Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (kuudes jaosto)
8 päivänä heinäkuuta 2024 (*)
Muutoksenhaku – Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 181 artikla – Institutionaalinen oikeus – SEUT 263 artikla – Kumoamiskanne – Schengenin säännöstön määräysten täysimääräinen soveltaminen Romaniassa – Kannekelpoisen toimen puuttuminen – Vaadittua yksimielisyyttä ei ole saavutettu – Kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten selvä puuttuminen ensimmäisessä oikeusasteessa – Selvästi perusteeton valitus
Asiassa C‑732/23 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 30.11.2023,
Răzvan-Eugen Nicolescu, kotipaikka Bucarest (Romania),
Exclusive Car Trading SRL, kotipaikka Băicoi (Romania), ja
Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice, kotipaikka Bucarest,
edustajinaan Y. Beşleagă, M. Bodea, D. S. Bogdan, C. Pintilie ja V. Stoica, avocaţi,
valittajina,
ja jossa muuna osapuolena on
Euroopan unionin neuvosto,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja T. von Danwitz sekä tuomarit P. G. Xuereb (esittelevä tuomari) ja A. Kumin,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian perustellulla määräyksellä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 181 artiklan mukaisesti,
on antanut seuraavan
määräyksen
1 Răzvan-Eugen Nicolescu, Exclusive Car Trading SRL ja Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice (Puhtaan energian ja ilmastomuutoksen yhdistys) (jäljempänä valittajat) vaativat valituksessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 26.10.2023 antaman määräyksen Nicolescu ym. v. neuvosto (T‑272/23, EU:T:2023:694; jäljempänä valituksenalainen määräys), jolla unionin yleinen tuomioistuin jätti tutkimatta niiden SEUT 263 artiklan nojalla nostaman kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Euroopan unionin neuvoston 8.12.2022 toteuttama toimi, jonka takia ei hyväksytty ehdotusta N:o 15218/22 neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa (jäljempänä riidanalainen toimi).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2 Bulgarian tasavallan ja Romanian liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan (EUVL 2005, L 157, s. 203; jäljempänä liittymisasiakirja), joka on liitetty Bulgarian tasavallan ja Romanian liittymisestä Euroopan unioniin Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja Bulgarian tasavallan ja Romanian välillä tehtyyn sopimukseen (EUVL 2005, L 157, s. 11), joka allekirjoitettiin 25.4.2005 ja joka tuli voimaan 1.1.2007, kyseisen sopimuksen 2 artiklan 2 kohdan nojalla, 4 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Liitteessä II luetellut – – osaksi Euroopan unionia sisällytetyn Schengenin säännöstön määräykset ja Schengenin säännöstöön perustuvat tai muutoin siihen liittyvät säädökset sekä muut ennen liittymispäivää annetut tällaiset säädökset ovat Bulgariaa ja Romaniaa sitovia ja niitä sovelletaan niissä liittymispäivästä alkaen.
2. Vaikka ne osaksi – – unionia sisällytetyn Schengenin säännöstön määräykset ja Schengenin säännöstöön perustuvat tai muutoin siihen liittyvät säädökset, joita ei tarkoiteta 1 kohdassa, sitovatkin Bulgariaa ja Romaniaa liittymispäivästä alkaen, niitä sovelletaan kummassakin jäsenvaltiossa ainoastaan neuvoston asiasta tekemän päätöksen mukaisesti sen jälkeen kun on näytetty toteen sovellettavien Schengenin arviointimenettelyjen mukaisesti, että tarvittavat edellytykset kyseisen säännöstön kaikkien osien soveltamiseksi ovat täyttyneet kyseisessä valtiossa.
Neuvosto tekee päätöksensä Euroopan parlamenttia kuultuaan niiden jäsenvaltioiden hallituksia edustavien jäsentensä, joiden osalta tässä kohdassa tarkoitetut määräykset on jo pantu täytäntöön, ja sen jäsenvaltion hallituksen edustajan, jonka osalta kyseiset määräykset on määrä panna täytäntöön, yksimielisellä päätöksellä. – –”
Asian tausta
3 Unionin yleinen tuomioistuin on selostanut valituksenalaisen määräyksen 2–20 kohdassa asian taustaa, josta voidaan tehdä nyt käsiteltävää asiaa varten seuraava yhteenveto.
4 Valittajat ovat Romanian kansalainen, joka on Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutin (EIT) jäsen, kansainvälisten kuljetusten alalla toimiva Romaniaan sijoittautunut yhtiö ja romanialainen valtiosta riippumaton ympäristönsuojelujärjestö.
5 Liityttyään Euroopan unioniin 1.1.2007 Romania toteutti vuosina 2009–2011 joukon toimenpiteitä Schengenin arviointimenettelyjen yhteydessä tavoitteenaan täyttää edellytykset, jotka Schengenin säännöstön määräysten täysimääräiselle soveltamiselle on asetettu.
6 Neuvoston puheenjohtajavaltio antoi kaksi ehdotusta päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa.
7 Schengen-arviointi ‑kokoonpanossa kokoontunut Schengen-asioita käsittelevä neuvoston työryhmä merkitsi 9.6.2011 esittämissään päätelmissä Schengenin säännöstön kaikkien määräysten täytäntöönpanovalmiuksien arviointiprosessin loppuun saattamisesta Romanian osalta (9166/3/11 REV 3) tiedoksi, että Schengenin arviointimenettelyt oli saatettu päätökseen Romanian osalta. Se totesi, että edellytykset kaikilla Schengenin säännöstön aloilla olivat täyttyneet Romaniassa, ja päätteli, että neuvosto voi tehdä Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun päätöksen.
8 Neuvoston puheenjohtajavaltio antoi kaksi ehdotusta päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa, minkä jälkeen parlamentti antoi eri päätöslauselmia, joissa se ilmaisi tukevansa Romanian liittymistä Schengen-alueeseen ja kehotti neuvostoa toteuttamaan tätä varten tarvittavat toimenpiteet. Näistä kahdesta ehdotuksesta ei kuitenkaan äänestetty neuvostossa.
9 Neuvoston puheenjohtajavaltio antoi 29.11.2022 liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdan perusteella ehdotuksen N:o 15218/22 neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa (jäljempänä ehdotus N:o 15218/22).
10 Oikeus- ja sisäasioita (OSA) käsittelevä neuvoston kokoonpano kokoontui 8.12.2022 tehdäkseen ratkaisun ehdotuksesta N:o 15218/22, joka oli otettu kyseisen kokouksen esityslistan 3 kohdan a alakohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden hallitusten edustajat voivat pyytää äänestystä ehdotuksen mahdollisesta hyväksymisestä. Tätä ehdotusta ei hyväksytty, koska se ei saanut yksimielistä kannatusta.
11 Valittajat saivat 22.3.2023 tiedon tämän kokouksen pöytäkirjasta, ja ne saivat siis tietää siitä, ettei ehdotusta N:o 15218/22 ollut hyväksytty.
Muutoksenhaku unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys
12 Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.5.2023 toimittamallaan kannekirjelmällä valittajat nostivat SEUT 263 artiklan nojalla kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisen toimen kumoamista.
13 Asian käsittelyä jatkamatta unionin yleinen tuomioistuin jätti kyseisen kanteen 26.10.2023 tutkimatta työjärjestyksensä 126 artiklan nojalla sen vuoksi, että sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuivat.
14 Unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi valituksenalaisen määräyksen 28 kohdassa, että liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua neuvoston päätöstä ei voinut olla olemassa, vaikka Schengenin arviointimenettelyt oli saatettu päätökseen, ja se saattoi siis saada aikaan valittajia sitovia oikeusvaikutuksia ainoastaan, jos se olisi tehty yksimielisesti kyseisen kohdan toisessa alakohdassa määrätyin edellytyksin.
15 Unionin yleinen tuomioistuin huomautti tämän jälkeen yhtäältä valituksenalaisen määräyksen 29 kohdassa, että vaikka Schengenin arviointimenettelyt on saatettu päätökseen ja parlamentti on antanut useita päätöslauselmia, asianomaisten jäsenvaltioiden hallitusten edustajat eivät ole saavuttaneet neuvostossa liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa vaadittua yksimielisyyttä ehdotuksesta N:o 15218/22 äänestettäessä, ja toisaalta kyseisen määräyksen 30 kohdassa, että liittymisasiakirjan 4 artiklassa ei aseteta mitään määräaikaa, jonka päättyessä neuvoston päätös on tehtävä tai katsottava tehdyn.
16 Unionin yleinen tuomioistuin katsoi mainitun määräyksen 31 kohdassa, että olisi kyseisen artiklan, jossa määrätään nimenomaisesti monivaiheisesta menettelystä asettamatta tätä varten määräaikaa, sanamuodon vastaista katsoa, että aikaisempien vaiheiden päätökseen saattamisesta seuraa, että neuvosto on menettänyt toimivaltansa tehdä kyseisessä artiklassa tarkoitettu päätös asianomaisten jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yksimielisellä päätöksellä, ja että siis samassa artiklassa määrättyä neuvoston päätöstä ei voida pitää toimena, jolla vain vahvistetaan aikaisemmin Schengenin arviointimenettelyjen yhteydessä asetettujen ”teknisten kriteerien” täyttyminen.
17 Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi lisäksi valituksenalaisen määräyksen 32 kohdassa, että oli edelleen mahdollista, että neuvosto ottaa ehdotuksen N:o 15218/22 uudelleen uuden kokouksen esityslistalle tai että neuvoston puhteenjohtajavaltio antaa uuden ehdotuksen neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa.
18 Unionin yleinen tuomioistuin päätteli siis kyseisen määräyksen 33 kohdassa, että koska vaadittua yksimielisyyttä ei ollut saavutettu ehdotuksesta N:o 15218/22 äänestettäessä, mitään liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua neuvoston päätöstä ei ollut tehty, ja että äänestys, jossa kyseinen ehdotus on jätetty hyväksymättä, ei sinällään tarkoita sitä, että neuvosto on kieltäytynyt tekemästä tällaisen päätöksen myöhemmin.
19 Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siis mainitun määräyksen 34 kohdassa, ettei riidanalaista toimea voida pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna kannekelpoisena toimena.
Valittajien vaatimukset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
20 Valittajat vaativat 30.11.2023 tekemässään valituksessa, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen määräyksen.
Valituksen tarkastelu
21 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 181 artiklan mukaan on niin, että jos valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat kokonaan tai osaksi taikka se on kokonaan tai osaksi selvästi perusteeton, unionin tuomioistuin voi esittelevän tuomarin ehdotuksesta julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa perustellulla määräyksellä hylätä sen kokonaan tai osaksi.
22 Tätä määräystä on sovellettava nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.
23 Valittajat vetoavat valituksensa tueksi kolmeen valitusperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu oikeudelliseen virheeseen siltä osin kuin unionin yleisen tuomioistuimen olisi selvittäessään sitä, saako riidanalainen toimi aikaan oikeusvaikutuksia, pitänyt ottaa huomioon unionin kansalaisten oikeus liikkua vapaasti ja sekä unionille että jäsenvaltioille kuuluva velvollisuus hyväksyä Schengen-säännöstön määräysten täysimääräinen soveltaminen sen jälkeen, kun liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa määrätyt tekniset edellytykset on täytetty, toinen oikeudelliseen virheeseen siltä osin kuin riidanalainen toimi on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, ja kolmas toissijaisesti esitetty oikeudelliseen virheeseen siltä osin kuin se, ettei toimea ole annettu, voi poikkeuksellisissa olosuhteissa merkitä kyseisessä artiklassa tarkoitettua kannekelpoista toimea.
Ensimmäinen ja toinen valitusperuste
24 Valittajat väittävät ensimmäisessä ja toisessa valitusperusteessaan, jotka on tutkittava yhdessä, ensinnäkin lähinnä, että valituksenalaisen määräyksen 28 kohdassa on tehty virhe, koska unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt luonnehtia riidanalainen toimi SEUT 263 artiklassa tarkoitetuksi kannekelpoiseksi toimeksi. Tältä osin on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännen kohdan, kun sitä luetaan yhdessä sen ensimmäisen kohdan kanssa, mukainen kumoamiskanne voidaan nostaa kaikista unionin toimielinten, elinten tai laitosten antamista säännöksistä tai toteuttamista toimenpiteistä – niiden muodosta riippumatta –, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön etuihin muuttamalla tämän oikeusasemaa selvästi. Sen määrittämiseksi, onko toimella tällaisia vaikutuksia ja voidaanko siitä näin ollen nostaa kumoamiskanne, on tarkasteltava kyseisen toimen asiasisältöä ja arvioitava mainittuja vaikutuksia kyseisen toimen sisällön kaltaisten objektiivisten kriteerien nojalla ottamalla tarvittaessa huomioon toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen, elimen tai laitoksen toimivalta (tuomio 18.6.2024, komissio v. SRB, C‑551/22 P, EU:C:2024:520, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25 Riidanalaisen toimen antamisen asiayhteydestä ja sen toteuttaneen unionin toimielimen toimivallasta on huomautettava, että liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa määrätään useista menettelyn vaiheista ja että pelkästään kaikkien näiden vaiheiden päätökseen saattaminen voi johtaa Schengenin säännöstön määräysten täysimääräiseen soveltamiseen Romaniassa. Mainitut vaiheet muodostuvat siitä, että tarkastetaan asiaan sovellettavien Schengenin arviointimenettelyjen mukaisesti, että tarvittavat edellytykset kyseisen säännöstön kaikkien asianomaisten osien soveltamiseksi ovat täyttyneet kyseisessä valtiossa, että parlamenttia kuullaan (jäljempänä yhdessä tekniset edellytykset) ja että neuvosto tekee yksimielisesti päätöksen Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa.
26 Lisäksi on todettava riidanalaisen toimen sisällöstä, että kyseinen toimi muodostuu – kuten unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa valituksenalaisen määräyksen 17 kohdassa – siitä, että neuvoston OSA-kokoonpanon 8.12.2022 pidetyssä kokouksessa todettiin, ettei ehdotusta N:o 15218/22 neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa ollut hyväksytty, koska jäsenvaltioiden hallitusten edustajat eivät olleet saavuttaneet yksimielisyyttä kyseisestä ehdotuksesta äänestettäessä.
27 Riidanalaisen toimen sisällön, jonka unionin yleinen tuomioistuin on ottanut asianmukaisesti huomioon, perusteella on hylättävä valittajien argumentaatio, jonka mukaan kyseinen äänestys on neuvoston kannanotto siihen, ettei Schengenin säännöstöä sovelleta täysimääräisesti, koska oli sovittu, että liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu päätös olisi tehtävä viimeistään vuoden 2011 syyskuussa, ja koska kyseisenä ajankohtana neuvosto oli lykännyt tätä äänestystä.
28 Vaikka on näet totta, että 24.6.2011 oli sovittu, että mainittu päätös olisi tehtävä viimeistään vuoden 2011 syyskuussa, tämä ei merkitse kyseisessä määräyksessä tarkoitetun neuvoston päätöksen tekemistä, jolle on asetettu tämän määräyksen 25 kohdassa luetellut edellytykset ja etenkin yksi menettelyllinen edellytys eli edellytys, jonka mukaan neuvostossa äänestetään yksimielisesti.
29 Unionin yleinen tuomioistuin on siis todennut valituksenalaisen määräyksen 28 kohdassa oikeudellista virhettä tekemättä, ettei liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua neuvoston päätöstä voinut olla olemassa, vaikka Schengenin arviointimenettelyt oli saatettu päätökseen, ja tämä päätös saattoi siis saada aikaan valittajia sitovia oikeusvaikutuksia ainoastaan, jos se olisi tehty yksimielisesti kyseiseen määräykseen sisältyvin edellytyksin.
30 Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa 31.3.1971 annettuun tuomioon komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32) perustuvalla valittajien argumentaatiolla. Kyseisessä tuomiossa tosin katsottiin, että neuvoston 20.3.1970 antama ratkaisu, joka koski kansainvälisessä tieliikenteessä käytettävien ajoneuvojen miehistöjen työstä tehtävän Euroopan sopimuksen neuvotteluja ja sopimuksen tekemistä ETY:n jäsenvaltioiden osalta, oli EY 173 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisessä virkkeessä (josta on tullut SEUT 263 artiklan ensimmäinen kohta) tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
31 Kyseisen tuomion taustalla olevassa asiassa neuvosto oli kuitenkin tehnyt kyseisen istunnon aikana joukon ”johtopäätöksiä” suhtautumistavasta, joka jäsenvaltioiden hallitusten olisi omaksuttava kyseistä sopimusta koskevissa päätösneuvotteluissa. Tuomiossa kuitenkin todettiin, että tämän neuvoston ratkaisun tavoitteena oli ollut vahvistaa menettelytapa, jota sekä unionin toimielinten että jäsenvaltioiden oli ehdottomasti noudatettava, ja että neuvosto oli antanut säännöksiä, jotka saattoivat poiketa perustamissopimuksessa määrätyistä menettelyistä kolmansien valtioiden kanssa käytävissä neuvotteluissa, mistä syystä mainitulla ratkaisulla oli ollut sitovia oikeusvaikutuksia sen luonteesta ja muodosta riippumatta (ks. vastaavasti tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto, 22/70, EU:C:1971:32, 44 ja 53–55 kohta). Riidanalaisella toimella ei kuitenkaan ole ollut tällaisia vaikutuksia.
32 Samoin toisin kuin valittajat väittävät, unionin yleistä tuomioistuinta ei voida moittia siitä, että se on soveltanut valituksenalaisen määräyksen 28 ja 34 kohdassa analogisesti 13.7.2004 annettua tuomiota komissio v. neuvosto (C‑27/04, EU:C:2004:436), jossa unionin tuomioistuin katsoi, että kun vaadittua määräenemmistöä ei saavuteta neuvostossa äänestettäessä, mitään EY 104 artiklan 8 ja 9 kohdassa (josta on tullut SEUT 126 artiklan 8 ja 9 kohta) tarkoitettua päätöstä ei ole tehty, että yhteisön oikeudessa ei ole ainoatakaan määräystä tai säännöstä, jossa asetettaisiin määräaika, jonka päätyttyä katsottaisiin, että on implisiittisesti tehty kyseisessä määräyksessä tarkoitettu päätös, ja joka määrittelisi tämän päätöksen sisällön, ja että mainitussa määräyksessä tarkoitettujen toimien toteuttamatta jättämistä ei voida pitää EY 230 artiklassa (josta on tullut SEUT 263 artikla) tarkoitettuna kannekelpoisena toimena (tuomio 13.7.2004, komissio v. neuvosto, C‑27/04, EU:C:2004:436, 31, 32 ja 34 kohta).
33 Vaikka näet – kuten valittajat väittävät – viimeksi mainitun tuomion taustalla olevassa asiassa unionin tuomioistuin täsmensi, että kyseisessä tapauksessa komissio saattoi turvautua laiminlyöntikanteeseen, on huomautettava, että unionin toimielinten lisäksi myös luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi SEUT 265 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla nostaa laiminlyöntikanteen SEUT 265 artiklan kolmannessa kohdassa määrätyin edellytyksin. On kuitenkin yhtäältä niin, ettei unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmene, että neuvostoa olisi nyt käsiteltävässä asiassa kehotettu toimimaan, ja toisaalta niin, että neuvoston on kuitenkin toimittava tämän määräyksen 25 kohdassa mainittua yksimielisyyttä koskevaa edellytystä noudattaen.
34 Valittajien siitä väitteestä, jonka mukaan sellaisen määräajan väitetty puuttuminen, jonka päättyessä neuvoston päätös on tehtävä tai katsottava tehdyn, ei ole asiallista eikä merkityksellistä, on todettava, että se perustuu valituksenalaisen määräyksen 30 kohdan virheelliseen tulkintaan.
35 Kuten tämän määräyksen 28 kohdasta ilmenee, liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun neuvoston päätöksen tekemiseksi on näet asetettu teknisten edellytysten lisäksi yksi menettelyllinen edellytys eli edellytys, jonka mukaan neuvostossa äänestetään yksimielisesti.
36 Tältä osin valittajien esiin tuomalla 19.11.2013 annettuun tuomioon komissio v. neuvosto (C‑63/12, EU:C:2013:752) perustuvalla oikeuskäytännöllä ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa. Kyseisen tuomion taustalla olevassa asiassa riidanalainen päätös oli neuvoston päätös, jolla neuvosto oli hylännyt komission Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan nojalla tekemän asetusehdotuksen.
37 Unionin tuomioistuin katsoi tältä osin, ettei neuvosto ollut lykännyt kyseistä ehdotusta vaan se oli hylännyt sen – kuten kyseisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleista ilmeni – ja päättänyt henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn palkkojen ja eläkkeiden vuosittaista mukauttamista koskevan ”normaalin” menettelyn ennen kuin se päätteli, että riidanalaisella päätöksellä pyrittiin saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (tuomio 19.11.2013, komissio v. neuvosto (C‑63/12, EU:C:2013:752, 32 ja 33 kohta).
38 On kuitenkin todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisella toimella ei päätetä Schengenin arviointimenettelyä Romanian osalta eikä se ole siis lopullinen.
39 Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siis myös oikeudellista virhettä tekemättä valituksenalaisen määräyksen 32 kohdassa, että oli edelleen mahdollista, että neuvosto ottaa ehdotuksen N:o 15218/22 uudelleen uuden kokouksen esityslistalle tai että neuvoston puhteenjohtajavaltio antaa uuden ehdotuksen neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa.
40 Toiseksi valittajat väittävät, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi määritettäessä sitä, onko riidanalaisella toimella oikeusvaikutuksia, pitänyt ottaa huomioon sekä unionin kansalaisten oikeus liikkua vapaasti että sekä unionille että jäsenvaltioille kuuluva, vilpittömän yhteistyön ja keskinäisen luottamuksen periaatteisiin perustuva velvollisuus hyväksyä Schengen-säännöstön määräysten täysimääräinen soveltaminen Romaniassa sen jälkeen, kun liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa määrätyt tekniset edellytykset on täytetty, mitä se ei ole kuitenkaan tehnyt nyt käsiteltävässä asiassa.
41 Yhtäältä – kuten tämän määräyksen 25 ja 28 kohdasta ilmenee – ei ole kuitenkaan mitään, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekeminen edellyttäisi vain kyseisessä määräyksessä määrättyjen teknisten edellytysten täyttymistä eikä kaikkien mainittuun määräykseen sisältyvien menettelyn vaiheiden, mukaan lukien neuvoston päätöksen tekeminen yksimielisesti, päätökseen saattamista. Kyseisen toimielimen on sitä vastoin noudatettava tätä yksimielisyyttä koskevaa edellytystä.
42 Toisaalta on todettava siitä, ettei Romanian kansalaisten vapaata liikkuvuutta unionissa ole otettu huomioon, että valitukseen ei sisälly mitään konkreettista seikkaa, jonka nojalla voitaisiin katsoa, että esitetyt väitteet koskevat sellaista unionin oikeussääntöä, joka voisi olla sovellettavissa Romaniaan liittymisasiakirjan 4 artiklan 1 ja 2 kohdan, luettuna yhdessä sen liitteen II kanssa, nojalla.
43 Lisäksi on todettava Romaniaan kohdistuvasta väitetystä syrjivästä kohtelusta Kroatian tasavaltaan verrattuna, etteivät valittajat selitä, miltä osin tällainen erilainen kohtelu – olettaen, että se näytetään toteen – olisi vaikuttanut liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun neuvoston päätöksen tekemiseen.
44 Unionin yleinen tuomioistuin on siis katsonut valituksenalaisen määräyksen 31 kohdassa oikeudellista virhettä tekemättä, että liittymisasiakirjan 4 artiklassa määrättyä neuvoston päätöstä ei voida pitää toimena, jolla vain vahvistetaan aikaisemmin vahvistettujen ja kyseisen artiklan 2 kohdassa määrättyjen ”teknisten kriteerien” täyttyminen.
45 Kolmanneksi siitä valittajien argumentaatiosta, jonka mukaan on niin, että jos oletetaan, että riidanalainen toimi on menettelyn kuluessa toteutettu toimi, se on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, on huomautettava unionin tuomioistuimen todenneen, että menettelyn kuluessa toteutetusta toimesta, jolla on itsenäisiä oikeusvaikutuksia, voidaan nostaa kumoamiskanne, jos kyseisen toimen lainvastaisuutta ei voida korjata sellaisesta lopullisesta päätöksestä, jonka valmistelemiseksi se on toteutettu, nostettavan kanteen yhteydessä (tuomio 15.12.2022, Picard v. komissio, C‑366/21, EU:C:2022:984, 110 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)
46 Näin ollen silloin, kun menettelyn kuluessa toteutetun toimen laillisuuden riitauttaminen tällaisen kanteen yhteydessä ei ole omiaan takaamaan kantajalle tehokasta oikeussuojaa kyseisen toimen vaikutuksilta, tästä toimesta on voitava nostaa kumoamiskanne (tuomio 15.12.2022, Picard v. komissio, C‑366/21 P, EU:C:2022:984, 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47 On kuitenkin todettava, etteivät valittajat ole kyenneet osoittamaan, että riidanalaisella toimella oli sellaisenaan itsenäisiä oikeusvaikutuksia heidän tilanteeseensa.
48 Ensimmäinen ja toinen valitusperuste on näin ollen hylättävä.
Kolmas kanneperuste
49 Lopuksi on todettava kolmannesta toissijaisesti esitetystä valitusperusteesta, jonka mukaan toimielimen vaitiolo voidaan riitauttaa poikkeuksellisissa olosuhteissa, että unionin tuomioistuin on katsonut, että pelkkä toimielimen vaitiolo ei voi lähtökohtaisesti muodostaa implisiittistä hylkäävää päätöstä, ellei tällaisesta vaikutuksesta määrätä tai säädetä nimenomaisesti unionin oikeuden määräyksessä tai säännöksessä, ja ettei voida sulkea pois, että tietyissä erityisissä olosuhteissa tätä periaatetta voitaisiin jättää soveltamatta siten, että toimielimen vaitiolon tai toimettomuuden voitaisiin poikkeuksellisesti katsoa vastaavan implisiittistä kielteistä päätöstä (tuomio 9.12.2004, komissio v. Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, 45 kohta).
50 Tältä osin on kuitenkin todettava yhtäältä, että 9.12.2004 annettu tuomio komissio v. Greencore (C‑123/03 P, EU:C:2004:783), johon valittajat vetoavat, ei koske kysymystä Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa. Toisaalta –toisin kuin valittajat väittävät – riidanalainen toimi ei merkitse neuvoston vaitioloa tai toimettomuutta, joka merkitsisi implisiittistä päätöstä kieltäytyä soveltamasta Schengenin säännöstön määräyksiä täysimääräisesti Romaniassa. Vaikka kyseistä toimea ei voida – koska äänestyksessä ei ole saavutettu yksimielisyyttä – pitää liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna päätöksenä, kyse ei ole myöskään pelkästä vaitiolosta tai toimettomuudesta vaan toimesta, joka muodostuu siitä – kuten tämän määräyksen 26 kohdasta ilmenee –, että ehdotusta N:o 15218/22 neuvoston päätökseksi kyseisestä täysimääräisestä soveltamisesta ei ole hyväksytty, tämän kuitenkaan rajoittamatta sitä, että tällainen päätös voidaan tehdä kyseisen määräyksen nojalla myöhemmässä vaiheessa. Valittajat eivät joka tapauksessa ole vedonneet tällaisiin tämän määräyksen edellä olevassa kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuihin erityisiin olosuhteisiin.
51 Kolmas valitusperuste on näin ollen hylättävä.
52 Kaiken edellä esitetyn perusteella valitus on hylättävä kokonaisuudessaan selvästi perusteettomana.
Oikeudenkäyntikulut
53 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 137 artiklassa, jota sovelletaan muutoksenhakumenettelyyn kyseisen työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, määrätään, että ratkaisu oikeudenkäyntikuluista annetaan määräyksessä, jolla asia lopullisesti ratkaistaan.
54 Koska tämä määräys annetaan ennen valituksen tiedoksiantamista muille osapuolille ja näin ollen ennen kuin näille on voinut aiheutua oikeudenkäyntikuluja, on päätettävä, että valittajat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on määrännyt seuraavaa:
1) Valitus hylätään selvästi perusteettomana.
2) Răzvan-Eugen Nicolescu, Exclusive Car Trading SRL ja Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset