Yhdistetyt asiat T-246/08 ja T-332/08
Melli Bank plc
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iranin islamilaiseen tasavaltaan kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden leviäminen – Varojen jäädyttäminen – Kumoamiskanne – Tuomioistuinvalvonta – Oikeasuhteisuus – Yhdenvertainen kohtelu – Perusteluvelvollisuus – Lainvastaisuusväite – Asetuksen (EY) N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan d alakohta
Tuomion tiivistelmä
1. Euroopan yhteisöt – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annettu asetus
2. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet
(Neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan d alakohta)
3. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet
(Neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan a, b ja d alakohta)
4. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet
(Neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan d alakohta)
5. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus
(EY 253 artikla; neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohta ja 15 artiklan 3 kohta)
1. Tuomioistuinvalvonnan ulottuvuuden osalta on Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annettua asetusta N:o 423/2007 tarkasteltaessa tehtävä ero kahdenlaisten seikkojen välille. Mainitulla asetuksella säädetään yhtäältä yleisistä säännöistä, joilla määritellään asetuksella käyttöön otettuja rajoittavia toimenpiteitä koskevat yksityiskohdat. Toisaalta tässä asetuksessa olevassa liitteessä V, jossa luetellaan yhteisöt, joihin mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan nojalla tehdyt varojen jäädyttämistä koskevat toimenpiteet kohdistuvat, on joukko toimia, joilla edellä mainittuja yleisiä sääntöjä on sovellettu yksittäisiin yhteisöihin.
Ensin mainittujen säännösten osalta neuvostolla on yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevan yhteisen kannan mukaisesti laaja harkintavalta siltä osin, mitä seikkoja se ottaa huomioon määrätessään taloudellisia ja varoihin kohdistuvia seuraamuksia EY 60 ja EY 301 artiklan nojalla. Erityisesti siksi, että yhteisöjen tuomioistuimet eivät voi korvata neuvoston arviointia, joka koskee sellaisia todisteita, tosiseikkoja ja olosuhteita, joilla tällaiset toimenpiteet voidaan perustella, omalla arvioinnillaan, sen valvonnan, jota ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin suorittaa, on rajoituttava menettelyä ja perusteluja koskevien sääntöjen noudattamiseen ja tosiseikkojen aineelliseen paikkansapitävyyteen sekä siihen, ettei tosiseikkojen arvioinnissa ole tehty ilmeistä arviointivirhettä ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. Tämä rajallinen valvonta koskee erityisesti sellaisten tarkoituksenmukaisuuteen liittyvien näkökohtien arviointia, johon tällaiset toimenpiteet perustuvat.
Sellaisen päätöksen laillisuuden valvonnan osalta, jolla yksittäinen yhteisö on asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan nojalla sisällytetty mainitun asetuksen liitteessä V olevaan luetteloon, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa kyseisen yhteisön esittämät tai viran puolesta esille tulleet kumoamisperusteet huomioon ottaen, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kyseessä jokin mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitetuista neljästä vaihtoehdosta. Tämä merkitsee sitä, että kyseessä olevan päätöksen laillisuutta koskeva tuomioistuinvalvonta ulottuu sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointiin, joihin on vedottu kyseisen päätöksen perustelemiseksi, sekä niiden todisteiden ja tietojen tutkimiseen, joihin mainittu arviointi perustuu. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on myös varmistuttava siitä, että puolustautumisoikeuksia ja perusteluvelvollisuutta on noudatettu, sekä tilanteen vaatiessa myös siitä, että ne pakottavat syyt, joihin neuvosto on vedonnut välttääkseen poikkeuksellisesti kyseisen velvollisuuden, ovat perusteltuja.
(ks. 44–46 kohta)
2. Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan d alakohdassa asetetaan neuvostolle velvollisuus jäädyttää sellaisen yhteisön omistuksessa tai määräysvallassa olevan yhteisön varat, jonka on todettu osallistuvan mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdassa tarkoitettuun ydinaseiden levittämiseen, ja tällöin neuvosto arvioi tapauskohtaisesti sen, ovatko kyseessä olevat yhteisöt toisen yhteisön ”omistuksessa tai määräysvallassa”.
Yhtäältä on niin, että koska varojen jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden laajentaminen koskemaan yhtiön omistuksessa tai määräysvallassa olevia muitakin yhteisöjä on pakollista, neuvostolla ei ole tältä osin harkintavaltaa.
Toisaalta silloin, kun neuvostoa pyydetään arvioimaan, onko tietty yhteisö toisen yhteisön ”omistuksessa tai määräysvallassa”, sen on otettava huomioon kaikki käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset seikat, kuten kyseessä olevan yhteisön toiminnallisen itsenäisyyden aste tai yhteisöön kohdistuvan mahdollisen viranomaisvalvonnan vaikutus. Asianomaisen yhteisön toiminnan luonteella ja sillä, ettei kyseisellä toiminnalla mahdollisesti ole yhteyttä ydinaseiden levittämiseen, ei sitä vastoin ole tässä yhteydessä merkitystä.
(ks. 63, 67 ja 69 kohta)
3. Yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen nojalla taloudellista toimintaa koskevan kiellon lainmukaisuuden edellytyksenä on, että kieltotoimenpiteet ovat tarpeellisia kyseisellä säännöstöllä lainmukaisesti tavoiteltavien päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvia, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.
Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 tavoitteena on estää ydinaseiden levittäminen ja sen rahoitus ja painostaa siten Iranin islamilaista tasavaltaa lopettamaan kyseinen toiminta. Mainittu tavoite liittyy kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyviin yleisempiin tavoitteisiin ja on näin ollen oikeutettu. Sellaisen yhteisön, jonka on todettu osallistuvan mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdassa tarkoitettuun ydinaseiden levittämiseen, omistuksessa tai määräysvallassa olevien yhteisöjen varojen jäädyttäminen liittyy tähän päämäärään. Jos sellaisen yhteisön varat jäädytetään, jonka on todettu osallistuvan ydinaseiden levittämiseen, on olemassa huomattavan suuri vaara siitä, että mainittu yhteisö ryhtyy varojensa jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden kiertämiseksi painostamaan omistuksessaan tai määräysvallassaan olevia yhteisöjä kehottamalla näitä siirtämään varojaan itselleen suoraan tai välillisesti tai ryhtymään sellaisiin liiketoimiin, joita se ei varojensa jäädyttämisen vuoksi voi itse toteuttaa. Näin ollen sellaisen yhteisön, jonka on todettu osallistuvan ydinaseiden levittämiseen, omistuksessa tai määräysvallassa olevien yhteisöjen varojen jäädyttämisen on katsottava olevan tarpeellisia sitä vastaan toteutettujen toimenpiteiden tehokkuuden varmistamiseksi ja sen takaamiseksi, ettei mainittuja toimenpiteitä kierretä, ja tähän soveltuvia.
Asetuksen N:o 423/2007 kaltaisella säännöstöllä tavoiteltujen päämäärien merkitys on omiaan oikeuttamaan tietyille toimijoille aiheutuvat merkittävätkin kielteiset seuraukset. Vaikka varojen jäädyttämisellä rajoitetaan merkittävästi sellaisen pankin taloudellisen toiminnan harjoittamisen vapautta ja omaisuudensuojaa, jonka kotipaikka on Euroopan yhteisön alueella, aiheutuva haitta ei ole kohtuuton suhteessa tavoitelluihin päämääriin.
(ks. 100, 102, 103, 111 ja 112 kohta)
4. Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetun yhteisön, jonka on vahvistettu osallistuvan ydinaseiden levittämiseen, ”omistuksessa” olevan yhteisön käsitteen sisältö vaikuttaa ensin täsmälliseltä, koska siinä viitataan emoyhteisön osuuteen tytäryhteisön osakepääomasta. Käsitteen erittelyä ei ole kuitenkaan perustettava yksinomaan sen merkityssisältöön, vaan huomioon on lisäksi otettava mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja kyseisellä asetuksella tavoitellun päämäärän välinen yhteys. Näin ollen on tutkittava, voiko tytäryhteisö sen vuoksi, että se on emoyhteisön omistuksessa, huomattavalla todennäköisyydellä joutua kiertämään sen emoyhteisöä vastaan toteutettujen toimenpiteiden vaikutuksia.
On arvioitava, joutuuko tytäryhteisö sen vuoksi, että emoyhteisöllä on siihen nähden ratkaisevassa määrin vaikutusvaltaa, noudattamaan emoyhteisön antamia ohjeita sen sijaan, että se päättäisi menettelystään itsenäisesti. Jotta emoyhteisön vaikutus sen omistuksessa olevan yhteisön menettelyyn voitaisiin katsoa merkitykselliseksi, sen harjoittaman painostuksen on kohdistuttava pääasiassa tytäryhteisön johtajiin ja/tai työntekijöihin. Se, että yhteisö on kokonaan toisen omistuksessa, merkitsee yleensä sitä, että jälkimmäisellä on oikeus nimittää ensin mainitun johtajat, ja se voi näin tosiasiallisesti määrätä ensin mainitun johdon kokoonpanosta ja näin itse asiassa ensin mainitun koko henkilökunnasta. Ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä, että poikkeuksellisissa olosuhteissa asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan d alakohdan soveltaminen emoyhteisön omistuksessa olevaan yhteisöön ei ole perusteltua, vaikka emoyhteisö omistaisi sen kokonaan, tiettyjen emoyhteisön vaikutusvallan vastapainona olevien tekijöiden olemassaolon vuoksi.
(ks. 120–123 kohta)
5. EY 253 artiklan mukaan ja etenkin Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdan mukaan asianomaiselle vastainen toimi on perusteltava, minkä tavoitteena on se, että asianomainen saisi riittävät tiedot arvioidakseen, onko toimi asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa yhteisöjen tuomioistuimessa, ja sen vuoksi, että yhteisöjen tuomioistuimet voivat tutkia toimen laillisuuden. Näin muotoiltu perusteluvelvollisuus on yhteisön oikeuden yleinen periaate, josta voidaan poiketa ainoastaan pakottavista syistä. Perustelut on näin ollen lähtökohtaisesti ilmoitettava asianomaiselle samaan aikaan kuin hänelle vastainen toimi. Perustelujen puuttumista ei voida korjata sillä, että asianomainen saa toimen perustelut tietoonsa yhteisöjen tuomioistuimissa käytävän oikeudenkäyntimenettelyn aikana. Koska asianomaisella ei ole oikeutta tulla kuulluksi ennen yhteisön varojen jäädyttämistä koskevan alkuperäisen päätöksen tekemistä, on todettava lisäksi, että perusteluvelvollisuuden noudattaminen on sitäkin tärkeämpää, koska se on asianomaisen ainoa tae siitä, että se voi käyttää tehokkaasti käytettävissään olevia oikeussuojakeinoja riitauttaakseen mainitun päätöksen laillisuuden.
Neuvostolla on näin ollen tämän asetuksen 15 artiklan 3 kohdan nojalla velvollisuus saattaa kyseessä olevan yhteisön tietoon päätökseen vaikuttaneet erityiset ja konkreettiset syyt riidanalaisen päätöksen kaltaisen varojen jäädyttämistä koskevan päätöksen hyväksymisen aikana, elleivät Euroopan yhteisöjen tai sen jäsenvaltioiden turvallisuuteen tai kansainvälisten suhteiden hoitamiseen liittyvät pakottavat syyt sitä estä. Neuvosto on siten velvollinen ilmoittamaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin toimenpiteen laillisuus perustuu, sekä ne toteamukset, joiden vuoksi se on tehnyt päätöksensä. Mainitut perustelut on kaikkien käytettävissä olevien mahdollisuuksien rajoissa toimitettava joko samanaikaisesti kyseisen päätöksen hyväksymisen kanssa tai niin pian kuin mahdollista päätöksen hyväksymisen jälkeen.
Perusteluvelvollisuus määräytyy kuitenkin kyseisen toimenpiteen luonteen ja sen asiayhteyden mukaan, jossa se on tehty. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille päätös on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, koska tutkittaessa, ovatko perustelut riittäviä, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Erityisesti on todettava, että henkilölle vastainen toimenpide on silloin riittävästi perusteltu, kun se on toteutettu asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää häntä koskevan toimenpiteen ulottuvuuden.
(ks. 143–145 kohta)