Дело T‑436/09
Julien Dufour
срещу
Европейска централна банка
„Достъп до документи — Решение 2004/258/ЕО — Бази данни на ЕЦБ, послужили за изготвяне на докладите за назначаването и мобилността на персонала — Отказ на достъп — Жалба за отмяна — Правен интерес — Допустимост — Понятие за документ — Иск за обезщетение — Преждевременен характер“
Резюме на решението
1. Жалба за отмяна — Правен интерес — Физически или юридически лица — Жалба, която може да е от полза за жалбоподателя
(член 263, четвърта алинея ДФЕС)
2. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка
3. Жалба за отмяна — Компетентност на съда на Съюза — Искане за задължителни указания към институция — Достъп до документи — Недопустимост
(член 263, четвърта алинея ДФЕС)
4. Актовe на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Европейската централна банка, с което на жалбоподателя се отказва достъп до определени бази данни на банката, тъй като не са документи
(член 296, втора алинея ДФЕС; член 7, параграф 1, член 8, параграф 1 и член 9 от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)
5. Актовe на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват
(член 296, втора алинея ДФЕС)
6. Сближаване на законодателствата — Правна закрила на базите данни — Директива 96/9 — Понятие за база данни
(член 1, параграф 2 от Директива 96/9 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка — Понятие за документ
(член 3, буква a) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)
8. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Заявление, което налага извършването на прекомерна работа — Сравнително претегляне на засегнатите интереси
(член 3, буква а) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)
9. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка — Понятие за документ
(член 3, буква а) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)
10. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка — Задължение на банката да извърши обичайно или рутинно търсене на документи — Обхват
(член 2, параграф 1, член 3, буква а), член 4, параграфи 5 и 6 и член 6, параграфи 1—3 от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)
11. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение за създаване на документен регистър — Вписване в регистъра на база данни
(член 11 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 3, буква а) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)
12. Извъндоговорна отговорност — Условия — Противоправност — Вреда — Причинно-следствена връзка — Липса на някое от тези условия — Отхвърляне на иска за обезщетение в неговата цялост
(член 107, параграф 2 ЕО и член 288, втора и трета алинея ЕО; член 1, трета алинея, трето изречение ДЕС)
13. Производство — Жалба — Изисквания за форма — Кратко изложение на изтъкнатите правни основания
(член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилника на Общия съд)
1. Жалбата за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има правен интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес съществува, когато отмяната на обжалвания акт сама по себе си може да има правни последици и когато жалбата може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала. Такъв е случаят при жалба за отмяна, подадена от физическо лице срещу отказа на Европейската централна банка да уважи заявлението му за достъп до данни от определена база данни, подадено на основание член 6, параграф 2 от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка, и основана на оспорваната от жалбоподателя теза, че Решение 2004/258 не се прилага по отношение на достъпа до базите данни, или до съдържащите се в тях данни.
(вж. точки 28 и 36)
2. Когато е налице заявление за достъп до документите на Европейската централна банка, от член 6, параграф 2 от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка, и по-специално от използването на глаголите „кани“ и „помага“, следва че банката не може да отхвърли веднага заявление за достъп, с мотива че документът, до който то се отнася, не съществува. Напротив, в този случай в приложение на член 6, параграф 2 от посоченото решение тя трябва да покани заявителя да уточни заявлението си и да му помогне в това отношение, по-конкретно като му укаже с кои документи, които са аналогични на посочените в заявлението за достъп или могат да съдържат частично или изцяло търсена от заявителя информация, разполага тя.
(вж. точки 30 и 31)
3. Общият съд не може да задължава институциите или да ги замества в рамките на упражнявания от него контрол за законосъобразност. Това ограничение на контрола за законосъобразност се отнася до всички спорове, които Общият съд може да разглежда, включително относно достъпа до документи.
(вж. точка 39)
4. Мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат за получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя.
От това следва, че една институция спазва това задължение, като посочва, че заявлението на жалбоподателя за достъп до притежаваните от нея бази данни се отхвърля, с мотива че по ред причини, свързани с липсата на печатни версии на исканите данни и със значителната работа, която трябва да се извърши за създаването на такива версии, заявлението не се отнася до документ по смисъла на действащите разпоредби. Такива мотиви позволяват на жалбоподателя да разбере защо банката отказва да уважи заявлението му за достъп и му дават възможност да оспори този отказ пред съд на Съюза.
(вж. точки 47—51)
5. Задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той спада към законосъобразността по същество на даден акт. Всъщност евентуалните погрешни мотиви не са равнозначни на липсата на мотиви.
(вж. точка 52)
6. В понятието „база данни“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 96/9 за правната закрила на базите данни попада всеки сборник от произведения, данни или други материали, които могат да бъдат отделени един от друг, без да се засегне стойността на тяхното съдържание, който сборник разполага с метод или система от каквото и да било естество, позволяващ(а) откриването на всички материали, от които е съставен. За да е налице база данни, е необходимо, от една страна, да е налице информация, без значение от какво естество (осведомяващо, литературно, артистично, музикално или друго), и от друга страна, да е налице какъвто и да е фиксиран носител, върху който да се съхранява посочената информация.
Елементите, от които е съставена такава база данни, тоест данните, са независими едни от други. По правило те не съществуват в трайна и непроменлива конфигурация, а посредством наличните технически или други средства могат да бъдат представени в множество различни комбинации.
(вж. точки 87, 102 и 107)
7. Що се отнася до определението на понятието „документ“ по член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичният достъп до документите на Европейската централна банка, от използваните в това решение термини „носител“, „закрепена“, „запис“, „изготвена“ и „съхранявана“ имплицитно, но ясно следва, че се има предвид съхранена информация, която може да бъде възпроизведена или консултирана след изготвянето ѝ. Следователно, макар да са известни на банката, материали, които не са съхранени, не представляват документи.
На второ място, от същата разпоредба следва, че естеството на носителя на информацията е без значение за това дали тази информация представлява документ или не. По този начин може да става дума както за традиционен носител като хартия, така и за по-сложни видове носители като различни електронни устройства за съхранение (твърд диск, електронен чип и т.н.) или различни носители, използвани за звукозапис, видео или аудиовизуален запис (CD, DVD, видеокасети и т.н.).
На трето място, текстът на посочената разпоредба визира „всяка информация“. С други думи, видът и естеството на съхраняваната информация също са без значение. Така един документ по смисъла на посоченото в решението определение може да съдържа думи, цифри или друг вид символи, но също и изображения и звукозаписи, като речите на даден оратор, или видеозаписи, като филм. Единственото ограничение по отношение информацията, която може да попадне в обхвата на определението по тази разпоредба, е условието тази информация да се отнася до политиките, дейностите или решенията на банката.
На четвърто място, по смисъла на тази разпоредба дължината, важността или начинът на представяне на информацията са без значение, що се отнася до въпроса дали тази информация попада в обхвата на посоченото определение. От това следва, че документ по смисъла на Решение 2004/258 може да бъде книга от няколкостотин страници или „лист хартия“, който съдържа само една дума или едно число, например име или телефонен номер. Освен това документ може да бъде не само текст като писмо или записка, но и таблица, каталог или списък като телефонен указател, ценоразпис или списък с резервни части. Дори минимална като количество информация — например име или число — е достатъчна, за да е налице документ, стига тази информация да е съхранена.
Да се признае, че само по себе си едно отделно сведение не е „информация“, чието количество или естество е достатъчно, за да може да представлява документ по смисъла на Решение 2004/258 или по смисъла на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, би означавало да не се отчита фактът, че значението на едно сведение, което се съдържа в дадена база данни, не зависи само от неговото количество, което може да е малко, но и от неговата взаимовръзка, пряка или косвена, с останалите данни, които се съдържат в същата база данни. Всъщност именно тези взаимовръзки позволяват съдържащата се в определена база данни информация „да се подреди систематично или методично“. Така дори малък брой данни, извлечени от дадена база данни, може бъде проводник на по-малко или повече полезна информация, докато по правило текст, който е изваден от неговия контекст, може да загуби значението си. Следователно не може да се чете, че съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни, представлява сбор, който е лишен от всякакъв смисъл. Всъщност посочените данни не се съхраняват на случаен принцип и без ред, а съгласно точна схема за класиране, която като цяло позволява създаването на взаимовръзки между тези данни.
От това следва, че съгласно буквалното тълкуване на съдържащото се в член 3, буква а) от Решение 2004/258 определение на понятието „документ“ съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни, представлява документ по смисъла на тази разпоредба.
(вж. точки 88—94, 106, 108, 110, 111, 116 и 164)
8. Евентуалното значително количество на данните, които се съдържат в определена база данни, не е основателен довод, за да се откаже да се признае качеството документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка на тези данни.
Всъщност, макар дадена институция да трябва да запази възможността за постигане на баланс, от една страна, между интереса от публичния достъп до документите, и от друга страна, работата, която трябва да се извърши във връзка с предоставянето на този достъп, за да се съхранят в тези особени случаи интересите на добрата администрация, тази възможност все пак трябва да се прилага по изключение, като се има предвид по-специално фактът, че отчитането на работата, която трябва да се извърши, за да се упражни правото на достъп, и отчитането на интересите на заявителя по принцип е без значение за упражняването на посоченото право. Освен това, доколкото правото на достъп до държаните от институциите документи представлява принципно разрешение, институцията, която се позовава на изключение, свързано с неразумния характер на произтичащата от заявката задача, носи тежестта да докаже обхвата на тази задача.
(вж. точки 121, 122 и 124)
9. За да бъде съхранена на определен носител, дадена информация трябва да има минимална степен на стабилност. Информация, която се запазва само временно върху техническо устройство, не отговаря на това условие. От момента, в който дадена информация бъде съхранена от Европейската централна банка на подходящ носител, тя е документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка, който може да бъде предмет на заявление за достъп. Фактът, че тази информация може да бъде изменена впоследствие, е без значение в това отношение. За разлика от това, едно заявление за достъп не може да се отнася нито до бъдеща и следователно все още незаписана информация, нито до информация, която, макар и записана в миналото, е била заличена преди подаване на заявлението. Освен това информация, която се съхранява от външен доставчик на услуги за сметка на банката по начин, който позволява във всеки едни момент тя да е на разположение банката, е информация, съхранява от банката по смисъла на тази разпоредба.
(вж. точки 126—128 и 131)
10. Възможният чувствителен или поверителен характер на някои от данните, които се съдържат в определена база данни на Европейската централна банка, не може да представлява основателен повод за отказ да се признае качеството на документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка на съдържащата се в такава база информация.
Освен това банката може да ограничи отказа на достъп само до данните, които попадат в приложното поле на изключенията по член 4, параграф 6 от Решение 2004/258. Следователно тя трябва да предостави такъв частичен достъп, ако целта, която преследва с отказа си да предостави достъп до определен документ, може да бъде постигната, ако тя се ограничи до това да скрие частите или данните, които могат да засегнат защитения обществен интерес.
В същия контекст се вписва и заявление, което има за цел да накара банката да потърси в своите бази данни определени данни и да съобщи резултата от търсенето, тъй като по същество то представлява заявление за частичен достъп до документ.
Като се има предвид, че частичният достъп е предвиден в член 4, параграф 5 от Решение 2004/258 като разрешение в случаите, когато е невъзможно да се уважи изцяло заявлението за достъп, заинтересованите лица, които по принцип имат право на достъп до всеки документ на банката в неговата цялост, могат a fortiori да поискат само частичен достъп до такъв документ. Следователно в това заявление трябва да се посочи достатъчно точно не само документът по смисъла на член 3, буква а) от посоченото решение, предмет на заявлението, но и частта от него, до която се иска достъп.
Когато с дадено заявление от банката се иска да потърси информация в една от своите бази данни съгласно определените от заявителя параметри, тя е длъжна, освен ако не се прилага някое от предвидените в член 4 от Решение 2004/258 изключения, да уважи това заявление, ако исканото търсене може да бъде извършено посредством инструментите за търсене, с които разполага тази база данни. Посредством подадено на основание Решение 2004/258 заявление за частичен достъп до документи обаче от банката не може да се изисква да съобщи на заявителя част или всички данни, които се съдържат в притежаваните от нея бази данни, като ги класира съгласно схема, която не е предвидена в посочената база данни. Всъщност такова заявление е насочено към създаването на нов „документ“ и следователно излиза извън приложното поле на посоченото решение.
От това следва, че когато става дума за заявление за частичен достъп до документ, всичко, което може да бъде извлечено от база данни посредством обичайно или рутинно търсене, може да бъде предмет на заявление за достъп, подадено на основание Решение 2004/258.
(вж. точки 138, 144, 146—148, 150, 152 и 153)
11. За разлика от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, Решение 2004/258 относно публичния достъп до документи на Европейската централна банка не предвижда създаването от Европейската централна банка на регистър на документи. Целта на предвиденото в член 11 от Регламент № 1049/2001 задължение за създаване на такъв регистър е да позволи на гражданите да се ползват конкретно от правата, които произтичат от него. Следователно спорно е, че трудността, дори невъзможността да се включи база данни в този регистър може да представлява достатъчен довод, за да се стигне до извода, че тази база данни не е документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258.
Във всички случаи включването на определена база данни в такъв регистър с указването на предвидената в член 11, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 информация не би трябвало да създава особени затруднения. Тази разпоредба не изисква актуализирането на регистър при всяко добавяне или заличаване на данни в базата данни. Подобна актуализация е необходима при по-големи изменения на съдържанието на базата данни. От друга страна, вписаната в регистъра база данни може да се актуализира през разумни периоди от време, за да се отрази по-добре актуалното съдържание на тази база данни.
(вж. точки 155 и 156)
12. За да се ангажира извъндоговорната отговорност на Общността по смисъла на член 288, втора алинея ЕО за неправомерно поведение на нейните органи, трябва да са изпълнени определени кумулативни условия, а именно неправомерност на поведението, за което се упрекват институциите, наличие на вреда и наличие на причинно-следствена връзка между твърдяното поведение и претендираната вреда.
Що се отнася до първото от условията, трябва да е установено достатъчно съществено нарушение на правна норма, която има за цел да се предоставят права на частноправни субекти. Колкото до изискването нарушението да бъде достатъчно съществено, решаващият критерий, който позволява да се смята, че то е спазено, е критерият за явното и сериозно нарушение от страна на съответната институция на наложените на нейното право на преценка предели. Когато тази институция разполага само със значително ограничена свобода на преценка или дори не разполага с такава, самото неспазване на общностното право може да бъде достатъчно, за да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение.
Що се отнася до условието, свързано с причинно-следствената връзка, Съюзът може да бъде държан отговорен само за вредата, която произтича по достатъчно пряк начин от неправомерното поведение на дадена институция. Що се отнася до вредата, тя трябва да е действителна и сигурна, както и оценима. В замяна на това вреда, която е изцяло хипотетична и неопределена, не поражда право да се иска поправяне на вредите. Задължение на жалбоподателя е да представи доказателства, които да установят наличието и размера на понесените от него вреди. Освен това, ако едно от тези условия не е изпълнено, жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост, без да е необходимо да се изследват другите условия.
В този контекст едно искане за обезщетение на жалбоподателя, основано на отлагането на защитата на дисертационния му труд, поради отказа на институция на Съюза да му предостави достъп до определени свои документи, когато отказът не е единствения фактор за това отлагане, е преждевременно.
(вж. точки 189—193 и 197)
13. Съгласно член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд в исковата молба или жалбата трябва да се посочат предметът на спора и кратко изложение на изложените правни основания. За да се изпълнят тези изисквания, искова молба или жалба, която е насочена към поправяне на вреди, за които се твърди, че са причинени от институция на Общността, трябва да съдържа данни, които позволяват да се определят по-специално вредата, която ищецът или жалбоподателят твърди, че е претърпял, както и характерът и размерът на тази вреда.
(вж. точка 194)