Sprawa T‑158/19
Patrick Breyer
przeciwko
Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych
Wyrok Sądu (dziesiąta izba) z dnia 15 grudnia 2021 r.
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020” (2014–2020) – Rozporządzenie (UE) nr 1290/2013 – Dokumenty dotyczące projektu badawczego „iBorderCtrl: Inteligent Portable Border Control System” – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Częściowa odmowa dostępu – Nadrzędny interes publiczny
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Obowiązki danej instytucji w zakresie rozpatrywania wniosku o udzielenie dostępu – Obowiązek dokonywania pełnej analizy wniosków o udzielenie dostępu począwszy od pierwotnego wniosku – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 7, 8)
(zob. pkt 30–36)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Badanie ryzyka naruszenia interesu chronionego na podstawie jednego z tych wyjątków – Obowiązek posłużenia się przez instytucję ogólnym domniemaniem poufności – Brak
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
(zob. pkt 63)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Stosowanie spójne z rozporządzeniem nr 1290/2013 dotyczącym programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020” – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych określonej osoby – Zgodność z ochroną poufności dokumentów
(rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze;, nr 1290/2013, art. 3)
(zob. pkt 66–71)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych określonej osoby – Zakres – Nieobjęte danym wyjątkiem informacje zawarte w dokumentach dotyczących projektu badawczego – Obowiązek przyznania częściowego dostępu do takich dokumentów
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, art. 4 ust. 6)
(zob. pkt 83–87, 117–122, 124, 131, 142, 147, 154, 166, 167)
5. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Skarga na decyzję agencji Unii przyznającą jedynie częściowy dostęp do objętych wnioskiem dokumentów – Uzyskanie przez skarżącego, własnymi siłami, dostępu do pełnej wersji częściowo utajnionego dokumentu – Zachowanie interesu prawnego – Brak wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i na kontrolę sądową
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)
(zob. pkt 158–160)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych określonej osoby – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Ciężar dowodu – Interes publiczny w upowszechnieniu wyników projektów objętych finansowaniem z funduszy Unii na podstawie przepisów prawa i postanowień umownych
(rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze; nr 1290/2013)
(zob. pkt 187, 188, 192, 197–203)
7. Postępowanie sądowe – Koszty – Koszty nieuzasadnione lub wynikające ze złej wiary – Uzyskanie przez skarżącego, własnymi siłami, dostępu do pełnej wersji częściowo utajnionego dokumentu – Uwzględnienie tego zachowania przy podziale kosztów
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 135 § 2)
(zob. pkt 209)
Streszczenie
W dniu 19 kwietnia 2016 r. Europejska Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA) zawarła z konsorcjum umowę o udzielenie dotacji w odniesieniu do projektu badawczego realizowanego na podstawie programu ramowego Unii Europejskiej w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020”, który to projekt ma usprawnić zarządzanie zewnętrznymi granicami Unii. Na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001(1) skarżący, będący osobą fizyczną, zawnioskował o udzielenie mu dostępu do szeregu dokumentów dotyczących różnych etapów opracowywania tego projektu, przekazanych REA przez członków rzeczonego konsorcjum. REA udzieliła skarżącemu jedynie częściowego dostępu do objętych wnioskiem dokumentów, uzasadniając odmowę udzielenia pełnego dostępu zastosowaniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001, a w szczególności wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych członków owego konsorcjum(2).
Po rozpoznaniu skargi na decyzję REA(3) przyznającą częściowy dostęp do objętych wnioskiem dokumentów Sąd stwierdził nieważność tej decyzji w zakresie, w jakim, po pierwsze, REA nie przeprowadziła pełnej analizy wniosku o udzielenie dostępu, a po drugie, nie przyznała dostępu do zawartych w tych dokumentach informacji, które nie zostały objęte wspomnianym wyjątkiem.
Sprawa ta pozwoliła Sądowi na rozwinięcie i uzupełnienie orzecznictwa dotyczącego dostępu do dokumentów w ramach finansowanego przez Unię projektu badawczego, jak również orzecznictwa dotyczącego obowiązku przeprowadzenia pełnej analizy wniosku o udzielenie dostępu już na etapie pierwotnego wniosku. Ponadto sprawa ta umożliwiła Sądowi ustosunkowanie się po raz pierwszy do kwestii dotyczących w szczególności wpływu rozporządzenia nr 1290/2013(4) na rozpoznanie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów złożonego na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz konsekwencji zachowania skarżącego, polegającego na uzyskaniu, własnymi siłami i przed wydaniem przez Sąd orzeczenia w przedmiocie skargi, dostępu do utajnionych fragmentów dokumentu, który został mu udostępniony jedynie w części.
Ocena Sądu
Przede wszystkim Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie REA naruszyła ciążący na niej obowiązek przeprowadzenia pełnej analizy wszystkich dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu, ponieważ obowiązek ten ma zastosowanie nie tylko przy rozpatrywaniu ponownego wniosku o udzielenie dostępu, lecz również przy rozpatrywaniu pierwotnego wniosku. Konkretnie rzecz ujmując, REA nie rozstrzygnęła pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu w zakresie, w jakim wniosek ten odnosił się do dostępu do dokumentów dotyczących zezwolenia na realizację przedmiotowego projektu, a tym samym w sposób oczywisty naruszyła cele realizowane przez rozporządzenie nr 1049/2001.
W tym kontekście Sąd zauważył, po pierwsze, że w ponownym wniosku o udzielenie dostępu skarżący wyraźnie wskazał, iż wniosek ten nawiązuje do jego pierwotnego wniosku, który odnosił się między innymi do dokumentów dotyczących zezwolenia na realizację przedmiotowego projektu. Tak więc nie istnieje okoliczność, która pozwalałaby REA przyjąć domniemanie, że w ramach ponownego wniosku skarżący odstąpił od swego pierwotnego wniosku. Po drugie, skarżący nie był zobowiązany do wyraźnego zakwestionowania w ponownym wniosku zaniechania REA polegającego na niezawarciu w pierwotnej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie części jego pierwotnego wniosku. Zaniechanie to skutkowało bowiem tym, że drugi etap postępowania w stosunku do dokumentów, których dotyczyło owo zaniechanie, nie został wszczęty. Ponadto nawet jeśli w przypadku odmowy dostępu dana osoba może złożyć nowy wniosek o udzielenie dostępu, to nierozstrzygnięcia części wniosku o udzielenie dostępu nie można utożsamiać z odmową dostępu. Tym samym możliwość złożenia nowego wniosku nie może służyć zaradzeniu brakowi pełnego rozpatrzenia przez daną instytucję pierwszego wniosku o udzielenie dostępu ani stanowić argumentu zmierzającego do pozbawienia wnioskodawcy możliwości zaskarżenia.
Następnie Sąd wypowiedział się w przedmiocie spójnego stosowania w niniejszej sprawie rozporządzeń nr 1290/2013 i nr 1049/2001. W tym względzie wyjaśnił on, że przewidziana w rozporządzeniu nr 1290/2013 zasada, w myśl której dokumenty poufne przekazane w ramach działania takiego jak projekt, o którym mowa w niniejszej sprawie, pozostają poufne(5), powinna zostać uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku osoby trzeciej o udzielenie dostępu do tych dokumentów. Okoliczność, że w niniejszym przypadku strony umowy zakwalifikowały przekazane REA dokumenty jako poufne, stanowi wskazówkę co do tego, że ich treść jest wrażliwa z punktu widzenia interesów członków konsorcjum. Jednakże zakwalifikowanie dokumentów jako poufnych w ramach danego projektu nie wystarczy, by uzasadnić zastosowanie wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001. Kwalifikacja ta nie zwalnia zatem REA, w ramach konkretnej i indywidualnej analizy wniosku o udzielenie dostępu do tych dokumentów, z ciążącego na niej obowiązku zbadania, czy są one objęte zakresem tego wyjątku w części, czy w całości.
Następnie, po zweryfikowaniu przeprowadzonej przez REA konkretnej i indywidualnej analizy objętych wnioskiem dokumentów, Sąd stwierdził, że odmowa udzielenia przez REA dostępu do określonych informacji zawartych w niektórych z tych dokumentów nie była uzasadniona ochroną interesów handlowych członków konsorcjum. Chodzi w szczególności o informacje, które odnoszą się do ogólnych kwestii mogących powstać niezależnie od konkretnej koncepcji systemu i projektu opracowanego przez członków konsorcjum i które nie odnoszą się do ocen dotyczących konkretnych skutków prawnych i etycznych przedmiotowego projektu czy też planowanych rozwiązań w zakresie rozwoju technologii lub funkcjonalności tego projektu.
Co się tyczy objętych wnioskiem dokumentów lub części tych dokumentów, w odniesieniu do których REA słusznie uznała, że są one objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych członków konsorcjum, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał istnienia nadrzędnego interesu publicznego, który uzasadniałby ujawnienie opinii publicznej informacji objętych tym wyjątkiem(6).
W tym kontekście, wypowiadając się w szczególności na temat interesu publicznego w upowszechnianiu wyników projektów finansowanych z funduszy Unii, Sąd zwrócił uwagę, że interes ten jest zapewniony poprzez wprowadzenie przepisów ustawowych i postanowień umownych mających na celu upowszechnienie wyników projektów finansowanych w ramach programu „Horyzont 2020” i że konieczność ujawnienia informacji objętych odnośnym wyjątkiem nie została wykazana przez skarżącego. W odniesieniu do przepisów ustawowych Sąd wyjaśnił, że rozporządzenie nr 1290/2013 przewiduje zarówno ciążący na uczestnikach danego działania obowiązek upowszechnienia wyników projektu z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń, jak i przysługujące instytucjom, organom i jednostkom organizacyjnym Unii, a także państwom członkowskim prawo dostępu do informacji o wynikach uzyskanych przez tych uczestników(7).
Wreszcie, Sąd stwierdził, że okoliczność, iż skarżący własnymi siłami uzyskał dostęp do pełnej wersji dokumentu, który został mu przekazany przez REA w wersji częściowo utajnionej, i że rozpowszechnił w Internecie jego pełną wersję, nie podaje w wątpliwość interesu skarżącego w uzyskaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim REA odmówiła dostępu do utajnionych fragmentów takiego dokumentu. Zachowanie to nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tym zakresie ani na kontrolę sądową przeprowadzaną w tym względzie przez Sąd.
Jednakże Sąd wyjaśnił, że postępując w ten sposób, skarżący nie uszanował przewidzianych w prawie Unii procedur dotyczących dostępu do dokumentów ani też nie oczekiwał na rozstrzygnięcie sporu, aby dowiedzieć się, czy mógł on w legalny sposób uzyskać dostęp do pełnej wersji wspomnianego dokumentu. W związku z tym Sąd uwzględnił to zachowanie skarżącego przy podziale kosztów postępowania, obciążając go nieuzasadnionymi kosztami, na które naraził on REA.