Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
29 juli 2024(*)
„Prejudiciële verwijzing – Bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen – Richtlijn 2009/28/EG – Artikelen 17 en 18 – Richtlijn (EU) 2018/2001 – Artikelen 25, 29 en 30 – Duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria – Controle op de naleving van die criteria – Voor vervoer gebruikte biobrandstoffen – Productie van brandstoffen door middel van co‑verwerking – Bewijs van naleving van de duurzaamheidscriteria – Massabalansmethode – Methoden voor het bepalen van het gehalte met waterstof behandelde plantaardige oliën (HVO) in volgens dat procedé geproduceerde brandstof – Regeling van een lidstaat die een fysische 14C‑analyse vereist – Artikel 34 VWEU – Vrij verkeer van goederen”
In zaak C‑624/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) bij beslissing van 30 september 2022, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure
BP France SAS
tegen
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Derde kamer, N. Piçarra, N. Jääskinen en M. Gavalec (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: N. Mundhenke, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 oktober 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– BP France SAS, vertegenwoordigd door M. Dantin en A. Kourtih, avocats, bijgestaan door A. Comtesse York von Wartenberg en J. Lopez als deskundigen,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door J.‑L. Carré, V. Depenne, B. Fodda en M. Guiresse als gemachtigden,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en A. Hanje als gemachtigden,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door A. Posch, J. Schmoll, F. Koppensteiner en F. Werni als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. De Meester en F. Thiran als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 januari 2024,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 104, blz. 16), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1513 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 (PB 2015, L 239, blz. 1) (hierna: „richtlijn 2009/28”), de artikelen 25, 29 en 30 van richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82, met rectificaties in PB 2020, L 311, blz. 11, en PB L, 2024/90373) en artikel 34 VWEU.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen BP France SAS en de ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (minister van Economische Zaken, Financiën en Industriële en Digitale Soevereiniteit, Frankrijk) over de rechtmatigheid van de circulaire van de minister voor overheidsfinanciën van 18 augustus 2020 betreffende de belasting ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen (TIRIB) (hierna: „litigieuze circulaire”), waarbij wordt verplicht om gebruik te maken van een fysische laboratoriumanalyse met koolstof-14 om vast te stellen wat bij brandstof die middels co‑verwerking is geproduceerd het werkelijke gehalte is van met waterstof behandelde plantaardige oliën (hierna: „HVO”) van het type benzine of diesel.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2009/28
3 Richtlijn 2009/28 is met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken bij en vervangen door richtlijn 2018/2001. Artikel 2, tweede alinea, onder i), van richtlijn 2009/28 bevatte de volgende definitie:
„[...]
i) ‚biobrandstof’: vloeibare of gasvormige brandstof voor vervoer die geproduceerd is uit biomassa”.
4 Artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift „Bindende nationale algemene streefcijfers en maatregelen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen”, bepaalde in lid 4:
„Elke lidstaat ziet erop toe dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in alle vormen van vervoer in 2020 minstens 10 % bedraagt van het eindverbruik van energie in het vervoer in die lidstaat.
[...]”
5 In artikel 17 van die richtlijn, met als opschrift „Duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa”, was in lid 1 bepaald:
„Ongeacht of de grondstoffen op of buiten het grondgebied van de [Europese] Gemeenschap werden geteeld, wordt energie uit biobrandstoffen en vloeibare biomassa enkel in aanmerking genomen voor de doeleinden genoemd onder a), b) en c) hieronder, indien ze voldoen aan de duurzaamheidscriteria van de leden 2 tot en met 6:
a) het meten van de naleving van de voorschriften van deze richtlijn inzake nationale streefcijfers;
b) het meten van de naleving van de verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen;
c) het in aanmerking komen voor financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa.
[...]”
6 Dat artikel 17, leden 2 tot en met 5, omschreef de duurzaamheidscriteria voor de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa.
7 Het hiervoor vermelde artikel 17 bepaalde in lid 8:
„Voor de doeleinden genoemd in lid 1, onder a), b) en c), weigeren de lidstaten niet, wegens andere duurzaamheidsredenen, overeenkomstig dit artikel verkregen biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking te nemen.”
8 Artikel 18 van richtlijn 2009/28, met als opschrift „Controle van de naleving van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa”, bepaalde:
„1. Wanneer biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking moeten worden genomen voor de doeleinden, genoemd in artikel 17, lid 1, onder a), b) en c), verplichten de lidstaten de marktpartijen om aan te tonen dat voldaan is aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5. Zij verplichten de marktpartijen daartoe gebruik te maken van een massabalanssysteem dat:
a) toelaat leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen;
b) vereist dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van de onder a) bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven;
c) voorziet dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd.
[...]
3. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat de marktpartijen betrouwbare informatie indienen en de gegevens die gebruikt zijn om die informatie op te stellen, op verzoek ter beschikking van de lidstaat stellen. De lidstaten verplichten de marktdeelnemers om een passende norm op te stellen voor onafhankelijke audits van de door hen ingediende informatie, en om aan te tonen dat dit gebeurd is. Tijdens de audits moet worden nagegaan of de door de marktpartijen gebruikte systemen nauwkeurig en betrouwbaar zijn en bestand zijn tegen fraude. Voorts wordt ook de frequentie en de methode van de monsterneming gecontroleerd en wordt de robuustheid van de gegevens beoordeeld.
De in de eerste alinea bedoelde informatie heeft met name betrekking op informatie betreffende de naleving van de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, bedoelde duurzaamheidscriteria, passende en relevante informatie over maatregelen ter bescherming van bodem, water en lucht, voor herstel van aangetast land, ter voorkoming van overmatig watergebruik in gebieden waar water schaars is, alsmede passende en relevante informatie over maatregelen die zijn genomen om rekening te houden met de in artikel 17, lid 7, tweede alinea, bedoelde elementen.
[...]
4. De Gemeenschap streeft ernaar met derde landen bilaterale of multilaterale overeenkomsten te sluiten waarvan de bepalingen inzake duurzaamheidscriteria in overeenstemming zijn met die van deze richtlijn. Indien de Gemeenschap overeenkomsten heeft gesloten met bepalingen die onderwerpen die vallen onder de in artikel 17, leden 2 tot en met 5, bedoelde duurzaamheidscriteria bestrijken, kan de [Europese] Commissie besluiten dat die overeenkomsten aantonen dat biobrandstoffen en vloeibare biomassa die geproduceerd zijn op basis van in die landen geteelde grondstoffen, voldoen aan die duurzaamheidscriteria. [...]
De Commissie kan besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen waarbij normen worden bepaald voor de productie van biomassaproducten, accurate gegevens bevatten met het oog op de toepassing van artikel 17, lid 2, en/of aantonen dat leveringen van biobrandstoffen of vloeibare biomassa voldoen aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 3, 4 en 5, en/of dat geen materialen doelbewust zijn gewijzigd of verwijderd opdat de levering of een deel ervan onder bijlage IX komt te vallen. [...]
[...]
5. De Commissie neemt de in lid 4 vermelde besluiten alleen als de overeenkomst of het systeem in kwestie voldoet aan passende normen inzake betrouwbaarheid, transparantie en onafhankelijke auditing. [...]
De vrijwillige systemen, als bedoeld in lid 4 (‚de vrijwillige systemen) maken op gezette tijden, en ten minste jaarlijks een lijst van hun voor onafhankelijke audits gebruikte certificeringsorganen bekend en vermelden daarbij voor elk certificeringsorgaan door welke entiteit of nationale overheidsinstantie het is erkend, en onder het toezicht van welke entiteit of nationale overheidsinstantie het staat.
Met name ten behoeve van fraudepreventie kan de Commissie, op basis van een risicoanalyse of van de in lid 6, tweede alinea, van dit artikel, vermelde verslagen, de normen voor onafhankelijke auditing nader omschrijven en alle vrijwillige systemen ertoe verplichten die normen toe te passen. Dat geschiedt door middel van uitvoeringshandelingen die worden vastgesteld volgens de in artikel 25, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure. In dergelijke uitvoeringshandelingen wordt een termijn gesteld waarbinnen de vrijwillige systemen de normen geïmplementeerd moeten hebben. De Commissie kan besluiten tot erkenning van vrijwillige systemen intrekken indien zij die normen niet binnen de daarvoor gestelde termijn hebben geïmplementeerd.
[...]
7. Als een marktpartij bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een overeenkomst of systeem waarvoor een in lid 4 bedoeld besluit is genomen, mag een lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, noch dat hij de in lid 3, tweede alinea, van dit artikel bedoelde gegevens over maatregelen verstrekt.
[...]”
Richtlijn 2018/2001
9 In de overwegingen 94, 107 tot en met 110 en 126 van richtlijn 2018/2001 staat te lezen:
„(94) Biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen moeten altijd op een duurzame manier worden geproduceerd. Biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen die worden gebruikt om de streefcijfers van deze richtlijn te halen en die waarop steunregelingen van toepassing zijn, moeten dan ook voldoen aan duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria. De harmonisatie van die criteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa is van essentieel belang voor het verwezenlijken van de in artikel 194, lid 1, VWEU bepaalde doelstellingen van het energiebeleid van de Unie. Dergelijke harmonisatie garandeert de werking van de interne energiemarkt en faciliteert bijgevolg de handel tussen de lidstaten in conforme biobrandstoffen en vloeibare biomassa, vooral met betrekking de verplichting van de lidstaten om niet, vanwege andere duurzaamheidsredenen, te weigeren overeenkomstig deze richtlijn verkregen biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen in aanmerking te nemen. De positieve effecten van de harmonisatie van die criteria op een soepele werking van de interne energiemarkt en op het voorkomen van concurrentieverstoring in de Unie mogen niet in het gedrang komen. De lidstaten moet worden toegestaan aanvullende duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria vast te stellen voor biomassabrandstoffen.
[...]
(107) Uit ervaring met de praktische uitvoering van de duurzaamheidscriteria van de Unie blijkt dat het passend is de rol van vrijwillige internationale en nationale certificeringsregelingen voor de controle op de naleving van de duurzaamheidscriteria op geharmoniseerde wijze te versterken.
(108) Het is in het belang van de Unie prikkels te bieden voor de ontwikkeling van vrijwillige internationale of nationale systemen voor het vaststellen van normen voor de productie van duurzame biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen en voor het certificeren van het feit dat de productie van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen aan die normen voldoet. Daarom moeten voorzieningen worden getroffen om systemen te erkennen als systemen die betrouwbare bewijzen en gegevens opleveren, indien ze voldoen aan passende normen inzake betrouwbaarheid, transparantie en een onafhankelijke audit. Om te garanderen dat op een krachtige en geharmoniseerde manier wordt gecontroleerd of de duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria worden nageleefd, en in het bijzonder om fraude te voorkomen, moet de Commissie worden gemachtigd om gedetailleerde uitvoeringsbepalingen vast te stellen, met inbegrip van op de vrijwillige regelingen toe te passen adequate normen voor betrouwbaarheid, transparantie en onafhankelijke audit.
(109) Vrijwillige regelingen spelen een steeds belangrijkere rol bij het leveren van bewijs dat aan de duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen wordt voldaan. Daarom is het passend dat de Commissie eist dat vrijwillige, waaronder de reeds door de Commissie erkende, regelingen op regelmatige basis verslag uitbrengen over hun werkzaamheden. Dergelijke verslagen moeten openbaar worden gemaakt om de transparantie te vergroten en het toezicht door de Commissie te verbeteren. Daarnaast zouden deze verslagen de Commissie de nodige informatie geven om verslag uit te brengen over de werking van de vrijwillige regelingen om een beste praktijk vast te stellen en indien passend een voorstel in te dienen om een dergelijke beste praktijk verder te promoten.
(110) Om de werking van de interne markt te bevorderen, moet bewijs inzake de duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen die worden opgewekt overeenkomstig een door de Commissie erkende regeling, in alle lidstaten worden aanvaard. De lidstaten moeten helpen ervoor te zorgen dat de certificeringsbeginselen van vrijwillige regelingen correct worden toegepast door toezicht te houden op het beheer van de door het nationale accrediteringsorgaan geaccrediteerde certificeringsorganen en de vrijwillige regelingen in kennis te stellen van relevante opmerkingen.
[...]
(126) Om niet-essentiële onderdelen van de bepalingen van deze richtlijn te wijzigen of aan te vullen, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen met betrekking tot [...] het nader bepalen van de methode om het aandeel biobrandstof, en biogas voor vervoer, uit biomassa te bepalen wanneer deze in een gemeenschappelijk proces met fossiele brandstoffen wordt verwerkt en van de methode voor de beoordeling van broeikasgasemissiereducties uit hernieuwbare vloeibare en gasvormige transportbrandstoffen van niet-biologische oorsprong en uit brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof om ervoor te zorgen dat broeikasgasemissiereductiekredieten slechts één keer worden verleend; [...]”
10 Artikel 2 van deze richtlijn heeft als opschrift „Definities”, en bepaalt in de tweede alinea:
„De volgende definities gelden eveneens:
[...]
33) ‚biobrandstof’: uit biomassa geproduceerde vloeibare brandstof voor vervoer;
[...]”
11 Artikel 25 van die richtlijn, met als opschrift „Integratie van hernieuwbare energie in de vervoersector”, bepaalt in lid 1:
„Om het gebruik van hernieuwbare energie in de vervoersector te integreren, legt elke lidstaat brandstofleveranciers de verplichting op ervoor te zorgen dat het aandeel hernieuwbare energie in het eindverbruik van energie in de vervoersector in 2030 ten minste 14 % bedraagt (minimumaandeel) in overeenstemming met een indicatieve koers die door de lidstaat wordt vastgesteld en volgens de in dit artikel en in artikelen 26 en 27 bepaalde methode wordt berekend. [...]
[...]”
12 Artikel 28 van die richtlijn, met als opschrift „Overige bepalingen inzake hernieuwbare energie in de vervoerssector”, bepaalt in lid 5:
„Uiterlijk op 31 december 2021 stelt de Commissie overeenkomstig artikel [35] gedelegeerde handelingen vast ter aanvulling van deze richtlijn door de specificering van de methode voor het bepalen van het aandeel biobrandstoffen, en biogas voor vervoer, uit biomassa die in een gezamenlijk proces met fossiele brandstoffen worden verwerkt”.
13 In artikel 29 van richtlijn 2018/2001, met als opschrift „Duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen”, staat in lid 1 te lezen:
„Energie uit biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen wordt enkel in aanmerking genomen voor de onder a), b) en c) van deze alinea genoemde doeleinden, indien ze voldoen aan de in de leden 2 tot en met 7, en lid 10, bepaalde duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria:
a) het bijdragen aan het in artikel 3, lid 1, vastgestelde streefcijfer van de Unie en de aandelen hernieuwbare energie van de lidstaten;
b) het meten van de naleving van de verplichtingen tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, met inbegrip van de verplichting van artikel 25;
c) het in aanmerking komen voor financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen.
[...]”
14 Dat artikel 29 omschrijft in de leden 2 tot en met 7 de duurzaamheidscriteria voor de productie van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen.
15 Dat artikel 29, lid 12, luidt als volgt:
„Voor de in lid 1, eerste alinea, onder a), b) en c), bedoelde doeleinden, en onverminderd de artikelen 25 en 26, weigeren de lidstaten niet om overeenkomstig dit artikel verkregen biobrandstoffen en vloeibare biomassa in aanmerking te nemen om andere duurzaamheidsredenen. Dit lid laat overheidssteun die is toegekend uit hoofde van steunregelingen die zijn goedgekeurd vóór 24 december 2018, onverlet.”
16 Artikel 30 van richtlijn 2018/2001, met als opschrift „Verificatie van de naleving van de duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria”, luidt als volgt:
„1. Wanneer biobrandstoffen, vloeibare biomassa, biomassabrandstoffen of andere brandstoffen die in aanmerking komen om te worden meegeteld bij de berekening van de in artikel 27, lid 1, onder b), bedoelde teller, in aanmerking moeten worden genomen voor de in de artikelen 23 en 25 en in artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a), b) en c), bedoelde doeleinden, verplichten de lidstaten de marktdeelnemers om aan te tonen dat voldaan is aan de in de artikel 29, leden 2 tot en met 7, en lid 10, vastgestelde duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria. Zij verplichten de marktdeelnemers daartoe gebruik te maken van een massabalanssysteem dat:
a) toelaat leveringen van grondstoffen of brandstoffen met verschillende duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiekenmerken te mengen, bijvoorbeeld in een container, verwerkings‑ of logistieke faciliteit of transmissie‑ en distributie-infrastructuur of -locatie;
b) toelaat leveringen van grondstoffen met verschillende energie-inhoud te mengen met het oog op de verdere verwerking, mits de omvang van de leveringen aan de energie-inhoud ervan is aangepast;
c) vereist dat informatie over de duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiekenmerken en de omvang van de onder a) bedoelde leveringen aan het mengsel toegewezen blijven, en
d) bepaalt dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd en vereist dat die balans binnen een passende tijdsduur wordt bereikt.
Het massabalanssysteem zorgt ervoor dat elke levering slechts éénmaal onder artikel 7, lid 1, eerste alinea, a), b) of c), geteld wordt voor het berekenen van het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen en bevat informatie over de al dan niet geboden ondersteuning voor de productie van die levering en, in voorkomend geval, over het type steunverlening.
2. Wanneer een levering wordt verwerkt, wordt de informatie over de duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiekenmerken aangepast en toegewezen aan de verkregen output overeenkomstig de volgende regels:
a) als de verwerking van een levering grondstoffen slechts leidt tot één output die bedoeld is voor de productie van biobrandstoffen, vloeibare biomassa of biomassabrandstoffen, hernieuwbare vloeibare en gasvormige transportbrandstoffen van niet-biologische oorsprong, of brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof, worden de omvang van de levering en de desbetreffende duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiekenmerken aangepast door toepassing van een omzettingsfactor die de verhouding weergeeft tussen de massa van de output die bestemd is voor dergelijke productie, en de massa van de grondstof vóór verwerking;
b) als de verwerking van een levering grondstoffen leidt tot meer dan één output die bedoeld is voor de productie van biobrandstoffen, vloeibare biomassa, of biomassabrandstoffen, hernieuwbare vloeibare en gasvormige transportbrandstoffen van niet-biologische oorsprong, of brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof, wordt voor elke output een afzonderlijke omzettingsfactor toegepast en een afzonderlijke massabalans gebruikt.
3. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat marktdeelnemers betrouwbare informatie over de naleving van de in, en op grond van, artikel 25, lid 2, vastgestelde broeikasgasemissiedrempels en van de in artikel 29, leden 2 tot en met 7, en lid 10, vastgestelde duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria indienen, en dat de marktdeelnemers de gegevens die gebruikt zijn om die informatie op te stellen, op verzoek ter beschikking van de betrokken lidstaat stellen. De lidstaten verplichten de marktdeelnemers om een passende norm op te stellen voor onafhankelijke audits van de door hen ingediende informatie, en om aan te tonen dat dit gebeurd is. Voor de naleving van artikel 29, lid 6, onder a), en artikel 29, lid 7, onder a), mag gebruik worden gemaakt van audits door eerste of door tweede partijen tot aan het eerste verzamelpunt van de bosbiomassa. Tijdens de audits moet worden nagegaan of de door de marktdeelnemers gebruikte systemen nauwkeurig en betrouwbaar zijn en bestand zijn tegen fraude, met inbegrip van een controle om te waarborgen dat materialen niet opzettelijk worden gewijzigd of verwijderd opdat de levering of een deel ervan, een afvalstof of residu kan worden. Voorts worden ook de frequentie en de methode van de steekproeftrekking gecontroleerd en wordt de robuustheid van de gegevens beoordeeld.
[...]
4. De Commissie kan besluiten dat vrijwillige nationale of internationale systemen waarbij normen worden bepaald voor de productie van biobrandstoffen, vloeibare biomassa of biomassabrandstoffen, of andere brandstoffen die in aanmerking komen om te worden meegeteld bij de berekening van de in artikel 27, lid 1, onder b), bedoelde teller, accurate gegevens over broeikasgasemissiereducties verschaffen met het oog op de toepassing van artikel 25, lid 2, en artikel 29, lid 10, aantonen dat artikel 27, lid 3, en artikel 28, leden 2 en 4, zijn nageleefd of aantonen dat leveringen van biobrandstoffen, vloeibare biomassa of biomassabrandstoffen voldoen aan de in artikel 29, leden 2 tot en met 7, vastgestelde duurzaamheidscriteria. Om aan te tonen dat is voldaan aan de in artikel 29, leden 6 en 7, vastgestelde criteria, kunnen marktdeelnemers het vereiste bewijs rechtstreeks op het niveau van het oorsprongsgebied verstrekken. Voor de toepassing van artikel 29, lid 3, eerste alinea, onder c), ii), kan de Commissie tevens gebieden voor de bescherming van zeldzame, kwetsbare of bedreigde ecosystemen of soorten erkennen die bij internationale overeenkomsten zijn erkend of die zijn opgenomen in lijsten van intergouvernementele organisaties of de Internationale Unie voor behoud van de natuur en de natuurlijke hulpbronnen.
De Commissie kan besluiten dat die systemen accurate informatie bevatten over de maatregelen die zijn genomen voor de bescherming van bodem, water en lucht, het herstel van aangetast land en het vermijden van overmatig watergebruik in gebieden waar water schaars is, alsmede voor de certificering van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen met een laag risico op indirecte veranderingen in landgebruik.
[...]
6. De lidstaten kunnen nationale systemen instellen waarmee de naleving van de in artikel 29, leden 2 tot en met 7, en lid 10, vastgestelde duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria, en van de krachtens artikel 25, lid 2, vastgestelde broeikasgasemissiereductiedrempels voor hernieuwbare vloeibare en gasvormige transportbrandstoffen van niet-biologische oorsprong en brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof, en overeenkomstig artikel 28, lid 5, wordt gecontroleerd in de gehele bewakingsketen; zij betrekken daarbij de bevoegde nationale instanties.
[...]
9. Als een marktdeelnemer bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een systeem waarvoor een in lid 4 of lid 6 bedoeld besluit is genomen, mag een lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de in artikel 29, leden 2 tot en met 7, en lid 10, vastgestelde duurzaamheids‑ en broeikasgasemissiereductiecriteria.
[...]”
Gedelegeerde verordening 2023/1640
17 Gedelegeerde verordening (EU) 2023/1640 van de Commissie van 5 juni 2023 betreffende de methode voor het bepalen van het aandeel van biobrandstoffen en biogas voor vervoer geproduceerd uit biomassa die in een gezamenlijk proces met fossiele brandstoffen worden verwerkt (PB 2023, L 205, blz. 1) is vastgesteld op basis van artikel 28, lid 5, van richtlijn 2018/2001. Artikel 2 van die gedelegeerde verordening, met als opschrift „Massabalansmethode”, bepaalt:
„1. Indien een massabalansmethode wordt gebruikt, voert de marktdeelnemer de volledige massabalansanalyse van de totale massa van de in ‑ en outputs uit. De massabalansmethode moet ervoor zorgen dat het biogehalte van alle outputs evenredig is aan het biogehalte van de inputs en dat het aandeel biogeen materiaal dat door de resultaten van de radiokoolstoftest (14C) wordt geïdentificeerd, aan elke output wordt toegewezen. Er moeten verschillende omrekeningsfactoren worden toegepast voor elke output, die zo nauwkeurig mogelijk overeenkomen met het gemeten biogehalte aan de hand van de resultaten van de radiokoolstoftests (14C). Bij de output wordt rekening gehouden met de massa die verloren gaat in de rookgassen, in vloeibaar industrieel afvalwater en in vaste residuen. De massabalansmethode omvat een aanvullende analytische karakterisering van grondstoffen en producten, zoals elementaire en globale analyses van systeemmassastromen.
[...]”
Frans recht
Douanewetboek
18 Artikel 266 quindecies van de code des douanes (douanewetboek) in de op het hoofdgeding van toepassing zijnde versie, bepaalde:
„I. Wie de bij artikel 265 vastgestelde binnenlandse verbruiksbelasting verschuldigd is, is onderworpen aan een [TIRIB].
[...]
III. De [TIRIB] wordt berekend op basis van het totale volume benzine respectievelijk diesel waarvoor deze belasting in de loop van het kalenderjaar verschuldigd is geworden.
Het bedrag van de belasting wordt afzonderlijk voor benzine en voor diesel berekend.
Dit bedrag is gelijk aan de vermenigvuldiging van de in de eerste alinea van punt III bepaalde grondslag met het in punt IV vastgestelde tarief, waarop een coëfficiënt wordt toegepast die gelijk is aan het verschil tussen het in dat punt IV vastgestelde nationale streefcijfer inzake toevoeging van energie uit hernieuwbare bronnen voor vervoer, en het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in de in de grondslag opgenomen producten. Indien het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen groter is dan of gelijk is aan het nationale streefcijfer inzake toevoeging van energie uit hernieuwbare bronnen voor vervoer, is geen belasting verschuldigd.
IV. De belastingvoet en de nationale streefcijfers inzake toevoeging van energie uit hernieuwbare bronnen voor vervoer zijn de volgende:
Jaar | 2020 | Vanaf 2021 |
Tarief ([EUR]/hl) | 101 | 104 |
Streefpercentage voor diesel | 8 % | 8 % |
Streefpercentage voor benzine | 8,2 % | 8,6 % |
V.‑A. Het aandeel hernieuwbare energie is het aandeel energie, berekend in calorische onderwaarde, dat is opgewekt met hernieuwbare bronnen waarvan de belastingplichtige kan aantonen dat dit aan de in de grondslag opgenomen brandstoffen is toegevoegd, eventueel rekening houdend met de berekeningsregels voor bepaalde grondstoffen opgenomen in C en D van het onderhavige deel V en de bepalingen van VII.
De energie in biobrandstoffen is hernieuwbaar wanneer die biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidscriteria die zijn vastgesteld bij artikel 17 van richtlijn [2009/28].
A bis. Er wordt enkel rekening gehouden met de energie in producten die vanaf hun productie met zekerheid traceerbaar zijn.
Bij decreet worden traceerbaarheidsregels vastgelegd voor elk product, afhankelijk van de grondstoffen waaruit dat afkomstig is, alsook de regels voor het meten van de energie die in overeenstemming met onderhavig punt V worden toegepast.
[...]”
Decreet nr. 2019‑570
19 Artikel 3 van het décret n° 2019‑570 du 7 juin 2019 portant sur la taxe incitative relative à l’incorporation des biocarburants (decreet nr. 2019‑570 van 7 juni 2019 inzake de belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen (JORF nr. 13, van 9 juni 2019) luidt als volgt:
„De elementen waarmee de tot de stimulerende belasting gehouden belastingplichtige voor de toepassing van de tweede alinea van deel A van V van artikel 266 quindecies van het douanewetboek kan aantonen dat de belastbare brandstoffen energie uit hernieuwbare bronnen bevatten, omvatten, naast in voorkomend geval de verplaatsingsdocumenten en de voorraadboekhouding als bedoeld onder b van II van artikel 158 octies van dat wetboek met betrekking tot de in aanmerking komende producten en belastbare brandstoffen:
1° de toevoegingscertificaten die zijn afgegeven bij de toevoeging, in een belastingentrepot voor de opslag van aardolieproducten, van in aanmerking komende producten aan een belastbare brandstof;
[...]
3° de goederenboekhouding voor energie uit hernieuwbare bronnen;
4° de gehaltecertificaten die worden afgegeven wanneer de stimulerende belasting verschuldigd wordt voor een belastbare brandstof die wordt geacht energie uit hernieuwbare bronnen te bevatten;
[...]”
20 In artikel 4, punt III, van het decreet wordt bepaald:
„III. – De goederenboekhouding voor energie uit hernieuwbare bronnen wordt gevoerd door de personen die de in aanmerking komende producten houden in een belastingentrepot, een belastingentrepot voor energieproducten of een fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt, alsmede door personen die gebruikmaken van de in 3° van artikel 5 geboden mogelijkheid.
Zij bevat de volgende gegevens:
1° de inkomende en uitgaande hoeveelheden in aanmerking komende producten in voorraad, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met de toevoegingen, verkopen, aankopen en leveringen die bij certificaat zijn vastgesteld;
[...]”
21 Artikel 7 van dat decreet bepaalt:
„De certificaten en de goederenboekhouding voor energie uit hernieuwbare bronnen maken melding van de benamingen en hoeveelheden van in aanmerking komende producten die hernieuwbare energie bevatten, ongeacht of die aan de belastbare brandstoffen zijn toegevoegd, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen:
1° de producten die niet op basis van biomassa zijn geproduceerd;
2° de biobrandstoffen;
3° de producten op basis van de in 2 van B van V van artikel 266 quindecies van het douanewetboek gedefinieerde grondstoffen;
4° de producten op basis van palmolie;
5° de producten waarvoor de specifieke traceerbaarheidsverplichtingen van titel III van dit decreet gelden.
Zij bevatten eveneens de informatie die nodig is voor het toezicht op de energie uit hernieuwbare bronnen door de administration des douanes et droits indirects (dienst douane en indirecte belastingen).”
22 In artikel 8 van dat decreet is bepaald:
„De afgifte van certificaten en het voeren van een goederenboekhouding voor energie uit hernieuwbare bronnen worden vastgesteld met een verklaring van de bevoegde douanediensten.
[...]”
Litigieuze circulaire
23 Deel V, A, van hoofdstuk IV van de litigieuze circulaire („Inaanmerkingneming van het werkelijke gehalte aan biobrandstoffen bij opname in de goederenboekhouding die in het kader van de TIRIB wordt gevoerd”), bevat de punten 109 tot en met 111, 114 en 115, die als volgt luiden:
„[109] De hoeveelheden in aanmerking komende producten die als toevoeging in de in het kader van de TIRIB gevoerde goederenboekhouding worden opgenomen, moeten overeenstemmen met de hoeveelheid die door de douanediensten is vastgesteld bij aankomst in een fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt of een [belastingentrepot (hierna: „EFS”)]. In beginsel zijn dit de hoeveelheden die worden vermeld op de begeleidende documenten [enig administratief document (ED), elektronisch administratief document (EAD), vereenvoudigd geleidedocument (VAGD) of vereenvoudigd handelsgeleidedocument (VHGD)].
In het geval van leveringen van brandstoffen die in een fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt of een EFS ontvangen biobrandstoffen bevatten, moet een laboratoriumanalyse worden uitgevoerd op basis van een monster dat is genomen bij het lossen van de partij brandstof om het werkelijke biobrandstofgehalte van het ontvangen product te bepalen. Deze analyse is verplicht voor alle typen biobrandstoffen.
[110] De documenten bij de leveringen van brandstof met biobrandstoffen moeten de werkelijk geleverde hoeveelheid product aangeven alsook de werkelijke hoeveelheid biobrandstof in de geleverde brandstof. Indien in de documenten bij de brandstofleveringen een hoeveelheid biobrandstof is aangegeven die niet overeenstemt met de door een laboratorium uitgevoerde fysische analyse, mag alleen de werkelijke hoeveelheid biobrandstof in de ontvangen brandstof die na fysische analyse bij aankomst van het product in het belastingentrepot is vastgesteld, in de goederenboekhouding worden opgenomen. De in de goederenboekhouding opgenomen hoeveelheden moeten ook overeenstemmen met de hoeveelheden biobrandstof die vallen onder het duurzaamheidscertificaat van de leverancier van biobrandstoffen.
[111] Voor met waterstof behandelde plantaardige oliën van het type benzine of het type diesel moet de fysische 14C‑laboratoriumanalyse overeenstemmen met het op de begeleidende documenten aangegeven volume +/– 10 %.
[...]
[114] Die analyse is een eerste maal voor 2020 voor elke leverancier vereist voor elke aflevering van brandstof met biobrandstof, daarna voor elke nieuwe leverancier. Wanneer uit de fysische analyse blijkt dat de hoeveelheid biobrandstoffen overeenstemt met de hoeveelheid die is aangegeven op het begeleidend document, zijn fysische analyses op toekomstige leveringen door dezelfde leverancier niet langer verplicht, maar kunnen zij op verzoek van de bevoegde douanedienst willekeurig worden verricht.
Een dergelijke laboratoriumanalyse wordt uitgevoerd bij de invoer, het intracommunautair binnenbrengen en de binnenlandse leveringen van brandstof die biobrandstoffen bevat op het moment van de ontvangst daarvan in het eerste Franse belastingentrepot.
[115] Het enige doel van deze fysische analyse is het bepalen van de hoeveelheden biobrandstoffen die in de fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt of het EFS zijn ontvangen met het oog op de inschrijving van die hoeveelheid in de in het kader van de TIRIB bijgehouden goederenboekhouding. Met deze analyse wordt niet beoogd te bepalen op basis van welke grondstof de biobrandstof is geproduceerd. De grondstof moet worden vermeld op de bij de levering gevoegde documenten, en met name op het duurzaamheidscertificaat. Die grondstof kan worden bepaald volgens de massabalansmethode die wordt erkend door vrijwillige duurzaamheidsregelingen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
24 BP France voert in Frankrijk brandstoffen in die met waterstof behandelde plantaardige oliën bevatten en die in Spanje zijn geproduceerd door middel van co‑verwerking. Co‑verwerking houdt in dat tijdens de raffinage, vóór de ontzwavelingsfase, plantaardige oliën worden toegevoegd aan de fossiele grondstof, zodat die plantaardige oliën onder invloed van waterstof worden omgezet in HVO. De volgens dit procedé geproduceerde brandstoffen vormen in wezen een mengsel van fossiele moleculen en moleculen van biologische oorsprong.
25 Die brandstoffen worden bij ontvangst in Frankrijk opgeslagen in een belastingentrepot alvorens tot verbruik te worden uitgeslagen.
26 Om het gebruik van biobrandstoffen in de vervoersector te bevorderen, hebben de Franse autoriteiten in artikel 266 quindecies van het douanewetboek de TIRIB vastgesteld. Die belasting wordt gebaseerd op de totale hoeveelheid benzine en diesel die door de belastingplichtigen in de loop van een kalenderjaar tot verbruik wordt uitgeslagen, waarop een tarief in euro per hectoliter wordt toegepast. Op de berekende grondslag wordt vervolgens een coëfficiënt toegepast die gelijk is aan het verschil tussen het nationale streefpercentage voor de toevoeging van energie uit hernieuwbare bronnen in de vervoersector en het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het totale volume van de in aanmerking genomen brandstoffen. Hieruit volgt dat het bedrag van de TIRIB evenredig daalt met de stijging van het aandeel biobrandstoffen in de producten die in de grondslag van die belasting zijn opgenomen, tot nul indien dit aandeel hoger is dan of gelijk is aan dat nationale streefpercentage.
27 Decreet nr. 2019‑570 bevat de procedures op grond waarvan een belastingplichtige kan aantonen dat de belastbare brandstoffen biobrandstoffen bevatten. Overeenkomstig de artikelen 3, 4 en 7 van dit decreet voert de houder van dergelijke brandstoffen in een belastingentrepot of in een fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt een goederenboekhouding voor de energie uit hernieuwbare bronnen, waarin de in‑ en uitslag van deze brandstoffen wordt getraceerd en waarbij met name onderscheid wordt gemaakt tussen biobrandstoffen en producten die niet uit biomassa zijn geproduceerd.
28 Op 18 augustus 2020 heeft de minister voor overheidsfinanciën de litigieuze circulaire vastgesteld, die verplicht om, bij de ontvangst in het eerste Franse belastingentrepot van brandstoffen die biobrandstoffen bevatten, zoals HVO, een fysische laboratoriumanalyse op basis van koolstof-14 uit te voeren op een monster van die brandstoffen (hierna: „fysische 14C‑analyse”), teneinde het werkelijke gehalte aan biobrandstoffen van die brandstoffen te bepalen en zodoende de verschuldigde TIRIB te berekenen.
29 BP France heeft bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) beroep tot nietigverklaring van die circulaire ingesteld wegens bevoegdheidsoverschrijding voor zover die circulaire de uitvoering van een dergelijke fysische 14C‑analyse verplicht stelt voor de brandstoffen die door co‑verwerking zijn geproduceerd.
30 BP France voert voor deze rechter met name aan dat de circulaire in strijd is met de doelstellingen van de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28 en van de artikelen 28 tot en met 30 van richtlijn 2018/2001, doordat zij een marktdeelnemer verplicht om andere bewijzen voor de overeenstemming met de duurzaamheidscriteria in te dienen dat die waarin is voorzien in die artikelen.
31 BP France voert tevens aan dat de raffinaderij waarvan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde brandstoffen afkomstig zijn, deelneemt aan een vrijwillig systeem dat door de Commissie krachtens artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 is erkend als een volledige regeling. Bijgevolg zou de massabalansmethode van artikel 18, lid 1, van die richtlijn en van artikel 30 van richtlijn 2018/2001, die in het kader van dat vrijwillig systeem wordt toegepast, moeten volstaan om met het oog op het voeren van de goederenboekhouding voor de TIRIB te bepalen hoeveel zogenoemde „biogene” moleculen zoals HVO aanwezig zijn in de door die onderneming in het eerste Franse belastingentrepot ontvangen brandstoffen.
32 Volgens de verwijzende rechter is de fysische 14C‑analyse bij de huidige stand van de wetenschappelijke kennis de enige methode die het mogelijk maakt om het werkelijke gehalte zogenoemde „biogene” moleculen zoals de HVO te meten in brandstoffen die door co‑verwerking zijn geproduceerd.
33 Niettemin koestert hij twijfels over een drietal onderwerpen.
34 In de eerste plaats vraagt hij zich af wat het doel is van de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28 en artikel 30 van richtlijn 2018/2001. Hij twijfelt namelijk of de mechanismen voor toezicht via massabalans, en de in die artikelen geregelde nationale of vrijwillige systemen, enkel tot doel hebben om de duurzaamheid van de grondstoffen, de biobrandstoffen en de mengsels daarvan te beoordelen en aan te tonen, en niet om de beoordeling te regelen van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen – zoals de HVO – in brandstoffen die door co‑verwerking zijn geproduceerd en bijgevolg te harmoniseren hoe rekening wordt gehouden met dat aandeel voor de in artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 2009/28 en artikel 25 en artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 2018/2001 bedoelde doeleinden.
35 Indien dat niet het geval is, vraagt de verwijzende rechter zich in de tweede plaats af of die bepalingen zich ertegen verzetten dat een lidstaat. om te bepalen welke hoeveelheid HVO in aanmerking moet worden genomen bij inschrijving in de goederenboekhouding die de marktdeelnemers moeten voeren met het oog op de vaststelling van de TIRIB, verlangt dat bij de ontvangst in het eerste belastingentrepot in die lidstaat van brandstoffen met HVO die in een andere lidstaat zijn geproduceerd door co‑verwerking, een fysische 14C‑analyse wordt uitgevoerd van het HVO-gehalte in die brandstoffen, ook wanneer de fabriek waar die brandstoffen zijn geproduceerd gebruikmaakt van een door een vrijwillig systeem gecertificeerd massabalanssysteem dat door de Commissie krachtens artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 als volledige regeling is erkend.
36 In de derde en laatste plaats vraagt die rechter zich af of de verplichting om bij invoer, intracommunautair binnenbrengen en binnenlandse leveringen van brandstof met biobrandstof bij ontvangst in het eerste Franse belastingentrepot een fysische 14C‑analyse uit te voeren, een met artikel 34 VWEU onverenigbare maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormt wanneer, ten eerste, een dergelijke analyse niet verplicht is voor brandstof met daarin biobrandstof die door co‑verwerking in een in Frankrijk gelegen raffinaderij is geproduceerd en die rechtstreeks bij vertrek vanuit de fabriek tot verbruik wordt uitgeslagen in die lidstaat (zonder ontvangst in een belastingentrepot vóór de uitslag tot verbruik), en, ten tweede, die lidstaat ermee instemt dat het gehalte aan biobrandstof bij export en uitslag tot verbruik in andere sectoren dan de vervoersector, ten behoeve van de betrokken belasting wordt beoordeeld op basis van een maandelijks toevoegingsgemiddelde in de betrokken vestiging of fabriek.
37 Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moeten de artikelen 17 en 18 van [richtlijn 2009/28] en artikel 30 van richtlijn 2018/2001 aldus worden uitgelegd dat de mechanismen voor toezicht via massabalans, en de in die artikelen bepaalde nationale of vrijwillige systemen, enkel tot doel hebben de duurzaamheid van de grondstoffen en de biobrandstoffen alsmede de mengsels daarvan te beoordelen en aan te tonen, en aldus niet tot doel hebben om, binnen de door co‑verwerking ontstane eindproducten, het toezicht op en de traceerbaarheid van het aandeel energie van hernieuwbare oorsprong in deze producten te regelen en bijgevolg niet tot doel hebben om de wijze te harmoniseren waarop met het energieaandeel in dergelijke producten rekening wordt gehouden voor de doeleinden die worden genoemd in artikel 17, lid 1, [eerste alinea,] onder a) [tot en met] c) van [richtlijn 2009/28] en in de artikelen 25 en 29, lid 1, eerste alinea, onder a) [tot en met] c), van richtlijn 2018/2001?
2) Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord, staan diezelfde bepalingen er dan aan in de weg dat een lidstaat, om te bepalen welke hoeveelheid HVO in aanmerking moet worden genomen bij inschrijving in de goederenboekhouding[en] die de marktdeelnemers moeten voeren met het oog op de vaststelling van een belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen, die in deze lidstaat moet worden betaald wanneer het aandeel hernieuwbare energie in tijdens een kalenderjaar tot verbruik uitgeslagen brandstoffen minder bedraagt dan het nationale streefcijfer voor toegevoegde hernieuwbare energie in het vervoer, vereist dat bij ontvangst in het eerste nationale belastingentrepot voor invoer van brandstoffen met HVO die in het kader van co‑verwerking in een andere lidstaat zijn geproduceerd, een fysische analyse van het gehalte aan HVO in deze brandstoffen wordt verricht, ook wanneer de fabriek waar deze brandstoffen zijn geproduceerd gebruikmaakt van een door een vrijwillig systeem gecertificeerd massabalanssysteem dat door de Commissie als volledige regeling is erkend?
3) Staat het Unierecht, met name artikel 34 [VWEU], in de weg aan een maatregel van een lidstaat zoals beschreven in punt [36 van het onderhavige arrest], waarbij enerzijds de brandstof met biobrandstof die door co‑verwerking is geproduceerd in een op zijn grondgebied gevestigde raffinaderij niet aan een dergelijke fysische analyse wordt onderworpen wanneer deze rechtstreeks bij vertrek uit de fabriek tot verbruik in die lidstaat wordt uitgeslagen en anderzijds die lidstaat, om te bepalen welk gehalte aan biobrandstof, bij vertrek uit een fabriek waarvoor een accijnsschorsregeling geldt of uit een nationale accijnsgoederenplaats, kan worden toegewezen met het oog op de belasting onder de voor een bepaalde periode afgegeven gehaltecertificaten, aanvaardt dat het gehalte aan biobrandstof van de brandstof die wordt uitgevoerd of wordt uitgeslagen tot verbruik in andere sectoren dan de vervoersector wordt beoordeeld op basis van een maandelijks toevoegingsgemiddelde van de vestiging of de fabriek?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
38 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in zijn eerste vraag weliswaar formeel verwijst naar de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28, die respectievelijk betrekking hebben op de duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa en op de controle op de naleving daarvan, en naar artikel 30 van richtlijn 2018/2001, dat betrekking heeft op de controle op de naleving van de duurzaamheidscriteria en de criteria voor broeikasgasemissiereductie, maar dat hij kennelijk ook verzoekt om uitlegging van artikel 29 van laatstgenoemde richtlijn, dat betrekking heeft op duurzaamheidscriteria en criteria voor broeikasgasemissiereductie voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen.
39 Met zijn eerste vraag wenst die rechter dan ook in wezen te vernemen of de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28 en de artikelen 29 en 30 van richtlijn 2018/2001 aldus moeten worden uitgelegd dat het systeem voor toezicht via massabalans en de in die artikelen geregelde nationale of internationale vrijwillige systemen enkel tot doel hebben om de duurzaamheid van grondstoffen en biobrandstoffen alsmede de mengsels daarvan te beoordelen en aan te tonen, en niet om de beoordeling te regelen van het aandeel energie van hernieuwbare oorsprong in de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen.
40 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het doel en de inhoud van de bepalingen van richtlijn 2009/28 en van richtlijn 2018/2001 die het Hof in het kader van de onderhavige zaak moet uitleggen, met het oog op die uitlegging door het Hof in wezen hetzelfde zijn (zie naar analogie arrest van 20 september 2022, VD en SR, C‑339/20 en C‑397/20, EU:C:2022:703, punt 64).
41 In de eerste plaats heeft de Uniewetgever, zoals blijkt uit artikel 17 van richtlijn 2009/28 en artikel 29 van richtlijn 2018/2001, gelezen tegen de achtergrond van overweging 94 van laatstgenoemde richtlijn, een harmonisatie tot stand willen brengen van de duurzaamheidscriteria waaraan biobrandstoffen dienen te voldoen opdat de daarmee geproduceerde energie binnen iedere lidstaat in aanmerking kan worden genomen voor de drie doeleinden als bedoeld in respectievelijk dat artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), en dat artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c). Die doeleinden zijn ten eerste het nagaan in hoeverre de lidstaten voldoen aan hun nationale streefcijfers en aan de doelstelling van de Unie zoals die respectievelijk zijn vastgelegd in artikel 3 van richtlijn 2009/28 en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2018/2001, ten tweede de beoordeling van de naleving van hun verplichtingen inzake hernieuwbare energie, met inbegrip van – wat richtlijn 2018/2001 betreft – de naleving van het minimumaandeel van de hernieuwbare energie in het eindverbruik van energie in de vervoersector, zoals vastgesteld in artikel 25 van laatstgenoemde richtlijn en ten derde de eventuele toekenning van financiële steun voor het verbruik van biobrandstoffen en vloeibare biomassa (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 28).
42 Die duurzaamheidscriteria hebben betrekking op de herkomst van de organische grondstoffen waaruit biobrandstoffen zijn geproduceerd of op de omstandigheden waarin deze grondstoffen worden geproduceerd. Biobrandstoffen die worden geproduceerd uit grondstoffen die vervaardigd zijn op gronden met een grote biodiversiteit kunnen bijvoorbeeld niet in aanmerking worden genomen voor de doeleinden van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2009/28 of artikel 29, lid 1, van richtlijn 2018/2001.
43 De door artikel 17 van richtlijn 2009/28 en artikel 29 van richtlijn 2018/2001 tot stand gebrachte harmonisatie is aldus zeer specifiek van aard, aangezien zij alleen betrekking heeft op de biobrandstoffen die respectievelijk in artikel 2, tweede alinea, onder i), van richtlijn 2009/28 en artikel 2, tweede alinea, punt 33, van richtlijn 2018/2001 worden gedefinieerd als vloeibare of gasvormige brandstof of biobrandstof voor vervoer die geproduceerd is uit biomassa, en die harmonisatie alleen preciseert aan welke duurzaamheidscriteria dergelijke biobrandstoffen moeten voldoen opdat de daarmee geproduceerde energie door de lidstaten in aanmerking kan worden genomen voor de drie bijzondere doeleinden die zijn vermeld in artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), en artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c). Binnen het aldus geschetste kader is die harmonisatie bovendien volledig, aangezien het genoemde artikel 17, lid 8, en artikel 29, lid 12, aangeven dat de lidstaten voor die drie doeleinden niet wegens andere duurzaamheidsredenen mogen weigeren de biobrandstoffen in aanmerking te nemen die beantwoorden aan de in die artikelen 17 en 29 vermelde duurzaamheidscriteria (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 32).
44 Ten eerste strekken artikel 17 van richtlijn 2009/28 en artikel 29 van richtlijn 2018/2001 er aldus toe – teneinde het hoge niveau van bescherming van het milieu te waarborgen waarnaar wordt verwezen in artikel 95, lid 3, EG, thans artikel 114, lid 3, VWEU – te verzekeren dat biobrandstoffen slechts door de lidstaten voor de drie in artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), en artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), vermelde milieudoelen in aanmerking mogen worden genomen wanneer zij voldoen aan de in casu door de Uniewetgever opgelegde duurzaamheidscriteria (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 33).
45 Ten tweede strekken artikel 17 van richtlijn 2009/28 en artikel 29 van richtlijn 2018/2001, gelezen in het licht van overwegingen 94 en 110 van laatstgenoemde richtlijn, ertoe de handel in duurzame brandstoffen tussen de lidstaten te vergemakkelijken. Een dergelijke vergemakkelijking resulteert voornamelijk uit het in punt 43 van het onderhavige arrest vermelde feit dat wanneer biobrandstoffen, daaronder begrepen die welke afkomstig zijn uit andere lidstaten, voldoen aan de duurzaamheidscriteria van die artikelen 17 en 29, lid 8 van artikel 17 van richtlijn 2009/28 en lid 12 van artikel 29 van richtlijn 2018/2001 de lidstaten verbieden om te weigeren die duurzame biobrandstoffen in aanmerking te nemen voor de drie in dat artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), en dat artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), vermelde doeleinden, „wegens andere duurzaamheidsredenen” dan die welke in die artikelen 17 en 29 zijn genoemd (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 34).
46 Hoewel artikel 17 van richtlijn 2009/28 en artikel 29 van richtlijn 2018/2001 het in zoverre mogelijk maken met name de handel in duurzame biobrandstoffen te vergemakkelijken, kan uit het voorgaande evenwel niet worden afgeleid dat die artikelen ook tot doel hebben de beoordeling te regelen van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen en bijgevolg de inaanmerkingneming van dat aandeel te harmoniseren voor de drie in dat artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), en dat artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), genoemde doeleinden. Zoals zojuist is uiteengezet, hebben die artikelen 17 en 29 immers enkel tot doel om, door harmonisatie, de duurzaamheidscriteria te regelen waaraan biobrandstoffen moeten voldoen om door een lidstaat voor deze drie doeleinden in aanmerking te kunnen worden genomen.
47 Vanuit dat oogpunt bepalen artikel 18, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2009/28 en artikel 30, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2018/2001 alleen dat wanneer biobrandstoffen in aanmerking moeten worden genomen voor de drie in respectievelijk artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 2009/28 en artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 2018/2001 vermelde doeleinden, de lidstaten de marktpartijen verplichten om aan te tonen dat voldaan is aan de duurzaamheidscriteria van dat artikel 17, leden 2 tot en met 5, en dat artikel 29, leden 2 tot en met 7 (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 36).
48 Daartoe zijn de lidstaten gehouden, zoals blijkt uit artikel 18, lid 1, tweede volzin, en uit artikel 30, lid 1, tweede volzin, om die marktdeelnemers te verplichten gebruik te maken van een zogenoemd „massabalanssysteem”, dat moet voldoen aan bepaalde algemene kenmerken die worden gepreciseerd in respectievelijk de punten a) tot en met c) en a) tot en met d) van die bepalingen. Volgens die punten moet een dergelijk systeem, ten eerste, het mogelijk maken om leveringen van grondstoffen of biobrandstoffen met verschillende duurzaamheidskenmerken te mengen, ten tweede, vereisen dat informatie over de duurzaamheidskenmerken en omvang van die leveringen aan het mengsel toegewezen blijft, ten derde, het mogelijk maken dat leveringen van grondstoffen met een verschillend energiegehalte worden gemengd op voorwaarde dat de omvang van de levering wordt aangepast aan het energiegehalte en, ten vierde, bepalen dat de som van alle leveringen die uit het mengsel zijn gehaald dezelfde duurzaamheidscriteria heeft, in dezelfde hoeveelheden, als de som van alle leveringen die aan het mengsel worden toegevoegd (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 37).
49 Die bepalingen kunnen evenwel niet zodanig worden uitgelegd dat zij tot doel hebben te regelen hoe het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen moet worden beoordeeld en bijgevolg te harmoniseren hoe dat aandeel in aanmerking moet worden genomen voor de in artikel 17, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 2009/28 en artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van richtlijn 2018/2001 genoemde doeleinden.
50 Ten eerste moet namelijk worden vastgesteld dat uit de bewoordingen van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2009/28 en artikel 30, lid 1, van richtlijn 2018/2001 blijkt dat die bepalingen enkel tot doel hebben verificatiemechanismen in te voeren die de juiste toepassing van respectievelijk artikel 17 van richtlijn 2009/28 en artikel 29 van richtlijn 2018/2001 moeten waarborgen. Zo heeft de informatie die de marktdeelnemers krachtens dat artikel 18, lid 3, tweede alinea, en dat artikel 30, lid 3, eerste alinea, aan de lidstaten moeten verstrekken, vooral betrekking op de naleving van de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, en artikel 29, leden 2 tot en met 7.
51 Ten tweede zij er ook aan herinnerd dat de regelingen voor de verificatie van die duurzaamheidscriteria die de lidstaten in voorkomend geval overeenkomstig artikel 18, leden 1 en 3, van richtlijn 2009/28 en artikel 30, leden 1 en 3, van richtlijn 2018/2001 aan de marktdeelnemers opleggen, slechts één van de manieren vormen waarmee een dergelijke controle op grond van deze richtlijnen kan worden verzekerd. Zoals blijkt uit dat artikel 18, leden 4 en 5, en dat artikel 30, leden 4 en 6, kan de Commissie immers „vrijwillige” nationale of internationale systemen goedkeuren, welke ook inzonderheid bepalingen bevatten betreffende het massabalanssysteem. Dat artikel 18, lid 7, en dat artikel 30, lid 9, bepalen in dat verband dat wanneer een marktdeelnemer bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig een dergelijk systeem, de lidstaten die marktdeelnemer niet mogen verplichten om verder aan te tonen dat aan die duurzaamheidscriteria is voldaan.
52 Bovendien heeft de Uniewetgever, zoals blijkt uit de overwegingen 107, 109 en 110 van richtlijn 2018/2001, op basis van de ervaring met de praktische toepassing van diezelfde duurzaamheidscriteria, de rol van vrijwillige nationale of internationale certificeringsregelingen op geharmoniseerde wijze willen versterken, niet bij de beoordeling van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen, maar enkel bij de controle of aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 2009/28 en artikel 29, leden 2 tot en met 7, van richtlijn 2018/2001 is voldaan.
53 Ten slotte blijkt uit artikel 28, lid 5, van richtlijn 2018/2001, gelezen in het licht van overweging 126 ervan, dat de Uniewetgever de Commissie de bevoegdheid heeft verleend om gedelegeerde handelingen vast te stellen om die richtlijn aan te vullen door de specificering van de methode voor het bepalen van het aandeel van biobrandstoffen en biogas voor vervoer dat voortkomt uit de omzetting van biomassa en fossiele brandstoffen in een en hetzelfde proces (proces „van co‑verwerking”).
54 Zoals de advocaat-generaal in de punten 51 tot en met 55 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bevestigt de omstandigheid dat de Commissie op 5 juni 2023 ter uitvoering van deze bepaling gedelegeerde verordening 2023/1640 heeft vastgesteld, dat het niet de bedoeling van de Uniewetgever was geweest dat met de massabalansmethode van artikel 30, lid 1, van richtlijn 2018/2001 het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen kon worden beoordeeld en bijgevolg de inaanmerkingneming van dat aandeel kon worden geharmoniseerd voor de in artikel 25 en artikel 29, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van die richtlijn bedoelde doeleinden.
55 Uit het voorgaande volgt dat aangezien de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28 en de artikelen 29 en 30 van richtlijn 2018/2001 niet tot doel hebben de beoordeling te regelen van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen, die artikelen zich niet kunnen verzetten tegen een regeling van een lidstaat die vereist dat een fysische 14C‑analyse wordt verricht van het HVO-gehalte in die brandstoffen bij de ontvangst van die brandstoffen in het eerste belastingentrepot van die lidstaat, ook al worden die brandstoffen geproduceerd door een marktdeelnemer die gebruikmaakt van een vrijwillig systeem voor toezicht via massabalans dat door de Commissie overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 en artikel 30, lid 4, van richtlijn 2018/2001 als volledig is erkend.
56 Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28 en de artikelen 29 en 30 van richtlijn 2018/2001 aldus moeten worden uitgelegd dat het systeem voor toezicht via massabalans en de in die artikelen geregelde nationale of internationale vrijwillige systemen tot doel hebben om de duurzaamheid van grondstoffen en biobrandstoffen alsmede de mengsels daarvan te beoordelen en aan te tonen, en niet om de beoordeling te regelen van het aandeel energie van hernieuwbare oorsprong in de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen.
57 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Derde vraag
58 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 34 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor de berekening van een belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen, verplicht om een fysische 14C‑analyse uit te voeren van het HVO-gehalte in door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen bij ontvangst van die brandstoffen in het eerste belastingentrepot van die lidstaat, wanneer die brandstoffen zijn geproduceerd in een in een andere lidstaat gelegen fabriek die gebruikmaakt van een door een vrijwillig systeem gecertificeerd massabalanssysteem dat door de Commissie overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 en artikel 30, lid 4, van richtlijn 2018/2001 als volledig is erkend, terwijl een dergelijke analyse niet verplicht is voor brandstoffen die volgens dat procedé in de eerste lidstaat zijn geproduceerd, wanneer zij rechtstreeks vanuit de fabriek tot verbruik worden uitgeslagen en de autoriteiten van die eerste lidstaat ermee instemmen dat, om te bepalen welk gehalte aan biobrandstof bij vertrek vanuit de fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt of vanuit een nationale accijnsgoederenplaats kan worden toegewezen met het oog op die belasting, het gehalte aan biobrandstof van de export of de uitslag tot verbruik wordt beoordeeld op basis van een maandelijks toevoegingsgemiddelde van de betrokken vestiging of fabriek in andere sectoren dan de vervoersector.
59 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat wanneer een materie op Unieniveau uitputtend is geharmoniseerd, alle daarop betrekking hebbende nationale maatregelen moeten worden getoetst aan de bepalingen van die harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht (arresten van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 76, en 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punt 52).
60 Zoals in de punten 46 en 49 van het onderhavige arrest is vastgesteld, heeft noch richtlijn 2009/28, noch richtlijn 2018/2001 de controlemethoden op basis waarvan het HVO-gehalte van volgens het procedé van co‑verwerking geproduceerde brandstoffen kan worden bepaald, uitputtend geharmoniseerd, zodat de lidstaten dienaangaande een beoordelingsmarge behouden, maar wel gehouden zijn artikel 34 VWEU in acht te nemen.
61 Vervolgens zij eraan herinnerd dat artikel 34 VWEU, dat maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten verbiedt, alle nationale maatregelen omvat die direct of indirect, daadwerkelijk of potentieel het handelsverkeer in de Unie kunnen belemmeren (zie in die zin arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, punt 5, en 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62 In dit verband moet worden vastgesteld dat een verplichting om een fysische 14C‑analyse uit te voeren van het HVO-gehalte in door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen, zoals die voortvloeit uit artikel 266 quindecies van het douanewetboek, gelezen in samenhang met artikel 3 van decreet nr. 2019‑570 en de litigieuze circulaire, de invoer in Frankrijk van volgens dit procedé geproduceerde biobrandstoffen uit andere lidstaten rechtstreeks en daadwerkelijk kan belemmeren.
63 Zoals meer in het bijzonder blijkt uit punt 114 van de litigieuze circulaire, geldt die verplichting immers alleen voor de invoer, het intracommunautair binnenbrengen en de binnenlandse leveringen van biobrandstof bevattende brandstof bij ontvangst in het eerste Franse belastingentrepot, en niet, zoals de verwijzende rechter benadrukt, voor biobrandstoffen die door co‑verwerking in een in Frankrijk gelegen raffinaderij worden vervaardigd en in die lidstaat rechtstreeks tot verbruik worden uitgeslagen zonder in een belastingentrepot te worden ontvangen.
64 Die verplichting kan de toegang tot de Franse markt voor volgens dat procedé geproduceerde brandstoffen uit andere lidstaten dan Frankrijk bemoeilijken – zoals de Franse regering overigens ter terechtzitting heeft erkend – aangezien er voor die brandstoffen kosten uit voortvloeien die de invoer van die brandstoffen in die lidstaat duurder maken en die niet bestaan voor in die lidstaat vervaardigde vergelijkbare producten die niet in ontvangst worden genomen in een belastingentrepot en die in diezelfde lidstaat rechtstreeks tot verbruik worden uitgeslagen.
65 Volgens vaste rechtspraak kan een nationale maatregel die een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt, haar rechtvaardiging vinden in een van de in artikel 36 VWEU omschreven gronden van algemeen belang of in dwingende vereisten. In beide gevallen dient de betrokken nationale bepaling, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, geschikt te zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag zij niet verder gaan dan noodzakelijk is om dit doel te bereiken (arrest van 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66 Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verplichting om een fysische 14C‑analyse uit te voeren van de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen het mogelijk maakt de grondslag van de TIRIB te berekenen en aldus bijdraagt tot de bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen en daarmee van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, hetgeen in beginsel nuttig is voor de bescherming van het milieu. In dat opzicht is die verplichting, in het verlengde van de doelstellingen die zijn vastgesteld in respectievelijk artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/28 en de artikelen 3 en 25 van richtlijn 2018/2001, bedoeld om de concrete uitvoering te waarborgen van de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, die een van de belangrijkste oorzaken van klimaatverandering is die de Unie en haar lidstaten hebben besloten tegen te gaan (zie in die zin arrest van 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67 Voor zover die verplichting er overeenkomstig de punten 109, 110, 114 en 115 van de litigieuze circulaire toe strekt de werkelijke hoeveelheden biobrandstoffen te bepalen die aanwezig zijn in een door co‑verwerking geproduceerde brandstof bij ontvangst ervan in een belastingentrepot voor opslag, om op basis daarvan de grondslag van de TIRIB te berekenen, dient – zoals de Franse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt – eveneens te worden geoordeeld dat die verplichting ertoe bijdraagt het risico van fraude in de productieketen van dergelijke brandstoffen te voorkomen. Zoals de verwijzende rechter heeft benadrukt, maakt een dergelijke controle het immers mogelijk om met zekerheid vast te stellen wat het werkelijke HVO-gehalte is in een partij brandstof die volgens dat procedé is geproduceerd en dus om de TIRIB exact te berekenen.
68 Volgens vaste rechtspraak kunnen doelstellingen van milieubescherming en fraudebestrijding nationale maatregelen rechtvaardigen die het handelsverkeer binnen de Unie kunnen belemmeren, mits deze maatregelen evenredig zijn aan het beoogde doel (arrest van 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 Er dient dus te worden nagegaan of een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel, te weten of zij geschikt en noodzakelijk is om het nagestreefde legitieme doel te bereiken (arrest van 4 oktober 2018, L.E.G.O., C‑242/17, EU:C:2018:804, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 Wat betreft de geschiktheid van de in de litigieuze circulaire bedoelde fysische 14C‑analyse om die doelstellingen te bereiken, moet worden opgemerkt dat er volgens de verwijzende rechter bij de huidige stand van de wetenschappelijke kennis geen andere verificatiemethoden bestaan om te bepalen wat het werkelijke gehalte is aan zogenoemde moleculen van „biogene oorsprong”, zoals HVO in brandstoffen die door co‑verwerking worden geproduceerd.
71 In dit verband moet worden opgemerkt dat gedelegeerde verordening 2023/1640 in artikel 2 bepaalt dat de fysische 14C‑analyse zo niet de enige methode is om het biogene gehalte van een volgens het co‑verwerkingsprocédé geproduceerde brandstof te bepalen, dan toch ten minste de aanvullende verificatiemethode is indien de betrokken marktdeelnemer andere methoden gebruikt.
72 De verplichting om die analyse uit te voeren lijkt dus geschikt om de in de punten 66 en 67 van het onderhavige arrest genoemde doelstellingen te bereiken.
73 Voorts moet wel nog worden opgemerkt dat een beperkende maatregel slechts geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken indien die maatregel daadwerkelijk ertoe strekt dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a., C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de verplichting om een fysische 14C‑analyse uit te voeren deel uitmaakt van een meer algemeen beleid ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Uit de door de verwijzende rechter verschafte informatie blijkt echter dat de uitvoering van die analyse niet verplicht is, ten eerste, bij door co‑verwerking geproduceerde biobrandstoffen in een in Frankrijk gelegen raffinaderij die zonder in ontvangst te worden genomen in een belastingentrepot bij het vertrek vanuit de fabriek rechtstreeks tot verbruik worden uitgeslagen, en, ten tweede, bij de beoordeling van het gehalte biobrandstof bij export of uitslag tot verbruik in andere sectoren dan de vervoersector op grond van een maandelijks toevoegingsgemiddelde in de betrokken vestiging of fabriek.
75 Zoals de advocaat-generaal in de punten 100 en 102 van zijn conclusie heeft opgemerkt en onder voorbehoud van de verificatie die door de verwijzende rechter moet worden verricht, lijkt een dergelijke verplichting dan ook niet geschikt om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te waarborgen, aangezien zij niet daadwerkelijk beantwoordt aan het streven om die doelstellingen op een coherente en stelselmatige wijze te bereiken.
76 Voor zover de Franse regering zowel in haar schriftelijke opmerkingen als tijdens de terechtzitting heeft betoogd dat het Franse recht in werkelijkheid geen verschillende behandeling inhoudt van biobrandstoffen naargelang hun oorsprong, dient eraan te worden herinnerd dat het Hof in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten dient uit te gaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen worden gesteld. Een prejudiciële verwijzing kan bijgevolg niet worden onderzocht in het licht van de door de regering van een lidstaat aangevoerde uitlegging van het nationale recht [arrest van 15 april 2021, Belgische Staat (Gegevens die dateren van na het overdrachtsbesluit), C‑194/19, EU:C:2021:270, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
77 Gelet op het voorgaande, dient op de derde prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 34 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor de berekening van een belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen, verplicht om een fysische 14C‑analyse uit te voeren van het gehalte aan biobrandstof (HVO) in door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen bij ontvangst van die brandstoffen in het eerste belastingentrepot van die lidstaat, wanneer die brandstoffen zijn geproduceerd in een in een andere lidstaat gelegen fabriek die gebruikmaakt van een vrijwillig systeem voor toezicht via massabalans dat door de Commissie overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 en artikel 30, lid 4, van richtlijn 2018/2001 als volledig is erkend, terwijl een dergelijke analyse niet verplicht is voor brandstoffen die volgens dat procedé in de eerste lidstaat zijn geproduceerd, wanneer zij rechtstreeks vanuit de fabriek tot verbruik worden uitgeslagen en de autoriteiten van die eerste lidstaat ermee instemmen dat, om te bepalen welk gehalte aan biobrandstof bij vertrek vanuit de fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt of vanuit een nationale accijnsgoederenplaats kan worden toegewezen met het oog op die belasting, het gehalte aan biobrandstof van de export of de uitslag tot verbruik wordt beoordeeld op basis van een maandelijks toevoegingsgemiddelde van de betrokken vestiging of fabriek in andere sectoren dan de vervoersector.
Kosten
78 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1) De artikelen 17 en 18 van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1513 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015, en de artikelen 29 en 30 van richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen
moeten aldus worden uitgelegd dat
het systeem voor toezicht via massabalans en de in die artikelen geregelde nationale of internationale vrijwillige systemen tot doel hebben om de duurzaamheid van grondstoffen en biobrandstoffen alsmede de mengsels daarvan te beoordelen en aan te tonen, en niet om de beoordeling te regelen van het aandeel energie van hernieuwbare oorsprong in de door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen.
2) Artikel 34 VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor de berekening van een belasting ter bevordering van de toevoeging van biobrandstoffen, verplicht om een fysische 14C‑analyse uit te voeren van het gehalte aan biobrandstof (HVO) in door co‑verwerking geproduceerde brandstoffen bij ontvangst van die brandstoffen in het eerste belastingentrepot van die lidstaat, wanneer die brandstoffen zijn geproduceerd in een in een andere lidstaat gelegen fabriek die gebruikmaakt van een door een vrijwillig systeem voor toezicht via massabalans dat door de Europese Commissie overeenkomstig artikel 18, lid 4, van richtlijn 2009/28 en artikel 30, lid 4, van richtlijn 2018/2001 als volledig is erkend, terwijl een dergelijke analyse niet verplicht is voor brandstoffen die volgens dat procedé in de eerste lidstaat zijn geproduceerd, wanneer zij rechtstreeks vanuit de fabriek tot verbruik worden uitgeslagen en de autoriteiten van die eerste lidstaat ermee instemmen dat, om te bepalen welk gehalte aan biobrandstof bij vertrek vanuit de fabriek waarvoor een accijnsschorsingsregeling geldt of vanuit een nationale accijnsgoederenplaats kan worden toegewezen met het oog op die belasting, het gehalte aan biobrandstof van de export of de uitslag tot verbruik wordt beoordeeld op basis van een maandelijks toevoegingsgemiddelde van de betrokken vestiging of fabriek in andere sectoren dan de vervoersector.
ondertekeningen