WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 30 kwietnia 2020 r.(*)
Odwołanie – Dostęp do dokumentów instytucji – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie – Wyjątki od prawa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia – Dokumenty dotyczące toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Szczegółowe opinie wydane w ramach procedury powiadamiania na podstawie dyrektywy 98/34/WE – Wniosek o przyznanie dostępu – Odmowa – Ujawnienie żądanych dokumentów w toku postępowania przed Sądem Unii Europejskiej – Ujawnienie – Niedopuszczalność – Interes prawny – Dalsze trwanie
W sprawie C‑560/18 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 3 września 2018 r.,
Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych z siedzibą w Warszawie (Polska), którą reprezentował P. Hoffman, adwokat,
strona skarżąca,
w której pozostałymi uczestnikami postępowania są:
Komisja Europejska, którą reprezentowali M. Konstantinidis oraz A. Spina, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Królestwo Szwecji, które reprezentowali C. Meyer-Seitz, A. Falk, H. Shev, J. Lundberg i H. Eklinder, w charakterze pełnomocników,
Rzeczpospolita Polska, którą reprezentowały D. Lutostańska oraz M. Kamejsza-Kozłowska, w charakterze pełnomocników,
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan, prezes izby, I. Jarukaitis (sprawozdawca), E. Juhász, M. Ilešič i C. Lycourgos, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Pitruzzella,
sekretarz: M. Longar, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 września 2019 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 grudnia 2019 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swoim odwołaniu Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych (zwana dalej „IGPOUR”), organizacja reprezentująca interesy producentów, dystrybutorów i operatorów urządzeń rozrywkowych w Polsce, wnosi o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 10 lipca 2018 r., Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Komisja (T‑514/15, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”, EU:T:2018:500), w którym Sąd orzekł, że należy umorzyć postępowanie w sprawie skargi IGPOUR o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej Komisji GestDem 2015/1291 z dnia 12 czerwca 2015 r. w przedmiocie udostępnienia szczegółowej opinii wydanej przez Komisję Europejską w ramach procedury zgłaszania 2014/537/PL, a także decyzji odmownej Komisji GestDem 2015/1291 z dnia 17 lipca 2015 r. w przedmiocie udostępnienia szczegółowej opinii wydanej przez Republikę Malty w ramach procedury zgłaszania 2014/537/PL (zwanych dalej łącznie „spornymi decyzjami”).
Ramy prawne
2 Artykuł 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43) stanowi:
„[…]
2. Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
– celu kontroli, dochodzenia lub audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
[…]”.
Okoliczności powstania sporu
3 W dniu 20 listopada 2013 r. Komisja w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2013/4218 wystosowała do Rzeczpospolitej Polskiej i niektórych innych państw członkowskich wezwanie do usunięcia uchybienia na podstawie art. 258 TFUE, w którym zwróciła się do jego adresatów o dostosowanie krajowych przepisów prawnych dotyczących usług w zakresie gier hazardowych do podstawowych swobód określonych w traktacie FUE.
4 W odpowiedzi otrzymanej przez Komisję w dniu 3 marca 2014 r. Rzeczpospolita Polska poinformowała ją o swoim zamiarze zgłoszenia, na podstawie dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. 1998, L 204, s. 37), odpowiadającego na jej zastrzeżenia projektu ustawy zmieniającej polską ustawę o grach hazardowych.
5 W dniu 5 listopada 2014 r. Rzeczpospolita Polska zgłosiła Komisji zapowiedziany projekt ustawy zgodnie z art. 8 dyrektywy 98/34. Zgłoszenie to zostało zarejestrowane pod sygnaturą 2014/537/PL.
6 Komisja i Republika Malty wydały, odpowiednio w dniach 3 i 6 lutego 2015 r., szczegółowe opinie w sprawie zgłoszonego projektu ustawy, zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy 98/34.
7 W dniu 17 lutego 2015 r. IGPOUR wniósł o udostępnienie opinii wydanych przez Komisję i Republikę Malty na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001.
8 Komisja w dniu 10 marca 2015 r. odmówiła udostępnienia IGPOUR żądanych dokumentów.
9 W dniu 16 kwietnia 2015 r. IGPOUR przesłał Komisji ponowny wniosek o udostępnienie dokumentów, zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
10 W spornych decyzjach Komisja wskazała, że ujawnienie przedmiotowych dokumentów naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia czy audytu, określonego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2013/4218, ponieważ opinie te były nierozerwalnie związane z tym postępowaniem.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
11 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 września 2015 r. IGPOUR wniósł skargę o stwierdzenie nieważności spornych decyzji. Królestwo Szwecji zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania IGPOUR, natomiast Rzeczpospolita Polska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta po stronie Komisji.
12 W dniu 7 grudnia 2017 r. Komisja zakończyła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2013/4218 wobec Rzeczypospolitej Polskiej.
13 W dniu 28 lutego 2018 r. postanowiła udostępnić IGPOUR żądane dokumenty.
14 Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. Sąd wysłuchał wystąpień ustnych stron oraz ich odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania.
15 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 marca 2018 r. Komisja wniosła do Sądu o stwierdzenie, że skarga stała się bezprzedmiotowa i że należy umorzyć postępowanie w jej przedmiocie, ponieważ postanowiła udostępnić IGPOUR dwa dokumenty, których dotyczyły sporne decyzje. Komisja wniosła również o obciążenie IGPOUR kosztami postępowania.
16 Postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r. Sąd zadecydował o ponownym otwarciu ustnego etapu postępowania i wezwał strony do przedstawienia uwag w przedmiocie wniosku Komisji o umorzenie postępowania. W swoich uwagach IGPOUR zaprzeczył, jakoby stracił swój interes prawny. Rzeczpospolita Polska ograniczyła się w swoich uwagach do stwierdzenia, że nie sprzeciwia się żądaniu Komisji. Królestwo Szwecji nie przedstawiło żadnych uwag na temat tego wniosku o umorzenie postępowania.
17 W zaskarżonym postanowieniu Sąd, po pierwsze, stwierdził, że jest mało prawdopodobne, aby tak nietypowa sytuacja wystąpiła w przyszłości. Po drugie, stwierdził on, że IGPOUR ograniczył się do wskazania możliwości wystąpienia ze skargą przeciwko Komisji o stwierdzenie (pozaumownej) odpowiedzialności Unii Europejskiej, nie uściślając jednak, czy on lub jego członkowie mają zamiar skorzystać z tej możliwości.
18 W konsekwencji Sąd orzekł, że należy umorzyć postępowanie w przedmiocie skargi i że strony zostaną obciążone swoimi własnymi kosztami postępowania.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
19 W swoim odwołaniu IGPOUR wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego postanowienia;
– stwierdzenie nieważności spornych decyzji; oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania;
– tytułem żądania ewentualnego, przekazanie sprawy do Sądu do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia co do istoty i co do kosztów.
20 Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania jako bezzasadnego oraz
– obciążenie IGPOUR kosztami niniejszego postępowania.
21 Królestwo Szwecji wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności spornych decyzji.
22 Rzeczpospolita Polska przedstawiła swoje uwagi na rozprawie i wnosi zasadniczo o oddalenie odwołania jako bezzasadnego.
W przedmiocie odwołania
23 W uzasadnieniu odwołania IGPOUR podnosi pięć zarzutów.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
24 W zarzucie pierwszym IGPOUR podnosi, że pkt 30 i 32 zaskarżonego postanowienia są błędne z dwóch względów.
25 Po pierwsze, Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że jest mało prawdopodobne, by zarzucana przez IGPOUR niezgodność z prawem wystąpiła w przyszłości. Po drugie, Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że istotną kwestią było ustalenie, czy szczególna sytuacja, taka jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, mogła wystąpić w przyszłości, podczas gdy istotne jest to, czy Komisja w przyszłości zastosuje kwestionowaną przez IGPOUR wykładnię rozporządzenia nr 1049/2001 lub dyrektywy 98/34.
26 Zdaniem IGPOUR, po pierwsze, Sąd nie stwierdził, że jest to nieprawdopodobne, by Komisja oparła się w przyszłości na wykładni art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którą ogólnym domniemaniem nieujawniania objęte są dokumenty bez względu na to, czy zawierają one odniesienia do wezwań do usunięcia uchybienia, które są „nierozerwalnie związane” z toczącym się postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
27 Sąd ocenił nie prawdopodobieństwo, że taka wykładnia będzie stosowana w przyszłości, lecz raczej prawdopodobieństwo, że wykładnia ta zostanie powielona w sytuacji podobnej do tej w niniejszej sprawie, a mianowicie gdy przy okazji nowej sprawy, w której toczy się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, państwo członkowskie zgłosi Komisji projekt ustawy uwzględniający zastrzeżenia leżące u podstaw tego postępowania, a Komisja wyda szczegółową opinię dotyczącą tego projektu, następnie zaś odmówi ujawnienia tej opinii ze względu na konieczność ochrony celu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
28 Po drugie, zdaniem IGPOUR, Sąd popełnił taki sam błąd jak błąd stwierdzony w pkt 26 i 27 niniejszego wyroku w odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym zasada przejrzystości leżąca u podstaw dyrektywy 98/34, zastąpionej dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1), nie stoi na przeszkodzie powołaniu się na ogólne domniemania nieujawniania szczegółowych opinii wydanych w ramach procedury zgłoszenia nieobjętej klauzulą poufności.
29 Ponadto, biorąc pod uwagę znaczny zakres nałożonych przez dyrektywę 2015/1535 na państwa członkowskie obowiązków w zakresie zgłaszania, jest prawdopodobne, że wiele ze zgłaszanych projektów ustaw będzie – przynajmniej częściowo – odpowiadać na zastrzeżenia Komisji, które uzasadniają toczące się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a zatem że ponownie dojdzie do sytuacji podobnej do tej w niniejszej sprawie. Sąd w żaden sposób nie uzasadnił swojego twierdzenia przeciwnego i takie uzasadnienie jest niemożliwe do przedstawienia.
30 IGPOUR zwraca uwagę, że inne dotyczące go postanowienie, a mianowicie postanowienie z dnia 19 lipca 2018 r., Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Komisja (T‑750/17, niepublikowane, EU:T:2018:506), pokazuje, że Komisja konsekwentnie broni swojej wykładni art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz zasady przejrzystości zapisanej w dyrektywach 98/34 i 2015/1535, i potwierdza, że jest prawdopodobne, iż taka wykładnia zostanie zastosowana w przyszłości.
31 IGPOUR utrzymuje ponadto, że jest całkiem prawdopodobne, iż on sam złoży w przyszłości wnioski o udostępnienie dokumentów, na które Komisja udzieli odpowiedzi, powołując się na kwestionowaną w niniejszej sprawie wykładnię prawa Unii. W tym względzie podkreśla on, że jego działalność jako organizacji przedsiębiorców dotyczy wszystkich aspektów działalności handlowej jego członków, a nie tylko tych aspektów, które są bezpośrednio związane z reprezentowanym przez niego sektorem lub na które mają wpływ krajowe przepisy dotyczące gier hazardowych.
32 Rząd szwedzki zauważa, że chociaż IGPOUR ma obecnie dostęp do rozpatrywanych dokumentów, sporne decyzje nie zostały formalnie wycofane przez Komisję, a tym samym spór zachował swój przedmiot.
33 Według rządu szwedzkiego IGPOUR celowo dążył do uzyskania dostępu do szczegółowych opinii w ramach procedury zgłaszania, gdy postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego było wciąż w toku. Ponieważ ujawnienie żądanych dokumentów nie nastąpiło przed zamknięciem toczących się postępowań, IGPOUR nie osiągnął w pełni celów, do których dążył za pośrednictwem wniosku o udzielenie dostępu.
34 Rząd szwedzki podziela pogląd IGPOUR, że Sąd powinien był zbadać, czy zastosowana przez Komisję do podważanych decyzji ogólna zasada domniemania mogłaby zostać przywołana przez Komisję w przyszłości. Wniosek ten znajduje bezpośrednie potwierdzenie w wyroku z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja (C‑57/16 P, EU:C:2018:660), z którego wynika, że należy zbadać, czy podnoszona niezgodność z prawem może powtórzyć się w przyszłości.
35 Rząd szwedzki, podobnie jak IGPOUR, uważa, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że taka sytuacja może się wydarzyć ponownie w przyszłości. Po pierwsze, istnieje bowiem bezpośrednie zagrożenie, że Komisja może uzasadniać decyzje oddalające przyszłe wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów składanych w kontekście procedur zgłaszania określonych w dyrektywie 2015/1535 poprzez odniesienie do rozpatrywanego ogólnego domniemania. Po drugie, Komisja faktycznie zastosowała już tę ogólną zasadę domniemania po wydaniu spornych decyzji w celu uzasadnienia oddalenia wniosku uzupełniającego IGPOUR, który został złożony w ramach procedury zgłaszania na podstawie dyrektywy 2015/1535 i miał na celu uzyskanie dostępu do uwag Komisji i szczegółowej opinii. Po trzecie, fakt, że IGPOUR jest narażony na duże ryzyko ponownego przywołania w przyszłości ogólnej zasady domniemania, wynika również z tego, że IGPOUR jest organizacją reprezentującą interesy producentów, dystrybutorów i operatorów urządzeń rozrywkowych w Polsce, której działalność dotyczy wszystkich aspektów działalności handlowej jej członków, a nie tylko tych aspektów, które są bezpośrednio związane z reprezentowanym przez nią sektorem lub na które mają wpływ krajowe przepisy dotyczące gier hazardowych. Wreszcie, ryzyko to dotyczy nie tylko wniosków o udostępnienie dokumentów składanych przez IGPOUR, ale również wniosków składanych przez inne podmioty.
36 Zdaniem Komisji pierwszy zarzut odwołania jest bezzasadny.
Ocena Trybunału
37 W zarzucie pierwszym IGPOUR, popierany przez rząd szwedzki, podnosi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 30 i 32 zaskarżonego postanowienia, iż jest mało prawdopodobne, by podnoszona przez IGPOUR niezgodność z prawem wystąpiła w przyszłości, a zatem nie miał on żadnego interesu w kontynuowaniu postępowania. Zdaniem IGPOUR istotną kwestią w tym kontekście nie było to, czy możliwe jest wystąpienie w przyszłości szczególnej sytuacji analogicznej do tej w niniejszej sprawie, lecz kwestia, czy istnieje w ogóle ryzyko, że podnoszona niezgodność z prawem powtórzy się w przyszłości, a w szczególności, czy Komisja dokona w przyszłości takiej samej wykładni rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którą w toczących się postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma ona prawo zastosować ogólne domniemanie poufności.
38 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego (wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
39 Skarżący może w niektórych przypadkach zachować interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, aby skłonić autora tego aktu do wprowadzenia w przyszłości odpowiednich zmian i w ten sposób zapobiec powtórzeniu się niezgodności z prawem, którą dany akt jest w jego ocenie obarczony (wyroki: z dnia 28 maja 2013 r., Abdulrahim/Rada i Komisja, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 48).
40 Dalsze istnienie tego interesu zakłada, że taka niezgodność z prawem może powtórzyć się w przyszłości niezależnie od szczególnych okoliczności danego przypadku (wyroki: z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 52; z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 48).
41 Z orzecznictwa Trybunału również wynika, że dalsze trwanie interesu prawnego skarżącego należy oceniać in concreto, z uwzględnieniem w szczególności skutków zarzucanej niezgodności z prawem oraz charakteru podnoszonej szkody (wyrok z dnia 28 maja 2013 r., Abdulrahim/Rada i Komisja, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, pkt 65).
42 W niniejszym przypadku Sąd stwierdził w pkt 30 zaskarżonego postanowienia, że w zakresie, w jakim skarga IGPOUR dotyczy odmowy udostępnienia szczegółowych opinii wydanych na podstawie dyrektywy 98/34 na temat projektu ustawy zgłoszonego przez państwo członkowskie na podstawie tej dyrektywy, oraz w zakresie, w jakim Komisja uzasadniła odmowę ujawnienia tych opinii koniecznością ochrony celu toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jest mało prawdopodobne, by tak nietypowa sytuacja wystąpiła w przyszłości.
43 Nie ulega wątpliwości, że Komisja oparła odmowę udzielenia dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności zaś na zarzucanym istnieniu nierozerwalnego związku między szczegółowymi opiniami a rozpatrywanym postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem na ogólnym domniemaniu poufności, które ma zastosowanie do dokumentów dotyczących toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
44 Tym samym nie można wykluczyć, jak twierdzi IGPOUR, że Komisja ponownie oprze w przyszłości swoje uzasadnienie odmowy udostępnienia jakichkolwiek dokumentów nierozerwalnie związanych z toczącym się postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na tym ogólnym domniemaniu nieujawniania.
45 Trybunał dopuścił jednak istnienie ogólnego domniemania poufności na rzecz dokumentów dotyczących postępowań poprzedzających wniesienie skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, w tym również dokumentów wymienianych między Komisją a danym państwem członkowskim w ramach procedury EU Pilot (zob. podobnie wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 W związku z tym, gdy IGPOUR opiera swój interes prawny na argumencie, że zarzucana przez niego niezgodność z prawem może powtórzyć się w przyszłości, niezależnie od szczególnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, kwestionuje on w rzeczywistości istnienie ogólnego domniemania poufności, które zostało już potwierdzone przez Trybunał.
47 Gdyby przyjąć wykładnię „niezgodności z prawem, która może powtórzyć się w przyszłości”, na takim poziomie abstrakcji, miałaby ona, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 73 opinii, paradoksalne konsekwencje. Bowiem w każdym postępowaniu w sprawie udostępnienia dokumentów skarżący automatycznie zachowywałby interes prawny wyłącznie na tej podstawie, że w przyszłości dana instytucja mogłaby w innych okolicznościach interpretować dany przepis prawa w kwestionowany sposób.
48 Ponadto, wbrew temu, co twierdzi IGPOUR, i jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 115 opinii, w niniejszej sprawie nie istnieje zasadniczo żaden szczególny powód, by sądzić, że IGPOUR będzie „szczególnie narażony na przyjmowanie wobec niego takich domniemań w przyszłości”.
49 Okoliczności tej sprawy różnią się bowiem od okoliczności sprawy, której dotyczy wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja (C‑57/16 P, EU:C:2018:660). W sprawie ClientEarth/Komisja, po pierwsze, wniosek o udzielenie dostępu dotyczył dokumentów związanych z procesem legislacyjnym Unii w dziedzinie ochrony środowiska. Po drugie, Trybunał dopuścił istnienie interesu wnoszącej odwołanie w kontynuowaniu postępowania pomimo ujawnienia żądanych dokumentów ze względu na to, że odwołanie miało na celu uchylenie wyroku, w którym po raz pierwszy uznano zastosowanie ogólnego domniemania poufności do określonej kategorii dokumentów na podstawie wspomnianej podstawy prawnej. Posłużenie się takim domniemaniem, którego zgodność z prawem była kwestionowana, mogło zatem powtórzyć się w przyszłości, niezależnie od szczególnych okoliczności tej sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie podnoszona niezgodność z prawem odnosi się do stosowania domniemania, które zostało już dopuszczone przez Trybunał w szczególnych okolicznościach, a tym samym taka niezgodność z prawem nie może powtórzyć się poza tymi okolicznościami.
50 W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd słusznie ocenił w sposób konkretny szczególne okoliczności, w których wystąpiła zarzucana niezgodność z prawem, i stwierdził, że takie okoliczności, ze względu na ich szczególne cechy, nie mogły się powtórzyć, a tym samym zarzucana niezgodność z prawem nie mogła się powtórzyć w innym kontekście poza kontekstem szczególnych okoliczności niniejszej sprawy.
51 Ponadto, co się tyczy argumentów przedstawionych w pkt 28–31 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że posługując się nimi, IGPOUR zarzuca w istocie, iż Sąd dopuścił się tego samego naruszenia prawa, które zostało już przeanalizowane w pkt 42–50 niniejszego wyroku. Argumenty te należy wobec tego oddalić z tych samych powodów.
52 Z całości powyższych rozważań wynika, że należy oddalić zarzut pierwszy jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
53 W zarzucie drugim IGPOUR utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając zasadniczo w pkt 33 zaskarżonego postanowienia, iż zamknięcie sprawy bez orzekania co do istoty sprawy nie pozwala Komisji uniknąć skutecznej kontroli sądowej. Zdaniem IGPOUR Komisja zawsze może bowiem podjąć decyzję o udostępnieniu żądanych dokumentów, gdy zda sobie sprawę, że może przegrać spór.
54 IGPOUR utrzymuje, że rozumowanie Sądu, zgodnie z którym „uwzględnienie argumentu, [wedle którego zamknięcie sprawy bez orzekania co do istoty pozwoliłoby Komisji uniknąć skutecznej kontroli sądowej] sprowadzałoby się do przyjęcia, że bez konieczności ustalania okoliczności danego przypadku każdy skarżący, któremu początkowo odmówiono dostępu do dokumentów, mógłby zażądać, aby spór z instytucją, do której zwrócił się z rozpatrywanym wnioskiem, został rozstrzygnięty, i to pomimo tego, że jego wniosek został uwzględniony po wniesieniu skargi do sądu Unii”, opiera się na nieprawidłowym odczytaniu tego argumentu.
55 W pierwszej kolejności, interes prawny w kontynuowaniu postępowania zostaje zachowany w niniejszej sprawie ze względu na to, że po pierwsze, odmowa udostępnienia spornych dokumentów opiera się na jakoby „nierozerwalnym związku” między żądanymi dokumentami a toczącym się postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a po drugie, postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało zamknięte, dokumenty zaś dostarczono po zamknięciu zarówno pisemnego, jak i ustnego etapu postępowania. Jeżeli przesłanki te są spełnione, konieczne jest, aby sądy Unii orzekały w przedmiocie skargi. Zważywszy, że wyłącznie do Komisji należy decyzja o zasadności i chwili zakończenia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, może ona wydać taką decyzję, jeżeli po rozprawie i po zakończeniu ustnego etapu postępowania dostrzega ryzyko przegrania spory. Mogłaby w ten sposób podjąć decyzję o uniknięciu niekorzystnego dla niej rezultatu. W praktyce, gdyby zakończenie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego niweczyło konieczność wydania przez Sąd rozstrzygnięcia, takie podejście mogłoby umożliwić Komisji opóźnianie udostępnienia dokumentu przez kilka lat bez jakiejkolwiek kontroli sądowej takiej decyzji.
56 W drugiej kolejności, rozumowanie Sądu w oczywisty sposób nie jest zgodne z orzecznictwem Trybunału przedstawionym w pkt 78 i 79 wyroku z dnia 28 maja 2013 r., Abdulrahim/Rada i Komisja (C‑239/12 P, EU:C:2013:331), zgodnie z którym interes w kontynuowaniu postępowania po ustaniu skutków prawnych zaskarżonego aktu może być uzasadniony okolicznością, że stwierdzenie zarzucanej niezgodności z prawem mogłoby przynieść korzyść skarżącemu.
57 W trzeciej kolejności, IGPOUR podnosi, że Sąd w rzeczywistości nie zakwestionował co do istoty jego twierdzenia, zgodnie z którym Komisja nie podlega jakiejkolwiek kontroli sądowej, i że twierdzenie to wystarczy do wykazania, że IGPOUR ma interes prawny w kontynuowaniu postępowania. Prawo dostępu do dokumentów wynika jego zdaniem bezpośrednio z art. 15 TFUE i art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Tym samym szczególnie ważne jest zapewnienie skutecznej kontroli sądowej decyzji odmownych Komisji dotyczących udostępniania dokumentów.
58 Komisja podnosi, że ten zarzut jest bezzasadny.
Ocena Trybunału
59 W swoim zarzucie drugim IGPOUR twierdzi zasadniczo, że zamknięcie sprawy przez Sąd bez orzekania co do istoty pozwala Komisji uniknąć skutecznej kontroli sądowej oraz że ze względu na to, iż Sąd orzekł, że tak nie jest, pkt 33 zaskarżonego postanowienia narusza prawo.
60 W tym względzie należy zauważyć, że z przytoczonego już w pkt 39 niniejszego wyroku orzecznictwa wynika, iż o ile w pewnych okolicznościach skarżący zachowuje interes prawny w prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności, nawet jeśli akt, którego stwierdzenia nieważności żąda, przestał wywoływać skutki po wniesieniu skargi, o tyle nie jest tak w każdym wypadku.
61 Otóż z analizy pierwszego zarzutu odwołania wynika, że IGPOUR nie zdołał wykazać, iż okoliczności niniejszej sprawy były tego rodzaju, że w świetle tego orzecznictwa Sąd powinien był stwierdzić dalsze istnienie jego interesu prawnego, mimo udzielenia mu przez Komisję dostępu do dwóch dokumentów, których dotyczyły sporne decyzje w toku postępowania przed Sądem.
62 Ponadto w zakresie, w jakim w drodze tego zarzutu IGPOUR twierdzi zasadniczo, że poprzez zaskarżone postanowienie Sąd pozbawił go skutecznej ochrony sądowej, z naruszeniem art. 47 karty praw podstawowych, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału celem tego przepisu nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w tym w szczególności zasad dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądu Unii (wyroki: z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 97; a także z dnia 25 października 2017 r., Rumunia/Komisja, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo), a tym samym, podobnie, nie zmienia on przesłanek oceny interesu prawnego.
63 Sąd nie naruszył zatem prawa, orzekając w pkt 33 zaskarżonego postanowienia, że przyjęcie argumentu IGPOUR sprowadzałoby się do uznania, iż bez konieczności wykazania okoliczności właściwych dla każdego przypadku skarżący, któremu pierwotnie odmówiono dostępu do dokumentów, mógłby żądać rozstrzygnięcia sporu między nim a instytucją, do której zwrócił się z rozpatrywanym wnioskiem, mimo że jego wniosek został uwzględniony po wniesieniu skargi do sądu Unii.
64 Należy w konsekwencji oddalić zarzut drugi odwołania jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutów trzeciego i czwartego
Argumentacja stron
65 W zarzucie trzecim IGPOUR twierdzi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 34 zaskarżonego postanowienia, iż okoliczność, że w ramach ewentualnej skargi o odszkodowanie wniesionej przeciwko Komisji musi on wykazać niezgodność z prawem spornych decyzji, nie stanowi nieuzasadnionego obciążenia, ponieważ mógłby oprzeć się na argumentach przedstawionych już w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności.
66 Zdaniem IGPOUR rozumowanie to jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, stwierdzenie nieważności aktu prawnego przez sądy Unii wiąże sędziów Unii lub sądów krajowych rozpatrujących skargę o odszkodowanie lub może stanowić podstawę negocjacji pozasądowych z instytucjami Unii mających na celu naprawienie poniesionej szkody. Innymi słowy, wiążący charakter wyroku Sądu przysparza mu korzyści. Po drugie, biorąc pod uwagę etap postępowania przed Sądem, na którym zaskarżone postanowienie zostało wydane, a mianowicie po zamknięciu pisemnego i ustnego etapu, obciążenie, jakim zostałby obciążony IGPOUR, gdyby wszystkie te okoliczności miały zostać powtórzone w ramach przyszłej skargi o odszkodowanie, byłoby w każdym razie nieuzasadnione.
67 W zarzucie czwartym IGPOUR podnosi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, oddalając w pkt 34 zaskarżonego postanowienia jego argument, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności spornych decyzji mogło przysporzyć mu korzyści w rozmowach z Komisją, a także w ramach ewentualnej skargi o odszkodowanie wniesionej przeciwko Komisji, tylko dlatego, że nie wyjaśnił, czy miał „naprawdę” zamiar wniesienia takiej skargi, i nie przedstawił dokładnych, konkretnych i możliwych do sprawdzenia informacji dotyczących skutków spornych decyzji. Ponadto IGPOUR zarzuca Sądowi, że obciążył go jego własnymi kosztami, które stanowią konkretną i pewną szkodę spowodowaną przez sporne decyzje.
68 Zdaniem IGPOUR, wbrew temu, co orzekł Sąd, nie jest on wcale zobowiązany do przekonania go, że „naprawdę” zamierza wnieść skargę o odszkodowanie. Czysto hipotetyczny nie powinien być właśnie jego interes, a nie możliwość wniesienia skargi o odszkodowanie. Wystarczyłoby bowiem, aby przedstawił powody, dla których sporne decyzje spowodowały poniesienie przez niego szkody materialnej. Nie jest konieczne, by okoliczności faktyczne powołane na poparcie tego twierdzenia były dokładne lub możliwe do zweryfikowania, ponieważ ich weryfikacja nie jest zadaniem Sądu. Taki wymóg jest zatem bezprzedmiotowy. Ponadto zaostrza on przesłanki wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, jak i skargi o odszkodowanie, niepotrzebnie je komplikując.
69 W każdym razie istnieje związek przyczynowy pomiędzy spornymi decyzjami a kosztami wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności. Ponadto, o ile zostanie uwzględnione orzeczenie Sądu dotyczące kosztów, koszty te stały się niemożliwe do odzyskania po ogłoszeniu zaskarżonego postanowienia. IGPOUR twierdzi, że poprzez ten argument nie kwestionuje on rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie kosztów, lecz jedynie rozstrzygnięcie o braku konieczności wydania orzeczenia [co do istoty sprawy], ponieważ Sąd nie uwzględnił okoliczności, że poniesione przez niego koszty stanowiły szczególną szkodę spowodowaną przez sporne decyzje.
70 Komisja twierdzi, że oba zarzuty są bezzasadne.
Ocena Trybunału
71 W obu tych zarzutach, które należy zbadać łącznie, IGPOUR twierdzi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż okoliczność, że w ramach ewentualnej skargi o odszkodowanie powinien on powtórzyć argumenty przedstawione już w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności, nie stanowi nieuzasadnionego obciążenia mogącego wykazać jego interes prawny w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuca on Sądowi, że ten stwierdził, iż IGPOUR nie sprecyzował, czy miał „naprawdę” zamiar wniesienia takiej skargi, ani nie przedstawił dokładnych, konkretnych i możliwych do sprawdzenia informacji w odniesieniu do skutków spornych decyzji, oraz że wywnioskował z tego, iż ewentualność takiej skargi nie mogła wykazać, że IGPOUR zachował swój interes prawny.
72 W tym względzie należy przypomnieć, że to na skarżącym spoczywa obowiązek przedstawienia dowodu na istnienie jego interesu prawnego, co stanowi podstawową i pierwszą przesłankę każdej skargi przed sądem (wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., BPC Lux 2 i in./Komisja, C‑544/17 P, EU:C:2018:880, pkt 33).
73 Tymczasem o ile z orzecznictwa Trybunału wynika, że ewentualność wniesienia skargi o odszkodowanie wystarczy dla uzasadnienia takiego interesu prawnego, o tyle jest tak jednak pod warunkiem, że nie jest ona hipotetyczna (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, pkt 69, 79 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 7 listopada 2018 r., BPC Lux 2 i in./Komisja, C‑544/17 P, EU:C:2018:880, pkt 43). W tym względzie, jak przypomniano w pkt 41 niniejszego wyroku, dalsze trwanie interesu prawnego należy oceniać in concreto, z uwzględnieniem w szczególności skutków zarzucanej niezgodności z prawem oraz charakteru podnoszonej szkody.
74 Wynika z tego, że IGPOUR nie mógł uzasadnić interesu prawnego poprzez samo powołanie się na możliwość wniesienia w przyszłości skargi o naprawienie szkody, bez wskazania konkretnych okoliczności dotyczących skutków zarzucanej niezgodności z prawem w odniesieniu do jego sytuacji i charakteru szkody, którą w swej ocenie poniósł i której naprawienie miała na celu skarga.
75 Tymczasem w ramach swobodnej oceny okoliczności faktycznych i dowodów Sąd stwierdził w pkt 34 zaskarżonego postanowienia, że wnoszący odwołanie powołał się na możliwość wniesienia takiej skargi o odszkodowanie, nie uściślając jednak, czy on sam lub jego członkowie rzeczywiście mieli zamiar skorzystania z tej możliwości, a w odniesieniu do rzekomo poniesionej szkody ograniczył się do wskazania, że „skargi zostały oddalone a pozwani przegrali sprawę”, nie przedstawiając jednak żadnej dokładnej, konkretnej i możliwej do sprawdzenia przez Sąd okoliczności. Ponadto w żaden sposób nie twierdził on w tym względzie, że Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne lub przedstawioną przez niego argumentację.
76 W tych okolicznościach Sąd mógł zasadniczo przyjąć, nie naruszając przy tym prawa, że przesłanki wynikające z orzecznictwa przypomnianego w pkt 73 niniejszego wyroku i pozwalające na stwierdzenie, że możliwość wniesienia skargi o odszkodowanie może uzasadniać interes prawny we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności, nie zostały spełnione.
77 Ponadto w odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym IGPOUR poniósł konkretną szkodę z tego względu, że Sąd obciążył go jego własnymi kosztami, należy zauważyć, że okoliczność ta w sposób oczywisty nie pozwala sama w sobie na wykazanie dalszego istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności, gdyż w przeciwnym razie przesłanka ta zostałaby pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia.
78 Co się tyczy argumentacji, zgodnie z którą Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 34 zaskarżonego postanowienia, że okoliczność, iż w ramach ewentualnej skargi o odszkodowanie IGPOUR powinien powtórzyć argumenty przedstawione już w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności, nie stanowi nieuzasadnionego obciążenia mogącego wykazać jego interes prawny w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że fakt uwzględnienia takiej argumentacji skutkowałby tym, iż Sąd byłby zobowiązany do zbadania skargi o odszkodowanie, chociaż jest ona czysto hipotetyczna. Tymczasem, jak wynika z pkt 74–76 niniejszego wyroku, Sąd słusznie stwierdził w niniejszym przypadku, że takie powołanie się jest niewystarczające do wykazania dalszego istnienia interesu prawnego w braku jakichkolwiek konkretnych dowodów przedstawionych w tym względzie przez skarżącego w pierwszej instancji.
79 Wynika stąd, że trzeci i czwarty zarzut odwołania należy oddalić jako bezzasadne.
W przedmiocie zarzutu piątego
Argumentacja stron
80 W swoim zarzucie piątym IGPOUR twierdzi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 34 zaskarżonego postanowienia, że nie miał on interesu prawnego we wniesieniu skargi, mimo że stwierdzenie nieważności spornych decyzji było niezbędne dla zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej doznał jako organizacja zawodowa i że nie istnieją inne środki zadośćuczynienia za tę krzywdę.
81 Komisja utrzymuje, że zarzut ten jest niedopuszczalny.
Ocena Trybunału
82 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 170 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem odwołanie nie może zmieniać przedmiotu postępowania, które toczyło się przed Sądem. Wobec tego właściwość Trybunału w postępowaniu odwoławczym jest ograniczona do oceny prawnego rozstrzygnięcia zarzutów podniesionych w postępowaniu w pierwszej instancji. Strona nie może w konsekwencji zgłosić po raz pierwszy przed Trybunałem zarzutu, którego nie podniosła przed Sądem, ponieważ oznaczałoby to, że dopuszcza się, aby Trybunał, którego właściwość w zakresie odwołania ma charakter ograniczony, rozpoznał spór, który wykracza poza granice sporu rozpatrzonego przez Sąd (zob. podobnie wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
83 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że IGPOUR nie twierdził przed Sądem, iż zachował interes w uzyskaniu stwierdzenia nieważności spornych decyzji ze względu na to, że to stwierdzenie nieważności stanowiłoby zadośćuczynienie za rzekomo doznaną krzywdę wynikającą z zarzucanej niezgodności z prawem tych decyzji, lecz powołuje się na nią po raz pierwszy w odwołaniu.
84 Z tego wynika, że piąty zarzut odwołania należy odrzucić jako niedopuszczalny.
85 W konsekwencji należy oddalić odwołanie w całości.
W przedmiocie kosztów
86 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
87 W niniejszej sytuacji, ponieważ IGPOUR przegrał sprawę, a Komisja wniosła o obciążenie go kosztami postępowania, należy obciążyć IGPOUR jego własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
88 Zgodnie z art. 140 regulaminu postępowania Królestwo Szwecji i Rzeczpospolita Polska pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych zostaje obciążona, poza własnymi kosztami postępowania, kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.
3) Królestwo Szwecji i Rzeczpospolita Polska pokrywają własne koszty.
Podpisy