PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
2. svibnja 2018.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Europske unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 27. stavak 2. drugi podstavak – Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja – Protjerivanje s državnog područja zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti – Ponašanje koje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva – Osoba čiji je zahtjev za azil odbijen zbog razloga iz članka 1. stavka F Ženevske konvencije ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95/EU – Članak 28. stavak 1. – Članak 28. stavak 3. točka (a) – Zaštita od protjerivanja – Boravak u državi članici domaćinu tijekom prethodnih deset godina – Važni razlozi javne sigurnosti – Pojam”
U spojenim predmetima C‑331/16 i C‑366/16,
povodom dvaju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje su podnijeli Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, Stalna služba u Middelburgu, Nizozemska) (C‑331/16) i Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) (C‑366/16), odlukama od 9. lipnja 2016. i od 27. lipnja 2016., koje je Sud zaprimio 13. lipnja 2016. odnosno 5. srpnja 2016., u postupcima
K.
protiv
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (C‑331/16)
i
H. F.
protiv
Belgische Staat (C‑366/16),
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz i E. Levits, predsjednici vijeća, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe i M. Vilaras (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 10. srpnja 2017.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za K.-a, A. Eikelboom i A. M. van Eik, advocaten,
– za nizozemsku vladu, K. Bulterman, C. S. Schillemans i B. Koopman, u svojstvu agenata,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs, C. Pochet i L. Van den Broeck, u svojstvu agenata, uz asistenciju I. Florija i E. Matternea, advocaten,
– za vladu Helenske Republike, T. Papadopoulou, u svojstvu agenta,
– za francusku vladu, E. Armoët, E. de Moustier i D. Colas, u svojstvu agenata,
– za vladu Ujedinjene Kraljevine, C. Crane, G. Brown i D. Robertson, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Laska, barrister,
– za Europsku komisiju, E. Montaguti i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. prosinca 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 27. stavka 2. drugog podstavka, članka 28. stavka 1. i članka 28. stavka 3. točke (a) Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.).
2 Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova; u prvome između K.-a i Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravdu, Nizozemska; u daljnjem tekstu: državni tajnik), u vezi s odlukom kojom se K. proglašava nepoželjnim na nizozemskom državnom području (predmet C‑331/16), a u drugome između H. F.-a i Belgische Staat (Belgijska Država), u vezi s odlukom kojom se H. F.-u odbija pravo na boravak dulji od tri mjeseca na belgijskom državnom području (predmet C‑366/16).
Pravni okvir
Međunarodno pravo
3 Konvencija o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbornik sporazuma Ujedinjenih naroda, svezak 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), stupila je na snagu 22. travnja 1954. Dopunjena je Protokolom o statusu izbjeglica sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija).
4 Nakon što u stavku A definira pojam „izbjeglica” za potrebe Ženevske konvencije, njezin članak 1. u stavku F propisuje:
„Odredbe ove Konvencije neće se primjenjivati na osobe za koje postoje ozbiljni razlozi za sumnju:
(a) da su počinile zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti, u smislu međunarodnih instrumenata utvrđenih kako bi se predvidjele odredbe koje se odnose na takve zločine;
(b) da su počinile težak nepolitički zločin izvan zemlje u kojoj se nalaze kao izbjeglice prije nego su u toj zemlji prihvaćene kao izbjeglice;
(c) da su krive za postupke koji su u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda.”
Pravo Unije
Direktiva 2004/38
5 Člankom 16. stavkom 1. Direktive 2004/38 određuje se:
„Građanin Unije koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo na stalni boravak. Ovo pravo ne podliježe uvjetima predviđenima u poglavlju III.”
6 U poglavlju VI., naslovljenom „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”, u članku 27. stavcima 1. i 2. te direktive određuje se:
„1. Podložno odredbama ovog poglavlja, države članice mogu ograničiti slobodu kretanja i boravka građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Na ove razloge ne može se pozivati u gospodarske svrhe.
2. Mjere poduzete zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti i temeljiti se isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca. Ranije osuđujuće kaznene presude same po sebi ne predstavljaju razloge za poduzimanje takvih mjera.
Osobno ponašanje dotičnog pojedinca mora predstavljati stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe [na] neki od temeljnih interesa društva. Obrazloženja koja nisu povezana s pojedinačnim slučajem ili se odnose na opću prevenciju nisu prihvatljiva.”
7 U skladu s člankom 28. navedene direktive:
„1. Prije donošenja odluke o protjerivanju zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, država članica domaćin uzima u obzir činjenice kao što su duljina boravka pojedinca na njezinom državnom području, dob, zdravstveno stanje, obiteljske i ekonomske prilike, socijalna i [kulturna] integracija u državu članicu domaćina i opseg njegovih veza sa zemljom podrijetla.
2. Država članica domaćin ne smije donijeti odluku o protjerivanju protiv građana Unije ili članova njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, koji imaju pravo na stalni boravak na njezinom državnom području, osim zbog ozbiljnih razloga zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti.
3. Odluka o protjerivanju ne smije se donijeti protiv građana Unije, osim ako se takva odluka temelji na prisilnim razlozima javne sigurnosti, kako su ih utvrdile države članice, ako:
(a) su boravili u državi članici domaćinu tijekom prethodnih deset godina; ili
(b) su maloljetnici, osim ako je protjerivanje u najboljem interesu djeteta, kako je predviđeno u Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravima djeteta od 20. studenoga 1989.”
Direktiva 2011/95/EU
8 U članku 12. stavku 2. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.) određuje se:
„Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati:
(a) da su počinili zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti kako je definirano međunarodnim instrumentima izrađenima kako bi se predvidjele odredbe u pogledu takvih zločina;
(b) da su počinili teško nepolitičko kazneno djelo izvan zemlje u koju su izbjegli prije nego su bili prihvaćeni kao izbjeglice, što znači prije izdavanja dozvole boravaka na temelju odobrenog statusa izbjeglice; posebno okrutna djela, čak i ako su počinjena s navodnim političkim ciljem, mogu se smatrati teškim nepolitičkim kaznenim djelima;
(c) da su krivi za djela koja su u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda kako su navedena u preambuli i člancima 1. i 2. Povelje Ujedinjenih naroda.”
Nacionalna prava
Nizozemsko pravo
9 U članku 67. Vreemdelingenweta (Zakon o strancima) od 23. studenoga 2000. (Stb. 2000., br. 495) predviđa se:
„1. Podložno primjeni odjeljka 3., ministar može proglasiti stranca nepoželjnim:
a. ako nezakonito boravi u Nizozemskoj i više je puta počinio neko od djela za koja je ovim zakonom predviđena sankcija;
b. ako je osuđen presudom koja je postala pravomoćna za djelo za koje se može izreći kazna oduzimanja slobode od tri ili više godina ili mu se za to djelo može izreći mjera iz članka 37.a Kaznenog zakona;
c. ako predstavlja opasnost za javni poredak ili nacionalnu sigurnost i nezakonito boravi u Nizozemskoj u smislu članka 8. točaka a) do e) ili točke l);
d. na temelju međunarodnog ugovora ili
e. u interesu međunarodnih odnosa Nizozemske.
[…]
3. Odstupajući od članka 8., stranac koji je proglašen nepoželjnim ne može ondje zakonito boraviti.”
Belgijsko pravo
10 U skladu s člankom 40.a stavkom 2. wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Zakon o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i protjerivanju stranaca) od 15. prosinca 1980. (Belgisch Staatsblad, 31. prosinca 1980., str. 14584.), u verziji koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, članovima obitelji građanina Unije smatraju se, među ostalim, srodnici u uzlaznoj liniji.
11 Člankom 43. tog zakona određuje se:
„Ulazak i boravak građanima Unije mogu se odbiti samo zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, i to podložno sljedećim ograničenjima:
[…]
2 Mjere poduzete zbog razloga javnog poretka ili nacionalne sigurnosti moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti i temeljiti se isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca. […] Osobno ponašanje dotičnog pojedinca mora predstavljati stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva.
Obrazloženja koja nisu povezana s pojedinačnim slučajem ili se odnose na opću prevenciju nisu prihvatljiva;
[…]”
12 U članku 52. stavku 4. koninklijk besluit betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Kraljevska uredba o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i protjerivanju stranaca) od 8. listopada 1981. (Belgisch Staatsblad, 27. listopada 1981., str. 13740.) određuje se:
„[…]
Ako ministar ili osoba koju on ovlasti prizna pravo na boravak ili ako se nijedna odluka ne donese u roku predviđenom u članku 42. Zakona, gradonačelnik ili osoba koju on ovlasti strancu izdaje ‚boravišnu iskaznicu člana obitelji građanina Unije’ prema modelu iz obrasca u Prilogu 9.
[…]
Ako ministar ili osoba koju on ovlasti ne prizna pravo na boravak, ta se odluka dostavlja članovima obitelji u obliku dokumenta u skladu s modelom u Prilogu 20., koji, ovisno o slučaju, sadržava nalog za napuštanje državnog područja. […]”
Glavni postupci i prethodna pitanja
Predmet C‑331/16
13 K. ima hrvatsko državljanstvo i državljanstvo Bosne i Hercegovine.
14 Stigao je u Nizozemsku 21. siječnja 2001. zajedno sa suprugom i maloljetnim sinom. Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, od tog datuma K. bez prekida boravi u Nizozemskoj. Njegova je supruga 27. travnja 2006. rodila njihova drugog sina.
15 K. je 2. veljače 2001. državnom tajniku podnio prvi zahtjev za boravak na određeno vrijeme kao tražitelj azila. Taj je zahtjev odbijen odlukom državnog tajnika od 15. svibnja 2003., koja je postala pravomoćna nakon što je potvrđena presudom Raada van State (Državno vijeće, Nizozemska) od 21. veljače 2005.
16 Dana 27. srpnja 2011. K. je podnio novi zahtjev za azil, koji je odbijen odlukom državnog tajnika od 16. siječnja 2013. Ta je odluka, zajedno sa zabranom ulaska na nizozemsko državno područje u trajanju od deset godina, postala pravomoćna nakon što je potvrđena presudom Raada van State (Državno vijeće) od 10. veljače 2014.
17 Nakon pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, K. je 3. listopada 2014. od državnog tajnika zatražio ukidanje zabrane ulaska na državno područje koja je izrečena u odnosu na njega. Odlukom od 22. srpnja 2015. državni tajnik prihvatio je taj zahtjev, ali je K.-a proglasio nepoželjnim na nizozemskom državnom području na temelju članka 67. stavka 1. točke (e) Zakona o strancima. Žalba koju je K. podnio protiv te odluke odbijena je odlukom od 9. prosinca 2015.
18 U toj potonjoj odluci državni tajnik najprije je uputio na odluke od 15. svibnja 2003. i 16. siječnja 2013., kojima su odbijeni K.-ovi zahtjevi za azil, a u kojima je utvrđeno da ga se tereti za ponašanja iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije jer je znao za ratne zločine i zločine protiv čovječnosti koje su počinile specijalne jedinice bosanske vojske i jer je u njima osobno sudjelovao. Državni tajnik također je naglasio da K.-ova prisutnost na nizozemskom državnom području može naštetiti međunarodnim odnosima Kraljevine Nizozemske i da je potrebno izbjeći to da ta država članica postane zemlja domaćin za osobe u pogledu kojih se zbog ozbiljnih razloga može pretpostaviti da su odgovorne za teška kaznena djela. Nadalje, državni tajnik je smatrao da zaštita javnog poretka i javne sigurnosti zahtijeva da se poduzme sve kako bi se spriječilo da nizozemski državljani stupe u kontakt s osobama koje se u svojoj zemlji podrijetla terete za teška kaznena djela iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije. Stoga je osobito potrebno izbjegavati da se žrtve ponašanja koja se K.-u stavljaju na teret ili članovi njihovih obitelji nađu u njegovoj prisutnosti u Nizozemskoj. Na temelju svih tih elemenata državni tajnik zaključio je, s jedne strane, da K. predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva u Nizozemskoj i, s druge strane, da pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života nije prepreka tomu da se K.-a proglasi nepoželjnim.
19 K. je protiv odluke od 9. prosinca 2015. podnio tužbu pred sudom koji je uputio zahtjev. Istaknuo je, u bitnome, da razlozi koje je naveo državni tajnik za opravdanje svoje odluke nisu dovoljni. Naime, osim činjenice da međunarodni odnosi države članice nisu obuhvaćeni javnim poretkom, on ističe da se trenutačnost prijetnje koju navodno predstavlja temelji na pretpostavkama o ponašanjima koja je počinio prije više od dva desetljeća i na tvrdnji prema kojoj činjenica da ta ponašanja potpadaju pod članak 1. stavak F točku (a) Ženevske konvencije stvara trajnu prijetnju. Osim toga, tvrdnjom da bi svaki eventualni kontakt K.-a i žrtve u Nizozemskoj sam po sebi prouzročio opasnost za javni poredak pretjerano bi se proširio pojam „javni poredak”. K tomu, nije uvjerljivo dokazano da se eventualne K.-ove žrtve nalaze na nizozemskom tlu. K. je dodao da u svakom slučaju nikad nije bio kazneno gonjen, a još manje osuđen zbog djela koja mu se stavljaju na teret. Pozivajući se na točku 50. presude od 11. lipnja 2015., Zh. i O. (C‑554/13, EU:C:2015:377), K. je zaključio da opći razlog koji ističe državni tajnik, a koji se temelji na tome da on predstavlja prijetnju za javni poredak, nije u skladu s pravom Unije.
20 Sud koji je uputio zahtjev uvodno navodi da se na K.-ovu situaciju nakon pristupanja Hrvatske Uniji primjenjuje pravo Unije. Budući da se zabrana ulaska na nizozemsko državno područje može izreći samo državljanima trećih zemalja, odluka od 16. siječnja 2013. o zabrani ulaska K.-a na nizozemsko državno područje u trajanju od deset godina ukinuta je odlukom od 22. srpnja 2015., koja je potvrđena odlukom od 9. prosinca 2015. i zamijenjena odlukom kojom ga se proglašava nepoželjnim, što je usporediva mjera koja se može donijeti u odnosu na građanina Unije. Za razliku od zabrane ulaska, odluka kojom se osobu proglašava nepoželjnom u načelu vrijedi neodređeno vrijeme, ali dotični pojedinac može zatražiti njezino ukidanje nakon proteka određenog vremena.
21 Sud koji je uputio zahtjev zatim navodi da nije sporno da postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da je K. počinio zločin u smislu članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije, s obzirom na njegova ponašanja tijekom razdoblja između travnja 1992. i veljače 1994., kada je bio pripadnik jedinice bosanske vojske. Također nije sporno da je K. dezertirao iz te vojske u veljači 1994. Odluka kojom se K. proglašava nepoželjnim temelji se isključivo na tim ponašanjima. S obzirom na vrijeme koje je otad proteklo, postavlja se pitanje mogu li se navedena ponašanja smatrati stvarnom, trenutačnom i dostatno ozbiljnom prijetnjom za neki od temeljnih interesa društva u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38.
22 Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, iz sudske prakse Raada van State (Državno vijeće) proizlazi da prijetnja koju za temeljni interes društva predstavlja prisutnost neke osobe u situaciji kao što je K.-ova po svojoj naravi trajno postoji i da se nije potrebno pitati o budućem ponašanju takve osobe. Taj se zaključak temelji, s jedne strane, na iznimnoj težini zločina iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije i, s druge strane, na sudskoj praksi Suda, osobito presudama od 9. studenoga 2010., B i D (C‑57/09 i C‑101/09, EU:C:2010:661), od 23. studenoga 2010., Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708) i od 22. svibnja 2012., I (C‑348/09, EU:C:2012:300).
23 Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita se je li to tumačenje članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 osnovano. Njegove su sumnje to veće što se u prvom dijelu te odredbe određuje da mjere poduzete zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti. Nadalje, u članku 28. stavku 1. te direktive navodi se određen broj čimbenika koje država članica treba uzeti u obzir prije donošenja odluke o protjerivanju, a u članku 28. stavku 3. točki (a) navedene direktive određuje se da se takva odluka protiv građanina Unije koji je tijekom prethodnih deset godina boravio u državi članici domaćinu smije donijeti samo zbog važnih razloga javne sigurnosti.
24 Sud koji je uputio zahtjev također upućuje na Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o smjernicama za bolje prenošenje i primjenu Direktive 2004/38/EZ od 2. srpnja 2009. [COM (2009) 313 final], što potvrđuje koliko je ocjena proporcionalnosti mjere kao što je ona koja je donesena u odnosu na K.-a složena. K. i članovi njegove obitelji savršeno su se integrirali u nizozemsko društvo jer žive u Nizozemskoj od 2001. K. je, osim toga, izjavio da je njegova obitelj dobila hrvatsko državljanstvo samo na temelju etničke pripadnosti, s obzirom na to da im je Hrvatska potpuno strana jer nikad nisu u njoj stanovali i ondje nemaju nikakvu obitelj.
25 U tim je okolnostima Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, Stalna služba u Middelburgu, Nizozemska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Dopušta li se člankom 27. stavkom 2. Direktive [2004/38] da se građanina Unije za kojeg, kao u ovom slučaju, nije sporno da se na njega primjenjuje članak 1. stavak F. točke (a) i (b) [Ženevske konvencije] proglasi nepoželjnim jer zbog osobite težine zločina na koje se odnosi ta odredba Ženevske konvencije treba smatrati da prijetnja koju predstavlja za neki od temeljnih interesa društva po svojoj prirodi trajno postoji?
2. U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, ako se gore navedenog građanina Unije za kojeg je utvrđeno da se na njega primjenjuje članak 1. stavak F točke (a) i (b) [Ženevske konvencije] namjerava proglasiti nepoželjnim, kako valja utvrditi treba li smatrati da njegovo ponašanje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva? U kojoj mjeri pritom treba uzeti u obzir činjenicu da su ponašanja sankcionirana tim člankom 1. stavkom F [Ženevske konvencije], kao u ovom slučaju, počinjena prije mnogo godina, odnosno u ovom slučaju između 1992. i 1994.?
3. Na koji način načelo proporcionalnosti utječe na ocjenu toga može li se proglasiti nepoželjnim građanina Unije za kojeg je utvrđeno da se na njega primjenjuje članak 1. stavak F točke (a) i (b) [Ženevske konvencije], kao u ovom slučaju? Treba li pritom, ili neovisno o tome, uzeti u obzir čimbenike iz članka 28. stavka 1. Direktive [2004/38]? Treba li pritom, ili neovisno o tome, uzeti u obzir desetogodišnje razdoblje boravka u zemlji domaćinu, predviđeno člankom 28. stavkom 3. točkom (a) [te] direktive? Treba li u cijelosti uzeti u obzir čimbenike iz točke 3.3. [Komunikacije COM(2009) 313 final]?”
Predmet C‑366/16
26 H. F., afganistanski državljanin, stigao je u Nizozemsku 7. veljače 2000. i ondje 6. ožujka 2000. podnio zahtjev za azil. Odlukom nadležnog nizozemskog tijela od 26. svibnja 2003. H. F.-u je odbijeno priznanje statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije. Ta je odluka potvrđena presudom Rechtbanka te ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu, Nizozemska).
27 Odlukom od 9. siječnja 2006. nadležno nizozemsko tijelo odbilo je H. F.-u izdati privremenu dozvolu boravka u Nizozemskoj. Rechtbank te ’s‑Gravenhage (Sud u Haagu) potvrdio je i tu odluku. Budući da je odluka od 26. svibnja 2003. postala pravomoćna, državni tajnik u odnosu na H. F.-a donio je odluku o zabrani ulaska i boravka na državnom području.
28 H. F. i njegova kći nastanili su se 2011. u Belgiji. H. F. je 5. listopada 2011. podnio zahtjev za dozvolu boravka u Belgiji, koji je odbačen kao nedopušten odlukom gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administrative Vereenvoudiging (zamjenik državnog tajnika za azil i migraciju, koji je zadužen za administrativno pojednostavnjenje, Belgija; u daljnjem tekstu: zamjenik) od 13. studenoga 2012. Istog dana potonji je donio odluku kojom se H. F.-u nalaže da napusti belgijsko državno područje. H. F. podnio je tužbe za poništenje tih dviju odluka, koje je kasnije povukao.
29 H. F. je 21. ožujka 2013. zamjeniku podnio zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice u Belgiji kao član obitelji građanina Unije jer njegova kći ima nizozemsko državljanstvo. Zamjenik je 12. kolovoza 2013. donio odluku kojom se boravak odbija s nalogom za napuštanje belgijskog državnog područja.
30 U odgovoru na drugi H. F.-ov zahtjev s istim predmetom podnesen 20. kolovoza 2013. zamjenik je 18. veljače 2014. donio odluku kojom se odbija boravak s nalogom za napuštanje belgijskog državnog područja. Tužba koju je H. F. podnio protiv te odluke odbijena je odlukom nadležnog belgijskog suda koja je postala pravomoćna.
31 H. F. je 18. rujna 2014. podnio treći zahtjev radi izdavanja boravišne iskaznice kao član obitelji građanina Unije. Nakon tog zahtjeva, zamjenik je 5. siječnja 2015. ponovno donio odluku kojom se boravak odbija s nalogom za napuštanje državnog područja. Povodom H. F.-ove tužbe tu je odluku 17. lipnja 2015. poništio nadležni belgijski sud.
32 Nakon tog poništenja, zamjenik je 8. listopada 2015. u odnosu na H. F.-a donio odluku kojom se odbija boravak dulji od tri mjeseca bez naloga za napuštanje državnog područja. Protiv te odluke H. F. je podnio tužbu za poništenje Raadu voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija).
33 Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, zamjenik se pri donošenju te odluke temeljio na informacijama sadržanima u spisu koji se odnosi na H. F.-ov zahtjev za azil u Nizozemskoj, do kojeg je došao u suradnji s tom državom. Iz tog spisa proizlazi da je, prema ocjenama nizozemskih tijela nadležnih u području azila, H. F. počinio zločine koji potpadaju pod članak 1. stavak F točku (a) Ženevske konvencije. Konkretno, sudjelovao je u ratnim zločinima ili zločinima protiv čovječnosti ili je u okviru dužnosti koje je obnašao izdao nalog za počinjenje takvih zločina. Zamjenik je tako smatrao da je prijetnja koju za temeljni interes društva predstavlja prisutnost osobe kao što je to H. F., u pogledu koje nije sporno da postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da je počinila zločine koji potpadaju pod članak 1. stavak F točku (a) Ženevske konvencije, po svojoj naravi trajno prisutna. Ocjena ponašanja te osobe u budućnosti u takvom slučaju nije važna, uzimajući u obzir narav i težinu predmetnih zločina, tako da se uvjerljivost i trenutačnost prijetnje koje proizlaze iz ponašanja navedene osobe ne moraju dokazivati, kao ni opasnost od ponavljanja djela. Odbijanje prava boravka u takvom slučaju također služi zaštiti žrtava zločina o kojima je riječ i na taj način društvu domaćinu i međunarodnom pravnom poretku. Zbog svih je tih razloga odbijanje dodjeljivanja prava na boravak H. F.-u proporcionalno.
34 Sud koji je uputio zahtjev navodi da odluku od 8. listopada 2015., iako ne sadržava nikakav nalog za napuštanje belgijskog državnog područja, treba smatrati mjerom kao što su one iz članka 27. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2004/38. On se pita je li s potonjom u skladu tvrdnja prema kojoj je nacionalna sigurnost ugrožena prisutnošću osobe protiv koje je prije otprilike deset godina u Nizozemskoj donesena odluka kojom joj se odbija status izbjeglice, a koja je postala pravomoćna.
35 Sud koji je uputio zahtjev dodaje da ta problematika također ima veze s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života iz članka 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i članka 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. Prema njegovu mišljenju, s obzirom na to da je riječ o odluci kojom se odbija boravak, poželjno je provesti ispitivanje prema takozvanom testu pravedne ravnoteže.
36 Stoga je Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li pravo Unije, osobito članak 27. stavak 2. Direktive [2004/38], prema potrebi u vezi s člankom 7. [Povelje], tumačiti na način da se zahtjev za dozvolu boravka koji član obitelji građanina Unije koji je državljanin treće zemlje podnese u okviru spajanja obitelji s tim građaninom koji se pak koristio svojom slobodom kretanja i boravka, može odbiti tom članu obitelji, koji je u drugoj državi članici zbog svoje uključenosti u okolnosti koje su nastale u posebnom povijesno‑društvenom kontekstu u njegovoj državi podrijetla isključen iz statusa izbjeglice u skladu s člankom 1. stavkom F [Ženevske konvencije] i člankom 12. stavkom 2. [Direktive 2011/95], zbog prijetnje koja bi proizlazila iz same njegove prisutnosti u društvu, ako se postojanje trenutačne i stvarne prijetnje koju ponašanje tog člana obitelji predstavlja u državi članici boravka temelji isključivo na upućivanju na odluku o isključenju a da se pritom nije ocijenila opasnost od ponavljanja djela u državi članici boravka?”
37 Odlukom predsjednika Suda od 21. srpnja 2016. predmeti C‑331/16 i C‑366/16 spojeni su radi provođenja pisanog i usmenog dijela postupka te donošenja presude.
O prethodnim pitanjima
Prva dva pitanja i prvi dio trećeg pitanja u predmetu C‑331/16 i pitanje u predmetu C‑366/16
38 Prvim dvama pitanjima i prvim dijelom trećeg pitanja u predmetu C‑331/16 i pitanjem u predmetu C‑366/16, koja valja ispitati zajedno, sudovi koji su uputili zahtjeve u biti pitaju treba li članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38 tumačiti na način da činjenica da je u odnosu na građanina Unije ili državljanina treće zemlje, člana obitelji takvog građanina, koji traži da mu se dodijeli pravo na boravak na državnom području države članice u prošlosti donesena odluka kojom mu se odbija priznanje statusa izbjeglice na temelju postojanja ozbiljnih razloga zbog kojih se može smatrati da je odgovoran za djela iz članka 1. stavka F Ženevske konvencije ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95 omogućuje nadležnim tijelima te države članice da automatski smatraju da sama njegova prisutnost na tom državnom području, neovisno o postojanju opasnosti od ponavljanja djela, predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju za neki od temeljnih interesa društva u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38. U slučaju negativnog odgovora, sud koji je uputio zahtjev u predmetu C‑331/16 pita na koji način valja ocijeniti postojanje takve prijetnje i, konkretno, u kojoj mjeri treba uzeti u obzir protek vremena od navodnog počinjenja tih djela. On se također pita o utjecaju načela proporcionalnosti, navedenog u članku 27. stavku 2. Direktive 2004/38, na donošenje odluke kojom se osoba kojoj je odbijeno priznanje statusa izbjeglice proglašava nepoželjnom na državnom području predmetne države članice.
39 Iz članka 27. stavka 1. Direktive 2004/38 proizlazi da države članice mogu ograničiti slobodu kretanja i boravka građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, ali se na te razloge ne može pozivati isključivo u gospodarske svrhe.
40 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iako države članice u pravilu zadržavaju slobodu da odrede zahtjeve javnog poretka i javne sigurnosti u skladu sa svojim nacionalnim potrebama, koje se mogu razlikovati ovisno o kojoj se državi članici i o kojem se razdoblju radi, među ostalim, kao opravdanje za odstupanje od temeljnog načela slobodnog kretanja osoba, te zahtjeve ipak treba usko tumačiti, tako da države članice ne mogu jednostrano određivati njihov doseg bez nadzora institucija Unije (presuda od 22. svibnja 2012., I, C‑348/09, EU:C:2012:300, t. 23. i navedena sudska praksa; vidjeti također u tom smislu presudu od 13. srpnja 2017., E, C‑193/16, EU:C:2017:542, t. 18. i navedenu sudsku praksu).
41 Stoga se pojam „javni poredak” iz članaka 27. i 28. Direktive 2004/38 u sudskoj praksi Suda tumači na način da njegova upotreba u svakom slučaju pretpostavlja, osim teškoće za društveni poredak koju predstavlja svako kršenje zakona, stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva (presuda od 24. lipnja 2015., H. T., C‑373/13, EU:C:2015:413, t. 79. i navedena sudska praksa).
42 Kad je riječ o pojmu „javna sigurnost”, iz sudske prakse Suda proizlazi da on obuhvaća i unutarnju sigurnost države članice i njezinu vanjsku sigurnost (presuda od 23. studenoga 2010., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 43.). Na unutarnju sigurnost, među ostalim, može utjecati izravna prijetnja za mir i fizičku sigurnost stanovništva predmetne države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 22. svibnja 2012., I, C‑348/09, EU:C:2012:300, t. 28). Kad je riječ o vanjskoj sigurnosti, na nju, među ostalim, može utjecati opasnost od teških poremećaja u vanjskim odnosima te države članice ili miroljubivom suživotu naroda (vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 2010., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 44).
43 U ovom slučaju iz navoda sudova koji su uputili zahtjeve proizlazi da su odbijanje K.-ove žalbe protiv odluke kojom ga se proglašava nepoželjnim na nizozemskom državnom području i odluka kojom se H. F.-u odbija dodijeliti pravo na boravak dulji od tri mjeseca na belgijskom državnom području obrazloženi činjenicom da bi, uzimajući u obzir to da im je u prošlosti bilo odbijeno priznanje statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F Ženevske konvencije ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95, sama njihova prisutnost na državnom području predmetnih država članica mogla naštetiti međunarodnim odnosima tih država članica te potrebom sprečavanja da pojedinci stupe u kontakt s građanima tih država članica koji su bili žrtve zločina i ponašanja koji im se stavljaju na teret, a koji bi eventualno mogli biti prisutni na državnom području istih tih država članica.
44 Osim toga, francuska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine u svojim očitovanjima Sudu naglasile su da mjere kao što su one koje su donesene u odnosu na K.-a i H. F.-a također mogu pridonijeti osiguranju zaštite temeljnih vrijednosti društva države članice i međunarodnog pravnog poretka te održavanju socijalne kohezije, javnog povjerenja u pravosudni i imigracijski sustav i vjerodostojnosti predanosti država članica u pogledu zaštite temeljnih vrijednosti iz članaka 2. i 3. UEU‑a.
45 Kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 68. svojeg mišljenja, ništa ne sprečava da države članice mogu razloge kao što su oni navedeni u točkama 43. i 44. ove presude smatrati razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti u smislu članka 27. stavka 1. Direktive 2004/38, koji mogu opravdati donošenje mjera kojima se na njihovu državnom području ograničava sloboda kretanja i boravka građaninu Unije ili državljaninu treće zemlje, članu obitelji takvog građanina.
46 Nadalje, važno je naglasiti da zločini i ponašanja iz članka 1. stavka F Ženevske konvencije ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95 ozbiljno ugrožavaju temeljne vrijednosti kao što su poštovanje ljudskog dostojanstva i ljudskih prava, na kojima se Unija temelji, kao što se to navodi u članku 2. UEU‑a, te mir, koji je Uniji, u skladu s člankom 3. UEU‑a, cilj promicati.
47 Iz toga proizlazi da ograničenje sloboda kretanja i boravka koje je država članica nametnula građaninu Unije ili državljaninu treće zemlje, članu obitelji takvog građanina, u odnosu na kojeg je u prošlosti donesena odluka kojom mu se odbija priznanje statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F Ženevske konvencije ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95 može potpadati pod pojam „mjere poduzete zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti” u smislu članka 27. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2004/38.
48 S obzirom na to objašnjenje, iz teksta članka 27. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2004/38 proizlazi da se mjere poduzete zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti na koje se on odnosi moraju temeljiti isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca.
49 Osim toga, članak 27. stavak 2. drugi podstavak te direktive donošenje takvih mjera uvjetuje time da ponašanje dotične osobe predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva ili države članice domaćina.
50 Međutim, s tim u vezi valja podsjetiti da su razlozi isključenja iz statusa izbjeglice predviđeni člankom 1. stavkom F Ženevske konvencije ili člankom 12. stavkom 2. Direktive 2011/95 uvedeni s ciljem da se iz statusa izbjeglice isključi osobe za koje se smatra da ne zaslužuju zaštitu povezanu s tim statusom i izbjegne da se dodjelom tog statusa počiniteljima određenih ozbiljnih zločina omogući da izbjegnu kaznenu odgovornost, tako da isključenje iz statusa izbjeglice nije uvjetovano postojanjem trenutačne opasnosti za državu članicu domaćina (vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2010., B i D, C‑57/09 i C‑101/09, EU:C:2010:661, t. 104.).
51 Iz toga slijedi da činjenica da je u odnosu na dotičnu osobu u prošlosti donesena odluka kojom joj se odbija priznanje statusa izbjeglice na temelju jedne od tih odredaba ne može automatski dovesti do utvrđenja da je sama njezina prisutnost na državnom području države članice domaćina stvarna, trenutačna i dostatno ozbiljna prijetnja za neki od temeljnih interesa društva u smislu članka 27. stavka 2. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2004/38.
52 Mjere koje se opravdavaju razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti mogu se donijeti samo ako se, nakon ocjene nadležnih nacionalnih tijela u svakom pojedinom slučaju, pokaže da osobno ponašanje dotične osobe trenutačno predstavlja stvarnu i dostatno ozbiljnu opasnost za neki od temeljnih interesa društva (presuda od 8. prosinca 2011., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, t. 82. i navedena sudska praksa; vidjeti također u tom smislu presudu od 29. travnja 2004., Orfanopoulos i Oliveri, C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, t. 77.).
53 Takva je ocjena stoga važna i za potrebe eventualnog donošenja mjera nadležnog tijela države članice koje se temelje na razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 u odnosu na osobu za koju su tijela nadležna u području azila smatrala da postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da je počinila zločine ili je odgovorna za ponašanja koja potpadaju pod članak 1. stavak F Ženevske konvencije ili članak 12. stavak 2. Direktive 2011/95.
54 Pri toj se ocjeni moraju uzeti u obzir utvrđenja iz odluke kojom se odbija priznanje statusa izbjeglice i elementi na kojima se ona temelji, osobito narav i težina zločina ili ponašanja koji se tom pojedincu stavljaju na teret, razina njegova osobnog sudjelovanja u njima i eventualni razlozi za oslobođenje od kaznene odgovornosti kao što su prisila ili nužna obrana.
55 Takvo ispitivanje još je potrebnije u slučaju kada, kao u glavnom postupku, dotični pojedinac nije osuđen za zločine ili ponašanja koji se navode za opravdanje odbijanja njegova zahtjeva za azil u prošlosti.
56 Usto, iako utvrđenje stvarne, trenutačne i dostatno ozbiljne prijetnje za neki od temeljnih interesa društva u smislu članka 27. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2004/38 u pravilu podrazumijeva da će kod dotičnog pojedinca i u budućnosti postojati ponašanje koje predstavlja takvu prijetnju, moguće je i da je samim ponašanjem u prošlosti ispunio uvjete za postojanje takve prijetnje (presuda od 27. listopada 1977., Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, t. 29.).
57 U ovom se slučaju sud koji je uputio zahtjev u predmetu C‑331/16 pita koliko je relevantno to što je od navodnog počinjenja tih djela koje je opravdalo K.-ovo isključenje iz statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F Ženevske konvencije proteklo znatno razdoblje.
58 S tim u vezi, protek vremena od tog počinjenja doista jest relevantan element za potrebe ocjene postojanja prijetnje kao što je ona iz članka 27. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2004/38 (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Zh. i O., C‑554/13, EU:C:2015:377, t. 60. do 62.). Međutim, eventualna iznimna težina predmetnih djela, čak i nakon relativno dugog razdoblja, može upućivati na postojanje stvarne, trenutačne i dostatno ozbiljne prijetnje za neki od temeljnih interesa društva.
59 U predmetu C‑366/16 sud koji je uputio zahtjev pita se je li relevantna opasnost od ponavljanja djela u državi članici domaćinu ako su se zločini ili ponašanja iz članka 1. stavka F Ženevske konvencije ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95 dogodili u zemlji podrijetla dotičnog pojedinca u posebnom povijesno‑društvenom kontekstu koji ne može nastati u toj državi članici.
60 S tim u vezi valja istaknuti da, iako se čini malo vjerojatnim da se takvi zločini ili ponašanja mogu dogoditi izvan svojeg posebnog povijesno‑društvenog konteksta, ponašanje dotičnog pojedinca koje svjedoči o postojanju njegova stava kojim se ugrožavaju temeljne vrijednosti iz članaka 2. i 3. UEU‑a, kao što su ljudsko dostojanstvo i ljudska prava, a koji proizlazi iz tih zločina i ponašanja, kao takvo može biti stvarna, trenutačna i dostatno ozbiljna prijetnja za neki od temeljnih interesa društva u smislu članka 27. stavka 2. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2004/38.
61 Treba još pojasniti da iz članka 27. stavka 2. te direktive i ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se mjera kojom se ograničava pravo na slobodno kretanje može opravdati samo ako je u skladu s načelom proporcionalnosti, što pretpostavlja utvrđivanje je li ta mjera prikladna za postizanje cilja koji slijedi i ne prekoračuje li ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti u tom smislu presudu od 17. studenoga 2011., Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
62 Ta ocjena podrazumijeva odvagivanje, s jedne strane, prijetnje koju osobno ponašanje dotičnog pojedinca predstavlja za temeljne interese društva domaćina i, s druge strane, zaštite prava građana Unije i članova njihove obitelji koja imaju na temelju Direktive 2004/38 (vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 2010., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
63 U okviru te ocjene valja uzeti u obzir temeljna prava čije poštovanje osigurava Sud, osobito pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, kako je određeno u članku 7. Povelje i članku 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (presuda od 23. studenoga 2010., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 52. i navedena sudska praksa).
64 Kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 112. svojeg mišljenja, država članica domaćin osobito je dužna provjeriti je li u tom kontekstu moguće donijeti druge mjere kojima se manje ugrožava sloboda kretanja i boravka zainteresirane osobe koje bi bile jednako učinkovite u osiguranju zaštite navedenih temeljnih interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 17. studenoga 2011., Aladzhov, C‑434/10, EU:C:2011:750, t. 47.).
65 Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na prva dva pitanja i prvi dio trećeg pitanja u predmetu C‑331/16 i pitanje u predmetu C‑366/16 treba odgovoriti tako da članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da činjenica da je u odnosu na građanina Unije ili državljanina treće zemlje, člana obitelji takvog građanina, koji traži da mu se dodijeli pravo na boravak na državnom području države članice u prošlosti donesena odluka kojom mu se odbija priznanje statusa izbjeglice zbog postojanja ozbiljnih razloga zbog kojih se može smatrati da je odgovoran za djela iz članka 1. stavka F Ženevske konvencije ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95 ne omogućuje nadležnim tijelima te države članice da automatski smatraju da sama njegova prisutnost na tom državnom području, neovisno o postojanju opasnosti od ponavljanja djela, predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju za neki od temeljnih interesa društva, koja može opravdati donošenje mjera javnog poretka ili javne sigurnosti.
66 Utvrđenje postojanja takve prijetnje mora se temeljiti na ocjeni nadležnih tijela države članice domaćina osobnog ponašanja dotičnog pojedinca, pri kojoj se u obzir uzimaju utvrđenja iz odluke kojom se odbija priznanje statusa izbjeglice i elementi na kojima se ona temelji, osobito narav i težina zločina ili ponašanja koji mu se stavljaju na teret, razina njegova osobnog sudjelovanja u njima, eventualno postojanje razloga za oslobođenje od kaznene odgovornosti i, ovisno o slučaju, postojanje osuđujuće kaznene presude. Pri toj ukupnoj ocjeni također se mora uzeti u obzir protek vremena od navodnog počinjenja tih zločina ili ponašanja te naknadno ponašanje tog pojedinca, osobito pokazuje li to ponašanje kod njega postojanje stava kojim se ugrožavaju temeljne vrijednosti iz članaka 2. i 3. UEU‑a na način koji bi mogao remetiti mir i fizičku sigurnost stanovništva. Sama činjenica da je to ponašanje u prošlosti nastalo u posebnom povijesno‑društvenom kontekstu u njegovoj državi podrijetla, koji ne može nastati u državi članici domaćinu, ne dovodi u pitanje to utvrđenje.
67 Osim toga, nadležna tijela države članice domaćina moraju, u skladu s načelom proporcionalnosti, odvagnuti, s jedne strane, zaštitu temeljnog interesa predmetnog društva i, s druge strane, interese dotičnog pojedinca u vezi s izvršavanjem njegove slobode kretanja i boravka kao građanina Unije i njegova prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života.
Drugi dio trećeg pitanja u predmetu C‑331/16
68 Drugim dijelom trećeg pitanja sud koji je uputio zahtjev u predmetu C‑331/16 u biti želi doznati, s jedne strane, trebaju li se čimbenici navedeni u članku 28. stavku 1. Direktive 2004/38 uzeti u obzir za potrebe donošenja odluke kojom se osoba čiji je zahtjev za azil u prošlosti odbijen na temelju članka 1. stavka F Ženevske konvencije proglašava nepoželjnom na državnom području dotične države članice i, s druge strane, primjenjuje li se na situaciju takve osobe pojačana zaštita, na koju na temelju članka 28. stavka 3. točke (a) te direktive imaju pravo građani Unije koji su boravili u državi članici domaćinu tijekom prethodnih deset godina.
69 S tim u vezi valja istaknuti da je nizozemska vlada na raspravi navela da odluka od 22. srpnja 2015. kojom se K. proglašava nepoželjnim na nizozemskom državnom području uključuje obvezu da on napusti navedeno državno područje. U tim okolnostima tu odluku treba smatrati odlukom o protjerivanju u smislu članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38.
70 Za potrebe donošenja takve odluke, u skladu s načelom proporcionalnosti, valja uzeti u obzir, među ostalim, narav i težinu ponašanja koja se stavljaju na teret dotičnom pojedincu, zakonitost njegova boravka u državi članici domaćinu, razdoblje koje je proteklo od tog ponašanja, njegovo ponašanje tijekom tog razdoblja, stupanj trenutačne opasnosti za društvo te opseg socijalnih, kulturnih i obiteljskih veza s tom državom članicom.
71 Kad je riječ o zaštiti iz članka 28. stavka 3. točke (a) Direktive 2004/38, valja podsjetiti da se tom direktivom uspostavlja sustav zaštite od mjera protjerivanja koji se temelji na stupnju integracije dotičnih osoba u državi članici domaćinu, tako da, što je viši stupanj integracije građana Unije i članova njihovih obitelji u toj državi članici, to su viša jamstva koja oni ostvaruju protiv protjerivanja (vidjeti tom smislu presude od 23. studenoga 2010., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 25. i od 17. travnja 2018., B i Vomero, C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, t. 44.).
72 Članak 28. stavak 3. točka (a) Direktive 2004/38, prema kojem se odluka o protjerivanju može donijeti protiv građanina Unije koji je boravio u državi članici domaćinu tijekom prethodnih deset godina „samo zbog [važnih] razloga javne sigurnosti”, sastavni je dio tog uređenja i znatno pojačava zaštitu osoba na koje se ta odredba primjenjuje u pogledu mjera protjerivanja koje se na njih mogu primijeniti (vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 2010., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 28.).
73 Međutim, kao što je to Sud utvrdio u presudi od 17. travnja 2018., B i Vomero (C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, t. 61.), članak 28. stavak 3. točku (a) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da je ostvarivanje zaštite od protjerivanja s državnog područja predviđene u navedenoj odredbi uvjetovano time da dotična osoba ima pravo na stalni boravak u smislu članka 16. i članka 28. stavka 2. te direktive. No, iz članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38 proizlazi da se takvo pravo može steći samo ako je dotična osoba zakonito boravila na državnom području države članice domaćina tijekom neprekinutog razdoblja od pet godina u skladu s uvjetima predviđenima tom direktivom, osobito onima određenima njezinim člankom 7. stavkom 1. (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 46.), ili instrumentom prava Unije prije 30. travnja 2006., to jest datuma kada je protekao rok za prenošenje potonje direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 7. listopada 2010., Lassal, C‑162/09, EU:C:2010:592, t. 33. do 40.).
74 Nasuprot tomu, boravak koji je u skladu s pravom države članice, ali ne ispunjava uvjete određene pravom Unije, ne može se smatrati zakonitim boravkom u smislu članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38, tako da se za građanina Unije koji je više od pet godina boravio na državnom području države članice domaćina samo na temelju njezina nacionalnog prava ne može smatrati da je stekao pravo na stalni boravak u skladu s tom odredbom, ako tijekom tog boravka nije ispunjavao navedene uvjete (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 47. i 51.).
75 U ovom slučaju, iako se u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje navodi da je K. neprekinuto boravio na nizozemskom državnom području od veljače 2001., ona, s druge strane, ne sadržava nikakvu naznaku kojom bi se moglo potvrditi da je K., unatoč tomu što su njegovi zahtjevi za azil odbijeni, neprekinuto zakonito boravio pet godina na tom državnom području u skladu s uvjetima određenima Direktivom 2004/38 ili instrumentom prava Unije koji joj je prethodio. Iz te se odluke stoga ne može zaključiti da je K. stekao pravo na stalni boravak u smislu članka 16. te direktive. U tim okolnostima, provjera kojih je zadaća suda koji je uputio zahtjev, može se smatrati da se na njega ne primjenjuje pojačana zaštita od protjerivanja predviđena člankom 28. stavkom 3. točkom (a) te direktive.
76 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugi dio trećeg pitanja u predmetu C‑331/16 valja odgovoriti tako da članak 28. stavak 1. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da, kada predviđene mjere podrazumijevaju protjerivanje dotičnog pojedinca iz države članice domaćina, ona mora uzeti u obzir težinu ponašanja tog pojedinca, zakonitost njegova boravka u toj državi članici, razdoblje koje je proteklo od ponašanja koje mu se stavlja na teret, njegovo ponašanje tijekom tog razdoblja, stupanj trenutačne opasnosti za društvo te opseg socijalnih, kulturnih i obiteljskih veza s navedenom državom članicom.
77 Članak 28. stavak 3. točku (a) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na građanina Unije koji nema pravo na stalni boravak u državi članici domaćinu u smislu članka 16. i članka 28. stavka 2. te direktive.
Troškovi
78 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudovima koji su uputili zahtjev, na tim je sudovima da odluče o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
1. Članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ treba tumačiti na način da činjenica da je u odnosu na građanina Europske unije ili državljanina treće zemlje, člana obitelji takvog građanina, koji traži da mu se dodijeli pravo na boravak na državnom području države članice u prošlosti donesena odluka kojom mu se odbija priznanje statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F Konvencije o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. i dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica, sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., ili članka 12. stavka 2. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite ne omogućuje nadležnim tijelima te države članice da automatski smatraju da sama njegova prisutnost na tom državnom području, neovisno o postojanju opasnosti od ponavljanja djela, predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju za neki od temeljnih interesa društva, koja može opravdati donošenje mjera javnog poretka ili javne sigurnosti.
Utvrđenje postojanja takve prijetnje mora se temeljiti na ocjeni nadležnih tijela države članice domaćina osobnog ponašanja dotičnog pojedinca, pri kojoj se u obzir uzimaju utvrđenja iz odluke kojom se odbija priznanje statusa izbjeglice i elementi na kojima se ona temelji, osobito narav i težina zločina ili ponašanja koji mu se stavljaju na teret, razina njegova osobnog sudjelovanja u njima, eventualno postojanje razloga za oslobođenje od kaznene odgovornosti i, ovisno o slučaju, postojanje osuđujuće kaznene presude. Pri toj ukupnoj ocjeni također se mora uzeti u obzir protek vremena od navodnog počinjenja tih zločina ili ponašanja te naknadno ponašanje tog pojedinca, osobito pokazuje li to ponašanje kod njega postojanje stava kojim se ugrožavaju temeljne vrijednosti iz članaka 2. i 3. UEU‑a na način koji bi mogao remetiti mir i fizičku sigurnost stanovništva. Sama činjenica da je to ponašanje u prošlosti nastalo u posebnom povijesno‑društvenom kontekstu u njegovoj državi podrijetla, koji ne može nastati u državi članici domaćinu, ne dovodi u pitanje to utvrđenje.
Osim toga, nadležna tijela države članice domaćina moraju, u skladu s načelom proporcionalnosti, odvagnuti, s jedne strane, zaštitu temeljnog interesa predmetnog društva i, s druge strane, interese dotičnog pojedinca u vezi s izvršavanjem njegove slobode kretanja i boravka kao građanina Unije i njegova prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života.
2. Članak 28. stavak 1. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da, kada predviđene mjere podrazumijevaju protjerivanje dotičnog pojedinca iz države članice domaćina, ona mora uzeti u obzir narav i težinu ponašanja tog pojedinca, zakonitost njegova boravka u državi članici, razdoblje koje je proteklo od ponašanja koje mu se stavlja na teret, njegovo ponašanje tijekom tog razdoblja, stupanj trenutačne opasnosti za društvo te opseg socijalnih, kulturnih i obiteljskih veza s navedenom državom članicom.
Članak 28. stavak 3. točku (a) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na građanina Europske unije koji nema pravo na stalni boravak u državi članici domaćinu u smislu članka 16. i članka 28. stavka 2. te direktive.
Potpisi