Predmet C-752/18
Deutsche Umwelthilfe e.V.
protiv
Freistaat Bayern
(zahtjev za prethodnu odluku
koji je uputio Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 19. prosinca 2019.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Članak 6., članak 47. prvi stavak i članak 52. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2008/50/EZ – Onečišćenje zraka – Kvaliteta zraka – Plan za kvalitetu zraka – Granične vrijednosti za dušikov dioksid – Obveza donošenja primjerenih mjera kako bi se osiguralo razdoblje minimalnog prekoračenja – Obveza nacionalnih sudova da poduzmu sve potrebne mjere – Odbijanje regionalne vlade da postupi u skladu sa sudskim nalogom – Mogućnost izricanja supletorne kazne zatvora visokim političkim predstavnicima ili visokim dužnosnicima predmetne regije – Djelotvorna sudska zaštita – Pravo na osobnu slobodu – Pravna osnova – Proporcionalnost”
1. Okoliš – Onečišćenje zraka – Kvaliteta zraka – Direktiva 2008/50 – Jasne, precizne i bezuvjetne obveze koje proizlaze iz te direktive – Povreda države članice – Nacionalni sudovi koji moraju poduzeti sve mjere koje su potrebne da bi se osiguralo poštovanje navedenih obveza – Izricanje supletorne kazne zatvora nositeljima javne vlasti – Pretpostavke – Pravna osnova koja je dovoljno dostupna, precizna i predvidljiva – Odvagivanje prava na djelotvoran pravni lijek i prava na slobodu
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 6., čl. 47. st. 1. i čl. 52. st. 1.; Direktiva 2008/50 Europskog parlamenta i Vijeća)
(t. 29.-33., 41.-45., 51.-52., 56. i izreka)
2. Okoliš – Onečišćenje zraka – Kvaliteta zraka – Direktiva 2008/50 – Jasne, precizne i bezuvjetne obveze koje proizlaze iz te direktive – Povreda države članice – Tužba kojom se traži poštovanje navedenih obveza – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Doseg
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. st. 1.; Direktiva 2008/50 Europskog parlamenta i Vijeća)
(t. 34.-40.)
3. Temeljna prava – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Granice – Poštovanje prava na slobodu drugoga – Primjena supletorne kazne zatvora protiv određene osobe kako bi se osiguralo poštovanje prava na djelotvornu sudsku zaštitu druge osobe – Pretpostavke – Pravna osnova za izricanje takve kazne koja je dovoljno dostupna, precizna i predvidljiva – Poštovanje načela proporcionalnosti
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 6. i čl. 47. st. 1.)
(t. 46.-50.)
Kratak prikaz
Supletorna kazna zatvora može se izreći odgovornim osobama savezne zemlje Bavarske kako bi im se naložilo da donesu mjere za pročišćavanje zraka u Münchenu (kao što je to zabrana prometovanja određenim dizelskim motornim vozilima) ako u tu svrhu postoji nacionalna pravna osnova koja je dovoljno dostupna, precizna i predvidljiva u pogledu svoje primjene i ako je ta kazna proporcionalna. Na Visokom upravnom sudu Bavarske je da provjeri jesu li ti uvjeti ispunjeni.
U presudi Deutsche Umwelthilfe (C-752/18), donesenoj 19. prosinca 2019., Sud je, u sastavu velikog vijeća, po prvi puta donio odluku o tome jesu li nacionalni sudovi ovlašteni ili čak obvezni izreći supletorne kazne zatvora odgovornim osobama u nacionalnim tijelima koje uporno odbijaju postupiti u skladu sa sudskom odlukom kojom im se nalaže izvršenje obveza na temelju prava Unije.
Pred Sudom je pokrenut spor između Deutsche Umwelthilfea, njemačke udruge za zaštitu okoliša, i savezne zemlje Bavarske povodom upornog odbijanja potonje da na temelju Direktive 2008/50 o kvaliteti zraka(1) usvoji mjere koje su nužne za poštovanje granične vrijednosti određene za dušikov dioksid u Münchenu. Iako je saveznoj zemlji Bavarskoj 2012. godine prvi put naloženo da izmijeni svoj akcijski plan za kvalitetu zraka koji se primjenjuje u tom gradu te joj je potom 2016. godine drugi put naloženo da uz prijetnju novčanom kaznom postupi u skladu sa svojim obvezama, uključujući propisivanjem zabrane prometovanja određenim dizelskim motornim vozilima u različitim urbanim zonama, ona je ipak odlučila da neće postupiti u skladu s tim nalozima, te joj je posljedično i treći put 2017. godine naloženo plaćanje novčane kazne u iznosu od 4000 eura, koju je platila. Budući da je savezna zemlja Bavarska i dalje odbijala postupiti u skladu s tim nalozima i da je javno objavila da neće poštovati svoje obveze, Deutsche Umwelthilfe podnio je novu tužbu kojom je tražio, s jedne strane, određivanje nove novčane kazne u iznosu od 4000 eura – što je prihvaćeno rješenjem od 28. siječnja 2018. – i, s druge strane, izricanje supletorne kazne zatvora odgovornim osobama savezne zemlje Bavarske (odnosno ministru okoliša i zaštite potrošača ili, umjesto njega, premijeru), što je odbijeno rješenjem od istog dana. Sud koji je uputio zahtjev, Visoki upravni sud Bavarske – pred kojim je savezna zemlja Bavarska pokrenula postupak – s jedne je strane potvrdio određivanje novčane kazne te je, s druge strane, odlučio uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku u pogledu eventualnog izricanja supletorne kazne zatvora. Naime, utvrdivši da osuda na plaćanje novčanih kazni nije takva da dovodi do promjene u ponašanju savezne zemlje Bavarske – s obzirom na to da su te novčane kazne uknjižene kao prihodi savezne zemlje, i da ne dovode ni do kakvog imovinskog gubitka te da je primjena mjere supletorne kazne zatvora isključena zbog nacionalnih ustavnih razloga – navedeni je sud uputio Sudu prethodno pitanje kojim se u biti želi utvrditi treba li pravo Unije, osobito pravo na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), tumačiti na način da ovlašćuje ili čak obvezuje nacionalne sudove da donesu takvu mjeru.
Sud je presudio da je, u okolnostima koje obilježava uporno odbijanje nacionalnog suda da postupi u skladu sa sudskom odlukom kojom mu je naloženo izvršenje jasne, precizne i bezuvjetne obveze koja proizlazi iz prava Unije, osobito iz Direktive 2008/50, na nadležnom nacionalnom sudu da izrekne supletornu kaznu zatvora odgovornim osobama savezne zemlje Bavarske pod uvjetom da su ispunjena dva uvjeta. S jedne strane, u nacionalnom pravu mora postojati pravna osnova za donošenje takve mjere koja je dovoljno dostupna, precizna i predvidljiva u pogledu svoje primjene. S druge strane, mora se poštovati pravo proporcionalnosti.
U tom je pogledu Sud najprije podsjetio da je na državama članicama da, prilikom provedbe prava Unije, osiguraju poštovanje prava na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčenog člankom 47. Povelje i, u području okoliša, člankom 9. stavkom 4. Arhuške konvencije(2). Navedeno je pravo to važnije što bi nedonošenje mjera koje zahtijeva Direktiva 2008/50 ugrozilo zdravlje osoba. Međutim, nacionalno zakonodavstvo koje dovodi do situacije u kojoj je presuda Suda neprovediva povređuje bitan sadržaj tog prava i lišava ga korisnog učinka. U takvoj je situaciji Sud podsjetio da je na nacionalnom sudu da svoje nacionalno pravo protumači na način koji je, u najvećoj mogućoj mjeri, u skladu s ciljevima tih odredbi ili, ako to nije tako, da ne primijeni svaku nacionalnu odredbu koja je protivna pravu Unije, a koja ima izravan učinak.
Međutim, Sud je također naveo da poštovanje potonje obveze ne smije dovesti do nepoštovanja drugog temeljnog prava, odnosno prava na slobodu zajamčenog člankom 6. Povelje koje se ograničava supletornom kaznom zatvora. Budući da pravo na djelotvornu sudsku zaštitu nije apsolutno i može sadržavati ograničenja, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, nameće se odvagivanje temeljnih prava o kojima je riječ. Da bi ipak ispunio zahtjeve iz te odredbe, zakon koji ovlašćuje sud da određenu osobu liši slobode najprije mora biti dovoljno dostupan, precizan i predvidljiv u pogledu svoje primjene kako bi se izbjegla svaka opasnost od arbitrarnosti, što mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev. Osim toga, do izricanja supletorne kazne zatvora koja podrazumijeva lišavanje slobode, u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti, može doći samo ako ne postoji nijedna manje ograničavajuća mjera (kao što su to, među ostalim, novčane kazne u višem iznosu koje se ponavljaju u kratkom razmaku i čije plaćanje naposljetku neće biti u korist proračuna iz kojeg se taj iznos izdvaja), što također mora utvrditi sud koji je uputio zahtjev. Pravo Unije ne samo da ovlašćuje nego čak i zahtijeva izricanje takve mjere samo pod pretpostavkom da se zaključi da je ograničenje prava na slobodu zbog izricanja supletorne kazne zatvora u skladu s tim uvjetima, pri čemu se međutim mora navesti da Sud u okviru tužbe zbog povrede obveze usto može utvrditi povredu Direktive 2008/50 ili da ta povreda može dovesti do uspostave odgovornosti države za nastalu štetu.