Zaak T‑693/16 P RENV-RX
(summiere publicatie)
HG
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 15 december 2021
„Hogere voorziening – Openbare dienst – Ambtenaren – Tewerkstelling in een derde land – Door de administratie ter beschikking gestelde gezinswoning– Niet-nakoming van de verplichting om daar als gezin te wonen – Tuchtprocedure – Tuchtmaatregel van opschorting van de plaatsing in een hogere salaristrap – Vergoeding van de door de Unie geleden schade – Artikel 22 van het Statuut – Verwerping van het beroep ten gronde – Vernietiging van het arrest in hogere voorziening – Arrest in hogere voorziening door het Hof heroverwogen en vernietigd – Terugverwijzing naar het Gerecht”
1. Ambtenaren – Rechten en plichten – Loyaliteitsplicht – Omvang – Vaststelling van niet-nakoming – Beoordelingscriteria – Redenen voor het gedrag van de ambtenaar – Daaronder begrepen
(Ambtenarenstatuut, art. 11)
(zie punten 93‑98)
2. Beroepen van ambtenaren – Volledige rechtsmacht – Omvang – Mogelijkheid om rekening te houden met een grond ter aanvulling van de bestreden handeling
(Ambtenarenstatuut, art. 22, derde alinea, en 91, lid 1)
(zie punten 102, 104)
3. Ambtenaren – Terugvordering van het onverschuldigd betaalde – Werkingssfeer – Aan de ambtenaar toegekend voordeel in nature – Daaronder begrepen
(Ambtenarenstatuut, art. 85)
(zie punt 109)
4. Ambtenaren – Terugvordering van het onverschuldigd betaalde – Verjaringstermijn – Beroep op de verjaringstermijn door een ambtenaar die grove schuld draagt – Procedure voor de terugvordering van het onverschuldigd betaalde en procedure voor de vergoeding van de schade die de Unie door de grove schuld van een ambtenaar heeft geleden – Verschillende toepassingsvoorwaarden – Ontoelaatbaarheid
(Ambtenarenstatuut, art. 22 en 85)
(zie punten 112, 113)
5. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Voor de tuchtprocedure in aanmerking te nemen fout – Definitie van fout door de administratie – Wijziging van de omvang of de aard van de fout tijdens de onderzoeksfase – Toelaatbaar wat de eerbiediging van de rechten van de verdediging betreft
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 1‑3 en 12, leden 1 en 2)
(zie punt 159)
6. Ambtenaren – Tuchtregeling – Procedure – Eerbiediging van de rechten van de verdediging – Onderzoek van de onderzoeksdiensten – Verplichting van de administratie om dat onderzoek op te nemen in het dossier dat aan de tuchtraad en de betrokken ambtenaar wordt gezonden
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, b); Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 13, lid 1]
(zie punt 163)
7. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtmaatregel – Beoordelingsbevoegdheid van het tot aanstelling bevoegd gezag – Advies van de tuchtraad – Mogelijkheid van de betrokkene om het advies te betwisten in het kader van een beroep tegen de tuchtmaatregel – Voorwaarden – Inaanmerkingneming in het besluit om een tuchtmaatregel op te leggen van de beoordeling door de tuchtraad
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 3 en 11‑18)
(zie punt 170)
8. Ambtenaren – Tuchtregeling – Respectieve rol en bevoegdheden van de tuchtraad en het tot aanstelling bevoegd gezag – Tuchtraad – Bevoegdheid om de regelmatigheid van de onderzoeksprocedure te controleren – Geen bevoegdheid
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 17 en 18)
(zie punt 240)
9. Ambtenaren – Rechten en plichten – Bijzondere en afwijkende bepalingen voor in een derde land tewerkgestelde ambtenaren – Terbeschikkingstelling van een dienstwoning – Woning aangepast aan de behoeften van het gezin van de ambtenaar – Verplichting om daar met het gezin te wonen – Niet-nakoming – Grove schuld van de ambtenaar – Schade van de Unie bestaande in de voor de dienstwoning betaalde huur – Verplichting van de ambtenaar om die schade te vergoeden
(Ambtenarenstatuut, art. 11 en 22 en bijlage X, art. 5, lid 1)
(zie punten 295, 300, 302)
10. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Termijnen – Verplichting van de administratie om binnen een redelijke termijn te handelen – Beoordeling
(Ambtenarenstatuut, art. 22 en 85; verordening nr. 966/2012 van het Parlement en de Raad, art. 81)
(zie punten 307‑310)
11. Ambtenaren – Rechten en plichten – Melding van feiten die het bestaan van een onrechtmatige activiteit of een ernstig verzuim doen vermoeden – Bescherming tegen tuchtrechtelijke vervolging – Grenzen
(Ambtenarenstatuut, art. 22 bis, lid 1)
(zie punt 315)
12. Beroepen van ambtenaren – Volledige rechtsmacht – Omvang – Mogelijkheid tot vermindering van de financiële vergoeding die wegens grove schuld van een ambtenaar wordt verlangd – Bijdrage tot de volledige realisatie van haar schade door de instelling
(Ambtenarenstatuut, art. 22, derde alinea, en 91, lid 1)
(zie punten 318, 319)
Samenvatting
Verzoeker, HG, was tussen 2008 en 2013 als adviseur van een delegatie van de Europese Commissie tewerkgesteld in een derde land. Daartoe had de Commissie hem onder bepaalde voorwaarden vanaf september 2008 voor de duur van twee jaar een door haar gehuurde dienstwoning ter beschikking gesteld die geschikt was voor de behoeften van zijn gezin.
Verzoeker bewoonde de woning echter slechts enkele dagen per week en zonder zijn gezin. Dit zou te wijten zijn aan aanhoudende problemen binnen het gezin en aan mankementen in de woning. Hiervan heeft hij het hoofd administratie van de delegatie in oktober 2008 op de hoogte gesteld.
Na een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), dat de Commissie aanraadde een tuchtprocedure tegen verzoeker in te leiden en de huur van de woning van hem terug te vorderen, en vervolgens van het Bureau voor onderzoek en discipline van de Commissie (IDOC), heeft de Commissie in juli 2014 besloten om een procedure bij de tuchtraad in te leiden met het oog op een sanctie wegens niet-nakoming van een aantal statutaire verplichtingen en de terugbetaling van de huur op basis van artikel 22 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”), betreffende de vergoeding door ambtenaren van schade die zij de Unie hebben berokkend. Eind oktober 2014 heeft de tuchtraad een advies uitgebracht waarin de Commissie werd voorgesteld om de huur over de maanden januari 2009 tot augustus 2010 van verzoeker terug te vorderen en hem de tuchtmaatregel van opschorting van plaatsing in een hogere salaristrap voor de duur van 18 maanden op te leggen.
In februari 2015 heeft het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) van de Commissie een besluit genomen overeenkomstig het advies van de tuchtraad (hierna: „bestreden besluit”).
Nadat verzoekers klacht tegen het bestreden besluit was afgewezen, heeft hij bij het Gerecht voor ambtenarenzaken beroep ingesteld tot, primair, nietigverklaring van het bestreden besluit en, subsidiair, vermindering van het aan de Commissie terug te betalen bedrag. Dit beroep is door het Gerecht voor ambtenarenzaken verworpen.(1)
In de door verzoeker ingestelde hogere voorziening vernietigt het Gerecht het arrest in eerste aanleg omdat het Gerecht voor ambtenarenzaken het dossier onjuist heeft opgevat, op verschillende punten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en niet heeft voldaan aan de motiveringsplicht.(2) Ten gronde bevestigt het Gerecht echter de opgelegde tuchtmaatregel, maar het vermindert het bedrag van de aan de Commissie verschuldigde financiële vergoeding. In zijn arrest gaat het Gerecht met name in op de omvang van de loyaliteitsplicht van ambtenaren, op de voorwaarden voor de financiële aansprakelijkheid wegens grove schuld van een ambtenaar en op de regels voor de tuchtprocedure.
Beoordeling door het Gerecht
Wat allereerst de loyaliteitsplicht betreft die met name krachtens artikel 11 van het Statuut op ambtenaren rust, zet het Gerecht uiteen dat de beoordeling van de loyaliteit van een persoon neerkomt op de beoordeling van zijn gedrag jegens de entiteit waaraan of de persoon aan wie die loyaliteit, afhankelijk van de context, verschuldigd is. Bij de vaststelling of die persoon niet loyaal jegens de Unie is geweest moet dus rekening worden gehouden met de redenen waarom een ambtenaar zich op een bepaalde wijze heeft gedragen. Dit gezegd zijnde, bevestigt het Gerecht de conclusie van het bestreden besluit dat verzoeker niet loyaal is geweest, waarbij het preciseert dat wanneer een ambtenaar heeft gevraagd om een dienstwoning die is aangepast aan de grootte van zijn gezin, de loyaliteitsplicht vereist dat hij daar met zijn gezin woont of dat hij laat weten daarvan af te zien wanneer zijn gezin die woning als gevolg van voortdurende problemen niet binnen redelijke termijn kan betrekken.
Vervolgens onderzoekt het Gerecht de eventuele financiële aansprakelijkheid van verzoeker krachtens artikel 22 van het Statuut, op grond waarvan een ambtenaar jegens de Unie geheel of gedeeltelijk financieel aansprakelijk kan worden gesteld wegens grove schuld zijnerzijds in de uitoefening van zijn functie of ter gelegenheid daarvan.
Allereerst herinnert het Gerecht eraan dat de rechter ten gronde in de uitoefening van zijn volledige rechtsmacht op basis van artikel 22 van het Statuut de mogelijkheid heeft om voor de vaststelling van de financiële aansprakelijkheid van een ambtenaar zijn eigen oordeel en motivering te geven. Tevens kan hij op grond daarvan aanvullende redenen toevoegen aan het bestreden besluit.
Vervolgens bevestigt het Gerecht dat verzoekers gedrag, namelijk het langdurig onregelmatig gebruik van zijn dienstwoning gedurende een periode langer dan een redelijke termijn, zonder deze op enigerlei wijze opnieuw ter beschikking te stellen aan de delegatie, moet worden gekwalificeerd als grove schuld waarvoor hij krachtens artikel 22 van het Statuut financieel aansprakelijk kan worden gesteld. Bovendien heeft de Unie voor de gehele huurperiode schade geleden bestaande in de volledige huur van het gezinsappartement dat verzoeker als dienstwoning was toegewezen, zonder dat de huur van een dergelijk appartement gerechtvaardigd was en zonder er enig nut aan te kunnen ontlenen. De door verzoeker aangevoerde omstandigheid dat de huur in het eerste jaar niet kon worden opgezegd, doet niet af aan die vaststelling.
In de uitoefening van zijn volledige rechtsmacht stelt het Gerecht evenwel vast dat de Commissie, die ter plaatse werd vertegenwoordigd door het hoofd administratie van de delegatie, heeft bijgedragen tot het volledig ontstaan van de schade terwijl zij de omvang daarvan had kunnen beperken. Het hoofd administratie van de delegatie had namelijk kunnen eisen dat verzoeker zijn dienstwoning zou verlaten, in plaats van hem slechts te wijzen op de onregelmatigheid van zijn situatie. Gelet op alle omstandigheden acht het Gerecht het daarom billijk om de door verzoeker aan de Unie verschuldigde vergoeding te verminderen.
Voor zover verzoeker zich beroept op de verjaringstermijn van vijf jaar die in artikel 85 van het Statuut voor de terugvordering van het onverschuldigd betaalde is vastgelegd en, subsidiair, op de verjaringstermijn van vijf jaar in de regels voor de algemene begroting van de Unie(3), merkt het Gerecht op dat de instellingen voor de terugvordering van een voordeel in natura, zoals de terbeschikkingstelling van een dienstwoning, afhankelijk van de omstandigheden gebruik kunnen maken van hetzij de procedure voor terugvordering van het onverschuldigd betaalde krachtens artikel 85, hetzij de procedure van artikel 22 van het Statuut. Het wijst er daarbij op dat de procedures van die twee bepalingen verschillen qua aard en qua inhoudelijke en vaststellingsvoorwaarden van de betrokken besluiten. Aangezien de Commissie in casu heeft gekozen voor de procedure van artikel 22 van het Statuut, is de vijfjarige verjaringstermijn van artikel 85 van het Statuut noch overigens die welke in de regels voor de algemene begroting van de Unie is vastgelegd, van toepassing. Bij gebreke van een wettelijke verjaringstermijn voor de vaststelling van een besluit krachtens artikel 22, diende de Commissie het besluit op grond van het vereiste van rechtszekerheid alleen binnen een redelijke termijn vast te stellen, hetgeen zij, gelet op alle omstandigheden van de zaak, in casu heeft gedaan.
Voorts weigert het Gerecht verzoeker als klokkenluider in de zin van artikel 22 bis van het Statuut te erkennen als verzachtende omstandigheid voor zijn financiële aansprakelijkheid. Zelfs al zou verzoeker terecht de frauduleuze gedraging van een collega hebben gemeld, dan nog kan hij zich niet beroepen op de hoedanigheid van klokkenluider, verondersteld al dat die hoedanigheid een verzachtende omstandigheid had kunnen vormen, aangezien de aan de kaak gestelde feiten reeds bekend waren en geen verband hielden met de hem verweten feiten.
Wat ten slotte de regels voor de tuchtprocedure betreft, brengt het Gerecht in herinnering dat het niet nodig is om de mogelijke fout van een ambtenaar al in de aan de eigenlijke tuchtprocedure voorafgaande onderzoeksfase te concretiseren, maar dat deze tijdens het onderzoek kan worden aangepast rekening houdend met het verloop ervan. Meer bepaald wordt bij een tuchtprocedure voor de tuchtraad de aan de betrokken ambtenaar verweten fout omschreven in het rapport van het TABG dat die raad bij zijn inschakeling wordt voorgelegd, hetgeen dus na de onderzoeksfase is.
Anders dan verzoeker stelt is het de taak van het TABG – en eventueel van de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt – om de regelmatigheid van de onderzoeksprocedure en vervolgens van de gehele tuchtprocedure te controleren, en niet die van de tuchtraad, die alleen de regelmatigheid van de bij hem aanhangige procedure moet controleren. Is de tuchtraad echter van mening dat de voorafgaande onderzoeksprocedure ontoereikend was, dan moet hij ter aanvulling eigen vragen stellen of zelfs een onderzoek op tegenspraak instellen.
Met betrekking tot het onderzoek van de onderzoeksdiensten oordeelt het Gerecht dat dit onderzoek met het oog op de eerbiediging van de rechten van de verdediging moet worden opgenomen in het aan de tuchtraad en de betrokkene overgelegde dossier, temeer wanneer het TABG of de tuchtraad zich baseert op de uitkomst van dat onderzoek.
Ten slotte preciseert het Gerecht dat wanneer een beroep enkel strekt tot nietigverklaring van het eindbesluit van het TABG waarbij een tuchtmaatregel wordt opgelegd, de middelen en grieven die de ambtenaar aanvoert tegen de beoordeling in het advies van de tuchtraad dat aan dat besluit voorafgaat, alleen dan niet ter zake dienend zijn wanneer het eindbesluit duidelijk afwijkt van of geen rekening houdt met deze beoordeling.