Sprawy połączone T‑204/08 i T‑212/08
Team Relocations NV i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Rynek usług w zakresie przeprowadzek międzynarodowych w Belgii – Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 81 WE – Ustalanie cen – Podział rynku – Manipulowanie postępowaniami przetargowymi – Jednolite i ciągłe naruszenie – Możliwość przypisania zachowania noszącego znamiona naruszenia – Grzywny – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien z 2006 r.
Streszczenie wyroku
1. Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Porozumienia i uzgodnione praktyki stanowiące jednolite naruszenie – Pojęcie
(art. 81 ust. 1 WE)
2. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Obrót
(komunikat Komisji 2006/C 210/02, pkt 13)
3. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Zasada indywidualizacji kary
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2006/C 210/02)
4. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Czas trwania naruszenia
(komunikat Komisji 2006/C 210/02)
5. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Odstraszający charakter – Ocena
(komunikat Komisji 2006/C 210/02, pkt 25)
6. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Okoliczności łagodzące – Ocena
(komunikat Komisji 2006/C 210/02, pkt 29)
7. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Okoliczności łagodzące – Zachowanie antykonkurencyjne wynikające z udzielenia upoważnienia lub zachęty przez organy władzy publicznej
(komunikat Komisji 2006/C 210/02, pkt 29 tiret ostatnie)
8. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Obniżenie grzywny ze względu na sytuację finansową przedsiębiorstwa – Przesłanki
(komunikat Komisji 2006/C 210/02, § 35)
1. Podział ciągłego zachowania charakteryzującego się tym samym pojedynczym celem na kilka odrębnych naruszeń, podczas gdy zachodzi jednolite naruszenie, które stopniowo konkretyzowało się zarówno w drodze porozumień, jak i uzgodnionych praktyk, byłby sztuczny.
W takich okolicznościach przedsiębiorstwo, które wzięło udział w naruszeniu poprzez własne zachowanie, wchodzące w zakres pojęć porozumienia lub uzgodnionej praktyki o celu antykonkurencyjnym w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE i służące przyczynieniu się do realizacji naruszenia jako całości, może być także odpowiedzialne przez cały okres swojego udziału w naruszeniu za zachowania podjęte przez inne przedsiębiorstwa w ramach tego samego naruszenia.
Aby ustalić istnienie naruszenia jednolitego i ciągłego, Komisja musi udowodnić, że dane przedsiębiorstwo zamierzało przyczynić się swoim zachowaniem do wspólnych celów realizowanych przez ogół uczestników i że wiedziało ono o postępowaniu planowanym lub wprowadzanym w życie przez inne przedsiębiorstwa w dążeniu do tych samych celów lub że mogło to rozsądnie przewidzieć i było gotowe zaakceptować takie ryzyko.
Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki mogą być bowiem traktowane jako elementy konstytutywne jednolitego porozumienia antykonkurencyjnego jedynie wówczas, gdy zostanie ustalone, że wpisują się one w ogólny plan realizujący wspólny cel. Poza tym jedynie w przypadku, gdy przedsiębiorstwo w momencie udziału w tych porozumieniach, decyzjach i uzgodnionych praktykach wiedziało lub powinno było wiedzieć, że postępując w ten sposób, staje się częścią jednolitego porozumienia, jego udział w danych porozumieniach, decyzjach i uzgodnionych praktykach może stanowić wyraz przystąpienia do tego porozumienia.
Aby ustalić udział przedsiębiorstwa w jednolitym i ciągłym naruszeniu, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: musi istnieć ogólny plan realizujący wspólny cel, przedsiębiorstwo musi celowo przyczyniać się do realizacji tego planu, a także przedsiębiorstwo musi posiadać wiedzę (udowodnioną lub domniemaną) na temat noszących znamiona naruszenia zachowań pozostałych uczestników.
Co się tyczy istnienia ogólnego planu realizującego wspólny cel, pojęcie wspólnego celu nie może zostać zdefiniowane za pomocą ogólnego odniesienia do zakłócenia konkurencji na rynku, którego dotyczy naruszenie, ponieważ wpływ na konkurencję jako cel lub skutek jest elementem konstytutywnym każdego zachowania wchodzącego w zakres zastosowania art. 81 ust. 1 WE. Taka definicja pojęcia wspólnego celu mogłaby pozbawić pojęcie jednolitego i ciągłego naruszenia części jego znaczenia, ponieważ pociągałaby za sobą konieczność systematycznej kwalifikacji kilku zachowań dotyczących jednego sektora gospodarki, które są zakazane przez art. 81 ust. 1 WE, jako elementów stanowiących jednolite naruszenie. Zatem aby zakwalifikować różne działania jako jednolite i ciągłe naruszenie, należy uwzględnić wszelkie okoliczności mogące dowodzić istniejącej między nimi komplementarności lub mogące jej zaprzeczyć, takie jak okres stosowania, treść (w tym zastosowane metody) i jednocześnie cel różnych zarzucanych działań.
(por. pkt 33–37, 40)
2. Punkt 13 wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje, że „[w] celu ustalenia kwoty podstawowej grzywny Komisja uwzględni wartość sprzedaży dóbr lub usług zrealizowanych przez przedsiębiorstwo, mających bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem […]”. Z przepisu tego nie wynika, że w celu obliczenia wartości sprzedaży mającej znaczenie dla sprawy może być uwzględniona wyłącznie wartość sprzedaży wynikająca z transakcji, na które praktyki noszące znamiona naruszenia wywarły faktyczny wpływ. Treść pkt 13 wspomnianych wytycznych odnosi się zatem do „sprzedaży […] mających bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem”, a nie do „sprzedaży, na które naruszenie wywierało wpływ”. Sformułowanie pkt 13 dotyczy zatem sprzedaży zrealizowanych na rynku właściwym.
Wykładnia ta jest poparta celem reguł konkurencji przewidzianych w prawie Unii. W celu ustalenia podstawowej kwoty grzywien wymierzanych w sprawach dotyczących karteli Komisja nie jest zobowiązana do ustalenia indywidualnych sprzedaży, na które kartel miał wpływ. Tego rodzaju obowiązek nie został bowiem nigdy sformułowany przez sądy Unii i nic nie wskazuje na to, by Komisja miała zamiar przyjąć na siebie taki obowiązek we wspomnianych wytycznych. Ponadto w sprawach dotyczących karteli, które ze swej natury są poufne, jest nieuniknione, że niektóre dowody na okoliczność każdego z przejawów praktyk antykonkurencyjnych nie zostaną ujawnione.
Co więcej, część obrotu pochodząca ze sprzedaży towarów, których dotyczy naruszenie, może być właściwą wskazówką co do rozmiaru naruszenia na danym rynku. W szczególności obrót osiągany ze sprzedaży towarów będących przedmiotem ograniczającej praktyki stanowi okoliczność obiektywną, która pozwala na właściwe określenie szkodliwości tej praktyki dla normalnej konkurencji.
(por. pkt 61–66)
3. Gdy naruszenie zostało popełnione przez kilka przedsiębiorstw, należy zbadać względną wagę udziału w naruszeniu każdego z tych przedsiębiorstw. Wniosek ten stanowi logiczną konsekwencję zasady indywidualizacji kar i sankcji, zgodnie z którą przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność wyłącznie za czyny, które mu się indywidualnie zarzuca. Jest to zasada, która znajduje zastosowanie we wszelkich postępowaniach administracyjnych mogących doprowadzić do zastosowania sankcji na podstawie przewidzianych w prawie Unii reguł konkurencji. Waga naruszenia winna być przedmiotem indywidualnej oceny, dokonanej na podstawie licznych elementów, takich jak w szczególności: okoliczności sprawy, jej kontekst i odstraszające działanie grzywien. Fakt, że przedsiębiorstwo nie uczestniczyło we wszystkich częściach składowych kartelu lub że odgrywało nieistotną rolę w tych aspektach działalności kartelu, w których uczestniczyło, winien zostać uwzględniony w trakcie oceny wagi naruszenia oraz przy określaniu wysokości grzywny.
Niemniej jednak ocena indywidualnych okoliczności ma miejsce nie w ramach oceny wagi naruszenia, tzn. na etapie ustalania podstawowej kwoty grzywny, ale w ramach dostosowania podstawowej kwoty grzywny w zależności od okoliczności łagodzących lub obciążających.
Komisja może brać pod uwagę pewne aspekty „wagi” w rozumieniu art. 23 rozporządzenia nr 1/2003 w ramach oceny okoliczności łagodzących lub obciążających, a nie w ramach „wagi” w rozumieniu użytym w wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien.
Wspomniane wytyczne wprowadziły fundamentalną zmianę w metodologii obliczania grzywien. Po pierwsze, został zniesiony podział naruszeń na trzy kategorie („naruszenia o małym znaczeniu”, „poważne naruszenia” oraz „bardzo poważne naruszenia”). Aktualny system zawiera skalę od 0% do 30%, pozwalającą na uwzględnienie bardziej subtelnych różnic w zależności od wagi naruszenia. Po drugie, zniesiono ryczałtowe określenie kwot grzywien. Odtąd podstawowa kwota grzywny jest obliczana na podstawie wartości sprzedaży zrealizowanej przez każde z przedsiębiorstw w pośrednim lub bezpośrednim związku z naruszeniem. Ta nowa metodologia pozwala zatem na łatwiejsze uwzględnienie w ramach oceny wagi naruszenia zakresu indywidualnego udziału każdego z przedsiębiorstw. Pozwala ona również na uwzględnienie ewentualnego zmniejszenia wagi jednolitego naruszenia w czasie.
Chociaż względna waga udziału w naruszeniu i szczególne okoliczności sprawy winny zostać uwzględnione, Komisja, na podstawie wspomnianych wytycznych, może dokonać takiego uwzględnienia na etapie oceny wagi naruszenia lub dostosowania podstawowej kwoty grzywny w zależności od okoliczności łagodzących i obciążających. W przypadku, w którym Komisja wybierze to ostatnie podejście, ocena okoliczności łagodzących i obciążających winna jednakże umożliwić stosowne uwzględnienie względnej wagi udziału w jednolitym naruszeniu, jak również ewentualnej zmiany tej wagi w czasie.
(por. pkt 84–87, 89, 90, 92)
4. Jeżeli chodzi o możliwość pomnożenia kwoty, której wysokość została określona w zależności od wartości sprzedaży, przez liczbę lat trwania uczestnictwa w naruszeniu, art. 23 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 ogranicza się do wskazania, że „przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględnia się ciężar i czas trwania naruszenia”, nie precyzując przy tym konkretnej metody, za pomocą której należy uwzględnić czas trwania naruszenia. Pomnożenie przez liczbę lat uczestnictwa w naruszeniu, przewidziane w wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003, jest równoznaczne z podwyższeniem kwoty o 100% rocznie. Podejście to stanowi fundamentalną zmianę w metodologii uwzględniania czasu trwania kartelu. Ewolucja ta nie jest jednak sprzeczna z art. 23 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003.
Chociaż w przeszłości Komisja brała niekiedy pod uwagę ewolucję naruszenia w czasie w kontekście zwiększenia kwoty grzywny ze względu na czas jego trwania, żaden przepis wspomnianych wytycznych nie zobowiązuje jej do stosowania w takim przypadku mnożnika, który nie przekracza dwóch, lub do zmniejszenia przyjętej ze względu na wagę naruszenia wartości sprzedaży.
(por. pkt 107–110)
5. Punkt 25 wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje, że „niezależnie od okresu uczestnictwa danego przedsiębiorstwa w naruszaniu przepisów Komisja dołączy do kwoty podstawowej kwotę w wysokości 15 do 25% wartości sprzedaży […] w celu odstraszania przedsiębiorstw od samego zawierania porozumień horyzontalnych dotyczących ustalania cen, podziału rynku i ograniczenia produkcji”.
Zasada równego traktowania nie zostaje naruszona w sytuacji, gdy Komisja stosuje jednakową kwotę dodatkową w stosunku do wszystkich adresatów swojej decyzji, ponieważ wszyscy uczestniczyli w jednolitym i ciągłym naruszeniu polegającym między innymi na ustalaniu cen lub podziale rynku.
Brzmienie pkt 25 wspomnianych wytycznych („inclura”, „will include” i „fügt hinzu”) wskazuje poza tym, że jeśli chodzi o rażące naruszenia, nałożenie kwoty dodatkowej jest czynnością automatyczną, która nie wymaga zaistnienia innych czynników.
(por. pkt 116, 117)
6. Zgodnie z pkt 29 tiret trzecie wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 w celu skorzystania z obniżenia grzywny z powodu wystąpienia okoliczności łagodzących dane przedsiębiorstwo winno „dostarcz[yć] […] dow[ód], że jego udział w naruszeniu przepisów jest zasadniczo ograniczony”, oraz „w konsekwencji udowodni[ć], że w okresie, w którym przystąpiło ono do wywołujących naruszenie przepisów porozumień, w istocie powstrzymywało się ono od stosowania postanowień tych porozumień, przyjmując na rynku postawę prokonkurencyjną”.
Niemniej jednak posłużenie się wyrażeniem „takich jak” wskazuje, że wykaz okoliczności przewidzianych w pkt 29 wspomnianych wytycznych nie jest wyczerpujący. Poza tym szczególne okoliczności sprawy, zwłaszcza udział przedsiębiorstwa lub jego brak we wszystkich częściach składowych naruszenia, winny zostać uwzględnione – jeżeli nie na etapie oceny wagi naruszenia, to przynajmniej w ramach dostosowania kwoty podstawowej grzywny w zależności od okoliczności łagodzących i obciążających. Obowiązek ten był bowiem jednym z powodów, które umożliwiły Trybunałowi potwierdzenie, że pojęcie jednolitego i ciągłego naruszenia nie pozostaje w sprzeczności z zasadą osobistej odpowiedzialności za naruszenia prawa konkurencji. Same kryteria ustanowione w tym pkt 29 nie gwarantują takiej możliwości.
(por. pkt 126, 127)
7. Punkt 29 tiret ostatnie wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje, że podstawowa kwota grzywny może zostać obniżona, „jeżeli [udzielono] na podstawie przepisów prawnych lub przez organy publiczne upoważnieni[a] lub zachęt[y] do działań zakłócających konkurencję”. W tym zakresie sama wiedza o antykonkurencyjnych zachowaniach niekoniecznie oznacza, że instytucja milcząco „upoważniła” do takiego zachowania lub że do niego „zachęcała” w rozumieniu pkt 29 tiret ostatnie wspomnianych wytycznych. Nie sposób bowiem utożsamiać bezczynności, na którą powołuje się zainteresowane przedsiębiorstwo, z czynnym zachowaniem, takim jak upoważnienie lub zachęcanie.
(por. pkt 131, 134)
8. Obniżenie grzywny na podstawie pkt 35 wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech warunków, mianowicie: od złożenia prośby w trakcie postępowania administracyjnego, od istnienia szczególnego kontekstu społeczno-gospodarczego i od braku zdolności płatniczej przedsiębiorstwa, które zobowiązane jest dostarczyć obiektywnych dowodów, że nałożenie grzywny zagroziłoby nieodwracalnie jego rentowności oraz doprowadziłoby do pozbawienia jego aktywów wszelkiej wartości.
Złożenie prośby w celu uzyskania obniżenia grzywny nie jest wyłącznie wymogiem formalnym, ale wymogiem, którego niespełnienie uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek wiążącej oceny sytuacji gospodarczej, skoro Komisja nie dysponuje istotnymi informacjami, takimi jak dane wewnętrzne danego przedsiębiorstwa, pozwalającymi na dokonanie oceny jego kondycji gospodarczej.
(por. pkt 171, 176)