null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 22. února 2024(1)
Věc C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Řecká ornitologická společnost) a další
proti
Ypourgos Esoterikon (ministr vnitra, Řecko) a dalším
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada, Řecko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Směrnice 2009/147/ES – Ochrana volně žijících ptáků – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Zvláště chráněné oblasti (ZCHO) – Opatření na ochranu, zachování a obnovu – Zahrnuté druhy – Cíle ochrany – Priority“
I. Úvod
1. Podle směrnice o ochraně ptáků(2) členské státy zřizují zvláště chráněné ptačí oblasti (dále jen „ZCHO“). Jaké druhy ptáků je v nich však nutno chránit? To je otázka, na kterou je třeba odpovědět v tomto řízení.
2. Druhy ptáků, které mají být chráněny pomocí vymezení ZCHO, jsou druhy uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků, které vyžadují zvláštní ochranu, jakož i pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy. Jako ZCHO mají být vymezena území, která jsou z vědeckého hlediska nejvhodnější pro ochranu daného druhu.
3. Pro každou oblast musí být stanovena opatření na ochranu, zachování a obnovu. Cílem této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je vyjasnit, zda lze tato opatření omezit pouze na ochranu druhů ptáků, které byly rozhodující pro vymezení dané oblasti, tedy pro jejichž ochranu je tato oblast nejvhodnější, nebo zda se musí vztahovat i na jiné ptáky uvedené v příloze I a stěhovavé druhy rovněž se vyskytující v této oblasti.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice o ochraně ptáků
4. Nyní platná směrnice o ochraně ptáků je kodifikovaným zněním původní směrnice o ochraně ptáků(3). V rozsahu, v němž je to relevantní pro účely tohoto řízení, jsou obě znění – podle všeho – totožná.
5. Článek 4 směrnice o ochraně ptáků upravuje vymezování zvláště chráněných ptačích oblastí:
„1. Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu
a) druhy ohrožené vyhubením;
b) druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c) druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d) ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2. Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.
3. [...]
4. S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. Členské státy musí rovněž usilovat o předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť mimo tyto chráněné oblasti.“
2. Směrnice o stanovištích
6. Směrnice o stanovištích(4) rozšiřuje rozsah ochrany přírody vyžadované unijním právem na další druhy živočichů a rostlin, jakož i na některé typy stanovišť a částečně začleňuje starší směrnici o ochraně ptáků.
7. Článek 3 odst. 1 směrnice o stanovištích popisuje síť evropských oblastí ochrany:
„Pod názvem NATURA 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.
Síť NATURA 2000 zahrne i zvláště chráněná území označená členskými státy podle směrnice [o ochraně ptáků].“
8. Článek 4 odst. 4 směrnice o stanovištích upravuje vyhlašování oblastí ochrany podle této směrnice:
„Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.“
9. Ustanovení o ochraně těchto lokalit jsou zakotvena v článku 6 směrnice o stanovištích:
„1. Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů[, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.
Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“
10. Článek 7 směrnice o stanovištích nahrazuje ustanovení o ochraně uvedené ve směrnici o ochraně ptáků určitými pravidly stanovenými ve směrnici o stanovištích:
„Povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice [o ochraně ptáků], pokud jde o [ZCHO] označen[é] podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznan[é] podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice [o ochraně ptáků], podle toho, které datum je pozdější.“
B. Řecké právo
11. Ve sporu v původním řízení je napadena mezirezortní vyhláška č. 8353/276/Ε103(5), která mění mezirezortní vyhlášku č. 37338/1807/2010(6).
12. Mezirezortní vyhláška č. 8353/276/Ε103 obsahuje zvláštní ochranná opatření, podmínky, zákazy, postupy a zásahy, platné pro všechny ZCHO. Slouží jako vodítko pro provádění činností v rámci ZCHO a obsahuje „preventivní opatření“ uplatňovaná do doby, než bude dle očekávání vytvořen komplexní rámec ochrany pro každou jednotlivou ZCHO, který doposud neexistuje. V Řecku totiž dosud nebyly stanoveny vhodné cíle ochrany ani ochranná opatření pro jednotlivé ZCHO, jak vyžadovaly vnitrostátní právní předpisy platné v době přijetí napadeného aktu a jak nadále vyžadují i dnes platné právní předpisy.
13. Uplatňování opatření stanovených v mezirezortní vyhlášce č. 8353/276/Ε103 je omezeno na „druhy, které odůvodňují vymezení“. Jedná se o druhy ptáků, pro které jsou na základě specifických vědeckých – a to ornitologických – kritérií vymezeny dané ZCHO.
14. Opatření uvedená v mezirezortní vyhlášce č. 8353/276/Ε103 byla po konzultaci s orgány Evropské unie přijata na základě zvláštní vědecké studie. Tato studie druhy ptáků pro účely vymezení ZCHO rozdělila do skupin podle jejich ekologických potřeb a podle druhu nebo skupin druhů určila faktory, které je ohrožují, a obecné zásady jejich ochrany. Mimoto studie provedla posouzení opatření navržených k regulaci určitých činností představujících ohrožení druhů, které odůvodňují vymezení, jakož i vhodných opatření pro péči o ně obecně.
15. Mezirezortní vyhláška č. 8353/276/Ε103 zahrnuje nejen opatření pro provádění záměrů, projektů a činností v rámci ZCHO v souladu s postupem stanoveným ve směrnici EIA(7) a směrnici o stanovištích, ale i ochranná opatření související s činnostmi, pro které se podle těchto právních předpisů nevyžaduje předchozí environmentální povolení ani posouzení (např. lov, scelování pozemků, lesní hospodářství, používání otrávených návnad, rybolov, vědecký výzkum atd.).
16. Uvedenými opatřeními posuzovanými jako celek tedy nejsou dotčeny ani postupy přijímání dalších opatření za účelem ochrany a péče stanovených v jednotlivých případech pro ZCHO příslušnými orgány, ani popřípadě povinnost provádět posouzení vlivů záměrů a činností na životní prostředí podle směrnice EIA a posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, pokud jsou vyžadována.
III. Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
17. V původním řízení režim ochrany zavedený mezirezortní vyhláškou č. 8353/276/Ε103 napadají různé spolky, jakož i velký počet jednotlivců. Mimo jiné tvrdí, že vyhláška směrnici o ochraně ptáků do řeckého právního řádu provedla nesprávně, protože stanoví ochranná opatření, která stejnou měrou platí pro všechny ZCHO, ale nechrání všechny druhy uvedené v příloze I směrnice ani pravidelně pobývající stěhovavé ptáky, kteří se tam vyskytují.
18. Poukazují zejména na to, že podle ustanovení napadeného aktu jsou chráněny toliko druhy vyskytující se v ZCHO, které odůvodňují její vymezení, a to pouze pokud splňují početní kritéria stanovená starší mezirezortní vyhláškou č. 37338/1807/2010. Naproti tomu čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků stanoví, že ochrana se poskytuje na základě uvedení druhu v příloze I této směrnice. Podle žalobců v původním řízení je tedy porušena i zásada užitečného účinku směrnice o ochraně ptáků.
19. Daná věc je projednávána před Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada, Řecko), která proto Soudnímu dvoru předložila následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků ve spojení s čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o stanovištích vykládán v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním ustanovením, jako jsou ustanovení uvedená v odůvodnění předkládacího rozhodnutí, která stanoví, že zvláštní opatření na ochranu, zachování a obnovu volně žijících druhů a stanovišť ptáků v ZCHO se vztahují pouze na ‚druhy, které odůvodňují vymezení‘, tedy pouze na druhy volně žijících ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků a na stěhovavé ptáky pravidelně se vyskytující v každé ZCHO, přičemž tato opatření jsou spolu s kritérii pro vymezení ZCHO obsaženými ve vnitrostátních právních předpisech používána jako rozhodující ukazatele na podporu vymezení oblasti jako ZCHO?
2) Je pro účely odpovědi na předchozí otázku relevantní, že výše uvedená zvláštní opatření na ochranu, zachování a obnovu druhů a stanovišť volně žijících ptáků v ZCHO jsou v podstatě základními preventivními ochrannými opatřeními (‚preventivní opatření‘) stanovenými pro ZCHO s horizontální působností, tedy pro všechny ZCHO, a že doposud nebyly v řeckém právním řádu přijaty plány péče pro každou konkrétní ZCHO, které by stanovily cíle a opatření nezbytné k dosažení nebo zajištění uspokojivé ochrany každé ZCHO a druhů v ní žijících?
3) Je pro účely odpovědi na předchozí dvě otázky relevantní, že na základě povinnosti provést posouzení vlivů záměrů a činností na životní prostředí podle směrnice EIA a ‚odpovídající posouzení‘ podle čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích jsou v rámci posouzení vlivů každého konkrétního veřejného nebo soukromého záměru na životní prostředí zohledněny všechny druhy uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků nebo stěhovaví ptáci pravidelně se vyskytující v každé ZCHO?“
20. Písemná vyjádření předložili dva žalobci v původním řízení, a to Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (asociace Síť egejských ekologických organizací, dále jen „asociace“) a Perivallontikos Syllogos Rethymnou (ekologické sdružení Rethymna), Řecká republika, Nizozemské království, Polská republika, jakož i Evropská komise. Jednání konaného dne 18. ledna 2024 na žádost České republiky se zúčastnili tito žalobci, jakož i ostatní uvedení zúčastnění s výjimkou Polské republiky.
IV. Právní analýza
21. Předmětem této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je, zda členský stát může omezit opatření na ochranu, zachování a obnovu druhů a stanovišť volně žijících ptáků v ZCHO na druhy, jejichž výskyt byl rozhodující pro vymezení dané oblasti. Žalobci v původním řízení totiž požadují, aby tato ochrana byla rozšířena i na ostatní druhy ptáků zasluhující ochranu, které se v daných ZCHO vyskytují.
22. Podstatou první otázky je, jak mají členské státy podle příslušných ustanovení unijního práva tato opatření stanovit. Druhá otázka se týká zvláštní situace v Řecku, které doposud taková opatření nestanovilo individuálně pro každou ZCHO, nýbrž pouze společně pro všechny ZCHO. Prostřednictvím třetí otázky má být objasněno, zda postačuje, že ostatní druhy ptáků zasluhující ochranu jsou zohledněny v posouzeních vlivů plánů, projektů a záměrů na životní prostředí.
A. První otázka – stanovení opatření na ochranu, zachování a obnovu v ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků
23. První otázka se týká samotné podstaty předložené žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce: Musí být opatření na ochranu, zachování a obnovu uplatňovaná v ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků stanovena pouze pro druhy ptáků, pro které byla daná oblast vymezena, nebo i pro ostatní druhy zasluhující ochranu, které se tam vyskytují? Tuto otázku objasňuje režim určování ZCHO (k tomu viz bod 1) a je ji třeba zodpovědět na základě pravidel o ochranných opatřeních uplatňovaných v ZCHO (k tomu viz bod 2).
1. Určování ZCHO
24. Článek 4 směrnice o ochraně ptáků upravuje specificky zaměřený a zesílený režim jak pro druhy uvedené v příloze I této směrnice, tak pro stěhovavé druhy. Důvodem je skutečnost, že se (v případě druhů uvedených v příloze I) jedná o nejohroženější druhy, resp. (v případě stěhovavých druhů) o druhy představující společné dědictví Evropské unie(8).
25. Podle čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v příloze I jako ZCHO. Podle čl. 4 odst. 2 přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. Tato území je třeba určit na základě ornitologických kritérií(9).
26. Každá ZCHO se tedy vyznačuje určitými druhy ptáků uvedenými v příloze I, pro jejichž ochranu je dané území nejvhodnější, a/nebo určitými stěhovavými druhy, pro jejichž ochranu je toto území nejvhodnějším zimovištěm, místem, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají nebo takovou zastávkou na tahové cestě. Sporná řecká právní úprava pro tyto druhy a jejich stanoviště stanoví určitá opatření na jejich ochranu, zachování a obnovu.
27. Je nicméně možné, že se v ZCHO vyskytují i jiné druhy zasluhující ochranu, tedy jiné druhy uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků nebo jiné stěhovavé druhy, pro jejichž ochranu je sice daná ZCHO vhodná, nikoli však nejvhodnější. Tyto populace nebyly pro vymezení dané ZCHO rozhodující, avšak žalobci v původním řízení a Komise zastávají názor, že se opatření na ochranu, zachování a obnovu musí vztahovat i na tyto jiné druhy zasluhující ochranu a jejich stanoviště.
28. Zejména Česká republika proti tomu namítá, že tyto jiné druhy zasluhující ochranu jsou dostatečně chráněny již v ZCHO, které byly vymezeny speciálně pro ně. Ostatní zúčastněné členské státy se kloní k tomuto názoru, zcela však nevylučují ani ochranu jiných druhů zasluhujících ochranu v ostatních ZCHO.
2. Pravidla o ochranných opatřeních uplatňovaných v ZCHO
29. Do jaké míry jsou oba tyto názory správné, vyplývá z pravidel o ochranných opatřeních uplatňovaných v ZCHO. Tato pravidla byla původně stanovena pouze v čl. 4 odst. 1, odst. 2 a odst. 4 první větě směrnice o ochraně ptáků. Avšak zatímco ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 jsou i nadále v platnosti, ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků bylo nahrazeno ustanoveními čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích.
30. Celkový pohled na ustanovení obou směrnic vede k závěru, že členské státy musí při stanovení ochranných opatření a cílů ochrany pro ZCHO zohlednit rovněž ostatní druhy zasluhující ochranu, které se v nich vyskytují, musí však přitom stanovit priority.
31. Abych to ozřejmila, budu se nejprve zabývat původně platnými pravidly, která jsou zčásti použitelná i nadále [k tomu viz písmeno a)], a následně pravidly, která byla pro ZCHO později zavedena směrnicí o stanovištích [k tomu viz písmeno b)]. Na první pohled se sice zdá, že tato pozdější pravidla hovoří proti existenci povinnosti chránit ostatní druhy zasluhující ochranu, avšak ve světle dalších pravidel stanovených směrnicí o stanovištích pro oblasti ochrany vytvořené podle této směrnice je jasné, že i směrnice o stanovištích v zásadě vyžaduje zohlednění ostatních druhů zasluhujících ochranu. Tato směrnice však členským státům ukládá povinnost stanovit u ochranných opatření priority [k tomu viz písmeno c)]. Tato myšlenka sice není v nadále použitelných ustanoveních směrnice o ochraně ptáků vyjádřena tak zřetelně, musí však být na základě výkladu uplatněna i v oblasti její působnosti [k tomu viz písmeno d)]. Na závěr ukáži, že tento systém ochrany je v souladu s cíli směrnice o ochraně ptáků [k tomu viz písmeno e)].
a) Pravidla stanovená směrnicí o ochraně ptáků
32. Vedle některých pravidel směrnice o stanovištích se na ZCHO i nadále použije ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků.
33. Podle čl. 4 odst. 1 první věty musí být druhy uvedené v příloze I předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření. Druhy uvedené v příloze I jsou nejohroženější druhy(10). V souladu s kritérii stanovenými v čl. 4 odst. 1 písm. a) až d) mezi ně patří druhy ohrožené vyhubením, druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti, vzácné druhy a jiné druhy vyžadující zvláštní pozornost. Zvláštní opatření na ochranu těchto druhů podle čl. 4 odst. 1 čtvrté věty zahrnují zejména vymezení ZCHO.
34. Článek 4 odst. 2 směrnice o ochraně ptáků stanoví, že členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají.
35. Soudní dvůr z toho dovodil povinnost členských států přiznat ZCHO režim právní ochrany způsobilý zajistit splnění požadavků stanovených v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků(11). Ochrana ZCHO se přitom nesmí omezovat jen na odvracení poškozování a vnějších škodlivých zásahů způsobených člověkem, nýbrž musí podle povahy věci zahrnovat též pozitivní opatření k ochraně a zlepšení stavu lokality(12).
36. Znění čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků ani judikatura vydaná na tomto základě u těchto požadavků na ochranu nerozlišují podle toho, zda byla dotyčná ZCHO vymezena pro chráněné druhy ptáků, nebo zda se v ní chráněné druhy vyskytují jakožto jiné druhy zasluhující ochranu.
37. Nerozlišuje tak ani ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků, které se na vymezené ZCHO již nepoužije. Podle tohoto ustanovení musí členské státy přijmout vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku.
38. Původně platné režimy ochrany se tedy podle svého znění vztahovaly i na ostatní druhy zasluhující ochranu vyskytující se v ZCHO.
b) Použitelná ustanovení směrnice o stanovištích
39. Podle článku 7 směrnice o stanovištích však byly povinnosti, které předtím vyplývaly z čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků, nahrazeny povinnostmi stanovenými v čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o stanovištích.
40. Zatímco se směrnice o ochraně ptáků jakožto první unijní právní předpis o ochraně přírody ještě omezuje na ochranu ptactva, byla v roce 1992 doplněna směrnicí o stanovištích, která upravuje rovněž vyhlašování oblastí ochrany pro jiné druhy živočichů a rostlin, jakož i pro určité typy stanovišť. Tyto oblasti ochrany a ZCHO vymezené podle směrnice o ochraně ptáků podle článku 3 směrnice o stanovištích tvoří spojitou evropskou ekologickou síť zvláštních oblastí ochrany nazvanou NATURA 2000. Příslušné režimy ochrany sice sledují obdobné cíle, v určitých ohledech se však liší.
41. Článek 6 odst. 3 a 4 směrnice o stanovištích se týká schvalování plánů a projektů, které pravděpodobně budou mít významný vliv na lokality sítě NATURA 2000. Tato pravidla nemají přímý vztah k opatřením na ochranu, zachování a obnovu uplatňovaným v ZCHO, která jsou stanovována nezávisle na plánech a projektech.
42. Větší význam má zákaz poškozování stanovený v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Podle tohoto ustanovení totiž musí režim právní ochrany lokalit sítě NATURA 2000 rovněž zaručit, že v nich bude vyloučeno poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, jakož i významné vyrušování druhů. Toto ustanovení se však výslovně vztahuje pouze na druhy, pro něž jsou tato území určena.
43. Tuto formulaci by bylo, stejně jako činí Polsko a Česká republika, možno chápat v tom smyslu, že se ochrana podle článku 6 odst. 2 směrnice o stanovištích vztahuje pouze na druhy ptáků, které byly rozhodující pro vymezení ZCHO(13). Tento výklad by byl v souladu s názorem, že ochrana podle čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o stanovištích je méně rozsáhlá než ochrana, kterou původně poskytovalo ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků(14).
44. Ve skutečnosti však podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích musí být zabráněno nejen nepříznivému dopadu na druhy (a typy stanovišť), které byly rozhodující pro vymezení lokality sítě NATURA 2000, nýbrž především ohrožení cílů jeho ochrany. Tyto cíle jsou výslovně předmětem ochrany poskytované podle čl. 6 odst. 3 (a 4) směrnice o stanovištích(15), který má zajistit stejnou úroveň ochrany jako čl. 6 odst. 2(16). I úroveň ochrany podle čl. 6 odst. 2 tedy musí být posouzena na základě cílů ochrany dotyčné lokality sítě NATURA 2000. Při stanovení cílů ochrany však musí být zohledněny i ostatní druhy zasluhující ochranu vyskytující se v ZCHO.
c) Stanovení cílů ochrany podle směrnice o stanovištích
45. Cíle ochrany sice lze předběžně dovodit z určitých informací o lokalitě, například ze standardního formuláře údajů(17), jehož formát určila Komise(18); v zásadě je však zapotřebí stanovit je zvlášť.
46. Povinnost vymezit cíle ochrany sice není ve směrnici o stanovištích stanovena výslovně, avšak zejména čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 vycházejí z její existence(19).
47. Podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích členské státy při vyhlášení oblastí ochrany stanoví podle významu lokality priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením. Předpokladem stanovení těchto priorit přitom je, že tyto cíle ochrany byly stanoveny(20). Stanovením priorit totiž příslušné orgány činí rozhodnutí o tom, jaký význam přikládají jednotlivým cílům ochrany. Pokud by cíle ochrany byly vymezeny až později, nemohly by je však logicky ještě zohlednit priority, které byly stanoveny předtím.
48. Článek 6 odst. 1 směrnice o stanovištích mimoto stanoví, že členské státy stanoví nezbytná ochranná opatření, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují(21).
49. I pokud jde o vymezení ekologických požadavků, je jeho (nezbytným(22)) předpokladem, že již jsou stanoveny cíle ochrany(23). Tyto požadavky jsou sice vědecké povahy, vztahují se však k určitému přírodnímu bohatství definovanému pomocí cílů ochrany.
50. Jak uznává Nizozemsko, ochranná opatření uvedená v čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích na rozdíl od ochrany poskytované podle čl. 6 odst. 2 nejsou výslovně omezena na druhy a stanoviště, pro které byla daná oblast ochrany vymezena, nýbrž je třeba zaměřit je na všechny druhy a typy stanovišť uvedených v přílohách směrnice, které se tam vyskytují(24). To znamená, že cíle ochrany v zásadě zahrnují rovněž druhy a typy stanovišť, které se sice vyskytují v daných lokalitách, avšak nebyly rozhodující pro jejich vymezení.
51. To nutně neznamená, že cíle ochrany a ochranná opatření musí být všem vyskytujícím se druhům a typům stanovišť ku prospěchu stejnou měrou. Jak již bylo uvedeno výše, podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích musí členské státy navíc stanovit priority(25).
52. Tyto priority se přirozeně budou týkat především druhů a stanovišť, pro něž jsou tato území určena. Pokud se však v lokalitě vyskytují další vzácné nebo citlivé druhy a stanoviště, může tam jejich ochrana doplnit ochranu v lokalitách vymezených speciálně pro ně. Při stanovení priorit je třeba zohlednit, do jaké míry přínos takového doplnění obecných cílů směrnice o stanovištích odůvodňuje přijetí opatření.
53. Ani čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích se tedy nutně neomezuje na ochranu druhů a typů stanovišť, které byly rozhodující pro vyhlášení oblasti ochrany podle směrnice o stanovištích, nýbrž [tato ochrana] musí zahrnovat i jiné druhy a typy stanovišť, které se tam vyskytují, pokud jsou dotčeny stanovenými cíli ochrany.
d) Stanovení cílů ochrany podle směrnice o ochraně ptáků
54. Doposud uvedené úvahy týkající se stanovení cílů ochrany pro oblasti ochrany podle směrnice o stanovištích nelze přímo přenést na ZCHO vymezené podle směrnice o ochraně ptáků, neboť čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích se na ZCHO nepoužijí. Na ZCHO se naopak – jak již bylo řečeno(26) – nadále vztahuje ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Tyto povinnosti ochrany jsou sice formulovány méně konkrétně, jejich cílem však de facto je zajistit v ZCHO ochranu rovnocennou ochraně, kterou poskytují čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích(27). Z tohoto důvodu musí režim ochrany ZCHO zahrnovat rovněž cíle ochrany(28).
55. Ze stanovení priorit se rovněž vychází již v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, protože opatření je třeba přijmout s ohledem na požadavky na ochranu daných druhů. Tyto požadavky závisí na konkrétní situaci v dotyčné ZCHO(29).
56. Z praktického hlediska to znamená, že příslušné orgány musí určit, jaké druhy ptáků zasluhující ochranu se v ZCHO vyskytují, jakým přínosem jsou tyto populace pro cíle směrnice o ochraně ptáků, jakož i jakým rizikům a nebezpečím jsou vystaveny. Na tomto základě je pro dané ZCHO třeba zformulovat cíle ochrany a ochranná opatření nezbytná k jejich dosažení. V tomto rámci mohou příslušné orgány některé cíle ochrany upřednostnit před jinými a soustředit tímto směrem dostupné prostředky. Zároveň mohou zamezit promrhání těchto prostředků na ochranná opatření s nepatrnou účinností, což se snaží zajistit zejména Česká republika.
57. Zpravidla se v těchto prioritách musí projevit, že ZCHO je nejvhodnější pro ochranu určitých druhů ptáků, neboť daná oblast byla vymezena za účelem jejich ochrany(30).
58. Bez povšimnutí však nelze paušálně ponechat ani populace jiných druhů zasluhujících ochranu vyskytující se v ZCHO. Vzdání se nebo omezení cílů ochrany a ochranných opatření, pokud jde o jiné druhy zasluhující ochranu vyskytující se v ZCHO, naopak vyžaduje pečlivé posouzení významu těchto populací pro ochranu těchto druhů, které se musí odrazit i v odůvodnění příslušných priorit.
59. První vodítko v tomto směru poskytne klasifikace dotyčné populace ve standardním formuláři údajů o lokalitě, který vyžaduje posouzení dané populace v lokalitě vzhledem k populaci na území celého státu(31). Jak uvádí Komise, hodnocení A, B nebo C dokládá, že daná populace má jistý význam, a v zásadě si tedy zaslouží ochranu. Pokud je populace druhu hodnocena toliko písmenem D, není významná, a zpravidla tedy – alespoň pokud je náležitě ohodnocena – nevyžaduje žádná ochranná opatření.
60. U lépe hodnocených populací (A, B nebo C) je, jak uznává Nizozemsko, ostatním druhům zasluhujícím ochranu uvedeným v příloze I směrnice o ochraně ptáků třeba věnovat zvláštní pozornost, neboť tyto druhy jsou nejohroženější(32). V zásadě se tedy jeví jako sporné, zda je přípustné, vyloučit je z ochranných opatření uplatňovaných v ZCHO, pro jejichž vymezení sice nejsou rozhodující, ve kterých se však nicméně vyskytují.
61. Mimoto asociace správně zdůrazňuje, že některé druhy nejsou soustředěny v určitých lokalitách, nýbrž s ohledem na svou povahu žijí izolovaně. Pokud jde o tyto druhy, jsou rozdíly mezi ZCHO, které jsou nejvhodnější pro jejich ochranu, a ostatními ZCHO, ve kterých se rovněž vyskytují, zanedbatelné. Asociace uvádí, že populace orla jestřábího (hieraaetus fasciatus) v deseti ZCHO, které Řecko vymezilo pro tento druh, jsou stejně velké, či dokonce menší než populace v 81 dalších ZCHO, ve kterých se vyskytují pouze jako jiný druh zasluhující ochranu. A i v případě orla křiklavého (aquila pomarina) se převážná část celkové populace vyskytuje v ZCHO, které nebyly vymezeny speciálně pro tento druh. Z tohoto důvodu lze sotva tvrdit, že tyto druhy jsou již dostatečně chráněny v lokalitách, které jsou pro jejich ochranu nejvhodnější. Naopak pro jejich vyloučení z ochranných opatření ve všech ostatních oblastech, kde se vyskytují jako jiné druhy zasluhující ochranu, by bylo zapotřebí závažných důvodů.
62. Je tomu tak tím spíše, že asociace uvádí druhy ptáků uvedené v příloze I nebo pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které se sice vyskytují v ZCHO, avšak pro které nebyly vymezeny vůbec žádné ZCHO nebo pro které bylo vymezeno méně ZCHO, než je zapotřebí(33). Je sice pravda, že v tomto řízení není třeba rozhodnout o otázce, zda Řecko dostatečně dostálo povinnosti vymezit ZCHO pro tyto druhy. Při neexistenci vlastních ZCHO nebo v případě příliš malého počtu vlastních ZCHO se však jeví namístě chránit je v ZCHO, ve kterých se vyskytují, alespoň jako jiné druhy zasluhující ochranu. V opačném případě by totiž tyto druhy nebyly v Řecku chráněny vůbec nebo by byly chráněny nedostatečně.
63. Nizozemsko však tvrdí, že zejména některé stěhovavé druhy, například budníček menší (phylloscopus collybita), červenka obecná (erithacus rubecula), kos černý (turdus merula) nebo kavka obecná (corvus monedula), se sice zpravidla rovněž mohou vyskytovat v ZCHO, avšak nejsou ohroženy, nýbrž jsou široce rozšířeny, a to bez ohledu na ZCHO. Takovým druhům by zřejmě skutečně zpravidla postačovalo, kdyby ochranná opatření byla omezena na ZCHO, které byly vymezeny speciálně pro ně, například protože se v nich v určitých obdobích svého životního nebo migračního cyklu vyskytují v obzvláště vysoké koncentraci.
64. A konečně lze při tomto stanovení cílů ochrany a priorit náležitě vyřešit i konflikty mezi vzájemně neslučitelnými cíli(34).
65. Je tedy logické zohlednit v rámci opatření uvedených v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků v zásadě všechny druhy ptáků zasluhující ochranu a jejich stanoviště vyskytující se v ZCHO, avšak stanovit při jejich ochraně rovněž priority.
e) Cíle režimu ochrany
66. Tento výklad je v souladu s cíli článku 4 směrnice o ochraně ptáků.
67. Podle čl. 4 odst. 1 první věty směrnice o ochraně ptáků je cílem ochranných opatření zajistit přežití a rozmnožování druhů ptáků uvedených v příloze I v jejich areálu rozšíření. Tento areál rozšíření není omezen na ZCHO, které jsou nejvhodnější pro ochranu jednotlivých druhů, nýbrž zahrnuje zejména i ostatní ZCHO, ve kterých se tyto druhy vyskytují.
68. Stejný cíl musí platit pro ostatní stěhovavé druhy, protože podle čl. 4 odst. 2 směrnice o ochraně ptáků mají členské státy pro tyto druhy přijmout obdobná opatření.
69. Členské státy tudíž podle nadále použitelného ustanovení čl. 4 odst. 4 druhé věty směrnice o ochraně ptáků musí rovněž usilovat o předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť mimo ZCHO. Tomuto úkolu a hlavnímu cíli článku 4 by členské státy každopádně nedostály, kdyby v rámci ZCHO, aniž by je k tomu vedly zvláštní důvody, dopustily poškozování stanovišť ostatních druhů zasluhujících ochranu, pro které nebyla daná ZCHO vymezena.
70. Kromě toho ochranná opatření, která opomíjejí ekologické potřeby jiných druhů zasluhujících ochranu vyskytujících se v ZCHO, nečiní zadost minimálním požadavkům vyplývajícím ze zásad obezřetnosti a prevence(35). Byla by tak totiž paušálně a bez dalšího zvážení akceptována potenciální rizika a známá nebezpečí ohrožující tyto druhy. Tyto zásady však náleží k základům politiky vysoké úrovně ochrany, kterou Unie v souladu s čl. 191 odst. 2 prvním pododstavcem SFEU provádí v oblasti životního prostředí. Z tohoto důvodu je zejména třeba zohlednit je při výkladu směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků(36).
3. Dílčí závěry
71. Ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků tedy členským státům ukládá, aby pro každou ZCHO stanovily individuální cíle ochrany a ochranná opatření ve vztahu ke všem vyskytujícím se druhům ptáků uvedeným v příloze I a pravidelně se vyskytujícím stěhovavým druhům, jakož i jejich stanovištím. Členské státy přitom musí stanovit priority a v tomto rámci mohou cíle ochrany a ochranná opatření zaměřit na určité druhy a jejich stanoviště.
B. Druhá otázka – horizontální stanovení opatření na ochranu, zachování a obnovu pro všechny ZCHO
72. Cílem druhé otázky je objasnit, jaký význam má skutečnost, že řecká ochranná opatření stejnou měrou platí pro všechny ZCHO.
73. Tato situace není ve směrnici o ochraně ptáků upravena. Výše uvedené úvahy naopak ukazují, že se ochranná opatření v zásadě musí zaměřit na ekologické požadavky, které vyvstaly v jednotlivých ZCHO. Řecká opatření jsou naproti tomu individualizována pouze do té míry, že mají být ku prospěchu druhů ptáků, které jsou rozhodující pro vymezení dané ZCHO. Jinak se specifická situace v ZCHO, a zejména potřeby ostatních druhů zasluhujících ochranu nebere v potaz.
74. Z výše uvedených úvah však rovněž vyplývá, že ochranu si v zásadě zaslouží jak druhy ptáků, pro které byla ZCHO vymezena, tak i ostatní druhy ptáků zasluhující ochranu, které se v ní vyskytují. Stanovit priority a upřednostnit některé druhy, jakož i jejich stanoviště, lze toliko při vymezení cílů ochrany a stanovení ochranných opatření pro dané lokality. Pouze tento postup je ostatně v souladu se zásadami obezřetnosti a prevence.
75. Dokud však členský stát pro určitou ZCHO ještě nestanovil cíle ochrany a ochranná opatření, nestanovil ještě ani priority. Tyto priority nemůže ani zformulovat pro celé území státu, neboť v takovém případě by dostatečně nezohlednil konkrétní situaci v jednotlivých ZCHO. To velmi jasně ilustruje, že sporná řecká pravidla opomíjejí ekologické potřeby ostatních druhů zasluhujících ochranu vyskytujících se v daných ZCHO.
76. Opatření na ochranu, zachování a obnovu, která se stejnou měrou použijí na všechny ZCHO členského státu a per se nemohou obsahovat dostatečnou prioritizaci, tedy musí být v souladu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků uplatňována jak ve prospěch druhů ptáků, pro které byla daná ZCHO vymezena, tak i ve prospěch ostatních druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice o ochraně ptáků, které se v ní vyskytují, a ostatních stěhovavých druhů, které se tam pravidelně vyskytují.
C. Třetí otázka – posouzení vlivů na životní prostředí
77. Podstatou třetí otázky Státní rady je, zda povinnost zohlednit při posuzování vlivů záměrů podle směrnice EIA, nebo plánů a projektů podle směrnice o stanovištích na životní prostředí jak druhy ptáků, pro které byla ZCHO vymezena, tak ostatní druhy ptáků zasluhující ochranu, které se tam vyskytují, něco mění na povinnosti chránit obě tyto skupiny ptáků opatřeními na ochranu, zachování a obnovu.
78. Odpověď na tuto otázku vyplývá z předmětu daných právních předpisů: zatímco u plánů, záměrů a projektů je třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí, týkají se sporná opatření na ochranu, zachování a obnovu dotčená v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce především činností, které nevyžadují posouzení vlivů na životní prostředí. Obě tato opatření se tedy doplňují, nemohou však odstranit mezery ve druhém opatření.
79. Povinnost provést posouzení vlivů záměrů a projektů na životní prostředí podle směrnice EIA a směrnice o stanovištích tedy nemá vliv na rozsah povinností vyplývajících z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků.
V. Závěry
80. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto:
„1) Ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků členským státům ukládá, aby pro každou zvláště chráněnou oblast stanovily individuální cíle ochrany a ochranná opatření ve vztahu ke všem vyskytujícím se druhům ptáků uvedeným v příloze I a pravidelně se vyskytujícím stěhovavým druhům, jakož i jejich stanovištím. Členské státy přitom musí stanovit priority a v tomto rámci mohou cíle ochrany a ochranná opatření zaměřit na určité druhy a jejich stanoviště.
2) Opatření na ochranu, zachování a obnovu, která se stejnou měrou použijí na všechny zvláště chráněné oblasti členského státu a per se nemohou obsahovat prioritizaci, musí být v souladu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice 2009/147 uplatňována jak ve prospěch druhů ptáků, pro které byla daná zvláště chráněná oblast vymezena, tak i ve prospěch ostatních druhů ptáků uvedených v příloze I této směrnice, které se vyskytují na daném území, a ostatních stěhovavých druhů, které se tam pravidelně vyskytují.
3) Povinnost provést posouzení vlivů záměrů a projektů na životní prostředí podle směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí a směrnice 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin nemá vliv na rozsah povinností vyplývajících z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice 2009/147.“