Kohtuasi T‑534/11
Schenker AG
versus
Euroopa Komisjon
Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Haldustoimik ja komisjoni lõplik otsus keelatud kokkuleppe kohta, selle otsuse mittekonfidentsiaalne versioon – Juurdepääsu keelamine – Konkreetse ja individuaalse hindamise kohustus – Kolmanda isiku ärihuvide kaitsega seotud erand – Uurimise eesmärgi kaitsega seotud erand – Ülekaalukas üldine huvi
Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (esimene koda), 7. oktoober 2014
1. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentide kättesaadavuse põhimõtte erandid – Keeldumine mitme erandi alusel – Lubatavus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
2. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ärihuvide kaitse – Olemasolevate huvide kaalumise kohustus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 esimene ja kolmas taane)
3. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kohustus võimaldada osalist juurdepääsu andmetele, mis ei ole eranditega hõlmatud – Kohaldamine dokumentidele, mis on niisugust liiki dokumendid, mille suhtes kehtib üldine eeldus, et nendega ei saa tutvuda – Välistamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 6)
4. Euroopa Liidu Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ärihuvide kaitse
(ELTL artikkel 101; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 esimene ja kolmas taane; nõukogu määrus nr 1/2003, artikli 27 lõige 2 ja artikkel 28; komisjoni määrus nr 773/2004, artiklid 5, 8, 15 ja 16)
5. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ärihuvide kaitse – Dokumentide avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi – Mõiste – Huvi teada komisjoni tegevuse teatud põhielemente konkurentsi valdkonnas – Hõlmamine – Piirid – Huvi rahuldamine nii, et avaldatakse tema otsuse mittekonfidentsiaalne versioon
(ELTL artikkel 101; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 esimene ja kolmas taane; nõukogu määrus nr 1/2003, artikkel 7 ja artikli 30 lõiked 1 ja 2)
6. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Ulatus – Kohaldamine haldustoimikutele, mis puudutavad konkurentsiõiguse normide järgimise kontrolli menetlusi – Edastamine isikule, kes võib soovida esitada kahju hüvitamise hagi ELTL artikli 101 väidetava rikkumise alusel – Taotleja kohustus tõendada vajadust asjassepuutuvate dokumentidega tutvuda – Ulatus
(ELTL artikkel 101; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)
7. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kohustus võimaldada osalist juurdepääsu andmetele, mis ei ole eranditega hõlmatud – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõiked 2 ja 6)
8. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Juurdepääsutaotlusele vastamiseks ette nähtud tähtaeg – Pikendamine – Tingimused – Dokumentidega tutvumise taotlus, mille ese on konkurentsiõiguse alases haldusmenetluses konfidentsiaalsena käsitletud dokumendid – Institutsiooni kohustus vastata taotlusele mõistliku tähtaja jooksul – Hindamiskriteeriumid
(ELTL artiklid 101 ja 339; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 8 lõiked 1 ja 2; nõukogu määrus nr 1/2003)
1. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 39)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 44, 74 ja 75)
3. Dokumendile juurdepääsu keelamise otsuses võib institutsioon tugineda üldistele eeldustele, mis on kohaldatavad teatud liiki dokumentidele, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi. Kuid dokumendile laieneb üldine eeldus ja selle avalikustamist ei õigusta ükski ülekaalukas üldine huvi, ei kohaldu sellele dokumendi sisule täieliku või osalise avalikustamise kohustus.
(vt punktid 47 ja 108)
4. Määrused nr 1049/2001, üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, ja nr 1/2003 ei sisalda sätteid, mis näeks sõnaselgelt ette ühe ülimuslikkuse võrreldes teisega. Seega tuleb tagada mõlema määruse selline kohaldamine, mis oleks kooskõlas teise määruse kohaldamisega ning võimaldaks seega sidusat kohaldamist. Seetõttu on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 esimeses ja kolmandas taandes sätestatud erandite tõlgendamiseks olemas üldine eeldus, mille kohaselt komisjoni poolt ELTL artikli 101 kohaldamise menetluse raames saadud dokumentide avalikustamine põhimõtteliselt kahjustab nii liidu institutsioonide kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitset kui ka sellises menetluses osalevate ettevõtjate ärihuvide kaitset. See järeldus kehtib sõltumata sellest, kas dokumentidega tutvumise taotlus puudutab juba lõpetatud või alles käimasolevat menetlust.
Nimelt nii määruse nr 1/2003 artikli 27 lõige 2 ja artikkel 28 kui ka määruse nr 773/2004, mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 81 ja 82 kohaste menetluste teostamist komisjonis, artiklid 6, 8, 15 ja 16 piiravad ELTL artikli 101 kohaldamise menetluse toimiku dokumentide kasutamist, võimaldades toimikuga tutvumist vaid asjaomastel osapooltel ja kaebuse esitajatel, kelle kaebuse komisjon kavatseb rahuldamata jätta, tingimusel, et ei avalikustata ärisaladusi ega muud ettevõtjate konfidentsiaalset teavet ega ka komisjoni või liikmesriikide konkurentsiasutuste sisedokumente, ning et dokumente, millega tutvumist võimaldatakse, kasutatakse ainult ELTL artikli 101 kohaldamisega seotud kohtu‑ või haldusmenetluse raames. Eeltoodust tuleneb mitte ainult see, et ELTL artikli 101 kohaldamise menetlusse kaasatud isikute õigus tutvuda komisjoni toimiku dokumentidega ei ole piiritu, vaid ka see, et kolmandatel isikutel, välja arvatud kaebuste esitajad, ei ole õigust tutvuda sellises menetluses komisjoni toimiku dokumentidega.
Seda arvestades seaks määruse nr 1049/2001 alusel üldise juurdepääsu andmine ELTL artikli 101 kohaldamise menetluses komisjoni ja selle menetlusega seotud või kolmandate isikute vahetatud dokumentidele ohtu tasakaalu, mida liidu seadusandja soovis määrustes nr 1/2003 ja nr 773/2004 tagada ühelt poolt ettevõtjate kohustuse edastada komisjonile potentsiaalselt tundlikku äriteavet ja teiselt poolt ametisaladuse ja ärisaladuse tõttu komisjonile edastatud teabe tugevdatud kaitse tagatuse vahel.
Lisaks mis puudutab teavet, mille komisjon on ELTL artikli 101 kohaldamise menetluse käigus teatiste, mis käsitlevad kaitset trahvide eest ja trahvide vähendamist kartellide puhul, alusel kogunud, siis võib selle teabe avalikustamine leebema kohtlemise võimalikke taotlejaid heidutada nende teatiste alusel avaldusi tegemast. Nad võiksid nimelt sattuda halvemasse olukorda kui ettevõtjad, kes osalesid keelatud kokkuleppes ega teinud uurimise käigus koostööd või ei teinud nii tihedat koostööd.
(vt punktid 50, 52, 53, 55–58 ja 83)
5. Avalikkusel peab olema võimalus olla informeeritud komisjoni tegevusest konkurentsi valdkonnas, et oleks tagatud esiteks selle tegevuse, mille eest võidakse ettevõtjatele karistusi määrata, piisavalt täpne määratlus, ja teiseks komisjoni otsustuspraktika mõistmine, millel on väga suur tähtsus siseturu toimimise seisukohast, mis omakorda puudutab kõiki liidu kodanikke, nii ettevõtjaid kui tarbijaid. Seega esineb ülekaalukas üldine huvi, et avalikkusele oleks teada komisjoni tegevuse teatud põhielemendid konkurentsi valdkonnas. Kuid sellise üldise huvi olemasolu ei kohusta komisjoni võimaldama määruse nr 1049/2001 alusel ELTL artikli 101 kohaldamise menetluses kogutud kogu teabe laialdast kättesaadavust.
Nimelt võiks selline laialdane kättesaadavus seada ohtu tasakaalu, mida liidu seadusandja soovis määruses nr 1/2003 tagada ühelt poolt ettevõtjate kohustuse edastada komisjonile potentsiaalselt tundlikku äriteavet ja teiselt poolt ametisaladuse ja ärisaladuse tõttu komisjonile edastatud teabe tugevdatud kaitse tagatuse vahel. Samuti ei ole üldsuse huvil, et teda teavitataks dokumendist läbipaistvuse põhimõtte alusel, haldusmenetluses koostatud dokumendi puhul sama kaalu kui seoses dokumendiga, mis on koostatud menetluses, mille raames liidu institutsioon toimib seadusandjana.
Üldine huvi olla informeeritud komisjoni tegevusest konkurentsi valdkonnas ei õigusta seega iseenesest uurimistoimiku avalikustamist ega vastu võetud otsuse tervikversiooni avaldamist, kuna need dokumendid ei ole vajalikud selleks, et mõista komisjoni tegevuse põhielemente, nagu menetluse tulemus ja põhjused, millest ta oma tegevuses juhindus. Nimelt saab komisjon tagada viidatud tulemuse ja põhjuste piisava mõistmise muu hulgas asjassepuutuva otsuse mittekonfidentsiaalse versiooni avaldamisega.
Selleks et kindlaks teha teave, mis selles küsimuses tähtsust omab, on oluline arvesse võtta seda, et vastavalt määruse nr 1/2003 artikli 30 lõigetele 1 ja 2 on komisjon kohustatud − arvestades ettevõtjate õigustatud huvi kaitsta oma ärisaladusi – avalikustama otsused, mis ta võtab vastu viidatud määruse artikli 7 alusel, esitades osapoolte nimed ja otsuse põhilise sisu, sealhulgas kehtestatud sanktsioonid. Seetõttu ei saa ülekaalukat üldist huvi avalikustamise vastu rahuldada nii, et avalikustatakse ainult pressiteade asjassepuutuva otsuse vastuvõtmise kohta, isegi juhul, kui selles teates kirjeldatakse lühidalt tuvastatud rikkumist, nimetatakse ära ettevõtjad, keda rikkumise eest vastutavaks peetakse, ja mainitakse trahvisummat, mis igale ettevõtjale määratakse, kuna selles teates ei avaldata määruse nr 1/2003 artikli 7 alusel vastu võetud otsuse põhilist sisu. See ülekaalukas üldine huvi nõuab, et nendest otsustest avaldataks mittekonfidentsiaalne versioon.
(vt punktid 80–85, 115 ja 116)
6. Kuigi on tõsi, et igal isikul on õigus nõuda talle ELTL artikli 101 rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist, ei ole selle õiguse tõhusa kaitse tagamiseks vaja, et iga ELTL artikli 101 kohaldamise menetlusega seotud dokument edastataks taotlejale seetõttu, et viimane kavatseb esitada kahju hüvitamise hagi, kuna on vähetõenäoline, et kahju hüvitamise hagi peab põhinema selle menetluse toimiku kõigil materjalidel.
Seega, igal isikul, kes nõuab ELTL artikli 101 rikkumise tõttu tekkinud kahju hüvitamist, tuleb tõendada, miks tal on vaja tutvuda ühe või teise komisjoni toimikus oleva dokumendiga, et viimane saaks igal üksikul juhul kaaluda nende dokumentide avalikustamist ja kaitsmist õigustavaid huve, võttes arvesse juhtumi kõiki asjassepuutuvaid asjaolusid. Kui see vajadus puudub, ei saa ELTL artikli 101 rikkumise tõttu tekkinud kahju eest hüvitise saamise huvi olla käsitatav ülekaaluka üldise huvina määruse nr 1049/2001, üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, artikli 4 lõike 2 tähenduses.
(vt punktid 92 ja 94–96)
7. Liidu institutsioonide dokumentidega osalise tutvumise võimaldamist tuleb hinnata proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes. Määruse nr 1049/2001, üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, artikli 4 lõige 6 näeb ette, et institutsioon on kohustatud kontrollima, kas juurdepääsutaotluses viidatud dokumentidega saab võimaldada tutvuda osaliselt, piirates võimalikku keeldumist vaid andmetega, mis kuuluvad selles sättes nimetatud erandite kohaldamisalasse. Institutsioon peab lubama osalist juurdepääsu, kui eesmärk, mida ta dokumendile juurdepääsu keelamisega taotleb, on saavutatav juhul, kui institutsioon piirduks nende lõikude või andmete kustutamisega, mis võivad kahjustada kaitstavat avalikku huvi. Kuid määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 6 ja sama määruse artikli 4 lõike 2 viimase lauseosa kooslugemisel nähtub, et kui viimati nimetatud sättes märgitud ülekaalukas üldine huvi õigustab dokumendi osa avalikustamist, peab institutsioon, kellele on esitatud juurdepääsutaotlus, dokumendi selle osaga tutvumist võimaldama.
(vt punktid 111–113)
8. Määruse nr 1049/2001 sätted ei näe ette komisjoni õigust vastata kordustaotlusele nii, et taotletud dokumendiga on võimalik tutvuda hiljem, teadmata ajal. Ent kui ettevõtja väidab, et teda puudutav dokument sisaldab ärisaladusi või muud konfidentsiaalset teavet, ei tohi komisjon seda edastada ilma, et eelnevalt oleks läbitud mitu etappi. Kõigepealt peab komisjon võimaldama asjassepuutuval ettevõtjal oma seisukoht esitada. Seejärel peab ta selles küsimuses vastu võtma nõuetekohaselt põhjendatud otsuse. Lõpuks peab komisjon enne oma otsuse täitmist andma ettevõtjale võimaluse pöörduda liidu kohtu poole antud hinnangute kontrolliks ja võimaluse takistada selle teabe avalikustamist.
Seega tuleb möönda, et konkurentsi valdkonnas võib komisjoni otsuse mittekonfidentsiaalse versiooni koostamine võtta aja, mis ei ole kooskõlas määruse nr 1049/2001 artikli 8 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud kordustaotlustele vastamise tähtaegadega. Kuid komisjon peab ta tegema jõupingutusi viidatud etappide läbimiseks võimalikult lühikese aja jooksul ja igal juhul mõistliku tähtaja jooksul, mis tuleb määratleda iga juhtumi eripäraste asjaolude alusel. Selles küsimuses tuleb arvesse võtta asjassepuutuvate ettevõtjate esitatud konfidentsiaalsena käsitlemise taotluste suuremat või väiksemat arvu ning nende tehnilist ja õiguslikku keerukust.
(vt punktid 126 ja 128–130)