Sprawa T‑693/16 P RENV-RX
(publikacja fragmentów)
HG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 15 grudnia 2021 r.
Odwołanie – Służba publiczna – Urzędnicy – Zatrudnienie w państwie trzecim – Miejsce zakwaterowania udostępnione przez administrację –Nieprzestrzeganie obowiązku zamieszkiwania w nim z rodziną – Postępowanie dyscyplinarne – Kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia przyniesienia na stopień wyżej – Naprawienie szkody poniesionej przez Unię – Artykuł 22 regulaminu pracowniczego – Oddalenie skargi co do istoty – Uchylenie wyroku w postępowaniu odwoławczym – Wyrok w sprawie odwołania poddany szczególnej procedurze kontroli orzeczeń przez Trybunał i uchylony – Przekazanie sprawy do Sądu
1. Urzędnicy – Prawa i obowiązki – Obowiązek lojalności – Zakres – Stwierdzenie uchybienia – Kryteria oceny – Powody uzasadniające postępowanie urzędnika – Zaliczenie
(regulamin pracowniczy, art. 11)
(zob. pkt 93–98)
2. Skargi urzędników – Nieograniczone prawo orzekania – Zakres – Możliwość uwzględnienia uzasadnienia uzupełniającego w stosunku do zaskarżonego aktu
(regulamin pracowniczy, art. 22 akapit trzeci, art. 91 ust. 1)
(zob. pkt 102, 104)
3. Urzędnicy – Zwrot nienależnych kwot – Zakres stosowania – Świadczenia w naturze przyznane urzędnikowi – Zaliczenie
(regulamin pracowniczy, art. 85)
(zob. pkt 109)
4. Urzędnicy – Zwrot nienależnych kwot – Termin przedawnienia – Powołanie się przez urzędnika, który dopuścił się poważnego uchybienia – Postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnych kwot oraz postępowanie w przedmiocie naprawienie szkody poniesionej przez Unię wskutek poważnego uchybienia, którego dopuścił się urzędnik – Różne przesłanki stosowania – Niedopuszczalność
(regulamin pracowniczy, art. 22, 85)
(zob. pkt 112, 113)
5. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Uchybienie brane pod uwagę dla celów postępowania dyscyplinarnego – Definicja uchybienia przyjęta przez administrację – Zmiana zakresu lub charakteru uchybienia w trakcie dochodzenia – Dopuszczalność w świetle poszanowania prawa do obrony
(regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 1–3, 12 ust. 1,2)
(zob. pkt 159)
6. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie – Poszanowanie prawa do obrony – Środki dowodowe przeprowadzone przez służby dochodzeniowe – Obowiązek włączenia tych środków przez administrację do akt sprawy przekazywanych komisji dyscyplinarnej i zainteresowanemu urzędnikowi
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2, lit. B; regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 13 ust. 1)
(zob. pkt 163)
7. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Kara – Uznanie przysługujące organowi powołującemu – Opinia komisji dyscyplinarnej – Możliwość zakwestionowania opinii przez zainteresowanego przy okazji skargi na decyzję w sprawie kary – Przesłanki – Uwzględnienie oceny dokonanej przez komisję dyscyplinarną w decyzji w sprawie sankcji
(regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 3, 11–18)
(zob. pkt 170)
8. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Role i uprawnienia odpowiednio komisji dyscyplinarnej oraz organu powołującego – Komisja dyscyplinarna – Uprawnienie do kontroli prawidłowości dochodzenia – Brak
(regulamin pracowniczy, załącznik IX, art. 17, 18)
(zob. pkt 240)
9. Urzędnicy – Prawa i obowiązki – Stanowiące odstępstwa przepisy szczególne, mające zastosowanie do urzędników zatrudnionych w państwie trzecim – Zapewnienie służbowego zakwaterowania – Miejsce zakwaterowania dostosowane do potrzeb rodziny urzędnika – Obowiązek zamieszkiwania tam z rodziną – Naruszenie – Poważne uchybienie – Szkoda poniesiona przez Unię, odpowiadająca czynszowi najmu uiszczanemu z tytułu mieszkania służbowego – Obowiązek naprawienia tej szkody przez urzędnika
(regulamin pracowniczy, art. 11, 22 i załącznik X, art. 5 ust. 1)
(zob. pkt 295, 300, 302)
10. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Postępowanie dyscyplinarne – Termin – Obowiązek podjęcia przez administrację działania w rozsądnym terminie – Ocena
(regulamin pracowniczy, art. 22, 85; rozporządzenie Parlamentu i Rady nr 966/2012, art. 81)
(zob. pkt 307–310)
11. Urzędnicy – Prawa i obowiązki – Powiadomienie o faktach mogących wzbudzać podejrzenia co do istnienia nielegalnej działalności lub poważnego uchybienia – Ochrona przed postępowaniem dyscyplinarnym – Granice
(regulamin pracowniczy, art. 22a ust. 1)
(zob. pkt 315)
12. Skargi urzędników – Nieograniczone prawo orzekania – Zakres – Możliwość zmniejszenia wymaganego od urzędnika odszkodowania z powodu poważnego uchybienia z jego strony – Przyczynienie się przez instytucję do pełnego rozmiaru poniesionej przez nią szkody
(regulamin pracowniczy, art. 22 akapit trzeci, art. 91 ust. 1)
(zob. pkt 318, 319)
Streszczenie
Wnoszący odwołanie, HG, był zatrudniony w charakterze doradcy w delegaturze Komisji Europejskiej w państwie trzecim w latach 2008–2013. W związku z tym Komisja udostępniła mu, pod pewnymi warunkami, wynajęte przez siebie mieszkanie służbowe, odpowiadające potrzebom rodziny HG, począwszy od września 2008 r. na okres dwóch lat.
Tymczasem wnoszący odwołanie zajmował to mieszkanie zaledwie kilka dni w tygodniu, bez swojej rodziny, co uzasadniał utrzymywaniem się problemów rodzinnych oraz istnieniem wewnętrznych usterek w mieszkaniu, o czym informował dyrektora administracyjnego delegatury od października 2008 r.
Po zakończeniu dochodzenia prowadzonego przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), który zalecił Komisji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec wnoszącego odwołanie i odzyskanie od niego czynszów najmu uiszczanych za mieszkanie, a następnie dochodzenia prowadzonego przez Biuro Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji (IDOC), w lipcu 2014 r. Komisja postanowiła wszcząć takie postępowanie przed komisją dyscyplinarną w celu nałożenia kary za naruszenie szeregu obowiązków regulaminowych i w celu uzyskania zwrotu czynszu najmu na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), dotyczącego naprawienia przez urzędników szkody poniesionej przez Unię z ich winy. Pod koniec października 2014 r. komisja ta wydała opinię, w której zaproponowała Komisji odzyskanie od wnoszącego odwołanie czynszu najmu uiszczanego za okres od stycznia 2009 r. do sierpnia 2010 r. i nałożenie na niego kary w postaci zawieszenia przeniesienia na wyższy stopień na okres 18 miesięcy.
W lutym 2015 r. organ powołujący Komisji wydał decyzję (zwaną dalej „sporną decyzją”) zgodną z opinią komisji dyscyplinarnej.
Ponieważ zażalenie złożone przez wnoszącego odwołanie na sporną decyzję zostało oddalone, wniósł on do Sądu do spraw Służby Publicznej skargę mającą na celu w szczególności stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz, tytułem żądania ewentualnego, obniżenie kwoty podlegającej zwrotowi Komisji. Sąd do spraw Służby Publicznej oddalił jednak tę skargę(1).
W wyniku odwołania wnoszącego odwołanie Sąd uchylił wyrok wydany w pierwszej instancji ze względu na to, że Sąd do spraw Służby Publicznej przeinaczył okoliczności zawarte w aktach sprawy, naruszył prawo i naruszył obowiązek uzasadnienia(2). Jednakże orzekając co do istoty sprawy Sąd potwierdził zasadniczo wymierzoną w nim karę dyscyplinarną, obniżając jednocześnie kwotę odszkodowania należnego Komisji. W swoim wyroku Sąd wyjaśnił w szczególności zakres ciążącego na urzędnikach obowiązku lojalności, warunki powstania odpowiedzialności finansowej urzędnika z powodu poważnego uchybienia z jego strony, a także przepisy regulujące postępowania dyscyplinarne.
Ocena Sądu
Co się tyczy przede wszystkim obowiązku lojalności, który ciąży na urzędnikach na mocy w szczególności art. 11 regulaminu pracowniczego, Sąd stwierdził, że ocena lojalności danej osoby jest równoważna z oceną jej zachowania wobec podmiotu lub osoby, której ta lojalność jest należna w zależności od kontekstu, i że w konsekwencji powody, które skłoniły urzędnika do przyjęcia określonego zachowania, są brane pod uwagę przy ustalaniu, czy był on nielojalny wobec Unii. Niemniej jednak Sąd potwierdził zawarty w spornej decyzji wniosek stwierdzający brak lojalności wnoszącego odwołanie, uściślając, że w przypadku urzędnika, który wystąpił o mieszkanie służbowe dostosowane do potrzeb swojej rodziny, obowiązek lojalności wymaga, by zajmował je wraz z tą rodziną lub aby poinformował, że rezygnuje z niego, gdy po upływie rozsądnego terminu utrzymujące się trudności uniemożliwiają jego rodzinie przeprowadzkę tam.
Tym samym Sąd bada następnie ewentualną odpowiedzialność finansową wnoszącego odwołanie na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego, który przewiduje możliwość zobowiązania urzędnika do naprawy w całości lub w części szkody poniesionej przez Unię w wyniku poważnych uchybień, których dopuścił się przy wykonywaniu obowiązków służbowych lub w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.
Na wstępie przypomniał, że sąd rozpoznający sprawę co do istoty, korzystając z nieograniczonego prawa orzekania na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego, ma możliwość przedstawienia własnej oceny i uzasadnienia w celu ustalenia odpowiedzialności finansowej urzędnika, a także dodania w tym względzie uzasadnienia uzupełniającego w stosunku do spornej decyzji.
Sąd potwierdził następnie kwalifikację zachowania wnoszącego odwołanie, polegającego mianowicie na nieprawidłowym długotrwałym korzystaniu z mieszkania służbowego po upływie rozsądnego terminu i niepodejmowaniu żadnych kroków wobec delegatury w celu przekazania go z powrotem do jej dyspozycji, jako poważnego uchybienia mogącego powodować powstanie jego odpowiedzialności finansowej na podstawie art. 22 regulaminu pracowniczego. Ponadto, w całym okresie najmu Unia poniosła szkodę odpowiadającą sumie czynszów uiszczanych za przyznane wnoszącemu odwołanie mieszkanie służbowe o wielkości dostosowanej do potrzeb rodziny, przy czym najem takiego mieszkania nie był uzasadniony i nie czerpał on z niego jakiejkolwiek korzyści. Podnoszona przez wnoszącego odwołanie okoliczność, że umowa najmu nie mogła zostać rozwiązana w pierwszym roku, nie ma wpływu na to stwierdzenie.
Jednakże w ramach przysługującego mu nieograniczonego prawa orzekania Sąd stwierdził, że Komisja, reprezentowana w niniejszej sprawie przez dyrektora administracyjnego delegatury, przyczyniła się do pełnego rozmiaru poniesionej przez nią szkody, chociaż mogła ograniczyć jej zakres. W tym kontekście dyrektor administracyjny delegatury powinien był wymagać od wnoszącego odwołanie, aby opuścił swoje mieszkanie służbowe, zamiast poprzestać na przypominaniu mu o nieprawidłowości tej sytuacji. I tak, w świetle wszystkich okoliczności niniejszej sprawy Sąd ocenił ex æquo et bono, że należy zmniejszyć zakres należnego przez wnoszącego odwołanie odszkodowania za szkodę poniesioną przez Unię.
W zakresie, w jakim wnoszący odwołanie powołuje się na pięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 85 regulaminu pracowniczego w przypadku żądania zwrotu nienależnych kwot, a posiłkowo termin przewidziany w rozporządzeniu w sprawie budżetu ogólnego Unii(3), Sąd stwierdził, że w celu odzyskania świadczeń w naturze, takich jak dostarczenie mieszkania służbowego, instytucje mogą, w zależności od okoliczności, skorzystać albo z roszczenia o zwrot nienależnych kwot na podstawie wspomnianego art. 85, albo z procedury przewidzianej w art. 22 regulaminu pracowniczego, podkreślając jednocześnie, że procedury przewidziane w tych dwóch przepisach różnią się od siebie, zarówno jeśli chodzi o charakter jak i przesłanki materialne oraz przyjmowanie rozpatrywanych decyzji. Tymczasem, ponieważ Komisja skorzystała w niniejszej sprawie z procedury przewidzianej w art. 22 regulaminu pracowniczego, nie ma do niej zastosowania pięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 85 regulaminu pracowniczego ani zresztą termin przedawnienia przewidziany w rozporządzeniu w sprawie budżetu ogólnego Unii. W braku przewidzianego przepisami terminu przedawnienia do wydania decyzji na podstawie art. 22, zgodnie z wymogiem pewności prawa Komisja była zobowiązana jedynie wydać ją w rozsądnym terminie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy.
Ponadto Sąd odmówił uznania wnoszącego odwołanie za urzędnika sygnalizującego nadużycia w rozumieniu art. 22a regulaminu pracowniczego jako okoliczności łagodzącej w świetle jego odpowiedzialności finansowej. Nawet jeśli bowiem wnoszący odwołanie słusznie powiadomił o oszukańczym zachowaniu współpracownika, to nie może on powoływać się na status urzędnika sygnalizującego nadużycia, zakładając, że taki status mógł stanowić okoliczność łagodzącą, ponieważ ujawnione fakty były już znane i nie miały nic wspólnego z przyjętymi przeciwko niemu zarzutami.
Wreszcie, co się tyczy przepisów regulujących postępowania dyscyplinarne, Sąd przypomniał, że nie można dokładnie określić ewentualnego przewinienia zarzucanego urzędnikowi od etapu dochodzenia poprzedzającego postępowanie dyscyplinarne sensu stricto, lecz że w trakcie dochodzenia można dokonać dostosowań w tym względzie z uwagi na jego przebieg. W szczególności w przypadku postępowania dyscyplinarnego przed komisją dyscyplinarną uchybienie zarzucane danemu urzędnikowi jest określone w sprawozdaniu organu powołującego towarzyszącym skierowaniu sprawy do wspomnianej komisji, które nastąpiło po zakończeniu tego etapu dochodzenia.
Wbrew twierdzeniom wnoszącego odwołanie to organ powołujący – a w razie potrzeby sąd rozpoznający sprawę – powinien sprawdzić prawidłowość dochodzenia, a następnie całego postępowania dyscyplinarnego, a nie komisja dyscyplinarna, która powinna kontrolować jedynie prawidłowość przebiegu prowadzonego przez siebie postępowania. Jednakże jeżeli ta komisja uzna dochodzenie wstępne za niewystarczające, powinna je uzupełnić własnymi pytaniami, a nawet dochodzeniem kontradyktoryjnym.
Jeśli chodzi o środki dowodowe przeprowadzone przez służby dochodzeniowe, Sąd wymaga dla celów przestrzegania prawa do obrony, aby stanowiły one część akt przekazanych komisji dyscyplinarnej i zainteresowanemu, tym bardziej gdy organ powołujący lub komisja dyscyplinarna opierają się na wyniku tych środków.
Wreszcie Sąd wyjaśnił, że w przypadku skargi mającej na celu jedynie stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu powołującego nakładającej karę, zarzuty i zastrzeżenia, które dany urzędnik podnosi wobec ocen zawartych w opinii komisji dyscyplinarnej poprzedzającej wydanie tej decyzji, są bezskuteczne tylko w zakresie, w jakim ostateczna decyzja wyraźnie odbiega od tych ocen lub wyraźnie ich nie uwzględnia.