CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 14 november 2019 (1)
Zaak C‑752/18
Deutsche Umwelthilfe eV
tegen
Freistaat Bayern
[verzoek van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2008/50/EG – Luchtkwaliteitsplan – Grenswaarden voor stikstofdioxide – Doeltreffendheid van het Unierecht – Verplichting van de nationale rechterlijke instanties om alle noodzakelijke maatregelen te treffen ter waarborging van de uitvoering van een richtlijn – Niet-naleving van rechterlijke beslissingen door de administratie – Ondoeltreffende bevelen en dwangsommen – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Gijzeling van functionarissen – Noodzaak van eerbiediging van artikel 6 van het Handvest – Recht op persoonlijke vrijheid”
I. Inleiding
1. Het verzoek van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland) om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de doeltreffende uitvoering van het Unierecht en meer in het bijzonder van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van [21] mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa(2). Hoe kan worden gewaarborgd dat nationale rechterlijke beslissingen, in casu op het bijzonder gevoelige gebied van het milieurecht, worden nageleefd? Wanneer functionarissen zich duidelijk niet wensen te schikken naar in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissingen, kan of moet dan op grond van het Unierecht de vrijheidsontnemende maatregel van gijzeling worden getroffen, indien die maatregel wel bestaat in de toepasselijke nationale rechtsorde, maar er ten aanzien van dergelijke personen niet in deze maatregel is voorzien? Bij de beantwoording van deze vraag moeten twee grondrechten in aanmerking worden genomen: het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het recht op vrijheid.
2. Deze problematiek is aan de orde in een geschil tussen de niet-gouvernementele organisatie Deutsche Umwelthilfe eV en de Freistaat Bayern (deelstaat Beieren, Duitsland) over een beslissing van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof waarbij deze deelstaat wordt gelast zijn luchtkwaliteitsplan te wijzigen door de invoering van rijverboden voor voertuigen met een dieselmotor in de stad München (Duitsland). De deelstaat weigert echter dergelijke verboden in te voeren, hoewel hem herhaaldelijk dwangsommen zijn opgelegd.
3. Omdat het nationale recht onvoldoende middelen biedt om deze beslissing door de deelstaat Beieren te doen naleven, vraagt de verwijzende rechter hoe ruim de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen zijn om de uitvoering van richtlijn 2008/50 en het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen.
4. In de onderhavige conclusie zal ik uiteenzetten waarom er mijns inziens krachtens het Unierecht geen onbeperkte verplichting op de nationale rechter rust om dwangmaatregelen toe te passen teneinde de doeltreffendheid van dit recht te waarborgen, met name wanneer deze maatregelen afbreuk kunnen doen aan een ander grondrecht, in casu het recht op vrijheid.
5. Ik zal het Hof in overweging geven te oordelen dat het Unierecht, hoewel de nationale rechter in de regel al het mogelijke moet doen om de doeltreffende uitvoering van dat recht te waarborgen en daartoe alle maatregelen moet nemen waarin zijn nationale recht voorziet om functionarissen te dwingen zich te schikken naar een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing, de nationale rechter verplicht noch toestaat een vrijheidsontnemende maatregel te treffen wanneer daarin niet is voorzien bij een wet die duidelijk, voorzienbaar, toegankelijk en vrij van willekeur is.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Internationaal recht
6. Artikel 9 van het Verdrag van Aarhus(3) voorziet in een ruime toegang van het publiek tot de rechter om, overeenkomstig artikel 1 van dit verdrag, bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn.
B. Recht van de Unie
7. Artikel 13 van richtlijn 2008/50, met als opschrift „Grenswaarden en alarmdrempels voor de bescherming van de menselijke gezondheid”, bepaalt in lid 1 dat de lidstaten bepaalde grenswaarden voor stikstofdioxide moeten naleven.
8. Artikel 23, lid 1, van deze richtlijn verplicht de lidstaten luchtkwaliteitsplannen vast te stellen wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties de bij deze richtlijn voorgeschreven grenswaarden overschrijdt.
C. Duits recht
9. Artikel 2, lid 2, tweede volzin, van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschand (grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland) van 23 mei 1949 (BGB1 1949 I, blz. 1; hierna: „grondwet”) voorziet in een grondrecht op persoonlijke vrijheid. Overeenkomstig artikel 104, lid 1, eerste volzin, van de grondwet „[kan de] persoonlijke vrijheid [...] slechts krachtens een formele wet en met inachtneming van de daarin voorgeschreven vormen worden beperkt”.
10. § 167, lid 1, eerste volzin, van de Verwaltungsgerichtsordnung (Duits wetboek van bestuursprocesrecht; hierna: „VwGO”) bepaalt:
„Behoudens bijzondere bepalingen van deze wet is de tenuitvoerlegging mutatis mutandis geregeld bij het achtste boek van de Zivilprozessordnung [Duits wetboek van burgerlijke rechtsvordering; hierna: ‚ZPO’].”
11. § 172 VwGO, die volgens de verwijzende rechter een dergelijke bijzondere bepaling vormt, welke overeenkomstig de aanhef van § 167, lid 1, eerste volzin, VwGO de toepassing van de bepalingen inzake gedwongen tenuitvoerlegging vervat in het achtste boek van de ZPO in beginsel uitsluit, luidt:
„Indien de administratie in de gevallen bedoeld in § 113, lid 1, tweede volzin, § 113, lid 5, en § 123 geen gevolg geeft aan het bevel dat haar is gegeven in een vonnis of beschikking waarbij voorlopige maatregelen worden gelast, kan de rechter in eerste aanleg desgevraagd bij beschikking dreigen haar een dwangsom ten belope van maximaal 10 000 EUR op te leggen bij niet-uitvoering binnen de door hem bepaalde termijn, en in geval van niet-uitvoering binnen deze termijn deze dwangsom opleggen en ambtshalve overgaan tot gedwongen tenuitvoerlegging. Eenzelfde bevel kan herhaaldelijk leiden tot dreiging met alsook oplegging en tenuitvoerlegging van een dwangsom.”
12. § 888, leden 1 en 2, van het achtste boek van de ZPO bepaalt:
„1. Wanneer een handeling niet door een derde kan worden uitgevoerd en uitsluitend van de wil van de geëxecuteerde afhankelijk is, moet de rechter in eerste aanleg desgevraagd vaststellen dat de geëxecuteerde is gehouden tot uitvoering van de handeling op straffe van een dwangsom en, voor het geval dat deze dwangsom niet kan worden geïnd, op straffe van gijzeling, dan wel meteen op straffe van gijzeling. Het bedrag van elke dwangsom mag niet hoger zijn dan 25 000 EUR. De bepalingen van afdeling 2 met betrekking tot vrijheidsontneming zijn mutatis mutandis van toepassing op gijzeling.
2. De dwangmiddelen worden bevolen zonder voorafgaande strafbedreiging.”
13. § 890, leden 1 en 2, ZPO bepaalt dat een strafbedreiging gericht aan een schuldenaar van de verplichting om een handeling na te laten of het verrichten van een handeling te dulden, moet voorafgaan aan zijn veroordeling tot een geldboete of gijzeling.
III. Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
14. Deutsche Umwelthilfe, een Duitse niet-gouvernementele organisatie die is gemachtigd om groepsvorderingen inzake milieuaangelegenheden in te stellen in de zin van artikel 9, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus en artikel 11, lid 3, tweede en derde volzin, van richtlijn 2011/92/EU(4), heeft tegen de deelstaat Beieren een beroep ingesteld dat ertoe strekt deze deelstaat te dwingen de bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarden voor stikstofdioxide na te leven.
15. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat er op het grondgebied van de stad München al jarenlang soms aanzienlijke overschrijdingen van deze grenswaarden zijn vastgesteld via gerechtelijke weg. Deze overschrijdingen zouden betrekking hebben op ongeveer 250 wegen of weggedeelten en in sommige gevallen zou het dubbele van de toegestane waarden worden bereikt.
16. Bij vonnis van 9 oktober 2012 heeft het Verwaltungsgericht München (bestuursrechter in eerste aanleg München, Duitsland) de deelstaat Beieren gelast het „luchtkwaliteitsactieplan”, dat overeenstemt met het „luchtkwaliteitsplan” in de zin van artikel 23 van richtlijn 2008/50, te wijzigen voor de stad München, zodat het aan die waarden voldoet. Dit vonnis is in kracht van gewijsde gegaan.
17. Bij beschikking van 21 juni 2016 heeft deze rechter gedreigd de deelstaat Beieren een dwangsom op te leggen wegens overschrijding van de betreffende grenswaarden, waartegen die deelstaat beroep heeft ingesteld.
18. Bij beschikking van 27 februari 2017 heeft het Bayerische Verwaltungsgerichtshof dit beroep verworpen. Omdat het had vastgesteld dat de deelstaat Beieren zich nog steeds niet had gevoegd naar het vonnis van 9 oktober 2012, heeft het daarnaast gedreigd deze deelstaat verschillende dwangsommen van in totaal 10 000 EUR op te leggen indien hij niet de noodzakelijke maatregelen zou treffen om de grenswaarden te na te leven. Deze maatregelen omvatten de oplegging van rijverboden voor bepaalde voertuigen met een dieselmotor in bepaalde stadszones.(5) Ook deze beschikking is in kracht van gewijsde gegaan.
19. Op verzoek van Deutsche Umwelthilfe heeft het Verwaltungsgericht München bij beschikking van 26 oktober 2017 een van de dwangsommen opgelegd die in de vorige beschikking van 27 februari 2017 waren vastgesteld. De deelstaat Beieren heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze beschikking en heeft de opgelegde dwangsom betaald.
20. Bij beschikkingen van 29 januari 2018 heeft deze rechter op verzoek van Deutsche Umwelthilfe nog een andere dwangsom opgelegd die bij beschikking van 27 februari 2017 was vastgesteld, en gedreigd de deelstaat Beieren een nieuwe dwangsom van 4 000 EUR op te leggen. Daarentegen heeft deze rechter onder andere de vordering afgewezen tot bevel van gijzeling van de toenmalige minister van Milieu en Consumentenbescherming van de deelstaat Beieren, of anders de minister-president van die deelstaat. Deutsche Umwelthilfe heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
21. De verwijzende rechter benadrukt dat de deelstaat Beieren nog steeds geen gevolg heeft gegeven aan de bevelen die hem bij beschikking van 27 februari 2017 zijn gegeven, en er niet mag worden verwacht dat hij deze beslissing zal naleven. Integendeel, vertegenwoordigers van de deelstaat Beieren, onder wie de minister-president, hebben in het openbaar verklaard dat zij niet van plan waren te voldoen aan de verplichting om het verkeer van dieselvoertuigen op bepaalde wegen te verbieden. De deelstaat Beieren heeft voor het Bayerische Verwaltungsgerichtshof in het kader van het hoofdgeding ook aangegeven dat hij het onevenredig achtte om het verkeer van dieselvoertuigen op bepaalde wegen of weggedeelten te verbieden en dat het daarom niet gepast was om maatregelen in die zin te nemen.
22. Wanneer de uitvoerende macht zo duidelijk en standvastig laat blijken dat zij vastbesloten is bepaalde rechterlijke beslissingen niet na te leven, moet het volgens de verwijzende rechter uitgesloten worden geacht dat de dreiging met of oplegging van nieuwe, hogere dwangsommen iets aan dat gedrag zal veranderen. Dit klemt temeer daar de betaling van een dwangsom voor de deelstaat niet gepaard gaat met vermogensverlies. De vereffening van een dwangsom verloopt immers zo dat een bepaalde post op de begroting van de deelstaat met het door de rechter opgelegde bedrag wordt gedebiteerd en dat eenzelfde bedrag in de administratie van de deelstaat wordt geboekt als ontvangst.
23. Deze rechter voegt daaraan toe dat de ZPO in gijzeling voorziet om de tenuitvoerlegging van bepaalde beslissingen te waarborgen. Dit instrument is echter om redenen van constitutioneel recht niet van toepassing op functionarissen.
24. Op grond van § 167, lid 1, eerste volzin, VwGO kunnen de maatregelen van het achtste boek van de ZPO, zoals gijzeling, immers worden toegepast behoudens andersluidende bijzondere bepaling. § 172 VwGO vormt echter een dergelijke bijzondere bepaling die de toepassing van de maatregelen van gedwongen tenuitvoerlegging van het achtste boek van de ZPO uitsluit.
25. Het is juist dat het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof, Duitsland) reeds heeft geoordeeld dat de administratieve rechterlijke instanties in beginsel moeten aannemen dat zij in voorkomend geval niet gebonden zijn door de beperkingen die voortvloeien uit § 172 VwGO. In zijn beschikking van 9 augustus 1999 (1 BvR 2245/98) heeft het erop gewezen dat de toepassing van andere mogelijke dwangmiddelen krachtens § 167 VwGO junctis de bepalingen van de ZPO „noodzakelijk [is] gelet op het beginsel van een effectieve rechterlijke bescherming, in ieder geval indien de dreiging met en de oplegging van een dwangsom die beperkt is tot 2 000 DEM [(ongeveer 1 000 EUR, de bovengrens die toen van kracht was)] de rechten van de belanghebbende niet kunnen beschermen”. Deze beschikking luidt als volgt:
„Wanneer het bijvoorbeeld op grond van eerdere ervaringen, eenduidige verklaringen of veelvuldige, vergeefse bedreigingen met een dwangsom duidelijk kenbaar is dat de administratie onder druk van de dwangsom niet bijdraait, vereist het beginsel van een effectieve rechterlijke bescherming dat er wordt gebruikgemaakt van de krachtens § 167 VwGO mogelijke ‚overeenkomstige’ toepassing van bepalingen van burgerlijk procesrecht en dat er ingrijpender dwangmaatregelen worden getroffen om de autoriteiten tot een rechtmatige handelwijze aan te manen [...]. Welke van de in de §§ 885 tot en met 896 ZPO geregelde, ingrijpender dwangmiddelen [...] in welke volgorde en in welke vorm bij de tenuitvoerlegging [...] zo nodig worden ingezet, dient in laatste instantie door de bestuursrechter te worden beoordeeld [...].”
26. Deze bepalingen omvatten tenuitvoerlegging door een derde, hetgeen volgens de verwijzende rechter in de onderhavige zaak niet mogelijk is, alsook gijzeling, waarin is voorzien bij § 888 ZPO.
27. Indien functionarissen van de deelstaat Beieren zouden worden gegijzeld op grond van § 888 ZPO, zou dat volgens de verwijzende rechter echter in strijd zijn met de voorwaarde die het Bundesverfassungsgericht in zijn beschikking van 13 oktober 1970 (1 BvR 226/70) heeft gesteld, namelijk dat de wetgever op het tijdstip van de vaststelling van de wet het doel heeft beoogd dat thans wordt nagestreefd op grond van deze bepaling. Gelet op de ontstaansgeschiedenis van § 888 ZPO is dat niet het geval.
28. Om die reden hebben de Duitse rechterlijke instanties, zelfs na de beschikking van het Bundesverfassungsgericht van 9 augustus 1999 (1 BvR 2245/98), herhaaldelijk geoordeeld dat het onwettig is ermee te dreigen dat functionarissen van de uitvoerende macht worden gegijzeld.
29. De verwijzende rechter vraagt zich niettemin af of het Unierecht een andere beoordeling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde rechtssituatie vereist of toestaat.
30. Indien de dreiging met gijzeling in een situatie als in het hoofdgeding noodzakelijk is op grond van het Unierecht, mogen de Duitse rechtbanken volgens de verwijzende rechter geen rekening houden met de door de constitutionele rechtspraak opgeworpen hindernis. De nationale rechter is verplicht zorg te dragen voor de volle werking van de bepalingen van het Unierecht en moet daarbij zo nodig op eigen gezag elke strijdige bepaling van nationale wetgeving buiten toepassing laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten. Hetzelfde geldt voor strijdige nationale rechtspraak.
31. Tegen deze achtergrond heeft het Bayerische Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moeten
1) het bij artikel 4, lid 3, tweede alinea, [VEU] vastgestelde vereiste dat de lidstaten alle algemene en bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren,
2) het bij onder andere artikel 197, lid 1, [VWEU] vastgestelde beginsel inzake de doeltreffende uitvoering van het Unierecht door de lidstaten,
3) het door artikel 47, [eerste alinea], van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie[(6)] gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte,
4) de uit artikel 9, lid 4, eerste volzin, van het [Verdrag van Aarhus] voortvloeiende verplichting voor de verdragsluitende staten om daadwerkelijke rechtsbescherming inzake milieuaangelegenheden te bieden,
5) de bij artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vastgestelde verplichting voor de lidstaten om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren,
aldus worden uitgelegd dat een Duitse rechter het recht – en zo nodig de plicht – heeft te bevelen dat functionarissen van een Duitse deelstaat worden gegijzeld teneinde de deelstaat te dwingen te voldoen aan zijn verplichting om een luchtkwaliteitsplan in de zin van artikel 23 van [richtlijn 2008/50] bij te werken en daaraan een bepaalde minimuminhoud te geven, wanneer deze deelstaat definitief is veroordeeld om dat plan met die minimuminhoud bij te werken, en
– de deelstaat meermaals vruchteloos is bedreigd met dwangsommen en aan betaling daarvan is onderworpen,
– de dreiging met en de oplegging van hogere dwangsommen dan tot nu toe het geval was geen noemenswaardig effect hebben, omdat de betaling van de dwangsommen voor de definitief veroordeelde deelstaat niet gepaard gaat met vermogensverlies, maar het opgelegde bedrag telkens gewoon wordt overgeboekt van de ene post binnen de deelstaatbegroting naar een andere post binnen dezelfde begroting,
– de definitief veroordeelde deelstaat zowel tegenover de rechter als in het openbaar heeft verklaard – onder andere in het parlement bij monde van zijn hoogste politieke ambtsdrager – dat hij de gerechtelijk opgelegde verplichtingen in verband met de luchtkwaliteitsplanning niet zal nakomen,
– het nationale recht in beginsel voorziet in het dwangmiddel van gijzeling met het oog op de tenuitvoerlegging van gerechtelijke beslissingen, maar rechtspraak van de nationale constitutionele rechter in de weg staat aan de toepassing van de relevante bepaling op gevallen zoals het onderhavige, en
– het nationale recht voor gevallen zoals het onderhavige niet voorziet in dwangmiddelen die doelgerichter zijn dan bedreiging met en oplegging van een dwangsom, maar minder ingrijpend dan gijzeling, en het gebruik van dergelijke dwangmiddelen uit de aard der zaak niet in aanmerking komt?”
32. Deutsche Umwelthilfe, de deelstaat Beieren en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof. Dezelfde partijen en belanghebbenden alsmede de Duitse regering waren vertegenwoordigd op de pleitzitting van 3 september 2019.
IV. Analyse
A. Opmerkingen vooraf
33. Met zijn vraag betreffende de doeltreffende uitvoering van het Unierecht doelt de verwijzende rechter op de maatregelen die een nationale rechter jegens de administratie kan of moet nemen gelet op twee soorten verplichtingen van die administratie op grond van ten eerste bepalingen van afgeleid recht, in casu richtlijn 2008/50, en ten tweede reeds jegens haar genomen rechterlijke beslissingen, teneinde de toepassing van dit recht te waarborgen.
34. De verwijzende rechter wordt geconfronteerd met de problematiek dat het nationale recht onvoldoende dwangmiddelen ter beschikking stelt om de functionarissen ertoe te dwingen gevolg te geven aan zijn beslissingen en aldus het Unierecht te eerbiedigen.
35. De bepalingen die de verwijzende rechter aanhaalt betreffende het eerste soort verplichtingen, zijn artikel 4, lid 3, VEU, waarin het beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en de lidstaten is neergelegd, op grond waarvan de lidstaten alle maatregelen moeten treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de handelingen van de instellingen voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, en artikel 197, lid 1, VWEU, dat bepaalt dat de doeltreffende uitvoering van het recht van de Unie door de lidstaten van wezenlijk belang is voor de goede werking van de Unie.
36. Ter ondersteuning van het tweede soort verplichtingen vermeldt de verwijzende rechter het in artikel 47 van het Handvest geformuleerde en in artikel 9 van het Verdrag van Aarhus neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Uit dit recht vloeit overeenkomstig artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU voor de lidstaten de verplichting voort om in de nodige rechtsmiddelen te voorzien om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.
37. Zoals blijkt uit de door de verwijzende rechter vermelde toepasselijke bepalingen, omvatten de maatregelen voor de tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing in het Duitse burgerlijk recht de oplegging van dwangsommen, tenuitvoerlegging door een derde en gijzeling. Het Duitse bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid dwangsommen op te leggen ter waarborging van de naleving door de administratie van haar bij rechterlijke beslissing gegeven bevelen. Het bedrag van deze dwangsommen ligt lager dan in het burgerlijk recht. Indien de dwangsom ondoeltreffend blijkt, is het volgens de verwijzende rechter mogelijk toepassing te maken van de regels van het burgerlijk recht, die met name voorzien in dwangsommen van maximaal 25 000 EUR in plaats van 10 000 EUR, maar kunnen functionarissen niet worden gegijzeld. Zoals is aangegeven in punt 27 van deze conclusie, vloeit dit voort uit het Duitse constitutionele recht, zoals uitgelegd door het Bundesverfassungsgericht.
38. In dit stadium wil ik preciseren dat Deutsche Umwelthilfe deze beschrijving van de toepasselijke nationale bepalingen betwist.(7) Wanneer het Hof uitspraak moet doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter, dient het zich echter te houden aan de uitlegging die deze rechter aan het nationale recht heeft gegeven.(8) Bijgevolg moet de onderhavige prejudiciële verwijzing, ongeacht de kritiek van de partijen in het hoofdgeding op de uitlegging van het nationale recht door de verwijzende rechter, worden onderzocht in het licht van de uitlegging die deze rechter aan dit recht heeft gegeven.
39. Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de reden waarom de tegen de staat en zijn administratie gebruikte dwangmiddelen in het Duitse nationale recht gematigder zijn dan in het burgerlijk recht, te maken heeft met het feit dat de staat de tegen hem uitgesproken rechterlijke beslissingen gewoonlijk naleeft. Volgens Deutsche Umwelthilfe zelf is de onderhavige zaak overigens een uitzonderlijk geval.
40. Net als de verwijzende rechter, Deutsche Umwelthilfe en de Commissie wil ik benadrukken dat het onderhavige geval, hoewel uitzonderlijk, echter niet zonder belang is. Integendeel, de weigering van de functionarissen van de deelstaat Beieren om gevolg te geven aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde, in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissingen, kan ernstige gevolgen hebben voor zowel de gezondheid en het leven van personen(9) als de rechtsstaat(10).
41. In deze context dient te worden aangenomen dat de verwijzende rechter met zijn prejudiciële vraag in wezen vraagt of het Unierecht – en in het bijzonder artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU, artikel 197, lid 1, VWEU, artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – aldus moet worden uitgelegd dat de nationale rechter, om de doeltreffende uitvoering van richtlijn 2008/50 te verzekeren en daartoe de functionarissen ertoe te dwingen gevolg te geven aan een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing, jegens hen een vrijheidsontnemende maatregel als gijzeling kan of moet treffen, indien zijn nationale recht deze maatregel omvat, maar een duidelijke en voorzienbare nationale wet ontbreekt waarin ten aanzien van dergelijke personen in deze maatregel is voorzien.
42. Om deze vraag te beantwoorden, onderzoek ik eerst de omvang van de verplichting van de nationale rechter om de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen (deel B) en vervolgens de eventuele grenzen van deze verplichting in het licht van het grondrecht op vrijheid (deel C).
B. Verplichting om de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen
43. Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad te onderzoeken welke maatregelen de nationale rechter moet nemen op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking en het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht van de justitiabelen op een daadwerkelijke rechtsbescherming, indien een lidstaat de bepalingen van richtlijn 2008/50, en met name de artikelen 13 en 23 daarvan, niet naleeft.
44. Dienaangaande volgt uit de arresten Janecek(11), ClientEarth(12) en Craeynest e.a.(13) dat de nationale rechter, wanneer een staat zijn verplichting niet nakomt om een luchtkwaliteitsplan op te stellen, op verzoek van betrokken particulieren alle noodzakelijke maatregelen moet treffen – zoals een bevel, indien daarin naar nationaal recht is voorzien – opdat de bevoegde autoriteit dit plan opstelt onder de bij richtlijn 2008/50 vastgestelde voorwaarden.(14)
45. Deze arresten geven slechts gedeeltelijk antwoord op de vraag betreffende de doeltreffende uitvoering van het Unierecht in een geval als in het hoofdgeding. Zoals in de zaken die hebben geleid tot de genoemde arresten, betreft het probleem van de uitvoering van het Unierecht niet de omzetting door de betrokken lidstaat van richtlijn 2008/50, maar de door de staat genomen concrete maatregelen om zich eraan te conformeren. In de onderhavige zaak komt hierbij echter nog het probleem dat de administratie rechterlijke beslissingen tot uitvoering van bepaalde concrete maatregelen niet heeft nageleefd, in casu de invoering van rijverboden op bepaalde wegen.
46. De vraag rijst of de verplichting van de nationale rechter om „alle noodzakelijke maatregelen” te treffen teneinde de naleving van richtlijn 2008/50 te verzekeren, in een dergelijk geval de verplichting omvat om een vrijheidsontnemende maatregel zoals gijzeling toe te passen.
47. Deze vraag is des te prangender in deze zaak, omdat er sprake is van een zeer ernstige schending van het Unierecht. Het feit dat de staat een rechterlijke beslissing negeert waarbij hij wordt gelast bepaalde handelingen te verrichten om voornoemde richtlijn na te leven, doet immers afbreuk aan het bij artikel 47 van het Handvest gewaarborgde grondrecht van de justitiabelen op een doeltreffende voorziening in rechte.
48. Zoals blijkt uit de arresten Toma en Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci(15)en Torubarov(16), zou het bij artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte slechts denkbeeldig zijn indien het in de rechtsorde van een lidstaat mogelijk zou zijn dat een definitieve en bindende rechterlijke beslissing zonder uitwerking blijft ten nadele van een partij. De tenuitvoerlegging van een vonnis moet worden geacht integraal deel uit te maken van de „doeltreffende voorziening in rechte” in de zin van dat artikel 47.
49. De weigering van een lidstaat om gevolg te geven aan een rechterlijke beslissing kan ook afbreuk doen aan de rechtsstaat, die een van de waarden vormt waarop de Unie is gebaseerd.(17) De rechtsstaat moet worden geëerbiedigd door alle burgers van de Unie en in de eerste plaats door de vertegenwoordigers van de staat, gelet op hun bijzondere verantwoordelijkheid op dit gebied wegens hun ambt.(18) De Duitse regering heeft dat zelf ter terechtzitting erkend door te stellen dat de uitvoerende macht een rechterlijke beslissing uiteraard moet naleven. Deutsche Umwelthilfe heeft er ook op gewezen dat de staat rechterlijke beslissingen over het algemeen naleeft, waarbij bescheiden dwangsommen gewoonlijk volstaan om de administratie ertoe aan te zetten zich daaraan te conformeren.
50. Wanneer dergelijke in het nationale recht jegens de administratie vastgestelde dwangsommen echter niet volstaan om de lidstaat ertoe te dwingen zich te conformeren aan een rechterlijke beslissing tot uitvoering van een richtlijn, kan of moet de nationale rechter dan andere maatregelen treffen dan die welke hem naar nationaal recht ter beschikking staan?
51. Blijkens de verwijzingsbeslissing hebben de overeenkomstig het nationale recht reeds toegepaste maatregelen, namelijk dwangsommen van in totaal 10 000 EUR, immers geen effect gehad op de deelstaat Beieren. De enige andere mogelijke maatregelen volgens de verwijzende rechter, namelijk dwangsommen van maximaal 25 000 EUR, zouden bovendien evenmin voldoen aan het doeltreffendheidsvereiste, aangezien zij geen impact hebben op de begroting van de deelstaat(19) en de functionarissen daarvan in het openbaar hebben verklaard dat zij niet van plan waren rijverboden in te voeren zoals de verwijzende rechter had bevolen.
52. In dat verband volgt uit het arrest Craeynest e.a.(20) dat de door de nationale rechter te nemen noodzakelijke maatregelen ter waarborging van de nakoming van de verplichtingen van richtlijn 2008/50 in beginsel beperkt zijn tot die waarin naar nationaal recht is voorzien.
53. Evenzo is het vaste rechtspraak van het Hof dat de tenuitvoerlegging van een nationale rechterlijke beslissing betreffende een Uniehandeling in beginsel binnen de procedurele autonomie van de lidstaten valt. Bij gebreke van Unierechtelijke regelgeving ter zake is het een aangelegenheid van de rechtsorde van elke lidstaat om de procesregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen.(21) Deze procedurele autonomie geldt op voorwaarde dat de betreffende regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(22) Het gelijkwaardigheidsbeginsel is in de onderhavige zaak niet aan de orde.
54. In het hoofdgeding kunnen de maatregelen van de nationale rechter de daadwerkelijke toepassing van richtlijn 2008/50 niet waarborgen en bijgevolg maakt deze situatie de uitoefening door Deutsche Umwelthilfe van de door haar aan deze richtlijn ontleende rechten in de praktijk onmogelijk.
55. De vraag rijst of het Unierecht in dergelijke omstandigheden instrumenten biedt om de nationaalrechtelijke hindernissen uit de weg te ruimen. Dienaangaande dient te worden nagegaan of het beginsel van voorrang van het Unierecht een dergelijk instrument vormt.
56. Dit beginsel houdt in dat het Unierecht voorrang heeft op het recht van de lidstaten en verplicht alle instanties van de lidstaten om volle werking te verlenen aan de verschillende normen van het Unierecht.(23) De nationale rechters moeten dus hun nationale recht zo veel mogelijk uitleggen in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht om de volle werking van dat Unierecht te verzekeren.(24)
57. Hoewel de verplichting tot conforme uitlegging niet onbeperkt is en met name niet kan dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht, vereist zij niettemin dat het gehele interne recht zo veel mogelijk in aanmerking wordt genomen en er zo veel mogelijk toepassing wordt gegeven aan de daarin erkende uitleggingsmethoden, teneinde de volle werking van het Unierecht te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling.(25)
58. De nationale rechterlijke instanties moeten dus in voorkomend geval vaste rechtspraak wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van een richtlijn onverenigbare uitlegging van het nationale recht en op eigen gezag iedere uitlegging waaraan zij krachtens hun nationale recht zijn gebonden buiten toepassing laten, indien deze uitlegging onverenigbaar is met de betreffende richtlijn.(26)
59. Wanneer de nationale regelgeving niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan worden uitgelegd, kan de nationale rechter, in een geding tegen een overheidsinstantie, krachtens het beginsel van voorrang van het Unierecht verplicht zijn iedere met een Europese norm strijdige nationale regel buiten toepassing te laten indien deze norm rechtstreekse werking heeft, in die zin dat zij voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om particulieren een recht te verlenen dat zij als zodanig kunnen inroepen voor een nationale rechter.(27)
60. Het beginsel van voorrang van het Unierecht heeft het aldus mogelijk gemaakt talrijke procedurele hindernissen in het nationale recht uit de weg te ruimen in het kader van op het Unierecht gebaseerde geschillen. In sommige gevallen heeft het ertoe geleid dat de nationale rechter procedureregels heeft toegepast en maatregelen heeft getroffen in situaties waarin naar nationaal recht niet is voorzien.(28)
61. In het recente arrest Torubarov betreffende een verzoek om internationale bescherming heeft het Hof geoordeeld dat een nationale wettelijke regeling die leidt tot een situatie waarin de verwijzende rechter over geen enkel middel beschikt om zijn vonnis te doen naleven door de betrokken administratieve autoriteiten, de wezenlijke inhoud van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte miskent.(29) Het heeft geoordeeld dat de nationale rechter indien nodig een nationale regeling buiten toepassing dient te laten wanneer die hem verbiedt zijn beslissing in de plaats te stellen van een niet met zijn eerdere vonnis overeenstemmende beslissing van een administratief orgaan.(30)
62. Net als in de onderhavige zaak was de verwijzende rechter toen van oordeel dat hij op grond van zijn nationale recht niet over voldoende dwangmiddelen beschikte om zijn vonnis door de administratie te doen naleven en de volle werking van het Unierecht te verzekeren. Er is dus een analogie tussen de onderhavige zaak en het arrest Torubarov.
63. Gelet op deze in herinnering gebrachte overwegingen, is het de vraag welk gevolg er dient te worden getrokken uit het beginsel van voorrang van het Unierecht in de onderhavige zaak.
64. Zoals blijkt uit de punten 58 en 59 van deze conclusie, moet de nationale rechter rechtspraak die de volle toepassing van het Unierecht verhindert, en zelfs een wet die een dergelijke hindernis opwerpt, zo veel mogelijk buiten toepassing laten wanneer het hem voorgelegde geschil tussen een particulier en de staat betrekking heeft op een Unierechtelijke bepaling met rechtstreekse werking.(31)
65. De verwijzende rechter vermeldt dat er zijns inziens kan worden overwogen zijn nationale recht aldus uit te leggen dat de volle werking van de Unierechtelijke bepalingen in het kader van het hoofdgeding wordt verzekerd. Daartoe stelt hij voor gebruik te maken van het in punt 56 van deze conclusie gememoreerde mechanisme van conforme uitlegging en dat toe te passen op de maatregelen van gedwongen tenuitvoerlegging waarin het nationale recht in zijn geheel voorziet.
66. Aangezien de toepassing van dwangsommen ten belope van in totaal 10 000 EUR ondoeltreffend is gebleken en de oplegging van hogere dwangsommen, tot 25 000 EUR, evenmin het gewenste effect kan sorteren, moet volgens deze rechter gijzeling worden toegepast. Dat houdt in dat er rekening wordt gehouden met rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht uit 1999(32) waarbij ingrijpender dwangmaatregelen uit het Duitse burgerlijk recht in aanmerking worden genomen, maar dat er geen acht wordt geslagen op andere rechtspraak van dezelfde rechterlijke instantie, namelijk uit 1970(33), die verhindert dat functionarissen worden gegijzeld. Die hindernis is het gevolg van het feit dat een duidelijke en nauwkeurige wet ontbreekt die aan bepaalde formele vereisten met betrekking tot deze personen voldoet. § 888 ZPO voldoet niet aan deze vereisten en er is, zoals de Duitse regering ter terechtzitting heeft geantwoord op een vraag van het Hof, door de Duitse rechterlijke instanties jegens dergelijke personen op die grond overigens geen enkele vrijheidsontnemende maatregel getroffen.
67. De vraag rijst evenwel of de nationale rechter bij de uitlegging van zijn nationale recht zo ver dient te gaan dat rechtspraak en zelfs een wet ter bescherming van de justitiabelen buiten beschouwing worden gelaten om artikel 23 van richtlijn 2008/50 en artikel 47 van het Handvest volle werking te verlenen. Ik denk het niet.
68. Aan de volle werking van het Unierecht zijn in de praktijk immers grenzen. De nationale rechter, die het Unierecht moet toepassen, dient soms verschillende grondrechten tegen elkaar af te wegen.(34) In sommige gevallen dient een Unierechtelijke norm niet ten volle te worden toegepast in naam van een algemeen rechtsbeginsel(35) of een grondrecht(36).
69. Aangezien gijzeling vrijheidsontneming inhoudt, is het van belang na te gaan of het buiten toepassing laten van een gedeelte van het nationale recht, zoals de verwijzende rechter in overweging neemt, om een richtlijn ten volle ten uitvoer te leggen en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen, verenigbaar is met artikel 6 van het Handvest, dat het recht op vrijheid waarborgt.
C. Inaanmerkingneming van het grondrecht op vrijheid
70. Artikel 6 van het Handvest voorziet in het grondrecht op vrijheid, dat een weerspiegeling vormt van dat van artikel 5 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”).(37)
71. Dit recht op vrijheid moet worden gelezen in het licht van artikel 52, lid 1, van het Handvest, op grond waarvan beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen.
72. In de vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), waarnaar dient te worden verwezen overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest indien het een recht betreft dat correspondeert met een door het EVRM gegarandeerd recht, is de noodzaak van een wet bevestigd. Deze rechtspraak, en met name het arrest Del Rio Prada tegen Spanje(38), legt de nadruk op de kwaliteit van de wet door erop te wijzen dat vrijheidsontneming altijd een wettelijke grondslag moet hebben, en de betreffende wet voldoende toegankelijk en duidelijk moet zijn en de toepassing daarvan moet kunnen worden voorzien, teneinde willekeur uit te sluiten. Het Hof heeft deze criteria herhaald in zijn arrest Al Chodor, waarbij het heeft verduidelijkt dat een wettelijke grondslag is vereist en deze grondslag moet voldoen aan de criteria van duidelijkheid, voorzienbaarheid, toegankelijkheid en bescherming tegen willekeur.(39)
73. Ik merk op dat artikel 104 van de grondwet, waaraan de verwijzende rechter refereert, soortgelijke eisen stelt door te bepalen dat de persoonlijke vrijheid slechts kan worden beperkt krachtens een wet, die aan bepaalde formele criteria moet voldoen.
74. In de onderhavige zaak zet de nationale rechter duidelijk en kordaat uiteen dat het nationale recht geen dergelijke wet met betrekking tot vrijheidsontneming door gijzeling behelst om functionarissen ertoe te dwingen zich te schikken naar een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing.
75. Het is juist dat deze weergave van het nationale recht is besproken in de schriftelijke opmerkingen van de partijen en ter terechtzitting voor het Hof. Los van het feit dat het niet aan het Hof staat om de uitlegging van het nationale recht door de verwijzende rechter in twijfel te trekken(40), wil ik er niettemin op wijzen dat uit de debatten minstens blijkt dat er ernstige twijfel bestaat over de uitlegging van het nationale recht en bijgevolg over de mate van duidelijkheid en voorspelbaarheid ervan.
76. Volgens Deutsche Umwelthilfe en de verwijzende rechter kan dit probleem van voorzienbaarheid worden opgelost met een strafbedreiging jegens de betrokkenen. Niettemin wijst deze rechter er zelf op dat de ZPO niet in dit type bedreiging voorziet voor positieve verplichtingen zoals de verplichting om een rijverbod voor bepaalde voertuigen in te voeren.(41)
77. Voorts blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat er nog een andere, niet onbelangrijke onzekerheid bestaat over de personen op wie gijzeling van toepassing kan zijn.
78. De verwijzende rechter vermeldt immers verschillende personen, te weten, op het niveau van de deelstaat, de minister-president en de minister van Milieu en Consumentenbescherming, en op het niveau van de administratieve regio Oberbayern, de president en de vicepresident van de regering. Hij voegt daaraan toe dat gijzeling uit voorzorg ook van toepassing moet kunnen zijn op personen met een leidinggevende functie in de deelstaat en de administratieve regio Oberbayern, want de verantwoordelijke organen van de deelstaat genieten parlementaire immuniteit, die de gijzeling ondoeltreffend zou maken indien ze niet wordt opgeheven.
79. Blijkens deze opsomming kunnen de belangrijkste functionarissen op het niveau van de deelstaat aan de gijzeling ontsnappen. Daarentegen kan een dergelijke maatregel wel van toepassing zijn op de hooggeplaatste ambtenaren van de administratieve regio Oberbayern, die volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter de instructies moeten volgen van de deelstaat en van de personen met een leidinggevende functie in de bevoegde diensten van die deelstaat en de administratieve regio Oberbayern. De verwijzende rechter preciseert met betrekking tot deze ambtenaren echter dat nog moet worden nagegaan of redelijkerwijs kan worden geëist dat zij de rechterlijke beslissing ten uitvoer leggen, ook al moeten zij dan tegen het advies van hun leidinggevenden in handelen.
80. Uit het voorgaande volgt dat, zelfs al zou het nagestreefde doel, te weten de eerbiediging van het gezag van gewijsde en daardoor ook de volle toepassing van richtlijn 2008/50, met gijzeling kunnen worden bereikt – hetgeen mijns inziens verre van zeker is –, de toepassing van een dergelijke maatregel op functionarissen van de deelstaat schending zou opleveren van het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde grondrecht op vrijheid, omdat een wet daartoe, of toch minstens een duidelijke en voorzienbare wet, ontbreekt.
81. Ondanks het probleem van de doeltreffendheid van het Unierecht en met name de inmenging in het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waartoe deze bijzondere situatie leidt, moet de nationale rechter voldoen aan de fundamentele vereisten van artikel 6 van het Handvest.
82. Zoals de Duitse regering ter terechtzitting voor het Hof heeft opgemerkt, moet de aangezochte rechter, in het kader van een geschil over een aan een richtlijn ontleend recht, het nationale recht uitleggen in overeenstemming met het Unierecht en kan hij verplicht zijn een nationale wet die daaraan in de weg staat, buiten toepassing te laten. Deze uitlegging van het nationale recht mag echter zeker niet leiden tot een schending van het grondrecht op vrijheid.
83. Net als de Duitse regering ben ik van mening dat de vrijheid van individuele personen niet kan worden beperkt zonder een toereikende wettelijke grondslag. Een dergelijke beperking moet zijn gebaseerd op een wet die duidelijk, voorzienbaar, toegankelijk en vrij van willekeur is. Anders kan de vrijheidsbeperking dan weer de rechtsstaat ernstig ondermijnen.
84. Hoe ernstig het gedrag ook is van functionarissen die weigeren zich te schikken naar een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing, ben ik dus van mening dat de verplichting van de nationale rechter om binnen zijn bevoegdheid al het mogelijke te doen teneinde volle werking te verlenen aan een richtlijn – met name een richtlijn inzake milieuaangelegenheden – en het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen, niet kan worden nagekomen als dat in strijd is met het grondrecht op vrijheid. Deze verplichting kan dus niet worden opgevat in de zin dat de rechter dit grondrecht op vrijheid kan – of a fortiori moet – schenden.(42)
85. Ik verzoek het Hof dan ook te verduidelijken dat de verplichting van de rechter om zijn nationale recht zo veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen en eventueel een wet buiten toepassing te laten die in de praktijk de volle werking van dit recht verhindert, een absolute grens kent wanneer die uitlegging in strijd is met het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde grondrecht op vrijheid.
86. Bovendien dient vrijheidsontneming, zelfs indien bij wet in gijzeling zou zijn voorzien, mijns inziens een maatregel te zijn die pas in laatste instantie wordt genomen, zoals ik heb benadrukt in mijn conclusie in de zaak Al Chodor.(43) In elk geval mag gijzeling dus slechts worden toegepast als iedere andere maatregel in aanmerking is genomen en het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.
87. Ik merk op dat het in casu overigens niet zeker is dat de verwijzende rechter alle middelen heeft aangewend waarover hij krachtens het nationale recht beschikt. Ter terechtzitting is gesuggereerd dat andere maatregelen kunnen worden overwogen, zoals dwangsommen ten belope van 25 000 EUR, die eventueel op korte termijn worden herhaald. Ook is de mogelijkheid geopperd dat deze dwangsommen niet aan de deelstaat, maar aan een derde persoon, zelfs aan verzoekster in het hoofdgeding, worden betaald. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dergelijke maatregelen mogelijk zijn.
88. Bij gebreke van doeltreffende dwangmaatregelen in het nationale recht om de tenuitvoerlegging van vonnissen te waarborgen, staat het in elk geval aan de nationale wetgever om, indien hij dat relevant of wenselijk acht, al dan niet te voorzien in een vrijheidsontnemende maatregel zoals gijzeling van functionarissen. Een dergelijk besluit kan van lidstaat tot lidstaat verschillen naargelang van de maatschappelijke keuzen en de beoordeling van de geschiktheid van een dergelijke maatregel om het door de betreffende richtlijn beoogde resultaat te bereiken.(44)
89. Ik merk op dat, zelfs al zou de verwijzende rechter krachtens zijn nationale recht helemaal niet bij machte zijn te waarborgen dat verweerster zijn in kracht van gewijsde gegane beslissingen en daardoor ook richtlijn 2008/50 nakomt, de Unie nog over een ander dwangmiddel beschikt. In een dergelijk geval kan een niet-nakomingsprocedure worden ingesteld tegen de lidstaat. De Commissie heeft overigens een dergelijke procedure ingesteld inzake luchtvervuiling, met name in de stad München.(45) Indien de lidstaat zou worden veroordeeld wegens schending van richtlijn 2008/50 en zich niet zou schikken naar de beslissing van het Hof, zou het Hof hem op grond van artikel 260, lid 2, VWEU een forfaitaire som voor het verleden en dwangsommen voor de toekomst kunnen opleggen, waarvan de bedragen een afschrikkende werking moeten hebben en die in voorkomend geval moeten worden betaald voor elke dag waarop de lidstaat zich niet schikt naar die beslissing.
V. Conclusie
90. Gelet op de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof te beantwoorden als volgt:
„Het Unierecht, en in het bijzonder artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU, artikel 197, lid 1, VWEU, artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 9 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, moet aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter, om de doeltreffende uitvoering van richtlijn 2008/50/EG van het Europese Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa te waarborgen en daartoe functionarissen ertoe te dwingen zich te schikken naar een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing, niet verplicht en zelfs niet bevoegd is jegens hen een vrijheidsontnemende maatregel zoals gijzeling te treffen, indien ten aanzien van deze personen niet in een dergelijke maatregel is voorzien bij een nationale wet die duidelijk, voorzienbaar, toegankelijk en vrij van willekeur is.”