Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 22 lutego 2024 r.(1)
Sprawa C‑40/23 P
Komisja Europejska
przeciwko
Królestwu Niderlandów
Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuły 107 i 108 TFUE – Rozporządzenie (UE) 2015/1589 – Artykuł 4 ust. 3 – Stwierdzenie zgodności z rynkiem wewnętrznym środka, który nie został uznany za pomoc państwa – Zasada pewności prawa
1. W ramach rozpatrywanego odwołania Komisja Europejska kwestionuje wyrok Sądu z dnia 16 listopada 2022 r., Królestwo Niderlandów/Komisja(2), stwierdzający nieważność decyzji C(2020) 2998 final(3).
2. Zdaniem Sądu Komisja przekroczyła swoje kompetencje, stwierdzając w tej decyzji zgodność z rynkiem wewnętrznym środka, którego nie uznała wcześniej za „pomoc” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
3. Spór między Komisją a rządem niderlandzkim daje Trybunałowi możliwość wypowiedzenia się po raz pierwszy (o ile się nie mylę) w kwestii istotnej w odniesieniu do systemu kontroli pomocy przyznawanej przez państwa, ustanowionego w art. 107 i 108 TFUE i skonkretyzowanego przez rozporządzenie (UE) 2015/1589(4).
I. Okoliczności powstania sporu
4. Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 2–18 zaskarżonego wyroku i można je streścić w następujący sposób:
– W dniu 27 marca 2019 r., zgodnie z dyrektywą (UE) 2015/1535(5), władze niderlandzkie zgłosiły Komisji projekt ustawy o zakazie wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej.
– Celem projektu ustawy, który nie został zgłoszony Komisji na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, było zmniejszenie emisji dwutlenku węgla (CO2). Przewidziano w nim możliwość naprawienia szkody wyrządzonej elektrowni węglowej dotkniętej w sposób nieproporcjonalny, w porównaniu z innymi elektrowniami, zakazem wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej.
– W następstwie zgłoszenia projektu ustawy zgodnie z dyrektywą 2015/1535 Komisja z własnej inicjatywy rozpoczęła badanie informacji dotyczących domniemanej pomocy.
– Komisja zwróciła się do władz niderlandzkich o udzielenie określonych informacji, zaś władze niderlandzkie wielokrotnie odpowiedziały, że odszkodowanie przewidziane w ustawie nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
– Ustawa została przyjęta w dniu 11 grudnia 2019 r. i weszła w życie w dniu 20 grudnia 2020 r. W tym czasie w Niderlandach istniało pięć elektrowni węglowych(6).
– Ponieważ elektrownia Hemweg 8 ze względu na swoje właściwości(7) nie mogła skorzystać z okresu przejściowego wynoszącego od pięciu do dziesięciu lat przyznanego pozostałym czterem elektrowniom i została zobowiązana do zamknięcia z końcem 2019 r., jej właściciel (spółka Vattenfall) otrzymał od niderlandzkiego ministra ds. gospodarki i klimatu odszkodowanie w kwocie 52,5 mln EUR.
– W dniu 12 maja 2020 r. Komisja wydała decyzję, w której stwierdziła, że na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE środek w postaci odszkodowania przyznanego Vattenfall z powodu zamknięcia Hemweg 8 jest zgodny z rynkiem wewnętrznym.
– W pkt 48 decyzji stwierdzono w odniesieniu do ewentualnego istnienia pomocy państwa, że „w świetle informacji udzielonych przez organy niderlandzkie nie można wywodzić z dostatecznym stopniem pewności, iż […] istniało prawo do odszkodowania w kwocie 52,5 mln EUR”. Komisja wywnioskowała z tego, że nie można wykluczyć, iż rozpatrywany środek „stanowi pomoc państwa przyznaną zainteresowanemu przedsiębiorstwu”.
– W pkt 49 decyzji Komisja stwierdziła, że w każdym wypadku „[…] nie ma jednakże potrzeby wyciągania ostatecznego wniosku co do tego, czy środek przysparza korzyści podmiotowi eksploatującemu elektrownię i w związku z tym stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ nawet gdyby była to pomoc państwa, [Komisja] uważa, że środek [jest] zgodny z rynkiem wewnętrznym”(8).
II. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
5. W dniu 27 lipca 2020 r. Królestwo Niderlandów zaskarżyło decyzję do Sądu.
6. Na poparcie skargi Królestwo Niderlandów podniosło pięć zarzutów:
– trzy pierwsze „na wypadek, gdyby zaskarżoną decyzję należało rozumieć w ten sposób, że zakłada ona siłą rzeczy zakwalifikowanie rozpatrywanego środka jako pomocy państwa”(9);
– zarzuty czwarty i piąty – skierowane „przeciwko zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nie rozstrzyga ona kwestii, czy rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa”(10). Dotyczyły one odpowiednio: a) braku kompetencji Komisji do uznania środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE bez wcześniejszego zakwalifikowania tego środka jako pomocy państwa; oraz b) naruszenia zasady pewności prawa.
7. Sąd uwzględnił dwa ostatnie zarzuty i stwierdził nieważność decyzji.
8. Argumenty, które doprowadziły do uwzględnienia zarzutu czwartego, były zasadniczo następujące:
– „Użycie pojęcia »pomocy« w art. 107 ust. 3 TFUE implikuje, że zgodność środka krajowego z rynkiem wewnętrznym można badać dopiero po zakwalifikowaniu tego środka jako pomocy”(11).
– „Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeżeli Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego nie może uzyskać przekonania, iż dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi »pomocy« w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem, lub jeżeli procedura ta nie pozwoliła jej na przezwyciężenie wszelkich trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE, nie dysponując w tym kontekście zakresem uznania”(12).
– „Komisja może uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym wyłącznie środek, który jest objęty zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, czyli środek zakwalifikowany jako pomoc państwa”(13).
– Wniosek ten znajduje potwierdzenie w art. 4 rozporządzenia 2015/1589, interpretowanym w świetle orzecznictwa Trybunału.
– Z powyższego wynika, że „art. 4 rozporządzenia 2015/1589, mający w niniejszym przypadku zastosowanie na mocy art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia […], zawiera wyczerpujący wykaz decyzji, jakie może wydać Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego rozpatrywanego środka krajowego, przy czym nie obejmuje ono możliwości wydania decyzji stwierdzającej, że środek krajowy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, bez wcześniejszego wypowiedzenia się przez Komisję na temat kwalifikacji tego środka jako pomocy państwa”(14).
– W niniejszej sprawie „jest bezsporne, że Komisja miała wątpliwości co do zakwalifikowania rozpatrywanego środka jako pomocy państwa […], tak że […] postanowiła ona nie wypowiadać się co do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, jednocześnie stwierdzając, że rozpatrywany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym”. W konsekwencji „Komisja przyjęła decyzję, która jest sprzeczna zarówno z art. 107 ust. 3 TFUE, jak i z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589”(15).
– Ostatecznie „uznając w zaskarżonej decyzji, że rozpatrywany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, bez uprzedniego wypowiedzenia się co do kwestii, czy taki środek stanowi pomoc państwa, Komisja przekroczyła swoje uprawnienia”(16).
9. Jeżeli chodzi o naruszenie zasady pewności prawa, zarzut piąty został uwzględniony na podstawie następującego rozumowania Sądu:
– „Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, że rozpatrywany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, niemniej jednak nie dokonała ona kwalifikacji tego środka, chociaż […] jest to konieczna przesłanka wstępna badania zgodności takiego środka z rynkiem wewnętrznym”(17).
– „W przypadku, gdyby konkurenci spółki Vattenfall zainicjowali przed sądami krajowymi postępowanie dotyczące zgodności z prawem rozpatrywanego środka i gdyby sądy te uznały go za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, wynikałoby z tego, że art. 108 ust. 3 TFUE został naruszony z powodu niezgłoszenia Komisji rozpatrywanego środka oraz że Królestwo Niderlandów powinno zażądać od spółki Vattenfall odsetek za okres, w jakim utrzymywał się stan bezprawności”(18).
– „Niezakwalifikowanie rozpatrywanego środka postawiło Królestwo Niderlandów w sytuacji niepewności, jeśli chodzi o przyznanie nowej pomocy w myśl zasad dotyczących kumulacji pomocy”(19).
– „Nie można zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja umożliwia jej adresatowi, Królestwu Niderlandów, jednoznaczne poznanie jego praw i obowiązków i podjęcie odpowiednich działań”(20).
– „W tych okolicznościach należy orzec, że Komisja, postanawiając nie wypowiadać się co do kwestii, czy rozpatrywany środek należy zakwalifikować jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, naruszyła zasadę pewności prawa”(21).
III. Odwołanie oraz postępowanie przed Trybunałem
10. W odwołaniu, które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 stycznia 2023 r., Komisja wnosi o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– oddalenie zarzutów czwartego i piątego podniesionych w postępowaniu przed Sądem;
– skorzystanie z przyznanego w art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uprawnienia do wydania orzeczenia ostatecznego i oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego;
– obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania.
11. Komisja podnosi w odwołaniu jeden zarzut, który dzieli na dwie części. Dotyczą one odpowiednio: a) błędnej wykładni art. 107 ust. 3 TFUE i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589; oraz b) naruszenia prawa przy wykładni zasady pewności prawa.
12. Na wypadek uchylenia zaskarżonego wyroku Komisja wnosi o uznanie trzech pierwszych zarzutów skargi za niedopuszczalne lub przynajmniej za bezzasadne oraz o oddalenie zarzutów czwartego i piątego jako bezzasadnych.
13. Rząd niderlandzki wnosi o oddalenie odwołania i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
14. Przedstawiono replikę i duplikę.
IV. Ocena
A. Pierwsza część zarzutu: błędna wykładnia art. 107 ust. 3 TFUE i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589
1. Argumenty Komisji i Królestwa Niderlandów
15. Komisja utrzymuje, że zaskarżony wyrok został oparty na zbyt zawężającej wykładni art. 107 ust. 3 TFUE i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, jako że uznano, iż instytucja ta nie posiadała kompetencji do wydania decyzji.
16. Zdaniem Komisji:
– Sąd wychodzi z (nieuzasadnionego) założenia, że ta kompetencja powinna być wyraźnie przewidziana w konkretnym przepisie rozporządzenia 2015/1589;
– wykładnia przywołanych przepisów w świetle ich celów potwierdza, że żaden z nich nie wymaga uprzedniego zakwalifikowania środka jako pomocy państwa, aby można było wypowiedzieć się w przedmiocie jego zgodności z rynkiem wewnętrznym;
– przeciwnie, wykładnia przyjęta przez Sąd pociąga za sobą najrozmaitsze szkody wynikające z braku pewności nierozerwalnie związanego z niepotrzebnie przedłużającym się postępowaniem, w sytuacjach, w których można z góry wykluczyć niezgodność danego środka z rynkiem wewnętrznym.
17. Rząd niderlandzki podnosi, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Według niego:
– pojęcie „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE jest rozstrzygające, jeżeli chodzi o kompetencje Komisji. Zgodnie z orzecznictwem Komisja powinna najpierw zbadać, czy istnieje pomoc państwa, a następnie ocenić, czy jest ona zgodna z rynkiem wewnętrznym;
– w niektórych sytuacjach ustalenie, czy dany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, może być łatwiejsze niż ustalenie, czy stanowi on pomoc państwa. Jednakże Komisja może wykluczyć niezgodność tylko wtedy, gdy nie toczy się spór między państwem członkowskim a Komisją co do tego, czy dany środek stanowi pomoc państwa;
– jako że w niniejszej sprawie istnieje co do tego spór, a rozpatrywany środek nie został zgłoszony, Komisja nie może, jako strażnik traktatów, pominąć kluczowego elementu systemu pomocy państwa.
2. Analiza
18. Kwestia, której dotyczy pierwsza część zarzutu, wydaje się zasadniczo prosta w swoim opisie, ale wymaga uważnej i złożonej odpowiedzi.
19. Już na tym etapie wskażę, że moim zdaniem Sąd niesłusznie uznał za „przekroczenie uprawnień”(22) wydanie decyzji przez Komisję, która wykonywała właśnie uprawnienia przyznane jej w art. 107 i 108 TFUE oraz w rozporządzeniu 2015/1589.
20. Zdaniem Sądu Komisja w żadnym wypadku nie posiada kompetencji do wydania decyzji stwierdzającej zgodność z rynkiem wewnętrznym środka wprowadzonego przez państwo, jeżeli nie zakwalifikowała go wcześniej jako pomocy państwa.
21. Moim zdaniem powyższa opinia stanowi naruszenie prawa, które należy skorygować(23).
22. Do kompetencji przyznanych Komisji w art. 107 i 108 TFUE zalicza się kompetencja do zakończenia badania wstępnego (przeprowadzonego na podstawie art. 4 rozporządzenia 2015/1589) bez wnoszenia zastrzeżeń wobec badanego środka. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
23. Niemniej jednak poprzez takie rozstrzygnięcie dana decyzja jest dotknięta wadą powodującą nieważność (inną niż brak kompetencji) ze względu na zastosowanie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE do badanego środka bez uprzedniego określenia, czy ma on charakter pomocy państwa(24).
24. Abstrahując zatem od kompetencji Komisji, odwołanie w niniejszej sprawie powinno dotyczyć kwestii, czy system kontroli pomocy państwa (art. 107 i 108 TFUE oraz rozporządzenie 2015/1589) powinien podlegać ścisłej wykładni, czy też przeciwnie, pozwala zgodzić się z opinią Komisji. Instytucja ta opowiada się za celowościowym i funkcjonalnym rozumieniem zadań powierzonych jej jako gwarantowi konkurencji w dziedzinie rynku wewnętrznego.
25. Argumenty przemawiające za ścisłą wykładnią, taką jak przyjęta przez Sąd i broniona w niniejszym odwołaniu przez rząd niderlandzki, z pewnością nie są ani nieliczne, ani pozbawione ważnych podstaw.
26. Jednak moim zdaniem w sytuacjach takich jak w niniejszej sprawie może być konieczne dokonanie na nowo wykładni stosowanego przepisu w sposób uwzględniający jego wykładnię literalną oraz celowościową i ostatecznie prowadzący do uznania ważności decyzji.
27. W pierwszej kolejności odniosę się do wykładni, na której opiera się zaskarżony wyrok.
a) Ścisła wykładnia
28. W ramach pierwszego podejścia Sąd dokonał wykładni art. 107 i 108 TFUE w logicznym porządku:
– przede wszystkim należy ustalić, czy środek stanowi „pomoc”, to znaczy czy środki lub świadczenia publiczne przyznane przedsiębiorstwu lub sektorowi produkcyjnemu nie mają innej podstawy niż tylko zamiar udzielenia pomocy lub korzyści(25);
– jeżeli Komisja ma wątpliwości co do kwalifikacji badanego środka jako „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, musi wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE.
29. Ten sam porządek można wywieść z art. 4 rozporządzenia 2015/1589, dotyczącego zgłoszonej pomocy(26). Jak zauważył Sąd(27), organizacja badania pomocy państwa w dwóch następujących po sobie etapach, koncentrujących się na odmiennych kwestiach, znajduje potwierdzenie w przepisach zawartych w tym artykule, zgodnie z którym:
– Komisja ma obowiązek w pierwszej kolejności „po przeprowadzeniu badania wstępnego” ustalić, czy planowany środek będący przedmiotem zgłoszenia „nie stanowi pomocy” (ust. 2);
– „[w] przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym (»decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych w TFUE wyjątków zastosowano” (ust. 3)(28);
– „[w] przypadku gdy po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE […]” (ust. 4).
30. Z art. 107 i 108 TFUE w związku z art. 4 rozporządzenia 2015/1589 wynika zatem, że ocena pomocy stanowi proces, w którym: a) najpierw należy stwierdzić istnienie pomocy państwa; oraz b) następnie ocenić, czy pomoc ta, mimo że zasadniczo jest niezgodna z prawem, okaże się zgodna z rynkiem wewnętrznym.
31. Dopuszczenie takiego podejścia, przyjętego w zaskarżonym wyroku, oznaczałoby, że Komisja nie mogłaby wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym bez uprzedniego stwierdzenia, że stanowi on pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
32. Przyznaję, że wykładnia ta ma solidne poparcie w obowiązujących aktach prawnych. Nie sądzę jednak, z powodów, które przedstawię w dalszej części, że wykładnia taka jest jedyną możliwą ani że musi zostać zastosowana w niniejszej sprawie. Mimo że lektura licznych wyroków Trybunału Sprawiedliwości wydaje się ją potwierdzać, pozostaje kwestią sporną, czy orzecznictwo to można zastosować do spraw takich jak niniejsza.
b) Wykładnia wynikająca z orzecznictwa Trybunału?
33. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy wyjaśnić, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym wyroku nie zostało dotychczas (o ile się nie mylę) wyrażone wprost w żadnym orzeczeniu Trybunału wydanym w okolicznościach podobnych do okoliczności niniejszej sprawy.
34. Jak wskazała Komisja(29), wyrok British Aggregates przywołany w pkt 54 zaskarżonego wyroku dotyczy, w części przywołanej przez Sąd, zakresu (pełnej) kontroli sądowej oceny dokonanej przez Komisję w odniesieniu do kwalifikacji środka jako pomocy państwa. Wyrok ten nie rozstrzyga o kompetencji Komisji do oceny zgodności danego środka z rynkiem wewnętrznym bez uprzedniego określenia, czy ma on charakter pomocy państwa(30).
35. To samo dotyczy wyroku z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex(31), którego punkty 43 i 44 są cytowane w pkt 58 zaskarżonego wyroku:
– po pierwsze, wskazane pkt 43 i 44 ograniczają się jedynie do powtórzenia treści art. 4 rozporządzenia (WE) 659/1999(32);
– po drugie, w tej sprawie decyzja Komisji potwierdziła istnienie pomocy państwa, wobec której Komisja postanowiła nie wnosić zastrzeżeń po przeprowadzeniu wstępnego badania zgodności środka z rynkiem wewnętrznym. Spór co do istoty sprawy dotyczył elementów wykorzystanych przez Komisję do stwierdzenia tej zgodności.
36. Faktycznie nie brakuje orzeczeń Trybunału, w których niewątpliwie stwierdza się, że o kwalifikacji środka jako pomocy należy rozstrzygnąć przed orzeczeniem w przedmiocie jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Są to jednak stwierdzenia, które moim zdaniem mają charakter poboczny i niekoniecznie są istotne dla uzasadnienia orzeczenia wydanego w każdym przypadku przez Trybunał.
37. W wyroku z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Polska(33) stwierdzono na przykład, że „Komisja jest zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, jeżeli po przeprowadzeniu badania wstępnego, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia 2015/1589, nie była w stanie nabrać przekonania, że zgłoszony środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. Ma to miejsce również wówczas, gdy Komisja ma w dalszym ciągu wątpliwości co do samej kwalifikacji tego środka jako »pomocy« w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE”(34).
38. Jednakże przedmiotem tego wyroku były dwie skargi na wszczęcie przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego i na późniejszą decyzję uznającą sporny środek podatkowy za pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
39. Jeżeli chodzi o wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK(35), to stwierdzono w nim, że „kwestia, czy dany środek należy zakwalifikować jako pomoc państwa, poprzedza kwestię zbadania, w razie potrzeby, czy pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 TFUE jest jednak konieczna do wykonywania zadań powierzonych beneficjentowi danego środka na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE […]. W konsekwencji przed ewentualnym zbadaniem środka w świetle tego postanowienia Komisja powinna mieć możliwość skontrolowania, czy środek ten stanowi pomoc państwa […]”(36).
40. Z kolei ta skarga dotyczyła „obowiązku zapłaty odsetek za okres, w którym środki pomocowe, z których skorzystała, były wdrożone niezgodnie z prawem przed wydaniem końcowej decyzji Komisji Europejskiej uznającej te środki za zgodne z rynkiem wewnętrznym”.
41. Wreszcie w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., Komisja/Braesch i in.(37) wskazano, że „w przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu wstępnego etapu badania ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE stwierdzi, że zgłoszony środek stanowi »pomoc państwa« w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która nie wzbudza wątpliwości co do zgodności z rynkiem wewnętrznym, wydaje ona decyzję […], w której stwierdza, że środek ten jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE”.
42. Również w tym przypadku Trybunał nie rozpatrywał kwestii będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. W spornej decyzji Komisji uznano, że niektóre środki stanowią „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, którą można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym ze względu na stabilność finansową w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE(38).
43. W odniesieniu do wcześniejszych orzeczeń Sądu Komisja zaznacza, że w wyroku z dnia 20 czerwca 2019 r.(39) Sąd uznał, iż Komisja może ocenić zgodność środka państwowego z rynkiem wewnętrznym „przy założeniu, że środek ten stanowi pomoc”. Zgodził się zatem, że decyzja Komisji może uznać środek za zgodny z rynkiem wewnętrznym bez konieczności wcześniejszego zakwalifikowania tego środka jako pomocy(40).
44. Kwestia podniesiona w niniejszym postępowaniu nie została dotychczas rozstrzygnięta (ponownie, o ile się nie mylę) przez Trybunał, który nie miał do czynienia z przypadkiem, w którym zakwestionowano by kompetencje Komisji do stwierdzenia zgodności z rynkiem wewnętrznym środka, który nie został uprzednio zakwalifikowany jako pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
c) Wykładnia całościowa i funkcjonalna
45. Uważam, że możliwa jest wykładnia alternatywna wobec powyżej przedstawionej, jeśli wyjdziemy z założenia, że zgodność z prawem wszelkiej pomocy państwa zależy od oceny jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.
46. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie ma nie tyle (powtarzam), czy Komisja ma kompetencje do uznania środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym, tylko na jakich warunkach może stwierdzić jego niezgodność z rynkiem wewnętrznym.
47. Moim zdaniem art. 107 i 108 TFUE przyznają Komisji ogólną kompetencję do zapewnienia niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym. Kompetencja ta została jej udzielona, aby zapewnić, by państwa członkowskie nie zakłócały konkurencji lub nie zagrażały konkurencji poprzez przyznawanie pomocy finansowanej przy użyciu zasobów państwowych(41).
48. Dowodem na istnienie tej ogólnej kompetencji jest treść art. 12 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589: „Komisja może z własnej inicjatywy zbadać informacje dotyczące domniemanej pomocy niezgodnej z prawem, bez względu na ich źródło”(42).
49. Uprawnienie zawarte w tym artykule świadczy o tym, że na Komisji spoczywa obowiązek aktywnego nadzoru w celu ochrony niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym. Obowiązek ten nie ogranicza się do badania zgłoszonych przez państwa członkowskie projektów pomocy lub skarg, które mogą być do niej kierowane przez zainteresowane strony, lecz obejmuje w sposób ogólny wszelkie środki o charakterze publicznym mogące zakłócać konkurencję na rynku wewnętrznym.
50. W świetle tego ogólnego obowiązku nadzoru milczenie Komisji wobec środka, który nie został jej zgłoszony, który nie był przedmiotem skargi zainteresowanego podmiotu lub który, niezależnie od sposobu, w jaki się o nim dowiedziała, nie wzbudził u niej podejrzeń i nie skłonił jej do działania z własnej inicjatywy, ostatecznie zakłada dorozumiane stwierdzenie zgodności z rynkiem wewnętrznym, czyli założenie, że nie mamy do czynienia ze środkiem mogącym zakłócić konkurencję.
51. Podobnie przypomnę, że zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia 2015/1589 pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję, jeżeli nie podjęła ona decyzji zgodnie z ust. 2, 3 lub 4 tego artykułu, w terminie przewidzianym w ust. 5 tego samego artykułu. Innymi słowy, uznaje się, że zezwolenie zostało udzielone bez wyraźnego wypowiedzenia się przez Komisję, w ten czy inny sposób, co do charakteru środka krajowego jako pomocy.
52. Zgadzam się z Komisją(43), że trudno zrozumieć, iż to, co instytucja ta może spowodować swoją bezczynnością (zatwierdzenie, poprzez jej milczenie, środka, pomimo niedokonania uprzedniej oceny jego charakteru pomocy), nie może być osiągnięte przez wydanie wyraźnej decyzji o braku zastrzeżeń co do tego samego środka, z powodu uznania go za zgodny z rynkiem wewnętrznym, niezależnie od tego, czy chodzi o pomoc państwa.
53. Inaczej niż w przypadku stwierdzenia zgodności, które, podkreślam, niekoniecznie wymaga uprzedniego uznania badanego środka za pomoc, Komisja może w sposób wyraźny stwierdzić niezgodność pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem jedynie w ściśle określonych przypadkach: jeżeli, zgodnie z art. 107 TFUE i w ramach postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE, takie rzeczywiste stwierdzenie jest dokonywane w odniesieniu do środków stanowiących pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a dokładniej w odniesieniu do środków, które odpowiadają definicji z tego ostatniego przepisu we wszystkich aspektach i które następnie będą musiały zostać ocenione pod kątem niezgodności z rynkiem wewnętrznym(44).
54. W konsekwencji, w odniesieniu do niniejszej sprawy, jeżeli Komisja jednoznacznie wyklucza w ramach pierwszego badania wstępnego, by rozpatrywany środek był niezgodny z rynkiem wewnętrznym, ogranicza się ona do spełnienia ciążącego na niej ogólnego obowiązku zapewnienia niezakłóconej konkurencji.
55. Bez względu na to, czy chodziło o pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, istotne było to, że w każdym wypadku rozpatrywany środek nie miał nadmiernych negatywnych skutków dla konkurencji(45) i wymiany handlowej między państwami członkowskimi oraz przyczyniał się do realizacji jasno określonego celu leżącego we wspólnym interesie (ochrony środowiska naturalnego poprzez zmniejszenie emisji zanieczyszczeń).
56. Gdyby Komisja doszła do przeciwnego wniosku i prima facie stwierdziła, że ów środek może być niezgodny z rynkiem wewnętrznym, musiałaby wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE. W ramach tego postępowania, po ustaleniu, w każdym możliwym aspekcie(46), że chodziło o pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, mogłaby ona, w razie potrzeby, stwierdzić bezprawność środka.
57. Co więcej, zgadzam się z Komisją(47), że art. 107 TFUE nie określa kolejności, w jakiej Komisja musi badać, czy środek krajowy stanowi pomoc państwa lub czy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym do celów wydania decyzji takiej jak będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Dokonana przez Sąd wykładnia tego postanowienia nadmiernie ogranicza zakres działania przyznany Komisji.
58. Takie podejście, oprócz poszanowania ogólnej kompetencji przyznanej Komisji w dziedzinie ochrony rynku wewnętrznego przed możliwymi zakłóceniami spowodowanymi przez pomoc publiczną, jest oczywiście zgodne z wymogami zasady dobrej administracji, co wskazuje sama Komisja.
59. Nie miałoby bowiem sensu poświęcanie ograniczonych zasobów instytucji Unii na przeprowadzanie formalnego postępowania wyjaśniającego takiego jak określone w art. 108 ust. 2 TFUE (czasami subtelnego i złożonego) wyłącznie w celu ustalenia, czy dany środek ma charakter pomocy państwa, jeżeli po przeprowadzeniu rygorystycznego badania wstępnego(48) można jednoznacznie wykluczyć, by był on niezgodny z rynkiem wewnętrznym, nawet w przypadku, gdyby stanowił pomoc(49).
60. Ostatecznie, moim zdaniem, należy uwzględnić część pierwszą zarzutu, jako że Komisja była uprawniona do wydania decyzji, a decyzja ta nie jest dotknięta żadną wadą powodującą nieważność z powodu uznania za zgodny z rynkiem wewnętrznym (i niewniesienia wobec niego zastrzeżeń) rozpatrywanego środka krajowego, niezależnie od tego, czy ma on charakter pomocy państwa.
B. Druga część zarzutu
1. Argumenty Komisji i Królestwa Niderlandów
61. Komisja zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa przy wykładni zasady pewności prawa. Na poparcie swojej opinii podaje następujące argumenty:
– Ze względu na stwierdzenie, że sporny środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, decyzja leży w interesie pewności prawa. W szczególności wyraźnie wskazano w niej, że Komisja nie rozpocznie formalnego postępowania wyjaśniającego ani nie nakaże zwrotu spornego odszkodowania.
– Orzeczenie Sądu oznacza tymczasem, że Komisja, w przypadkach takich jak niniejszy, będzie musiała przeprowadzić szczegółowe i złożone badanie w celu ustalenia, czy środek stanowi pomoc, co raczej osłabi pewność prawa, zamiast ją wzmocnić.
– Zgodnie z orzecznictwem Trybunału(50) o ile Komisja, jeśli uzna środek za zgodny z rynkiem wewnętrznym, musi poinformować o tym państwo członkowskie, o tyle nie jest zobowiązana do podjęcia decyzji, jeśli w trakcie wstępnego badania stwierdzi, że nie ma potrzeby wszczynania postępowania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
– W konsekwencji jeśli zasada pewności prawa nie jest nadwerężona ze względu na fakt, że Komisja nie wydaje decyzji (i w związku z tym nie wypowiada się w przedmiocie kwalifikacji środka jako pomocy państwa), nie jest ona również naruszona w sytuacji takiej jak niniejsza, kiedy Komisja postanowiła nie wnosić zastrzeżeń, uzasadniając to tym, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym (bez wypowiadania się w przedmiocie jego kwalifikacji jako pomocy państwa).
– Nawet gdyby Komisja stwierdziła brak pomocy państwa, konkurenci mieliby możliwość zakwestionowania takiej kwalifikacji. Podobnie mogliby oni żądać zapłaty odsetek za okres bezprawności, nawet jeśli Komisja uznałaby, że środek stanowił pomoc państwa lub nie przeprowadziłaby jego badania.
– Rozporządzenie 2015/1589 nie wprowadza wymogu wszczęcia wstępnego badania środka, który nie został zgłoszony. Gdyby istniała niepewność prawna w niniejszej sprawie, można by ją przypisać Królestwu Niderlandów i spółce, która otrzymała odszkodowanie, które zadecydowały, odpowiednio, o wypłacie i przyjęciu odszkodowania bez powiadomienia o nim Komisji.
– Podnoszona niepewność w przypadku kumulacji z późniejszymi płatnościami jest czysto hipotetyczna i zupełnie nieprzekonująca.
– Nawet gdyby Komisja stwierdziła istnienie pomocy państwa, mogłaby ona nie określać jej dokładnej kwoty, wbrew temu, co orzekł Sąd.
62. Rząd niderlandzki podkreśla, że Komisja nie była uprawniona do wydania spornej decyzji, a zatem naruszyła zasadę legalności, co oznacza naruszenie zasady pewności prawa. Dodaje on do tego następujące argumenty:
– Nie wypowiadając się w przedmiocie istnienia pomocy państwa, Komisja postawiła rząd niderlandzki w sytuacji niepewności, ponieważ sytuacja i stosunki prawne nie są ani jasne, ani przewidywalne. Nie jest oczywiste, z jakiego powodu pewność prawa miałaby zostać nadwerężona a nie wzmocniona poprzez szczegółowe zbadanie tej kwestii, przy czym nie wyjaśniono, z jakiego powodu badanie to miałoby być koniecznie długotrwałe i złożone.
– Nie ma znaczenia, że na tym etapie nie wszczęto żadnego postępowania przed sądem krajowym, ponieważ możliwość wszczęcia takiego postępowania jest jednym z powodów, dla których decyzja narusza zasadę pewności prawa.
– Kumulacja środka z późniejszymi płatnościami często jest hipotetyczna, jako że chodzi o zdarzenie przyszłe, lecz rozstrzygające znaczenie ma sama możliwość, a państwa członkowskie muszą ją wziąć pod uwagę.
2. Analiza
63. Jeżeli, jak proponuję, Komisja jest uprawniona do uznania za zgodny z rynkiem wewnętrznym środka, którego nie zakwalifikowała wcześniej jako pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, decyzja została wydana zgodnie z zasadą legalności. W tym samym zakresie była przestrzegana zasada pewności prawa.
64. Jeżeli, jak starałem się wyjaśnić, Komisja może stwierdzić zgodność środka finansowania publicznego z rynkiem wewnętrznym (lecz nie – podkreślam – uznać go za niezgodny z rynkiem wewnętrznym bez uprzedniego zakwalifikowania go jako pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE), to stwierdzenie takie skutkuje w rzeczywistości wykluczeniem samego istnienia pomocy niezgodnej z prawem w świetle prawa Unii.
65. Bezprawność (hipotetycznej) pomocy publicznej zależy nieodłącznie od jej zgodności z rynkiem wewnętrznym. Jedynie pomoc, która, wpływając na wymianę handlową między państwami członkowskimi, oprócz tego, że jest publiczna, zakłóca konkurencję lub grozi zakłóceniem konkurencji, będzie niezgodna z rynkiem wewnętrznym, a zatem niezgodna z prawem.
66. W konsekwencji ocena zgodności z rynkiem wewnętrznym środka o takich cechach, niezależnie od tego, czy ostatecznie stanowi on pomoc państwa, polega jednocześnie na ustaleniu, czy gdyby miał on charakter pomocy, nie stanowiłby pomocy przyznanej bezprawnie w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
67. W tych okolicznościach stwierdzenie zgodności z rynkiem wewnętrznym dokonane w decyzji zawiera dorozumiane potwierdzenie, że nie wystąpiła pomoc przyznana bezprawnie w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
68. Wychodząc z tego założenia, nie widzę powodu, aby oceniać naruszenie zasady pewności prawa w niniejszej sprawie.
69. W pierwszej kolejności będąca przedmiotem sporu decyzja, ze względu na niepodniesienie zastrzeżeń wobec środka, potwierdza jego ważność i pośrednio ocenę rządu niderlandzkiego, umożliwiając jej wykonanie bez zastrzeżeń z perspektywy prawa Unii.
70. W drugiej kolejności wydają się nieuzasadnione obawy dotyczące przyszłego i hipotetycznego orzeczenia sądu krajowego, kwalifikującego jako niezgodny z art. 107 ust. 1 TFUE środek, który Komisja uznała za zgodny z rynkiem wewnętrznym, a tym samym zgodny z prawem w świetle prawa Unii. Taka decyzja Komisji nie może być przedmiotem kontroli sądów krajowych.
71. Sąd zgodził się z opinią rządu niderlandzkiego i orzekł w pkt 65 zaskarżonego wyroku, że konkurenci Vattenfall mogą zainicjować postępowanie przed sądami krajowymi w celu „zakwalifikowania [spornego środka] jako pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE”. Jednakże, jak powyżej wskazałem, decyzja Komisji wyklucza ze swej natury taką możliwość.
72. W trzeciej kolejności nie wydaje mi się, aby mogły pojawić się dalsze trudności w odniesieniu do przyszłej kumulacji nowej pomocy z powodu jej niezgodności z zasadami, które wymagają uwzględnienia łącznej kwoty otrzymanej pomocy lub nakładają pewne ograniczenia na tę kumulację(51).
73. Hipotetyczny charakter tego zarzutu szczegółowego wynika między innymi z faktu, że nie ustalono, czy rząd niderlandzki formalnie powiadomił Komisję o (późniejszych) decyzjach wynikających ze stosowania ustawy o zakazie wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej(52). Jeśli tak jest, trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób mogłaby nastąpić późniejsza kumulacja pomocy w tym zakresie.
74. Podsumowując: uważam, że należy uwzględnić również drugą część zarzutu.
C. Ostateczne orzeczenie w sprawie
75. Zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uwzględnienie odwołania pociąga za sobą uchylenie przez Trybunał zaskarżonego orzeczenia oraz, w odpowiednim przypadku, wydanie przez Trybunał orzeczenia ostatecznego w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
76. Moim zdaniem stan postępowania pozwala Trybunałowi na wydanie orzeczenia ostatecznego.
77. Pierwsze trzy zarzuty nieważności przedstawione przez rząd niderlandzki przed Sądem były podniesione na wypadek, gdyby decyzja skutkowała uznaniem spornego środka za pomoc państwa. Tymczasem, co potwierdził Sąd, nie przeprowadzając swojej analizy(53), te trzy zarzuty opierają się na błędnej przesłance: decyzja nie wypowiada się co do charakteru środka, ograniczając się do stwierdzenia, że nawet gdyby stanowił on pomoc państwa, byłby zgodny z rynkiem wewnętrznym.
78. Zarzuty czwarty i piąty dotyczyły, odpowiednio, braku kompetencji Komisji do wydania decyzji w sprawie pomocy państwa oraz naruszenia zasady pewności prawa. W świetle powyższych rozważań oba zarzuty są bezzasadne.
79. W konsekwencji należy oddalić skargę rządu niderlandzkiego.
D. W przedmiocie kosztów
80. Zgodnie z art. 184 regulaminu postępowania przed Trybunałem i zgodnie z żądaniem Komisji w tym zakresie należy obciążyć Królestwo Niderlandów kosztami postępowania.
V. Wnioski
81. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– uwzględnił odwołanie;
– uchylił wyrok Sądu z dnia 16 listopada 2022 r., Królestwo Niderlandów/Komisja (T‑469/20, EU:T:2022:713);
– skorzystał z przewidzianego w art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uprawnienia do wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie poprzez oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Królestwo Niderlandów jako bezzasadnej;
– obciążył kosztami postępowania Królestwo Niderlandów.