Asunto T‑219/13
Pietro Ferracci
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Impuesto municipal sobre bienes inmuebles — Exención concedida a las entidades no comerciales que ejercen actividades específicas — Texto refundido del impuesto sobre la renta — Exención del impuesto municipal único — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado por una parte y la existencia de una ayuda incompatible con el mercado interior por otra — Recurso de anulación — Acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución — Afectación directa — Admisibilidad — Imposibilidad absoluta de recuperación — Artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 659/1999 — Obligación de motivación»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 15 de septiembre de 2016
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Afectación directa — Decisión de la Comisión que concluye un procedimiento en materia de ayudas — Empresa competidora de la empresa beneficiaria de la ayuda — Legitimación activa — Requisitos
(Arts. 108 TFUE, aps. 2 y 3, y 263 TFUE, párr. 4)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Concepto de acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto — Cualquier acto de carácter general a excepción de los actos legislativos — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado, en forma de exención fiscal prevista por una normativa nacional de alcance general, incompatible con el mercado interior — Efectos jurídicos respecto de una categoría de personas general y abstracta — Inclusión
(Arts. 107 TFUE y 263 TFUE, párr. 4)
3. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos reglamentarios que incluyen o no medidas de ejecución — Concepto — Recursos jurisdiccionales disponibles contra esos actos — Requisitos de recurso a la vía de la excepción de ilegalidad o de la remisión prejudicial para apreciar su validez
(Arts. 263 TFUE, párr. 4, y 267 TFUE)
4. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos reglamentarios — Actos que no incluyen medidas de ejecución y que afectan al demandante directamente — Concepto de medidas de ejecución — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado, en forma de exención fiscal prevista por una normativa nacional de alcance general, incompatible con el mercado interior — Decisión que no supone la adopción de ninguna medida de ejecución por parte del destinatario — Acto que no incluye medidas de ejecución
(Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 263 TFUE, párr. 4)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Imposibilidad absoluta de ejecución — Posibilidad de constatar dicha imposibilidad durante el procedimiento administrativo que precede a la adopción de la decisión — Obligación de la Comisión y del Estado miembro de colaborar en la búsqueda de una solución conforme con el Tratado
[Art. 4 TUE, ap. 3; arts. 107 TFUE, ap. 1, y 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (CE) n.º 659/1999, considerando 13 y art. 14, ap. 1]
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Incumplimiento de la obligación de recuperar las ayudas ilegales — Imposibilidad absoluta de ejecución — Criterios de apreciación
(Art. 4 TUE, ap. 3; art. 108 TFUE, ap. 2)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda concedida en forma de exención fiscal — Imposibilidad absoluta de ejecución — Razones — Imposibilidad de que el Estado obtenga la información necesaria para identificar a los beneficiarios de la ayuda
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior y se ordena su restitución — Posibilidad de que la Comisión base su decisión en la información disponible — Límites — Obligación de la Comisión de fundamentar sus decisiones en elementos que tengan una cierta fiabilidad y coherencia
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Entidades que ejercen actividades económicas con fines no comerciales — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
10. Competencia — Normas de la Unión — Empresas — Concepto — Ejercicio de una actividad económica
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
11. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior sin ordenar su restitución y se constata la inexistencia de una ayuda — Obligación de motivación — Alcance — Inexistencia de infracción
(Art. 296 TFUE)
1. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 40, 44 y 46 a 48)
2. Los actos reglamentarios a los que se refiere el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, son actos de alcance general, con exclusión de los actos legislativos. A este respecto, una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado relativa a un régimen fiscal nacional que se aplique a situaciones determinadas objetivamente e implique efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta tiene alcance general.
Dada la naturaleza de la competencia atribuida a la Comisión por las disposiciones del Tratado sobre las ayudas de Estado, esa decisión, incluso si no tiene más que un único destinatario, refleja el alcance de los instrumentos nacionales que son objeto de la apreciación de esa institución, sea para conceder la autorización necesaria para que se ejecute una medida de ayuda, o bien para determinar las consecuencias derivadas de su carácter ilegal o incompatible con el mercado interior. Pues bien, los referidos instrumentos tienen alcance general precisamente porque los operadores incluidos en su ámbito de aplicación se definen de manera general y abstracta.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, la decisión de la Comisión que, en relación con un régimen de exención fiscal, constata, por un lado, respecto de una parte de ese régimen, la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior y, por otro lado, respecto de otra parte de ese régimen, la inexistencia de ayuda, tiene un carácter general por lo que atañe, por un lado, al hecho de que la Comisión no ordenó la recuperación de las ayudas de Estado que consideró ilegales e incompatibles en lo concerniente a la exención fiscal de que se trata y, por otro lado, al hecho de que consideró que una parte de ese régimen no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE. Por consiguiente, una decisión de ese tipo, que es un acto de alcance general sin ser un acto legislativo, constituye un acto reglamentario previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
(véanse los apartados 50 y 52 a 55)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 56 a 59)
4. Para verificar, en el marco del examen de la admisibilidad de un recurso de anulación, si el acto impugnado incluye medidas de ejecución, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, hay que referirse exclusivamente al objeto del recurso.
En el supuesto en que, en una decisión en materia de ayudas de Estado, la Comisión estime, a la vista de las particularidades del asunto, que resulta absolutamente imposible, para el Estado miembro de que se trata, la devolución de las ayudas ilegales concedidas en el marco de un régimen de exención fiscal y decide pues no imponer a dicho Estado miembro la obligación de recuperar, de cada beneficiario, las cantidades asignadas en virtud de ese régimen, las autoridades nacionales no deben tomar ninguna medida para dar cumplimiento a la Decisión impugnada, en particular respecto al demandante.
La Decisión impugnada no incluye medidas de ejecución frente al demandante y por tanto debe declararse admisible el recurso en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última frase.
(véanse los apartados 60, 61, 64 y 70)
5. Si la imposibilidad absoluta de recuperar ayudas ilegales se refiere, en general, a supuestos en los que el Estado miembro en cuestión alega dicha imposibilidad tras la adopción de una decisión de recuperación y en el marco de la ejecución de ésta, durante la fase de ejecución de la decisión, principalmente como defensa en el marco de un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, ni la normativa aplicable ni la jurisprudencia han establecido que una imposibilidad absoluta no puede constatarse en la fase del procedimiento administrativo que conduce a una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado.
Además, la única obligación que se impone al Estado miembro en cuestión y a la Comisión, en el supuesto de una eventual imposibilidad absoluta de recuperación de la ayuda ilegal, es la de establecer una cooperación leal en cuya virtud el Estado miembro debe presentar a la apreciación de la Comisión las razones que motivan dicha imposibilidad y la Comisión debe efectuar un examen minucioso de dichas razones. Siendo así, la cooperación entre el Estado miembro y la Comisión puede tener lugar antes de la adopción de la decisión final de la Comisión si la imposibilidad absoluta puede constatarse ya en la fase del procedimiento formal de examen. Por añadidura, si, durante dicho examen, la Comisión constata que no existen métodos alternativos para recuperar la ayuda ilegal o que tampoco puede llevarse a cabo una recuperación parcial, nada se opone a que la Comisión reconozca una imposibilidad absoluta incluso antes de imponer la recuperación de las citadas ayudas. En efecto, la Comisión no puede imponer, en el sector de las ayudas de Estado, obligaciones cuya ejecución sea, desde su nacimiento, de manera objetiva y absoluta, imposible de cumplir.
(véanse los apartados 80, 84 a 86 y 90)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 94 a 96)
7. La Comisión no incurre en error de apreciación al considerar, en una decisión en materia de ayudas de Estado, que la recuperación de una ayuda ilegal por parte de las autoridades nacionales de que se trata es imposible, en términos absolutos y objetivos, debido a que la determinación de la naturaleza económica o no económica de las actividades llevadas a cabo por las entidades beneficiarias en los bienes inmuebles sujetos a una exención fiscal, naturaleza en función de la cual esa exención es constitutiva o no de una ayuda incompatible con el mercado interior, no es identificable debido a que las bases de datos catastrales, por un lado, y fiscales, por otro lado, no permiten determinar el tipo de actividad ejercida en los inmuebles pertenecientes a las citadas entidades, ni calcular objetivamente el importe del impuesto que ha de recuperarse.
En efecto, como los sistemas catastrales registran los bienes inmuebles en función de sus características objetivas, en particular de sus elementos físicos y de su naturaleza, no resulta posible precisar el tipo de actividades, económicas y de otro tipo, ejercidas por las entidades no comerciales en sus inmuebles, con el fin de poder determinar si las citadas entidades se han acogido ilegalmente a dicha exención fiscal y, en caso afirmativo, cuantificar el importe que debe reembolsarse a las autoridades de que se trata.
Lo mismo sucede cuando las bases de datos fiscales tampoco permiten averiguar de manera retroactiva el tipo de actividades ejercidas por las entidades beneficiarias de la citada exención en sus bienes inmuebles, ni de calcular el importe de las exenciones percibidas ilegalmente.
(véanse los apartados 98, 101 y 106)
8. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 109)
9. En el marco del examen de la existencia de una ayuda de Estado y de una eventual infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, una normativa nacional relativa a una exención de un impuesto municipal sobre los bienes inmuebles, que excluye, de manera expresa, del ámbito de aplicación de dicha exención a las actividades en competencia, por su naturaleza, con las de otros operadores del mercado que persiguen un ánimo de lucro, limita, por tanto, el beneficio de esa exención a las entidades que ejercen actividades económicas con fines no comerciales que únicamente se aplican a entidades que no pueden considerarse empresas a afectos de la aplicación del Derecho de la Unión.
Por otro lado, corresponde a las autoridades nacionales determinar caso por caso la aplicación de dicho régimen y, más en particular, la existencia o no de una relación de competencia entre un beneficiario concreto de esa exención y los demás operadores del sector de que se trata, pudiendo los interesados utilizar las vías de recurso nacionales si el régimen, como lo autoriza la Comisión, no se aplica de manera correcta.
En esas circunstancias, la citada normativa no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE.
(véanse los apartados 132, 140, 145 y 149)
10. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 134 a 136)
11. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 153 a 157)