C‑128/21. sz. ügy
Lietuvos notarų rūmai és társai
kontra
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba
(a Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas [Litvánia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
A Bíróság ítélete (első tanács), 2024. január 18.
„Előzetes döntéshozatal – Verseny – EUMSZ 101. cikk – A »vállalkozás« fogalma és a »vállalkozások társulásai által hozott döntés« fogalma – Tagállami közjegyzői kamara díjszámítási módszereket rögzítő határozatai – »Cél általi« korlátozás – Tilalom – Igazolás hiánya – Bírság – A vállalkozások társulásával és annak tagjaival szembeni bírságkiszabás – A jogsértés elkövetője”
1. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Elfogadhatóság – Az uniós jog alkalmazhatóságára vonatkozó kérdések – Az ügy érdemére vonatkozó kérdések – Elfogadható kérdések
(EUMSZ 267. cikk)
(lásd: 42–44. pont)
2. Kartellek – A tagállamok közötti kereskedelem érintettsége – Értékelési szempontok – Több olyan tényező együttes fennállásán alapuló értékelés, amelyek külön‑külön nem bírnak szükségképpen döntő hatással – Valamely tagállam teljes területére kiterjedő kartellek
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 48–54. pont)
3. Verseny – Uniós szabályok – Vállalkozás – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Fogalom – Közjegyzői tevékenység – Szabad foglalkozás – Bennfoglaltság
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 55–59. pont)
4. Verseny – Uniós szabályok – Vállalkozás – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Közhatalmi jogkörök gyakorlásával kapcsolatos tevékenységek – Kizártság – Ingatlanokkal kapcsolatos közjegyzői tevékenységek – Közhatalmi jogkörök gyakorlásától elválasztható tevékenységek – Bennfoglaltság
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 61–68. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
5. Kartellek – Vállalkozások társulásai által hozott döntések – A vállalkozások társulásának fogalma – Szakmai testület – Értékelési szempontok – Tagállami közjegyzői kamara – Állami beavatkozás vagy ellenőrzés hiánya – Bennfoglaltság – Az említett kamara határozatai jogszerűségének felülvizsgálatára jogosult nemzeti bíróságok – A relevancia hiánya
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 70–82. pont)
6. Kartellek – Vállalkozások társulásai által hozott döntések – Fogalom – Valamely tagállam közjegyzőit illető díjak összegének kiszámítását egységesítő szabályok, amelyeket e tagállam közjegyzői kamarája fogadott el – Kötelező jelleg – Bennfoglaltság
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 83–87. pont és a rendelkező rész 2. pontja)
7. Kartellek – Versenytorzítás – Értékelési szempontok – A cél általi és a hatás általi korlátozások megkülönböztetése – Cél általi korlátozás – Elegendő károssági fok – Megfelelő megállapítás
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 91–93. pont)
8. Kartellek – Versenytorzítás – Vállalkozások társulásai által hozott döntések – A közjegyzőket illető díjak összegének kiszámítására szolgáló olyan mechanizmust létrehozó szabályok, amelyek előírják a közjegyzők számára, hogy bizonyos tevékenységek esetén a legmagasabb árat vegyék figyelembe – Horizontális árrögzítés – Cél általi korlátozás
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 94–96., 104., 105. pont és a rendelkező rész 3. pontja)
9. Kartellek – Versenytorzítás – Vállalkozások társulásai által hozott döntések – A közjegyzőket illető díjak összegének kiszámítására szolgáló olyan mechanizmust létrehozó szabályok, amelyek előírják a közjegyzők számára, hogy bizonyos tevékenységek esetén a legmagasabb árat vegyék figyelembe – Jogszerű közérdekű célokra tekintettel való igazolás – Feltétel – Cél általi korlátozás hiánya – Mentesség – Feltételek
(EUMSZ 101. cikk, (1) és (3) bekezdés)
(lásd: 97–103. pont)
10. Verseny – Bírságok – Összeg – Meghatározás – Elrettentő jelleg – Az arányosság elvének tiszteletben tartása
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 109–112. pont)
11. Verseny – Uniós szabályok – Jogsértések – Betudás – Vállalkozások társulása – A jogsértés betudása a vállalkozások társulásának, amely a jogsértés elkövetője, valamint e társulás irányító szerve tagvállalkozásainak – A jogsértésben kizárólag az említett társulás tagjaiként részt vevő vállalkozások – Megengedhetetlenség – A bírság elrettentő jellegére tekintettel való igazolás – Kizártság
(EUMSZ 101. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 113–121., 129. pont és a rendelkező rész 4. pontja)
12. Verseny – Bírságok – Összeg – Meghatározás – Elrettentő jelleg – Figyelembe vehető forgalom – Vállalkozások társulását alkotó vállalkozások összességének forgalma – Megengedhetőség – Feltételek
(1/2003 tanácsi rendelet, 23. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 123–128. pont)
Összefoglalás
A Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litvánia legfelsőbb közigazgatási bírósága, a továbbiakban: kérdést előterjesztő bíróság) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján eljárva a Bíróság pontosította, hogy mennyiben tartoznak a vállalkozások társulásai által hozott, versenykorlátozó döntések EUMSZ 101. cikkben előírt tilalma alá a valamely tagállam közjegyzői kamarájához hasonló szakmai szervezet azon határozatai, amelyek arra irányulnak, hogy meghatározzák a közjegyzők bizonyos tevékenységeinek végzése címén járó díjak összegének kiszámítását. Egyébiránt a Bíróság tisztázta azokat a feltételeket, amelyek mellett egy ilyen társulás tagjai felelősségre vonhatók a társulás által elkövetett versenyjogi jogsértésért.
A jelen ügyben a litván közjegyzői kamara irányító szerve, az elnökség, szabályokat fogadott el a közjegyzők által bizonyos tevékenységeik(1) végzéséért felszámítandó díjak számítási módszereinek pontosítása céljából (a továbbiakban: pontosítások). E pontosítások értelmében a közjegyzők által kiszámlázott díjak összegét a Litván Köztársaság igazságügyi minisztere által megállapított ideiglenes díjszabásban szereplő ársávhoz tartozó legmagasabb összegben rögzítették.
A Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (a Litván Köztársaság versenytanácsa, a továbbiakban: versenytanács) 2018. április 26‑i határozatával, mivel úgy ítélte meg, hogy az említett pontosítások elfogadásával a közjegyzői kamara, az irányító szervén, az elnökségen keresztül eljárva, valamint annak tagjai közvetetten rögzítették a közjegyzők által kiszámlázott díjak összegét, és így megsértették többek között az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdésének a) pontját, bírságkiszabással szankcionálta a közjegyzői kamarát, valamint annak elnökségének nyolc közjegyző tagját.
Az e határozat címzettjei által benyújtott megsemmisítés iránti keresetnek első fokon részben helyt adtak. A versenytanács ezt követően fellebbezést nyújtott be az első fokon eljáró bíróság határozatával szemben a kérdést előterjesztő bírósághoz. E körülmények között e bíróság előzetes döntéshozatal céljából több kérdést terjesztett a Bíróság elé.
E kérdésekkel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében először is arra vár választ, hogy a Litván Köztársaság közjegyzőit a szóban forgó pontosításokkal érintett tevékenységek gyakorlása során az EUMSZ 101. cikk értelmében vett „vállalkozásoknak” kell‑e tekinteni, igenlő válasz esetén pedig arra, hogy a pontosításokat vállalkozások társulása által hozott versenykorlátozó döntéseknek kell‑e minősíteni, végül pedig arra, hogy abban az esetben, ha e minősítést el kell fogadni, hogy ki lehet‑e szabni bírságot mind a közjegyzői kamarával, mind pedig az e kamara elnökségében tagsággal rendelkező minden egyes közjegyzővel szemben.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság előzetesen azt vizsgálja, hogy eleve ki kell‑e zárni az EUMSZ 101. cikk alapügyre való alkalmazását, mivel – amint arra a közjegyzői kamara és a litván kormány hivatkozik – a pontosítások nem érinthetik a tagállamok közötti kereskedelmet.
E tekintetben megjegyzi, hogy ezek a pontosítások a Litván Köztársaság egész területére kiterjednek, mivel azok a közjegyzői kamara határozatai, amelyek kötelezőek az e tagállamban letelepedett valamennyi közjegyzőre nézve. Ezek tehát azzal a hatással járhatnak, hogy tartóssá teszik a nemzeti piacok szerinti részekre töredezést, akadályozva ezzel az EUM‑Szerződés által célul kitűzött gazdasági összefonódást. Egyébiránt a „tagállamok közötti kereskedelemnek” az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdése értelmében vett fogalma nem korlátozódik az áruk és szolgáltatások határokon átnyúló kereskedelmére, hanem szélesebb körű, amely magában foglal minden határokon átnyúló gazdasági tevékenységet, beleértve a letelepedést is. Még ha a közjegyző főszabály szerint nem is nyújthat szolgáltatást a letelepedése szerinti tagállamtól eltérő tagállamban, ez nem változtat azon, hogy a közjegyzői hivatásra is vonatkozik a letelepedés szabadsága. Márpedig az olyan szabályok, mint a pontosítások, amelyek e hivatás érintett tagállamban való gyakorlásának egyik alapvető szempontjára vonatkoznak, főszabály szerint jelentősen befolyásolhatják más tagállamok állampolgárainak azon döntését, hogy az említett hivatás gyakorlása céljából az előbbi tagállamban telepedjenek le. Egyébiránt a Litván Köztársaságtól eltérő tagállamok állampolgárai igénybe vehetik a Litván Köztársaságban letelepedett közjegyzők szolgáltatásait. Ebből következik, hogy az alapügyben szóban forgó pontosítások, amennyiben azokat az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdése értelmében vett, vállalkozások közötti megállapodásoknak vagy vállalkozások társulásai által hozott döntéseknek kell minősíteni, e rendelkezés értelmében hatással lehetnek a tagállamok közötti kereskedelemre.
Ennek kifejtését követően a Bíróság először is azt a kérdést vizsgálja, hogy az EUMSZ 101. cikk alkalmazható‑e az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetben. Ennek érdekében először is azt vizsgálja, hogy a közjegyzők vállalkozásnak minősíthetők‑e, másodszor azt, hogy a közjegyzői kamarát vállalkozások társulásának kell‑e tekinteni, harmadszor pedig azt, hogy az alapügyben szóban forgó pontosításokat vállalkozások társulása által hozott döntéseknek kell‑e tekinteni.
Először is a Bíróság megállapítja, hogy a valamely tagállam területén letelepedett közjegyzőket vállalkozásnak kell minősíteni, amennyiben a pontosításokban említettekhez hasonló tevékenységeket végeznek. Mivel ugyanis a közjegyzők szabadfoglalkozású tevékenységet folytatnak, amely főtevékenységként különböző szolgáltatások díjazás ellenében való nyújtására irányul, főszabály szerint gazdasági tevékenységet végeznek. Ezenkívül a Bíróság már megállapította,(2) hogy a pontosításokban említettekhez hasonló tevékenységek(3) nem tartoznak közvetlenül és konkrétan a közhatalmi jogkörök gyakorlásának körébe, amely nem gazdasági jellegű.
A közjegyzői kamara továbbá vállalkozások társulása, nem pedig hatóság. A rábízott feladatokra tekintettel e kamara a közjegyzői hivatást szabályozó szervezet jellemzőivel rendelkezik, amely mint ilyen a versenyszabályok alkalmazásának hatálya alá tartozik. Egyébiránt az elnökség kizárólag e hivatásrend olyan tagjaiból áll, akiket csak társaik választanak meg, és úgy tűnik, hogy a litván állam nem avatkozik be sem az említett tagok kinevezésébe, sem az elnökségi határozatok meghozatalába. Továbbá önmagában az a tény, hogy a litván bíróságok felülvizsgálhatják a közjegyzői kamara határozatainak jogszerűségét, nem jelenti azt, hogy e kamara az állam tényleges ellenőrzése alatt jár el.
Végül az olyan szabályok, mint a pontosítások, vállalkozások társulásának döntései, vagyis olyan határozatok, amelyek valamely hivatásrend tagjai képviselőinek arra irányuló akaratát fejezik ki, hogy meghatározott magatartást tanúsítsanak a gazdasági tevékenységük során. Egyébiránt a kötelező aktus útján történő árrögzítést az EUMSZ 101. cikk szerinti döntésnek kell tekinteni.
Másodszor, miután megállapította, hogy az alapügyben szóban forgó pontosítások vállalkozások társulásai által hozott döntéseknek minősíthetők, a Bíróság megvizsgálja, hogy azok az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalom hatálya alá tartoznak‑e.
Így a Bíróság úgy véli, hogy az alapügyben szóban forgó pontosítások az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalom hatálya alá tartoznak, mivel úgy tekinthetők, hogy az említett rendelkezés által tiltott „cél általi” versenykorlátozásnak minősülnek. Az olyan, tiszteletdíjak összegének kiszámítására szolgáló mechanizmus ugyanis, mint amely a pontosításokban szerepel, éppen az érintett szolgáltatások árának horizontális rögzítését eredményezi.
E tekintetben a jelen esetben nem lehet helyt adni a közjegyzői kamara és a litván kormány azon érvelésének, amely szerint e pontosítások jogszerű célokat követnek. Kétségtelen, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, különösen a Wouters és társai ítéletből(4) kitűnik, hogy bizonyos versenyellenes magatartásokat jogszerű közérdekű célok elérése által igazoltnak lehet tekinteni, amennyiben e magatartások önmagukban nem versenyellenes jellegűek, és az e célból alkalmazott eszközök szükségessége és arányos jellege megfelelően bizonyított. Ez az ítélkezési gyakorlat azonban nem alkalmazható olyan magatartások esetében, amelyek olyan károssági fokot mutatnak, amely igazolja annak megállapítását, hogy e magatartásoknak az EUMSZ 101. cikk értelmében vett „célja” a verseny megakadályozása, korlátozása vagy torzítása. E magatartásokra tekintettel csak az EUMSZ 101. cikk (3) bekezdésében előírt mentességben való részesülésre lehet hivatkozni, amennyiben az e rendelkezésben előírt valamennyi feltétel teljesül.
Harmadszor a Bíróság azt a kérdést vizsgálja, hogy a versenytanács kiszabhat‑e bírságot az EUMSZ 101. cikk megsértése miatt a közjegyzői kamarával mint a vállalkozások társulásával, a jogsértés elkövetőjével szemben, valamint az e társulás irányító szervében tagsággal rendelkező minden egyes közjegyzővel szemben.
E tekintetben a Bíróság emlékeztet arra, hogy abban az esetben, ha az EUMSZ 101. cikk megsértésének fennállása bizonyítást nyer, a nemzeti versenyhatóságoknak főszabály szerint kellően elrettentő és arányos bírságot kell kiszabniuk a jogsértés elkövetőjével szemben. E rendelkezésnek megfelelően az olyan „vállalkozások társulása”, mint a közjegyzői kamara, minősülhet az e rendelkezést megsértő elkövetőnek.
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdésének a versenytanács által megállapított megsértése abból áll, hogy a közjegyzői kamara elnöksége határozatával elfogadta a pontosításokat. Márpedig az elnökség határozatai kötik az említett kamarát, így e határozatokat maga a közjegyzői kamara határozatainak kell tekinteni. Ebből következik, hogy ez utóbbit kell a versenytanács által az alapügyben megállapított jogsértés elkövetőjének tekinteni.
Ami az elnökséget alkotó közjegyzőket illeti, úgy tűnik, hogy azok kizárólag elnökségi tagi minőségükben jártak el, anélkül hogy más módon is részt vettek volna az így megállapított jogsértésben. Mindazonáltal a versenytanács az elnökség tagjaival szemben egyedi bírságokat szabott ki az említett jogsértés miatt kiszabott szankciók elrettentő hatásának biztosítása érdekében, mivel az akkor hatályos litván jog nem tette lehetővé, hogy kizárólag a közjegyzői kamarával szemben szabjanak ki kellően magas összegű bírságot ahhoz, hogy ilyen elrettentő hatást váltson ki.
E tekintetben a Bíróság megállapította, hogy az ilyen megközelítés ellentétes a személyes felelősség elvével, amely megköveteli, hogy a versenyszabályok megsértéséért csak az azt elkövető jogalanyt szankcionálják. Egyébiránt az a tény, hogy az alapügy tényállásának idején alkalmazandó litván jog nem írta elő annak lehetőségét, hogy figyelembe vegyék a közjegyzői kamara tagjainak forgalmát azon bírság kiszámításakor, amelyet a versenytanácsnak e kamarával szemben kellett kiszabnia, nem akadályozza meg e nemzeti versenyhatóságot abban, hogy e forgalmat figyelembe vegye. Így mind a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, mind pedig az 1/2003 rendelet(5) 23. cikkéből – amely szintén releváns a nemzeti versenyhatóságok hatáskörének meghatározása szempontjából – lényegében az következik, hogy különösen akkor, ha az e társulás által elkövetett jogsértés a tagjai tevékenységére vonatkozik, az e társulással szemben kiszabandó bírságot az elrettentő hatású szankció meghatározása érdekében az említett társulás összes tagvállalkozása által a jogsértéssel érintett piacon elért forgalom alapján kell kiszámítani, még akkor is, ha ez utóbbiak ténylegesen nem vettek részt a jogsértésben. Ráadásul e rendelet 23. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy ha a bírságot vállalkozások társulása esetén a tagok forgalmának figyelembevételével szabják ki, és a társulás nem fizetőképes, a társulás köteles a bírság összegének fedezése érdekében tagjaitól hozzájárulást kérni, és hogy az Európai Bizottság bizonyos feltételek mellett a bírság megfizetését közvetlenül bármelyik olyan vállalkozástól követelheti, amelynek képviselői a társulás érintett döntéshozó testületének tagjai voltak, majd pedig a társulás bármely olyan tagjától követelheti, amely annak a piacnak az aktív szereplője volt, amelyen a jogsértés megtörtént.
Ebből következik, hogy a nemzeti versenyhatóság nem szabhat ki egyedi bírságokat a jogsértést elkövető vállalkozások társulása irányító szervében tagsággal rendelkező vállalkozásokkal szemben, amennyiben e vállalkozások nem társelkövetői e jogsértésnek.