.
39 Denna grund består av tre delar. PT Ciliandra Perkasa har inom ramen för den första delen anfört att rådet och kommissionen (nedan tillsammans kallade institutionerna) inte fullgjorde sin bevisbörda att styrka att priset på rå palmolja snedvreds genom det differentierade exportskattesystemet, för att kunna bortse från priset på rå palmolja i sökandens bokföring i enlighet med artikel 2.5 i grundförordningen. Bolaget har vidare anfört att den angripna förordningen är behäftad med en bristande motivering i detta avseende. Den andra delen avser det faktum att referensexportpriset inte utgör en skälig grund för att justera priset på rå palmolja i bokföringen, eftersom även det var påverkat av den påstådda snedvridning som det differentierade exportskattesystemet orsakade. Den tredje delen rör tolkningen av artikel 2.5 i grundförordningen i förevarande fall och särskilt institutionernas analoga tillämpning av domen av den 7 februari 2013, Acron och Dorogobuzh/rådet (T‑235/08, ej publicerad, EU:T:2013:65).
40 Den första och den tredje delen ska prövas tillsammans.
41 PT Ciliandra Perkasa har gjort gällande att den grund på vilken institutionerna slog fast att det pris till vilket rå palmolja såldes på den indonesiska marknaden var artificiellt lågt, inte framgår tydligt av den angripna förordningen, eftersom den ”internationella” prisnivån som det hänvisas till inte förklarades. Bolaget har även hävdat att påståendet i skäl 68 i den angripna förordningen, att det differentierade exportskattesystemet begränsade möjligheten att exportera rå palmolja, motbevisas av att Indonesien exporterar cirka 70 procent av den totala produktionen av rå palmolja. Vidare utgör inte referensexportpriset en lämplig referenspunkt för att dra slutsatsen att de indonesiska priserna på rå palmolja var snedvridna. PT Ciliandra Perkasa har dessutom bestritt att den undersökning som institutionerna har åberopat till stöd för sin uppfattning att priserna på rå palmolja i Indonesien var snedvridna med anledning av den snedvridning som orsakades av förevarande system, kan tas upp till sakprövning. Vidare, enligt artikel 2.5 i grundförordningen är det inte tillåtet att justera kostnaderna av den enda anledningen att de är låga. Slutligen kan inte domen av den 7 februari 2013, Acron och Dorogobuzh/rådet (T‑235/08, ej publicerad, EU:T:2013:65) användas som prejudikat, eftersom den domen kräver en viss form av direkt ingripande från regeringen, och möjligheten att justera de priser som återspeglas i bokföringen är ett undantag från huvudregeln och ska tolkas restriktivt.
42 Rådet har med stöd av kommissionen och EBB gjort gällande att institutionerna fullgjorde sin bevisbörda om att det förelåg en snedvridning av priset på rå palmolja och att de tillämpade artikel 2.5 i grundförordningen korrekt. I den angripna förordningen förklarade institutionerna det differentierade exportskattesystemet och visade att det hade skapat en snedvridning som gjorde att priset på rå palmolja på den inhemska marknaden var artificiellt lägre än referensexportpriset på rå palmolja, vilket de indonesiska myndigheterna har uppgivit och som grundades på de offentliggjorda internationella priserna. Vidare har verkningarna av den indonesiska lagstiftningen i fråga om fördelar för industrin i efterföljande led erkänts och beräknats i flera undersökningar. Skillnaderna i faktiskt hänseende med det mål som ledde till domen av den 7 februari 2013, Acron och Dorogobuzh/rådet (T‑235/08, ej publicerad, EU:T:2013:65), är inte av avgörande betydelse, eftersom tribunalen i domen bekräftade att den allmänna principen om att kostnaderna i samband med produktion av den undersökta produkten inte återspeglas på ett rimligt sätt i de berörda bolagens bokföring kan de inte användas som grund för att beräkna normalvärdet, vilket är tillämpligt på omständigheterna i förevarande mål. Vad gäller att det finns olika former av ingripanden från statens sida som påstås vara möjliga, saknar även detta argument relevans, eftersom den indonesiska staten i förevarande fall ingrep direkt genom att fastställa satsen för exporttullar och genom att påverka priserna. Institutionerna justerade således inte endast kostnaderna för att de var låga, utan för att de var snedvridna, vilket starkt påverkade de inhemska priserna på rå palmolja och därmed bokföringen för de bolag som framställde produkten.
43 I förevarande mål ska det understrykas att vid fastställandet av normalvärdet för den likadana produkten i den angripna förordningen beräknade inte institutionerna produktionskostnaderna för biodiesel med hänvisning till det pris på rå palmolja som återspeglades i PT Ciliandra Perkasas bokföring, utan, såsom framgår av skäl 29 i och följande skäl i förordningen, de bortsåg från detta pris och ersatte det med referensexportpriset, med stöd av artikel 2.5 i grundförordningen.
44 I artikel 2.3 i grundförordningen föreskrivs att om försäljning av den likadana produkten vid normal handel inte förekommer eller är otillräcklig, eller om försäljningen på grund av den särskilda marknadssituationen inte möjliggör någon riktig jämförelse, ska normalvärdet för den likadana produkten beräknas på grundval av produktionskostnaden i ursprungslandet jämte ett skäligt belopp för att täcka försäljnings- och administrationskostnader, andra allmänna kostnader samt vinst, eller på grundval av exportpriserna vid försäljning vid normal handel till ett lämpligt tredjeland, förutsatt att dessa priser är representativa. I samma bestämmelse föreskrivs att en särskild marknadssituation för den berörda produkten kan anses förekomma på det sätt som avses i första stycket bland annat när priserna är onaturligt låga, när det förekommer omfattande byteshandel eller när icke-kommersiella förädlingsförfaranden förekommer.
45 Det framgår vidare av artikel 2.5 första stycket i grundförordningen att när normalvärdet för den likadana produkten beräknas enligt artikel 2.3 i grundförordningen, beräknas normalt sett produktionskostnaden på grundval bokföringen för den part som är föremål för undersökningen, under förutsättning att bokföringen överensstämmer med det berörda landets allmänt erkända bokföringsprinciper och det visas att den på ett rimligt sätt återspeglar kostnaderna i samband med produktion och försäljning av den undersökta produkten.
46 I artikel 2.5 andra stycket i grundförordningen föreskrivs att om kostnaderna i samband med produktion och försäljning av den undersökta produkten inte på ett rimligt sätt återspeglas i den berörda partens bokföring, ska dessa kostnader justeras eller fastställas på grundval av kostnaderna för andra tillverkare eller exportörer i samma land eller, om sådana uppgifter inte finns tillgängliga eller inte kan användas, på någon annan skälig grund, inbegripet uppgifter från andra representativa marknader.
47 Syftet med första och andra stycket i artikel 2.5 i grundförordningen är att de kostnader i samband med produktion och försäljning av den likadana produkten som beaktas i beräkningen av produktens normalvärde ska återspegla de kostnader som en producent skulle ha haft på exportlandets inhemska marknad.
48 Det framgår dessutom av lydelsen av artikel 2.5 första stycket i grundförordningen att bokföringen för den part som är föremål för undersökningen utgör en prioriterad uppgiftskälla för att fastställa produktionskostnaderna för den likadana produkten och att huvudregeln är att uppgifterna i bokföringen ska användas och att undantaget är att uppgifterna ska anpassas eller ersättas med en annan skälig grund.
49 Med beaktande av principen att en avvikelse eller ett undantag från en huvudregel ska tolkas restriktivt (dom av den 19 september 2013, Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials/rådet, C‑15/12 P, EU:C:2013:572, punkt 17 och där angiven rättspraxis), anser tribunalen, i likhet med PT Ciliandra Perkasa, att det undantag som följer av artikel 2.5 i grundförordningen ska tolkas restriktivt.
50 I förevarande fall har PT Ciliandra Perkasa, utan att ifrågasätta de skäl som föranledde institutionerna att beräkna normalvärdet för den likadana produkten enligt artikel 2.3 i grundförordningen, bestritt tillämpningen av artikel 2.5 i grundförordningen med stöd av vilken institutionerna, i samband med beräkningen av normalvärdet, inte grundade sig på det pris på rå palmolja som återspeglades i deras bokföring.
51 I den angripna förordningen gjorde inte institutionerna gällande att PT Ciliandra Perkasas bokföring inte överensstämde med allmänt erkända bokföringsprinciper i Indonesien. Institutionerna gjorde däremot gällande att bokföringen inte på ett rimligt sätt återspeglade kostnaderna i samband med produktion av rå palmolja, som krävs för att framställa biodiesel.
52 Såsom framgår av skälen 29–34 och 66–70 i den angripna förordningen, ansåg nämligen institutionerna att det differentierade exportskattesystemet, i den mån det omfattade en differentierad exportskatt på rå palmolja och på biodiesel, hade snedvridit priset på rå palmolja, eftersom det pressade ned priset på rå palmolja på den inhemska marknaden till en artificiellt låg nivå.
53 Med stöd av domen av den 7 februari 2013, Acron och Dorogobuzh/rådet (T‑235/08, ej publicerad, EU:T:2013:65), ansåg institutionerna i skäl 31 i den angripna förordningen att när priserna på råvaror reglerades så att de blev artificiellt låga på den inhemska marknaden, gick det att förutsätta att kostnaderna för att tillverka den berörda produkten var snedvridna. Under sådana omständigheter kunde inte uppgifterna i den exporterande tillverkarens bokföring anses rimliga och det var följaktligen lämpligt att justera dem.
54 I punkt 44 i domen av den 7 februari 2013, Acron och Dorogobuzh/rådet (T‑235/08, ej publicerad, EU:T:2013:65) fann tribunalen att med beaktande av att naturgas, enligt den ryska lagstiftningen, skulle levererades till väldigt lågt pris till de berörda exporterande tillverkarna, påverkades tillverkningskostnaderna för den berörda produkten i målet av en snedvridning av den inhemska ryska marknaden vad gäller priset på gas, eftersom priset inte var ett resultat av marknadskrafterna. Tribunalen fann således att institutionerna gjorde en riktig bedömning när de drog slutsatsen att en av posterna i bokföringen för sökanden som var part i målet inte kunde anses vara rimlig och att den posten därför fick justeras med andra källor från marknaden som var mer representativa.
55 Till skillnad från situationen i det mål som gav upphov till domen av den 7 februari 2013 Acron och Dorogobuzh/rådet (T‑235/08, ej publicerad, EU:T:2013:65), framgår det dock inte av handlingarna i målet, i likhet med vad PT Ciliandra Perkasas har gjort gällande, att priset på rå palmolja var direkt reglerat i Indonesien. Det differentierade exportskattesystemet som institutionerna åsyftar, föreskriver nämligen endast exportskatter med olika skattesatser på rå palmolja och på biodiesel.
56 Den omständigheten att det differentierade exportskattesystemet inte direkt reglerar priset på rå palmolja i Indonesien utesluter dock inte i sig att undantaget i artikel 2.5 i grundförordningen är tillämpligt.
57 Det ska nämligen, i likhet med vad institutionerna har anfört, erinras om att den bestämmelse som motsvarar artikel 2.5 andra stycket i grundförordningen infördes i den tidigare grundförordningen, nämligen rådets förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 56, 1996, s. 1), genom rådets förordning (EG) nr 1972/2002 av den 5 november 2002 om ändring av förordning (EG) nr 384/96 (EGT L 305, 2002, s. 1).
58 Det framgår emellertid av skäl 4 i förordning nr 1972/2002 att syftet med att införa den bestämmelse som motsvarar artikel 2.5 andra stycket i grundförordningen var att ge viss vägledning i vad som måste göras om bokföringen inte på ett rimligt sätt återspeglade kostnaderna i samband med produktion och försäljning av den undersökta produkten, i synnerhet i situationer där försäljningen av den likadana produkten på grund av en särskild marknadssituation inte möjliggjorde en riktig jämförelse. I sådana fall borde, enligt samma skäl, de relevanta uppgifterna komma från källor som inte hade påverkats av ”sådana snedvridningar”.
59 I skäl 4 i förordning nr 1972/2002 föreskrivs således en möjlighet att använda sig av artikel 2.5 i grundförordningen, i synnerhet i situationer där försäljningen av den likadana produkten inte möjliggör en riktig jämförelse på grund av snedvridningen. Det framgår även att en sådan situation bland annat kan uppstå om det råder en särskild marknadssituation, såsom den som anges i artikel 2.3 andra stycket i grundförordningen som avser onaturligt låga priser på den berörda produkten, utan att för den skull begränsa denna typ av situationer till de fall där det finns en lagstiftning genom vilken den exporterande staten direkt reglerar priset på den likadana produkten eller dess råvaror.
60 Det kan däremot inte rimligen anses att ett exporterade lands samtliga åtgärder som kan anses påverka priset på råvaror, och därmed på den berörda produktens pris, kan utgöra grunden för en snedvridning som gör det möjligt att, vid beräkningen av normalvärdet för den likadana produkten, bortse från det pris som anges i bokföringen för den part som är föremål för undersökningen. I likhet med vad PT Ciliandra Perkasa har åberopat anser nämligen tribunalen att om det var tillåtet att beakta ett exporterade lands samtliga åtgärder som kan påverka, även ytterst lite, priserna på råvaror, skulle principen i artikel 2.5 första stycket i grundförordningen, enligt vilken bokföringen utgör den prioriterade uppgiftskällan för att fastställa produktionskostnaderna för den likadana produkten, riskera att förlora sin ändamålsenliga verkan.
61 Det är endast när en åtgärd, som vidtas av det exporterande landet, orsakar en påtaglig snedvridning av de priser på råvaror som anges i bokföringen för den part som är föremål för undersökningen som det kan leda till att institutionerna, vid beräkningen av normalvärdet för den likadana produkten, bortser från dessa priser. En annan tolkning av undantaget i artikel 2.5 i grundförordningen – såsom den som institutionerna förespråkar, enligt vilken det i en situation som den aktuella skulle vara tillåtet att ersätta dessa uppgifter med ett belopp för kostnader som grundar sig på en annan skälig grund – innebär nämligen ett oproportionerligt åsidosättande av principen att bokföringen utgör den prioriterade uppgiftskällan för att fastställa produktens produktionskostnader.
62 Vad vidare gäller bevisbördan för att det finns omständigheter som motiverar att artikel 2.5 första stycket i grundförordningen tillämpas, åligger det institutionerna att, när de anser att det är nödvändigt att bortse från produktionskostnaderna i bokföringen för den part som är föremål för undersökningen för att ersätta den med ett annat pris som anses vara skäligt, stödja sig på bevis eller åtminstone på indicier som kan styrka förekomsten av den omständighet som ligger till grund för justeringen (se, analogt, dom av den 10 mars 2009, Interpipe Niko Tube och Interpipe NTRP/rådet, T‑249/06, EU:T:2009:62, punkt 180 och där angiven rättspraxis).
63 Hänsyn ska således tas till att det utgör ett undantag att, vid beräkningen av normalvärdet på den likadana produkten, bortse från de produktionskostnader för produkten som är angivna i bokföringen för den part som är föremål för undersökningen (se ovan skäl 49). När den av institutionerna åberopade snedvridningen inte är en omedelbar följd av en statlig åtgärd som ligger till grund för snedvridningen, såsom i målet i domen av den 7 februari 2013, Acron och Dorogobuzh/rådet (T‑235/08, ej publicerad, EU:T:2013:65), utan en följd som åtgärden antas få på marknaden, ska således institutionerna noggrant redogöra för den aktuella marknadens funktionssätt och visa de konkreta effekterna av denna åtgärd på marknaden, utan att enbart grunda sig på antaganden.
64 Det är mot bakgrund av dessa överväganden det ska prövas om institutionerna har styrkt att villkoren i förevarande fall var uppfyllda för att, vid beräkningen av normalvärdet på den likadana produkten, bortse från priset på rå palmolja som var angivet i PT Ciliandra Perkasas bokföring.
65 För det första, vad gäller den åtgärd som de indonesiska myndigheterna vidtog och som fastställdes vara orsaken till snedvridningen av priset på rå palmolja, vilket bland annat angavs i skäl 29 i den angripna förordningen, är det fråga om det differentierade exportskattesystemet, i den mån det omfattar differentierade skattenivåer på rå palmolja och på biodiesel, vilket institutionerna bekräftade vid förhandlingen. Det framgår av skäl 69 i förordningen att under undersökningsperioden omfattades biodieselexporten av en skatt på 2–5 procent, medan exporten av rå palmolja under samma period omfattades av en skatt på 15–20 procent och det fanns en exportskatt på 5–18,5 procent på raffinerad, blekt och deodoriserad palmolja.
66 För det andra, vad gäller effekterna av det differentierade exportskattesystemet, anförde rådet särskilt i skäl 30 i den angripna förordningen att den fortsatta undersökningen hade visat att det differentierade exportskattesystemet pressade ned priserna på råvarorna på den indonesiska marknaden till en artificiellt låg nivå.
67 Även om rådet i detta sammanhang, i skäl 68 i den angripna förordningen, angav att det differentierade exportskattesystemet begränsade möjligheterna att exportera rå palmolja, eftersom större mängder rå palmolja var tillgängliga på den inhemska marknaden och pressade ned priserna på rå palmolja på denna marknad, ska det konstateras att rådet i den angripna förordningen inte fastställde på vilket sätt förevarande system, i den mån det omfattade differentierade exportskatter på rå palmolja och på biodiesel, orsakade en påtaglig snedvridning av priset på denna råvara på den indonesiska marknaden.
68 I skäl 68 i den angripna förordningen anförde rådet även att skillnaden mellan priset på rå palmolja som såldes på den inhemska marknaden och det internationella referenspriset låg mycket nära den exportskatt som togs ut för rå palmolja. Rådet fastställde dock inte därigenom vilka effekter som skillnaderna mellan skattesatsen på rå palmolja och skattesatsen på biodiesel i sig kunde ha på råvarans pris på den indonesiska marknaden. Av konstaterandet i skälet går det nämligen att på sin höjd dra slutsatser avseende vissa effekter som införandet av en exportskatt på rå palmolja kunde ha på dess pris, men det går inte att av konstaterandet dra slutsatser om de effekter som skillnaden mellan förevarande skattesats och skattesatsen på biodiesel kunde ha på priset på rå palmolja på den indonesiska marknaden.
69 Det går inte heller att med rådets uppgifter i skälen 67 och 70 i den angripna förordningen, enligt vilka det pris på rå palmolja som angavs i bokföringen för de berörda bolagen hade ersatts med det pris till vilket bolagen skulle ha köpt rå palmolja på den inhemska marknaden om det inte hade funnits en sådan snedvridning, det vill säga referensexportpriset, dra slutsatser om vilka effekter skillnaden mellan exportskattesatsen på rå palmolja och exportskattesatsen på biodiesel kunde ha på råvarans pris på marknaden. I den mån dessa skäl ska förstås så att rådet konstaterar att om det inte hade funnits någon sådan skillnad mellan skattesatserna, skulle priset på rå palmolja på marknaden legat på samma nivå som referensexportpriset, räcker det att ange att detta varken har fastställts i den angripna förordningen eller i förfarandet vid tribunalen.
70 Slutligen framgår det av skälen 73 och 74 i den angripna förordningen att institutionerna inte har bestritt att rå palmolja exporteras från Indonesien i stora mängder. När sådana omständigheter är för handen är det emellertid inte tillräckligt att, utan stöd av andra förklaringar, i skäl 68 dra slutsatsen att större mängder rå palmolja är tillgängliga på den inhemska marknaden och att priserna pressas ned.
71 Vad gäller de ekonomiska undersökningar som institutionerna har åberopat vid tribunalen, ska det – utan att pröva om de kan tas upp till sakprövning – anges att det visserligen kan utläsas att exportskatten leder till en höjning av exportpriset på den produkt som omfattas av skatten i förhållande till priset på den inhemska marknaden, till en sänkning av exportvolymen av produkten och till att produktens pris på den inhemska marknaden pressas ned. Det går även att utläsa att ett exportskattesystem som beskattar råvaror högre än produkterna på marknaden i efterföljande led, skyddar och gynnar den inhemska industrin i efterföljande led genom att tillhandahålla råvaror i tillräcklig mängd och till ett fördelaktigt pris.
72 Dessa undersökningar är dock begränsade till att analysera exportskattens effekter på råvarans pris och inte effekterna av den differentierade sats som tillämpades på exportskatten på råvarorna och på biodiesel.
73 Institutionerna förklarade således endast förhållandet mellan det internationella priset och det inhemska priset på rå palmolja och angav uppgifter om vilken påverkan exportskatten på rå palmolja hade på råvarans tillgänglighet på den inhemska marknaden och på dess pris, dock utan att konkret fastställa vilka effekter det differentierade exportskattesystemet som sådant kunde få på palmoljans pris på marknaden och i vilken omfattning dessa effekter skiljer sig från effekterna av ett skattesystem utan en differentierande sats för exportskatten på rå palmolja och på biodiesel.
74 Institutionerna har därmed inte styrkt att det förekommit en påtaglig snedvridning av priset på rå palmolja i Indonesien som beror på det differentierade exportskattesystemet, i den mån det omfattade differentierade satser på exportskatten på rå palmolja och på biodiesel. Institutionerna har, genom att anse att priset på rå palmolja inte återspeglades på ett rimligt sätt i bokföringen för de undersökta indonesiska producenterna och genom att bortse från bokföringen, åsidosatt artikel 2.5 i grundförordningen.
75 I motsats till vad institutionerna har gjort gällande påverkas inte denna slutsats av den omständigheten att institutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på området för den gemensamma handelspolitiken, i synnerhet när det gäller komplicerade ekonomiska bedömningar i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder. I detta avseende är unionsdomstolens prövning begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det angripna valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2002, Since Hardware (Guangzhou)/rådet, T‑156/11, EU:T:2012:431, punkterna 134–136 och där angiven rättspraxis).
76 Om nämligen tribunalens prövning endast avser huruvida de omständigheter som ligger till grund för unionsinstitutionernas konstateranden kan styrka den slutsats de drar därav, inkräktar den inte på det stora utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över på det handelspolitiska området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2012, rådet och kommissionen/Interpipe Niko Tube och Interpipe NTRP, C‑191/09 P och C‑200/09 P, EU:C:2012:78, punkt 68).
77 I förevarande fall har emellertid tribunalen endast prövat om institutionerna har visat att villkoren enligt artikel 2.5 i grundförordningen är uppfyllda för att, vid beräkningen av normalvärdet för den likadana produkten, bortse från de kostnader i samband med produktion och försäljning som återspeglas i de undersökta indonesiska producenternas bokföring.
78 Det framgår härav att talan ska bifallas såvitt avser den första och tredje delen av den tredje grunden utan att det är nödvändigt att pröva grundens andra del som avser huruvida referensexportpriset var ett rimligt ersättningsvärde.
79 Det ska även prövas om den konstaterade felaktigheten motiverar att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras i den del PT Ciliandra Perkasa åläggs en antidumpningstull.
80 I motsats till vad institutionerna har anfört är det inte under omständigheterna i förevarande fall möjligt att delvis ogiltigförklara artikel 1 i den angripna förordningen enbart med avseende på att en felaktighet konstateras i fråga om beräkningsmetoden av antidumpningstullsatsen.
81 Enligt fast rättspraxis är det nämligen endast möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Detta krav på avskiljbarhet är inte uppfyllt när rättsaktens huvudsakliga innehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades (dom av den 10 december 2002, kommissionen/rådet, C‑29/99, EU:C:2002:734, punkterna 45 och 46).
82 Såsom angavs i samband med prövningen av den tredje grunden, har normalvärdet på den likadana produkten beräknats på grundval av felaktiga överväganden. Eftersom normalvärdet är ett väsentligt villkor för att fastställa den tillämpliga antidumpningstullsatsen, kan inte artikel 1 i den angripna förordningen behållas i den mån PT Ciliandra Perkasa åläggs en individuell antidumpningstull.
83 Den angripna förordningen ska således ogiltigförklaras i den del PT Ciliandra Perkasa åläggs en antidumpningstull utan att det är nödvändigt att pröva övriga grunder för talan.
Rättegångskostnader
84 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
85 Kommissionen och EBB ska bära sina rättegångskostnader, i enlighet med artikel 138.1 och 138.3 i rättegångsreglerna.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:
1) Artikel 1 i rådets genomförandeförordning (EU) nr 1194/2013 av den 19 november 2013 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och om slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av biodiesel med ursprung i Argentina och Indonesien, ogiltigförklaras i den del den avser PT Ciliandra Perkasa.
2) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta PT Ciliandra Perkasas rättegångskostnader.
3) Europeiska kommissionen och European Biodiesel Board (EBB) ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 september 2016.
Underskrifter