SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 30 de abril de 2020 (*)
«Recurso de casación — Acceso a los documentos de las instituciones — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Artículo 4, apartado 2, tercer guion — Excepciones al derecho de acceso — Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación — Documentos relativos a un procedimiento por incumplimiento en curso — Dictámenes razonados emitidos en el marco de un procedimiento de notificación conforme a la Directiva 98/34/CE — Solicitud de acceso — Denegación — Divulgación de los documentos solicitados durante el procedimiento ante el Tribunal General — Divulgación — Inadmisibilidad — Interés en ejercitar la acción — Mantenimiento»
En el asunto C‑560/18 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 3 de septiembre de 2018,
Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, con domicilio en Varsovia (Polonia), representada por el Sr. P. Hoffman, adwokat,
parte recurrente en casación,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Comisión Europea, representada por los Sres. M. Konstantinidis y A. Spina, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
Reino de Suecia, representado por las Sras. C. Meyer-Seitz, A. Falk, H. Shev, J. Lundberg y H. Eklinder, en calidad de agentes,
República de Polonia, representada por las Sras. D. Lutostańska y M. Kamejsza-Kozłowska, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. E. Regan, Presidente de Sala, y los Sres. I. Jarukaitis (Ponente), E. Juhász, M. Ilešič y C. Lycourgos, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. M. Longar, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 26 de septiembre de 2019;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de diciembre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych (en lo sucesivo, «Igpour»), una organización que representa los intereses de los fabricantes, distribuidores y operadores de máquinas recreativas en Polonia, solicita la anulación del auto del Tribunal General de 10 de julio de 2018, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Comisión (T‑514/15, no publicado, en lo sucesivo, «auto recurrido», EU:T:2018:500), mediante el que dicho Tribunal declaró el sobreseimiento del recurso interpuesto por Igpour en el que solicitaba la anulación de la Decisión GestDem 2015/1291 de la Comisión, de 12 de junio de 2015, por la que se le denegó el acceso al dictamen razonado emitido por dicha institución en el marco del procedimiento de notificación 2014/537/PL, y de la Decisión GestDem 2015/1291 de la Comisión, de 17 de julio de 2015, por la que se le denegó el acceso al dictamen razonado emitido por la República de Malta en el marco del procedimiento de notificación 2014/537/PL (en lo sucesivo, conjuntamente, «decisiones controvertidas»).
Marco jurídico
2 El artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), dispone:
«[…]
2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
[…]
– el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
[…]»
Antecedentes del litigio
3 El 20 de noviembre de 2013, la Comisión remitió a la República de Polonia y a otros Estados miembros, en el contexto del procedimiento por incumplimiento 2013/4218, un escrito de requerimiento en virtud del artículo 258 TFUE, por el que solicitaba a los destinatarios que adaptasen el marco normativo nacional relativo a los servicios de juego de azar de manera que fuera conforme con las libertades fundamentales establecidas en el Tratado FUE.
4 En su respuesta, recibida por la Comisión el 3 de marzo de 2014, la República de Polonia anunció a dicha institución que tenía la intención de notificarle, sobre la base de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1998, L 204, p. 37), un proyecto de ley que modificaría la ley polaca de juegos de azar con el fin de dar respuesta a sus inquietudes.
5 El 5 de noviembre de 2014, la República de Polonia notificó a la Comisión el proyecto de ley anunciado de conformidad con el artículo 8 de la Directiva 98/34. Esta notificación fue registrada con la referencia 2014/537/PL.
6 La Comisión y la República de Malta emitieron dictámenes razonados sobre el proyecto de ley notificado, en el sentido del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34, en los días 3 y 6 de febrero de 2015 respectivamente.
7 El 17 de febrero de 2015, Igpour solicitó el acceso a los dictámenes emitidos por la Comisión y la República de Malta en virtud del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001.
8 El 10 de marzo de 2015, la Comisión denegó a Igpour el acceso a los documentos solicitados.
9 El 16 de abril de 2015, Igpour envió a la Comisión una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001.
10 En las decisiones controvertidas, la Comisión explicó que la divulgación de los documentos de que se trata menoscabaría la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, en lo que respecta al procedimiento por incumplimiento 2013/4218, dado que esos dictámenes estaban inextricablemente vinculados a dicho procedimiento.
Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido
11 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el l de septiembre de 2015, Igpour interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de las decisiones controvertidas. Se admitió la intervención del Reino de Suecia en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de Igpour y la de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
12 El 7 de diciembre de 2017, la Comisión puso fin al procedimiento por incumplimiento 2013/4218 en relación con la República de Polonia.
13 El 28 de febrero de 2018, decidió conceder a Igpour el acceso a los documentos solicitados.
14 En la vista celebrada el 28 de septiembre de 2017, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal General.
15 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 6 de marzo de 2018, la Comisión solicitó a este que declarase que el recurso había quedado sin objeto y que procedía declarar su sobreseimiento, ya que había decidido conceder a Igpour el acceso a los dos documentos a los que se referían las decisiones controvertidas. La Comisión solicitó asimismo que se condenara a Igpour a cargar con las costas.
16 Mediante auto de 14 de marzo de 2018, el Tribunal General decidió reabrir la fase oral del procedimiento e instó a las demás partes a pronunciarse sobre la solicitud de sobreseimiento presentada por la Comisión. En sus observaciones, Igpour negó haber perdido todo interés en ejercitar la acción. En sus observaciones, la República de Polonia se limitó a señalar que no se oponía a la solicitud de la Comisión. El Reino de Suecia no presentó observaciones sobre la solicitud de sobreseimiento.
17 En el auto recurrido, el Tribunal General consideró, por una parte, que era poco probable que volviera a producirse en el futuro una situación tan atípica. Por otra parte, estimó que Igpour se había limitado a evocar la posibilidad de interponer un recurso por responsabilidad (extracontractual) de la Unión Europea contra la Comisión, sin precisar, no obstante, si ella o sus miembros tenían la intención de hacer uso de esta posibilidad.
18 En consecuencia, el Tribunal General declaró que procedía sobreseer el recurso y que las partes cargarían con sus propias costas.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
19 Mediante su recurso de casación, Igpour solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el auto recurrido.
– Anule las decisiones controvertidas.
– Condene en costas a la Comisión.
– Con carácter subsidiario, devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre el fondo y reserve la decisión sobre las costas.
20 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación por infundado.
– Condene a Igpour a cargar con las costas del presente procedimiento.
21 El Reino de Suecia solicita al Tribunal de Justicia que anule el auto recurrido y las decisiones controvertidas.
22 La República de Polonia presentó sus observaciones en la vista y solicita, en esencia, que se desestime el recurso de casación por carecer de fundamento.
Sobre el recurso de casación
23 Igpour invoca cinco motivos en apoyo de su recurso de casación.
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
24 Mediante su primer motivo de casación, Igpour alega que los apartados 30 y 32 del auto recurrido son erróneos en dos aspectos.
25 Por una parte, afirma que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que era poco probable que la ilegalidad invocada por Igpour volviera a producirse en el futuro. Por otra parte, sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la cuestión pertinente era si es posible que una situación específica como la del caso de autos se produzca en el futuro, siendo así que lo pertinente es saber si la Comisión aplicará en el futuro las interpretaciones del Reglamento n.o 1049/2001 o de la Directiva 98/34 impugnadas por Igpour.
26 Según Igpour, por un lado, el Tribunal General no consideró que fuera improbable que la Comisión se basara en el futuro en una interpretación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 según la cual están amparados por una presunción general de no divulgación los documentos, contengan o no referencias a escritos de requerimiento, que estén «indisolublemente vinculados» a un procedimiento por incumplimiento en curso.
27 En su opinión, el Tribunal General no evaluó la probabilidad de que esta interpretación se repitiese en el futuro, sino más bien la probabilidad de que esta interpretación volviera a utilizarse en una situación similar a la del caso de autos, a saber, en un nuevo asunto en el que, estando en curso un procedimiento por incumplimiento, un Estado miembro notifique a la Comisión un proyecto de ley que responda a las inquietudes que motivaron el procedimiento y la Comisión emita un dictamen razonado sobre dicho proyecto, negándose después a divulgar ese dictamen debido a la necesidad de proteger el objetivo del procedimiento por incumplimiento.
28 Por otro lado, según Igpour, el Tribunal General reprodujo el mismo error identificado en los apartados 26 y 27 de la presente sentencia en lo que atañe a la alegación de la Comisión de que el principio de transparencia que subyace a la Directiva 98/34, sustituida por la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 2015, L 241, p. 1), no impide invocar presunciones generales de no divulgación respecto de dictámenes razonados emitidos en el marco de un procedimiento de notificación no confidencial.
29 Estima, asimismo, que, habida cuenta del considerable alcance de las obligaciones de los Estados miembros en materia de notificación impuestas por la Directiva 2015/1535, es probable que muchos proyectos de ley notificados respondan, al menos parcialmente, a las inquietudes de la Comisión que hayan motivado un procedimiento por incumplimiento en curso y que, por tanto, se vuelva a producir una situación similar a la del caso de autos. A su parecer, el Tribunal General no justificó en modo alguno su afirmación en sentido contrario y resulta imposible aportar tal justificación.
30 Igpour observa que otro auto que le concierne, a saber, el auto de 19 de julio de 2018, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Comisión (T‑750/17, no publicado, EU:T:2018:506), demuestra que la Comisión defiende con empeño su interpretación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 y del principio de transparencia recogido en las Directivas 98/34 y 2015/1535, y confirma que es probable que tal interpretación se reproduzca en el futuro.
31 Igpour alega, además, que es muy probable que ella misma presente, en el futuro, solicitudes de acceso a documentos a las que la Comisión responderá invocando la interpretación del Derecho de la Unión impugnada en el caso de autos. A este respecto, subraya que, en su condición de organización de empresarios, sus actividades se refieren a todos los aspectos de las operaciones mercantiles de sus miembros y no solo a los aspectos directamente relacionados con el sector particular que representa o afectados por la legislación nacional relativa a los juegos de azar.
32 El Gobierno sueco señala que, aunque en la actualidad Igpour tiene acceso a los documentos controvertidos, las decisiones controvertidas no han sido formalmente retiradas por la Comisión, por lo que el litigio ha mantenido su objeto.
33 Según el Gobierno sueco, Igpour solicitó deliberadamente acceder a los dictámenes razonados en el marco de un procedimiento de notificación mientras que el procedimiento por incumplimiento aún estaba pendiente. Dado que la divulgación de los documentos solicitados no tuvo lugar hasta después de que dichos procedimientos hubieran sido archivados, esta no permitió alcanzar plenamente los objetivos perseguidos por la solicitud de acceso.
34 El Gobierno sueco respalda la posición de Igpour, según la cual el Tribunal General debería haber examinado si la regla de presunción general aplicada por la Comisión a las decisiones controvertidas podría ser invocada por dicha institución en el futuro. Alega que esta conclusión se basa en la sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión (C‑57/16 P, EU:C:2018:660), de la que se desprende que lo que debe examinarse es si la ilegalidad invocada puede repetirse en el futuro.
35 El Gobierno sueco considera, al igual que Igpour, que es muy probable que tal repetición se produzca en el futuro. En primer término, afirma que existe un riesgo inmediato de que la Comisión motive decisiones denegatorias de futuras solicitudes de acceso a documentos, presentadas en el marco de procedimientos de notificación previstos en la Directiva 2015/1535, haciendo referencia a la regla de presunción general impugnada. En segundo término, aduce que la Comisión ya ha aplicado de facto esta regla de presunción general después de haber adoptado las decisiones controvertidas para motivar la denegación de una solicitud adicional presentada por Igpour en el marco de un procedimiento de notificación previsto en la Directiva 2015/1535, mediante la que solicitaba acceder a las observaciones de la Comisión y a un dictamen razonado. En tercer lugar, sostiene que el hecho de que Igpour corra un gran riesgo de que dicha regla de presunción general se invoque en el futuro se deriva asimismo de la circunstancia de que Igpour es una organización que representa los intereses de los fabricantes, distribuidores y operadores de máquinas recreativas en Polonia, cuyas actividades se refieren a todos los aspectos de las operaciones mercantiles de sus miembros y no solo a los aspectos directamente relacionados con el sector particular que representa o afectados por la legislación nacional relativa a los juegos de azar. Por último, alega que este riesgo no solo afecta a las solicitudes de acceso a documentos de Igpour, sino también a las procedentes de otras personas.
36 La Comisión afirma que el primer motivo del recurso de casación carece de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
37 Mediante su primer motivo de casación, Igpour, apoyada por el Gobierno sueco, alega, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en los apartados 30 y 32 del auto recurrido, que era poco probable que la ilegalidad invocada por ella se volviera a producir en el futuro y que, por tanto, no tenía ningún interés en proseguir con la sustanciación del recurso. En su opinión, la cuestión pertinente en este contexto no era si era posible que una situación específica análoga a la del presente asunto volviera a producirse en el futuro, sino si existía un riesgo, en general, de que la ilegalidad invocada se reprodujese en el futuro y, en particular, de que la Comisión volviera a aplicar en el futuro la misma interpretación del Reglamento n.o 1049/2001, según la cual está facultada para aplicar una presunción general de confidencialidad en los procedimientos por incumplimiento en curso.
38 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el objeto del litigio debe perdurar, al igual que el interés en ejercitar la acción, hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso debe poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, apartado 43 y jurisprudencia citada).
39 Un demandante puede, en ciertas ocasiones, conservar un interés en solicitar la anulación del acto impugnado para hacer que el autor de dicho acto lleve a cabo, en el futuro, las modificaciones adecuadas y evite así el riesgo de que se repita la ilegalidad de la que supuestamente adolece el acto (sentencias de 28 de mayo de 2013, Abdulrahim/Consejo y Comisión, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, apartado 63 y jurisprudencia citada, y de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, apartado 48).
40 Este interés en ejercitar la acción solo puede existir si la supuesta ilegalidad puede repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias del asunto en que el demandante interpuso recurso (sentencias de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartado 52, y de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, apartado 48).
41 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia también resulta que la persistencia del interés en ejercitar la acción debe apreciarse en cada caso concreto, teniendo en cuenta, en particular, las consecuencias de la ilegalidad invocada y la naturaleza del perjuicio presuntamente sufrido (sentencia de 28 de mayo de 2013, Abdulrahim/Consejo y Comisión, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, apartado 65).
42 En el caso de autos, el Tribunal General consideró, en el apartado 30 del auto recurrido, que, en la medida en que el recurso de Igpour tiene por objeto la denegación de acceso a dictámenes razonados emitidos sobre la base de la Directiva 98/34 y relativos a un proyecto de ley notificado por un Estado miembro de conformidad con dicha Directiva, y que la Comisión justificó su decisión de no divulgar esos dictámenes por la necesidad de proteger el objetivo del procedimiento por incumplimiento en curso, es poco probable que una situación tan atípica vuelva a producirse en el futuro.
43 Ciertamente, consta que la Comisión fundamentó la denegación de acceso a los documentos solicitados en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 y, en particular, en la supuesta existencia de un vínculo indisociable entre los dictámenes razonados y el procedimiento por incumplimiento en cuestión incoado contra la República de Polonia y, por tanto, en una presunción general de confidencialidad, que, según dicha institución, se aplica a los documentos relativos a los procedimientos por incumplimiento en curso.
44 Así pues, no puede excluirse, como sostiene Igpour, que, para denegar el acceso a cualquier documento intrínsecamente vinculado a un procedimiento por incumplimiento en curso, la Comisión base de nuevo su motivación, en un futuro, en esta presunción general de no divulgación.
45 No obstante, el Tribunal de Justicia ya ha admitido la existencia de una presunción general de confidencialidad para documentos relativos a un procedimiento administrativo previo por incumplimiento, incluidos aquellos intercambiados entre la Comisión y el Estado miembro afectado en el contexto de un procedimiento EU Pilot (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, apartado 81 y jurisprudencia citada).
46 Por consiguiente, al basar su interés en ejercitar la acción en el argumento de que la ilegalidad que alega puede volver a producirse en el futuro, con independencia de las circunstancias particulares del asunto de que se trata, Igpour pretende en realidad negar la existencia de una presunción general de confidencialidad, que ya ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia.
47 De adoptarse una interpretación de «la ilegalidad que puede volver a producirse en el futuro» tan abstracta, ello tendría consecuencias paradójicas, como también señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 73 de sus conclusiones. En efecto, en todo procedimiento en materia de acceso a documentos, el interés del demandante en ejercitar la acción persistiría automáticamente por el mero hecho de que, en el futuro, la institución de que se trate podría interpretar una disposición de Derecho específica de la manera impugnada.
48 Además, contrariamente a lo que sostiene Igpour, y como también ha señalado el Abogado General, en esencia, en el punto 115 de sus conclusiones, no existen, en el caso de autos, razones específicas que lleven a pensar que Igpour se verá «particularmente expuesta a las aplicaciones de dicha presunción en el futuro».
49 En efecto, las circunstancias del caso de autos se diferencian de las del asunto que dio lugar a la sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión (C‑57/16 P, EU:C:2018:660). En esta, por una parte, la solicitud de acceso se refería a documentos relacionados con el proceso legislativo de la Unión en materia medioambiental. Por otra parte, el Tribunal de Justicia reconoció en dicha sentencia la existencia de un interés de la recurrente en proseguir el procedimiento a pesar de la divulgación de los documentos solicitados debido a que el recurso de casación tenía por objeto obtener la anulación de una sentencia que había reconocido por primera vez la aplicación de una presunción general de confidencialidad a una determinada categoría de documentos con fundamento en dicha base jurídica. Por lo tanto, la utilización de tal presunción, cuya legalidad se impugnaba, habría podido efectivamente repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias particulares de dicho asunto, mientras que, en el caso de autos, la ilegalidad invocada se refiere a la aplicación de una presunción, ya admitida por el Tribunal de Justicia, en circunstancias particulares, de modo que tal ilegalidad no puede repetirse fuera de esas circunstancias.
50 Por consiguiente, procede declarar que el Tribunal General actuó fundadamente al apreciar de manera concreta las circunstancias particulares en las que se produjo la supuesta ilegalidad y al considerar que tales circunstancias, habida cuenta de sus particularidades, no podían repetirse, por lo que la ilegalidad invocada no podía reproducirse fuera de las circunstancias particulares del presente asunto.
51 Además, en lo que respecta a las alegaciones expuestas en los apartados 28 a 31 de la presente sentencia, procede señalar que, mediante estas, Igpour reprocha, en esencia, al Tribunal General haber incurrido en el mismo error de Derecho que ya ha sido objeto de análisis en los apartados 42 a 50 de la presente sentencia. Por consiguiente, procede desestimarlas por las mismas razones.
52 De cuanto antecede resulta que procede desestimar el primer motivo de casación por carecer de fundamento.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
53 Mediante su segundo motivo de casación, Igpour sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en esencia, en el apartado 33 del auto recurrido, que archivar el asunto sin pronunciarse sobre el fondo no permitiría a la Comisión eludir un control judicial efectivo. En efecto, a su parecer, la Comisión podrá siempre decidir permitir el acceso a los documentos solicitados cuando se dé cuenta de que corre el riesgo de perder un litigio.
54 Igpour alega que el razonamiento del Tribunal General, en virtud del cual «admitir [la] alegación [de que archivar el asunto sin decidir sobre el fondo permitiría a la Comisión eludir un control judicial efectivo] equivaldría a considerar que todo demandante que haya visto denegada inicialmente su solicitud de acceso a los documentos podría solicitar, sin necesidad de acreditar circunstancias particulares en cada caso concreto, que se sustanciase el litigio que le enfrenta a la institución ante la que presentó la solicitud en cuestión, pese a que esta hubiera sido aceptada después de la interposición de su recurso ante el juez de la Unión», se basa en una lectura inexacta de esta alegación.
55 En primer lugar, considera que en el caso de autos existe interés en proseguir con el recurso debido a que, por un lado, la denegación de acceso a los documentos controvertidos se basa en la existencia de un supuesto «vínculo indisociable» entre los documentos solicitados y el procedimiento por incumplimiento en curso y, por otro lado, se ha puesto fin a dicho procedimiento y los documentos han sido aportados tras la conclusión de la fase escrita y de la fase oral del procedimiento. A su parecer, cuando se cumplen estos requisitos, es necesario que los órganos jurisdiccionales de la Unión se pronuncien sobre el recurso. Dado que corresponde exclusivamente a la Comisión decidir sobre la oportunidad y el momento de poner fin al procedimiento por incumplimiento, podría adoptar tal decisión si, después de la vista y una vez finalizada la fase oral, percibe el riesgo de que sus pretensiones sean desestimadas. Podría así evitar un resultado que le fuera desfavorable. En la práctica, si el hecho de poner fin al procedimiento por incumplimiento suprime la necesidad de que el Tribunal General se pronuncie, ello podría permitir a la Comisión retrasar el acceso a cualquier documento durante varios años sin que tal decisión sea objeto de un control judicial.
56 En segundo lugar, según Igpour, es manifiesto que el razonamiento seguido por el Tribunal General no concuerda con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia expuesta en los apartados 78 y 79 de su sentencia de 28 de mayo de 2013, Abdulrahim/Consejo y Comisión (C‑239/12 P, EU:C:2013:331), según la cual el interés en proseguir con la acción tras el cese de los efectos jurídicos de un acto impugnado puede estar justificado por el hecho de que el reconocimiento de la ilegalidad invocada podría procurar un beneficio al recurrente.
57 En tercer lugar, Igpour alega que el Tribunal General no ha negado verdaderamente el fondo de su afirmación según la cual la Comisión eludía todo control judicial y que esta afirmación es suficiente para demostrar que Igpour tiene interés en mantener su recurso. Según afirma, el derecho de acceso se deriva directamente del artículo 15 TFUE y del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Por ello, es especialmente importante garantizar un control judicial efectivo de las decisiones de la Comisión por las que se deniega el acceso a documentos.
58 La Comisión alega que este motivo de casación es infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
59 Mediante su segundo motivo de casación, Igpour sostiene, en esencia, que el hecho de que el Tribunal General haya archivado el asunto sin pronunciarse sobre el fondo permite a la Comisión eludir un control judicial efectivo y que el apartado 33 del auto recurrido adolece de un error de Derecho en la medida en que el Tribunal General declaró que no era así.
60 A este respecto, procede observar que de la jurisprudencia citada en el apartado 39 de la presente sentencia se desprende que, si bien en determinadas circunstancias un demandante conserva su interés en ejercitar la acción de anulación aun cuando el acto cuya anulación se solicita haya dejado de producir efectos después de la interposición de su recurso, no sucede así en todos los casos.
61 Pues bien, del análisis del primer motivo del recurso de casación se desprende que Igpour no ha logrado demostrar que las circunstancias del caso de autos fueran tales que, a la luz de la jurisprudencia citada, el Tribunal General hubiera debido declarar que seguía teniendo interés en ejercitar la acción, a pesar de que, durante la sustanciación del procedimiento ante dicho Tribunal, la Comisión le hubiera dado acceso a los dos documentos a los que se referían las decisiones controvertidas.
62 Por otra parte, en la medida en que, mediante este motivo de casación, Igpour sostiene, en esencia, que, con el auto recurrido, el Tribunal General le privó de la tutela judicial efectiva, infringiendo así el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta disposición no tiene por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados y, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos presentados directamente ante el juez de la Unión (sentencias de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 97, y de 25 de octubre de 2017, Rumanía/Comisión, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, apartado 68 y jurisprudencia citada), y, por tanto, no modifica la manera en que ha de apreciarse el interés en ejercitar la acción.
63 Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 33 del auto recurrido, que admitir la alegación de Igpour equivaldría a considerar que la demandante, a la que inicialmente se denegó el acceso a los documentos, podría solicitar, sin necesidad de acreditar circunstancias particulares en cada caso concreto, que se resolviera el litigio que le enfrenta a la institución ante la que presentó la solicitud controvertida, pese a que esta hubiera sido aceptada después de la interposición de su recurso ante el juez de la Unión.
64 Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo de casación por carecer de fundamento.
Sobre los motivos de casación tercero y cuarto
Alegaciones de las partes
65 Mediante su tercer motivo de casación, Igpour sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en el apartado 34 del auto recurrido, que el hecho de que, en el marco de un eventual recurso de indemnización interpuesto contra la Comisión, deba demostrar la ilegalidad de las decisiones controvertidas no constituye una carga injustificable, dado que podría basarse en las alegaciones ya formuladas en el marco del recurso de anulación.
66 Según Igpour, este razonamiento es erróneo por dos razones. Por un lado, la anulación de un acto por los órganos jurisdiccionales de la Unión es vinculante para los jueces nacionales o de la Unión que deban pronunciarse sobre un recurso de indemnización o puede constituir la base de negociaciones extrajudiciales con las instituciones de la Unión destinadas a reparar el daño sufrido. En otras palabras, el carácter vinculante de una sentencia del Tribunal General le conferiría una ventaja. Por otro lado, considerando la fase del procedimiento ante el Tribunal General en la que se adoptó el auto recurrido, a saber, tras la conclusión de las fases escrita y oral del procedimiento, la carga que se impondría a Igpour si hubiera de reiterar todos estos elementos en un futuro recurso de indemnización sería, en todo caso, injustificada.
67 Mediante el cuarto motivo de casación, Igpour sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al desestimar, en el apartado 34 del auto recurrido, su alegación de que la anulación de las decisiones controvertidas podía procurarle una ventaja en sus discusiones con la Comisión y en un eventual recurso de indemnización interpuesto contra la Comisión por el mero hecho de que no había precisado si tenía «verdaderamente» la intención de interponer tal recurso y no había aportado datos precisos, concretos y verificables sobre los efectos de las decisiones controvertidas. Además, Igpour reprocha al Tribunal General que le hubiera condenado a cargar con sus propias costas, lo que constituye un perjuicio específico y cierto causado por las decisiones controvertidas.
68 Según Igpour, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General, no tiene en absoluto la obligación de convencerle de que tiene «verdaderamente» la intención de interponer un recurso de indemnización. Lo que no debe ser puramente hipotético es su interés y no la posibilidad de que interponga un recurso de indemnización. En efecto, según Igpour, basta con que exponga las razones por las que las decisiones controvertidas le han causado un perjuicio material. No es necesario que los hechos invocados en apoyo de esta exposición sean precisos o verificables, ya que no corresponde al Tribunal General comprobarlos. Por lo tanto, tal exigencia carece de objeto. Además, agrava los requisitos del recurso de anulación y del recurso de indemnización, complicándolos inútilmente.
69 Igpour afirma que, en cualquier caso, existe una relación de causalidad entre, por una parte, las decisiones controvertidas y, por otra, los costes del recurso de anulación. Además, si se toma en consideración la decisión del Tribunal General relativa a las costas, estas pasaron a ser irrecuperables después de que se dictara el auto recurrido. Igpour aduce que, con esta alegación, no impugna la decisión del Tribunal General relativa a las costas, sino únicamente la decisión adoptada por este según la cual no era necesario que se pronunciara, puesto que no tuvo en cuenta el hecho de que los costes en que incurrió constituían un perjuicio particular causado por las decisiones controvertidas.
70 La Comisión sostiene que estos dos motivos de casación carecen de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
71 Mediante estos dos motivos de casación, que procede apreciar conjuntamente, Igpour sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el hecho de que, en el marco de un eventual recurso de indemnización, deba reiterar las alegaciones ya formuladas en el contexto del recurso de anulación no constituye una carga injustificable que demuestre su interés en ejercitar la acción en el caso de autos. Reprocha asimismo al Tribunal General haber considerado que no había precisado si tenía «verdaderamente» la intención de interponer tal recurso ni había aportado datos precisos, concretos y verificables relativos a los efectos de las decisiones controvertidas, y haber deducido de ello que la posibilidad de tal recurso no acreditaba que seguía teniendo interés en ejercitar la acción.
72 A este respecto, procede recordar que el demandante debe acreditar su interés para ejercitar la acción, lo cual constituye el primer y fundamental requisito para promover cualquier acción judicial (sentencia de 7 de noviembre de 2018, BPC Lux 2 y otros/Comisión, C‑544/17 P, EU:C:2018:880, apartado 33).
73 Ahora bien, aunque de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la eventualidad de un recurso de indemnización es fundamento suficiente del interés en ejercitar la acción, ello es así siempre que este no sea hipotético (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartados 69 y 79 y jurisprudencia citada, y de 7 de noviembre de 2018, BPC Lux 2 y otros/Comisión, C‑544/17 P, EU:C:2018:880, apartado 43). A este respecto, como se ha recordado en el apartado 41 de la presente sentencia, la posibilidad de que siga existiendo tal interés en ejercitar la acción debe apreciarse en cada caso concreto, teniendo en cuenta, en particular, las consecuencias de la ilegalidad invocada y la naturaleza del perjuicio supuestamente sufrido.
74 De ello se desprende que Igpour no podía justificar un interés en ejercitar la acción invocando la mera posibilidad de interponer en el futuro un recurso dirigido a la reparación del perjuicio, sin aportar datos concretos relativos a las consecuencias de la ilegalidad invocada sobre su situación y a la naturaleza del perjuicio que estimaba haber sufrido y que pretendía reparar con dicho recurso.
75 Pues bien, en el marco de su apreciación soberana de los hechos y de las pruebas, el Tribunal General declaró, en el apartado 34 del auto recurrido, que la demandante había evocado la posibilidad de tal recurso de indemnización sin precisar si ella o sus miembros tenían efectivamente la intención de hacer uso de esta posibilidad, limitándose a indicar, en lo que atañe al perjuicio supuestamente sufrido, que «se han desestimado recursos y que las partes demandadas han sido condenadas», sin aportar, no obstante, el menor dato preciso, concreto y verificable, y sin alegar, en modo alguno, a este respecto, que el Tribunal General hubiera desnaturalizado los hechos o las alegaciones que había formulado.
76 En estas circunstancias, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, en esencia, que no concurrían los requisitos resultantes de la jurisprudencia recordada en el apartado 73 de la presente sentencia y que permiten considerar que la posibilidad de que se interponga un recurso de indemnización puede fundamentar un interés en ejercitar la acción de anulación.
77 Por otra parte, en lo que atañe a la alegación de que Igpour sufrió un perjuicio específico por el hecho de que el Tribunal General la condenó a cargar con sus propias costas, procede señalar que es manifiesto que esta circunstancia no permite, por sí sola, acreditar que sigue existiendo un interés en ejercitar la acción de anulación, ya que ello privaría a dicho requisito de todo alcance.
78 En cuanto a la alegación de que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en el apartado 34 del auto recurrido, que el hecho de que en el marco de un eventual recurso de indemnización Igpour deba reiterar las alegaciones ya formuladas en el contexto de su recurso de anulación no constituye una carga injustificable que acredite su interés en ejercitar la acción en el caso de autos, procede señalar que el hecho de estimar tal alegación tendría como resultado que el Tribunal General se vería obligado a examinar el recurso de indemnización, pese a que este es meramente hipotético. Pues bien, como se desprende de los apartados 74 a 76 de la presente sentencia, el Tribunal General consideró fundadamente en el caso de autos que tal alegación es insuficiente para acreditar que sigue existiendo un interés en ejercitar la acción si la demandante en primera instancia no aporta ningún dato concreto en este sentido.
79 Por consiguiente, procede desestimar los motivos de casación tercero y cuarto por carecer de fundamento.
Sobre el quinto motivo de casación
Alegaciones de las partes
80 Mediante su quinto motivo de casación, Igpour sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 34 del auto recurrido, que no tenía interés en proseguir con el recurso, siendo así que la anulación de las decisiones controvertidas era necesaria para reparar el daño moral sufrido por ella como organización profesional y que no existe ningún otro medio para reparar tal perjuicio.
81 La Comisión sostiene que este motivo de casación es inadmisible.
Apreciación del Tribunal de Justicia
82 Es preciso recordar que, en virtud del artículo 170, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el recurso de casación no podrá modificar el objeto del litigio planteado ante el Tribunal General. La competencia del Tribunal de Justicia, en el marco del recurso de casación, está en efecto limitada a la apreciación de la solución jurídica que se haya dado a los motivos objeto de debate ante los jueces de primera instancia. Por tanto, una parte no puede invocar por primera vez ante el Tribunal de Justicia un motivo que no invocó ante el Tribunal General, ya que ello equivaldría a permitirle plantear al Tribunal de Justicia, cuya competencia en materia de recurso de casación es limitada, un litigio más extenso que aquel del que conoció el Tribunal General (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, apartado 35 y jurisprudencia citada).
83 En el caso de autos, procede señalar que Igpour no sostuvo ante el Tribunal General que conservara un interés en obtener la anulación de las decisiones controvertidas por constituir dicha anulación una reparación del daño moral supuestamente sufrido por ella como consecuencia de la ilegalidad invocada de tales decisiones, sino que formuló esta alegación por primera vez en su recurso de casación.
84 De ello se sigue que procede declarar la inadmisibilidad del quinto motivo de casación.
85 En consecuencia, procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.
Costas
86 Conforme al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
87 En el caso de autos, al haber sido desestimados los motivos de casación formulados por Igpour y dado que la Comisión ha solicitado que Igpour sea condenada en costas, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con aquellas en que haya incurrido la Comisión.
88 Con arreglo al artículo 140 del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Suecia y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar a Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
3) El Reino de Suecia y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.
Firmas