C‑363/22. P. sz. ügy
Planistat Europe
és
Hervé‑Patrick Charlot
kontra
Európai Bizottság
A Bíróság ítélete (ötödik tanács), 2024. január 11.
„Fellebbezés – Az EUMSZ 340. cikk második bekezdése – Az Európai Unió szerződésen kívüli felelőssége – 1073/1999/EK rendelet – Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által végzett vizsgálatok – Az OLAF külső vizsgálata – »Eurostat« ügy – Feltehetően büntetőeljárást eredményező tényekre vonatkozó információknak a vizsgálat befejezését megelőzően az OLAF által történő továbbítása a nemzeti igazságügyi hatóságok részére – Az Európai Bizottság által az OLAF vizsgálatának befejezését megelőzően tett feljelentés – Nemzeti büntetőeljárás – Végleges okafogyottság – A magánszemélyek számára jogokat keletkeztető uniós jogi szabály »kellően súlyos megsértésének« fogalma – A fellebbezők által állítólagosan elszenvedett vagyoni és nem vagyoni kár – Kártérítési kereset”
1. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Jogellenesség – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály – Fogalom – A megfelelő ügyintézéshez való jog és a gondossági kötelezettség – Olyan tényállási elemekre vonatkozó információknak, amelyek büntetőeljárás tárgyát képezhetik, az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által az OLAF vizsgálatának befejezését megelőzően történő továbbítása a nemzeti igazságügyi hatóságok részére – Ezen információk hitelessége és tartalma Törvényszék általi vizsgálatának hiánya – Ezen, nyomozás megindítását célzó továbbítás szándéka Törvényszék általi vizsgálatának hiánya – Téves jogalkalmazás
(EUMSZ 340. cikk, második bekezdés, az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk; 1073/1999 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (1, (5), 10. és (13) preambulumbekezdés, 9. és 10. cikk)
(lásd: 66–80., 93. és 94. pont)
2. Fellebbezés – Megalapozottnak ítélt fellebbezés – Az ügy fellebbviteli bíróság általi, érdemben való eldöntése – Feltétel – Ügy, amelynek eldöntését a per állása megengedi – Hiány – Az ügynek a Törvényszék elé történő visszautalása
(A Bíróság alapokmánya, 61. cikk, első bekezdés)
(lásd: 95. pont)
Összefoglalás
A Bíróság, részben helyt adva a Planistat Europe SARL és H.‑P. Charlot (a továbbiakban: fellebbezők) által a Törvényszék Planistat Europe és Charlot kontra Bizottság ügyben hozott ítéletével(1) (a továbbiakban: megtámadott ítélet) szemben benyújtott fellebbezésnek, többek között azon bírósági felülvizsgálat terjedelmének tárgyában foglal állást, amelyet a Törvényszéknek az Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapítása iránti, az EUMSZ 340. cikk második bekezdés alapján indított kereset keretében kell elvégeznie, amikor egyrészt az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az 1073/1999 rendelet(2) alapján információkat továbbított a nemzeti igazságügyi hatóságoknak és állítólagosan hamis vádat tett, jóllehet később a nemzeti bíróságok eljárást megszüntető végzést hoztak az érintettekkel szemben, másrészt amikor az Európai Bizottság ezen ügyben magánfélként feljelentést tett.
1996‑ban az Európai Közösségek Statisztikai Hivatala (Eurostat) létrehozta a statisztikai információs árusítóhelyek (datashopok) hálózatát. A tagállamokban ezek, a jogi személyiséggel nem rendelkező datashopok főszabály szerint a nemzeti statisztikai hivatalokhoz tartoztak, Belgium, Spanyolország és Luxemburg kivételével, ahol gazdasági társaságok irányították őket. 1996 és 1999 között a H‑P. Charlot által vezetett Planistat Europe különböző szolgáltatások, többek között a datashopok személyzetének rendelkezésre bocsátása tárgyában keretszerződéseket kötött az Eurostattal. 2000. január 1‑jétől a Planistat Europe‑ot bízták meg a brüsszeli (Belgium), a madridi (Spanyolország) és a luxembourgi (Luxemburg) datashopok irányításával.
1999 szeptemberében az Eurostat belső ellenőrzési szolgálata jelentést készített, amelyben a datashopok Planistat Europe által biztosított irányításával kapcsolatos szabálytalanságokról számolt be. 2000. március 17‑én a Bizottság továbbította e jelentést az OLAF‑nak. 2003. március 18‑án, egy belső vizsgálatot követően az OLAF úgy határozott, hogy megindítja a külső vizsgálatot a Planistat Europe‑ra vonatkozóan, és az ezt követő napon olyan tényekre vonatkozó információt közölt a nemzeti hatóságokkal, amelyek álláspontja szerint a folyamatban lévő vizsgálat keretében büntetőjogi következményeket vonhatnak maguk után (a továbbiakban: 2003. március 19‑i feljegyzés). Ennek alapján 2003. április 4‑én a procureur de la République de Paris (párizsi ügyészség, Franciaország) bűnpártolás és hűtlen kezelésben való bűnrészesség miatt nyomozást indított a tribunal de grande instance de Paris (párizsi általános hatáskörű elsőfokú bíróság, Franciaország) vizsgálóbírója előtt. Az információk e továbbításáról 2003 májusában a sajtó is említést tett.
Ezt követően a Bizottság és az OLAF több sajtóközleményt tett közzé, amelyek közül csak kettő említette a Planistat Europe‑ot. Így először a Bizottság 2003. július 9‑i sajtóközleménye hivatkozott a Planistat Europe‑ra, míg a 2003. július 23‑i sajtóközleményben a Bizottság megerősítette a Planistat Europe‑pal kötött szerződések felmondására vonatkozó döntését. 2003. július 10‑én a Bizottság magánfélként a procureur de la République de Paris (párizsi ügyészség) előtt feljelentést tett X ellen hűtlen kezelés és minden egyéb olyan bűncselekmény miatt, amely a feljelentésben ismertetett tényekből kikövetkeztethető volt. 2003. szeptember 10‑én H‑P. Charlot‑val szemben bűnpártolás és hűtlen kezelésben való bűnrészesség miatt vizsgálat indult. 2003. július 23‑án a Bizottság felmondta a Planistat Europe‑pal fennálló, szóban forgó szerződéseket. 2003. szeptember 25‑án az OLAF lezárta mind a belső, mind a külső vizsgálatot.
2013. szeptember 9‑én a tribunal de grande instance de Paris (párizsi általános hatáskörű elsőfokú bíróság) vizsgálóbírója a büntetőeljárás alá vont valamennyi személy tekintetében a büntetőeljárást megszüntető végzést hozott, amellyel szemben a Bizottság fellebbezést nyújtott be. 2014. június 23‑i ítéletével a cour d’appel de Paris (párizsi fellebbviteli bíróság, Franciaország) elutasította a Bizottság e fellebbezését, helybenhagyva a büntetőeljárást megszüntető végzést. 2016. június 15‑i ítéletével a Cour de cassation (semmítőszék, Franciaország) elutasította a Bizottság által benyújtott fellebbezést, és ezzel lezárta a bírósági eljárást.
2020. szeptember 10‑én a fellebbezők felszólító levelet küldtek a Bizottságnak, amelyben felhívták arra, hogy fizessen meg számukra egy bizonyos összeget az állítólagosan többek között a benyújtott feljelentés és az e tárgyban közzétett sajtóközlemények miatt elszenvedett károk megtérítése címén. 2020. október 15‑én a Bizottság elutasította a fellebbezők kérelmét, mivel úgy ítélte meg, hogy az Európai Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapításához szükséges feltételek nem teljesülnek.
A jelen eljárás fellebbezői ekkor az EUMSZ 268. cikk alapján keresetet indítottak a Törvényszék előtt az iránt, hogy térítsék meg a számukra egyrészt azon nem vagyoni kárt, amely annak következtében érte H.‑P. Charlot‑t, hogy az OLAF továbbította a nemzeti hatóságoknak a 2003. március 19‑i feljegyzést, továbbá annak következtében, hogy a Bizottság az említett hatóságoknál feljelentést tett az OLAF vizsgálatának lezárását megelőzően, másrészt pedig azt a vagyoni kárt, amely a Planistat Europe és a Bizottság között fennálló szerződések felmondása miatt érte őket. E kereset alátámasztása érdekében a jelen eljárás fellebbezői előadták, hogy OLAF és a Bizottság megsértette többek között a megfelelő ügyintézés Európai Unió Alapjogi Chartájában (a továbbiakban: Charta) kimondott elvét. A fellebbezők szerint ezen, az OLAF és a Bizottság által elkövetett jogsértés közvetlen okozati összefüggésben áll azokkal a nem vagyoni és vagyoni károkkal, amelyek megtérítését kérik. A megtámadott ítélettel a Törvényszék keresetüket mint elfogadhatatlant elutasította azzal az indokkal, hogy a Bíróság alapokmányának 46. cikkében előírt ötéves elévülési idő letelt a vagyoni kár és a H.‑P. Charlot nevének médiában való megjelenítése folytán őt ért nem vagyoni kár megtérítése tekintetében. A Törvényszék a keresetet ezt meghaladó részében, mint megalapozatlant, elutasította azon tekintetben, amely a francia igazságügyi hatóságok előtt vele szemben indított büntetőeljárás folytán őt ért kár megtérítésére vonatkozik. A fellebbezők ekkor fellebbezést nyújtottak be a Bíróság előtt.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság, miután elutasítja a fellebbezők azon érveit, amelyek az elévülési szabályok Törvényszék általi alkalmazásának vitatására irányulnak, emlékeztet a francia hatóságok előtt indult büntetőeljárásból eredő nem vagyoni károk megtérítésével kapcsolatban arra, hogy az Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapítása tekintetében az EUMSZ 340. cikk második bekezdésében megkövetelt feltételek között szerepel a magánszemélyek számára jogokat keletkeztető valamely jogszabály kellően súlyos megsértésének követelménye. Egy ilyen jogsértés akkor állapítható meg, ha magában foglalja a mérlegelési jogkörre vonatkozóan előírt korlátoknak az érintett intézmény általi nyilvánvaló és jelentős mértékű megsértését. E vonatkozásban figyelembe kell venni a megsértett szabály egyértelműségének és pontosságának fokát, valamint a megsértett szabály által az uniós hatóság részére biztosított mérlegelési mozgástér terjedelmét. A Charta 41. cikkének (1) bekezdésében foglalt megfelelő ügyintézéshez való jog az uniós adminisztráció gondossági kötelezettségét foglalja magában, amelynek körültekintően és elővigyázatosan kell eljárnia, és e kötelezettség megsértése egy magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály megsértésének minősül.
Közelebbről ami a megfelelő ügyintézés elvének és az ehhez kapcsolódó gondossági kötelezettségnek az OLAF azon lehetőségét érintő következményeit illeti, hogy információkat továbbítson a nemzeti igazságügyi hatóságoknak, a Bíróság kiemeli, hogy az 1073/1999 rendelet 10. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, hogy „a[z OLAF] mindenkor jogosult a külső vizsgálatok lefolytatása alkalmával megszerzett információt az érintett tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai számára megküldeni”. E rendelet (1) preambulumbekezdéséből az következik továbbá, hogy ezt a jogot az Unió pénzügyi érdekeinek védelme és a csalások, valamint az Unió pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység elleni küzdelem céljának fényében kell gyakorolni.
Ezenkívül az említett rendelet (5) preambulumbekezdése értelmében az OLAF felelőssége az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét meghaladóan minden olyan tevékenységre is vonatkozik, amely óvja az uniós érdekeket a feltehetően igazgatási vagy büntetőeljárásokat eredményező szabálytalan tevékenységgel szemben. Az OLAF tehát e célok elérése érdekében folytat belső és külső vizsgálatokat, amelyek eredményeit, ugyanezen rendelet 9. cikkének értelmében, külső vizsgálat esetén az érintett tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságainak, belső vizsgálat esetén pedig az érintett intézménynek, szervnek, hivatalnak vagy ügynökségnek megküldött vizsgálati jelentés tartalmazza, összhangban e cikk (3) és (4) bekezdésével.
E tekintetben a Bíróság megjegyzi, hogy a fent hivatkozott rendelet 9. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy az OLAF által összeállított jelentések, „azon tagállamban, amelyben azok felhasználása szükségesnek bizonyul, ugyanolyan módon és ugyanolyan feltételek mellett, mint az adott ország nemzeti közigazgatási felügyelői által készített jelentések, igazgatási vagy bírósági eljárásban elfogadható bizonyítéknak minősülnek”. Ebből az következik, amint azt e rendelet (13) preambulumbekezdése megerősíti, hogy az OLAF által készített vizsgálatot lezáró jelentésben foglalt következtetések nem vezethetnek automatikusan bírósági eljárások megindításához, mivel az illetékes hatóságok szabadon döntenek arról, hogy e jelentés alapján milyen intézkedéseket kell megtenni, és kizárólag ez utóbbi hatóságok fogadhatnak el azon személyek jogi helyzetének befolyásolására alkalmas határozatokat, akik tekintetében az OLAF ilyen eljárások lefolytatását javasolta. Az OLAF által szolgáltatott információkat ugyanis kiegészíthetik és ellenőrizhetik a nemzeti hatóságok, amelyek e hivatalnál szélesebb körű nyomozati jogkörrel rendelkeznek.
A Bíróság ebből tehát arra következtet, hogy jóllehet az OLAF‑nak kétségtelenül nemcsak lehetősége, hanem kötelessége is, hogy az illetékes nemzeti hatóságok – ideértve az igazságügyi hatóságokat is – részére még a vizsgálatának lezárása és a végleges jelentés megszövegezése előtt megküldjön minden olyan releváns információt, amely igazolhatja intézkedéseknek e hatóságok általi meghozatalát, ideértve a nyomozás megindítását is, ez nem változtat azon, hogy az OLAF‑nak, amikor ezen információk továbbításáról határoz, figyelemmel kell lennie gondossági kötelezettségére, és bizonyos körültekintést kell tanúsítania, mivel e hivatal nem „pusztán visszaélést bejelentő személyként” jár el, hanem vizsgálati jogkörrel felruházott hivatalként, és az információk továbbítása két, ilyen jogkörrel rendelkező hatóság között történik. Annál is inkább, mert a nemzeti hatóságokhoz való fordulás bírósági, polgári és büntetőeljárások alapjául szolgálhat.
Ebből következik, hogy gondossági kötelezettségének tiszteletben tartása érdekében az OLAF‑nak az információknak az 1073/1999 rendelet alapján a nemzeti hatóságok részére történő megküldése előtt e rendelet (10) preambulumbekezdésének megfelelően meg kell győződnie arról, hogy ezen információk kellően megalapozottak és valószerűek ahhoz, hogy igazolják a hatáskörükbe tartozó intézkedések e hatóságok általi meghozatalát, ideértve adott esetben a nyomozás megindítását is. Tehát amikor, mint a jelen ügyben, a Törvényszéknek azt kell meghatároznia, hogy az OLAF teljesítette e gondossági kötelezettségét az információk nemzeti hatóságoknak való továbbítását illetően, meg kell vizsgálnia, hogy az OLAF e továbbítás időpontjában a puszta kétségnél több információval rendelkezett‑e, anélkül azonban, hogy olyan kézzelfogható bizonyítékot követelne meg, amely már nem igényel nyomozati cselekményeket.
Következésképpen a Bíróság a jelen ügyben úgy ítéli meg, hogy Törvényszék feladata lett volna egyrészt a 2003. március 19‑i feljegyzésben szereplő információk vagy tények hitelességének és tartalmának, valamint annak a vizsgálata, hogy ezen információkat vagy tényeket milyen szándékkal küldték meg a francia igazságügyi hatóságoknak, másrészt annak meghatározása, hogy az említett információk vagy tények igazolhatták‑e nyomozás megindítását, vagy az ilyen nyomozás szempontjából hasznos bizonyítékoknak minősülhettek e. E tekintetben a Törvényszéknek meg kellett volna határoznia, hogy az OLAF rendelkezett‑e olyan kellően pontos tárgyi bizonyítékokkal, amelyek alapján megalapozottan feltételezhette, hogy a továbbított információk olyan tényekre utalnak, amelyek büntetőjogi következményeket vonhatnak maguk után.
A Bíróság megállapítja, tekintettel arra, hogy a Törvényszék nem vizsgálta sem a 2003. március 19‑i feljegyzésben szereplő információk vagy tények hitelességét és tartalmát, sem azt, hogy ezen információkat vagy tényeket milyen szándékkal küldték meg a francia igazságügyi hatóságoknak, és azt sem, hogy az említett információk vagy tények igazolhatták‑e nyomozás megindítását vagy az ilyen nyomozás szempontjából hasznos bizonyítékoknak minősülhettek‑e, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot. A Bíróság kimondja továbbá, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a fellebbezők arra vonatkozó érvelését, hogy felróják az OLAF‑nak és a Bizottságnak a hamis vád megtételét, mint hatástalant elutasította.
Ennélfogva a Bíróság hatályon kívül helyezi a megtámadott ítéletet azon részében, amelyben a Törvényszék elutasította a fellebbezők keresetét annyiban, amennyiben az a H.‑P. Charlot által a francia igazságügyi hatóságok előtt indult büntetőeljárás miatt állítólagosan elszenvedett nem vagyoni kár megtérítésére irányult. A Bíróság a fellebbezést az ezt meghaladó részében elutasítja.
A Bíróság, rámutatva arra, hogy a megtámadott ítéletben a Törvényszék anélkül állapította meg, hogy nem történt meg valamely uniós jogszabály kellően súlyos megsértése, hogy megvizsgálta volna azon többi feltételt, amelyeknek egyszerre kellene fennállniuk az Unió szerződésen kívüli felelősségének megalapozásához, úgy ítéli meg, hogy a jelen per állása nem engedi meg az ügy eldöntését.
Következésképpen a Bíróság visszautalja az ügyet a Törvényszék elé, hogy az új vizsgálatot folytathasson le arra vonatkozóan, hogy esetlegesen megvalósul‑e valamely uniós jogszabály kellően súlyos megsértése, amely az Unió szerződésen kívüli felelősségét megalapozná. Amennyiben e vizsgálat feltár ilyen jogsértést, a Törvényszék feladata, hogy megvizsgálja az Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapításához szükséges többi feltételt.