Sprawa T‑219/13
Pietro Ferracci
przeciwko
Komisji Europejskiej
Pomoc państwa – Komunalny podatek od nieruchomości – Zwolnienie z podatku podmiotów niekomercyjnych prowadzących szczególną działalność – Ujednolicona ustawa o podatku dochodowym – Zwolnienie z jednolitego podatku komunalnego – Decyzja stwierdzająca w części brak pomocy państwa, a w części uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych – Bezpośrednie oddziaływanie – Dopuszczalność – Całkowita niemożność odzyskania pomocy – Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 – Obowiązek uzasadnienia
Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 15 września 2016 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Decyzja Komisji kończąca postępowanie w przedmiocie pomocy państwa – Przedsiębiorstwo konkurencyjne względem przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy – Prawo do wniesienia skargi – Przesłanki
(art. 108 ust. 2, 3 TFUE; art. 263 akapit czwarty TFUE)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Pojęcie aktu regulacyjnego w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE – Każdy akt o charakterze generalnym, z wyjątkiem aktów ustawodawczych – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w formie zwolnienia podatkowego przewidzianego przez uregulowanie krajowe o charakterze generalnym – Skutki prawne w stosunku do ogólnej i abstrakcyjnej kategorii osób – Włączenie
(art. 107 TFUE, art. 263 akapit czwarty TFUE)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty regulacyjne wymagające lub niewymagające przyjęcia środków wykonawczych – Pojęcie – Możliwe postępowania sądowe przeciwko tym aktom – Warunki skargi dotyczącej niezgodności z prawem lub złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w zakresie oceny ważności
(art. 263 akapit czwarty TFUE; art. 267 TFUE)
4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty regulacyjne – Akty niewymagające przyjęcia środków wykonawczych i dotyczące skarżącego bezpośrednio – Pojęcie środków wykonawczych – Kryteria – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc przyznawaną przez państwa w formie zwolnienia podatkowego przewidzianego przez uregulowanie krajowe o charakterze generalnym – Decyzja niewymagająca od jej adresata przyjęcia żadnego środka wykonawczego – Akt niewymagający przyjęcia środków wykonawczych
(art. 107 ust. 1 TFUE; art. 263 akapit czwarty TFUE)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Całkowita niemożliwość wykonania – Możliwość stwierdzenia tej niemożności na etapie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji – Obowiązek współpracy Komisji i państwa członkowskiego w celu znalezienia rozwiązania zgodnego z traktatem
(art. 4 ust. 3 TUE; art. 107 ust. 1 TFUE, art. 108 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, motyw 13, art. 14 ust. 1)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Nieprzestrzeganie obowiązku odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy – Całkowita niemożliwość wykonania – Kryteria oceny
(art. 4 ust. 3 TUE; art. 108 ust. 2 TFUE)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Pomoc przyznana w formie zwolnienia podatkowego – Całkowita niemożliwość wykonania – Podstawy – Niemożność uzyskania przez państwo informacji koniecznych do ustalenia beneficjentów pomocy
(art. 107 ust. 1 TFUE)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej zwrot – Uprawnienie Komisji do oparcia swojej decyzji na informacjach, którymi dysponuje – Granice – Obowiązek oparcia przez Komisję jej decyzji na elementach o określonej wiarygodności i spójności
(art. 107 ust. 1 TFUE)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Postanowienia traktatu – Zakres stosowania – Jednostki wykonujące działalność gospodarczą na zasadach działalności niekomercyjnej – Wyłączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
10. Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej
(art. 107 ust. 1 TFUE)
11. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym bez nakazania jej zwrotu oraz stwierdzająca nieistnienie pomocy – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Brak naruszenia
(art. 296 TFUE)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 40, 44, 46–48)
2. Aktami regulacyjnymi w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE są akty o charakterze generalnym, z wyłączeniem aktów ustawodawczych. W tym względzie decyzja Komisji w dziedzinie pomocy państwa dotycząca krajowego systemu podatkowego, która znajduje zastosowanie do sytuacji wskazanych w sposób obiektywny i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii osób określonych generalnie i abstrakcyjnie, posiada charakter generalny.
Mając na uwadze charakter kompetencji Komisji w dziedzinie pomocy państwa, nadanych jej postanowieniami traktatu, tego rodzaju decyzja odzwierciedla, nawet gdyby miała wyłącznie jednego adresata, charakter przepisów krajowych, będących przedmiotem badania przeprowadzonego przez tę instytucję, czy to w celu wydania koniecznego zezwolenia, aby zastosować środek pomocy, czy też w celu wyciągnięcia konsekwencji z jego ewentualnej niezgodności z prawem lub rynkiem wewnętrznym. Rozpatrywane przepisy mają charakter generalny z tego względu, że podmioty gospodarcze wchodzące w zakres ich zastosowania zostały określone w sposób generalny i abstrakcyjny.
W świetle powyższych rozważań decyzja Komisji, która w kontekście systemu zwolnienia podatkowego stwierdza w odniesieniu do części tego systemu niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym brak pomocy, a w odniesieniu do pozostałej jego części brak pomocy, posiada charakter generalny z jednej strony w odniesieniu do faktu, że Komisja nie nakazała odzyskania pomocy państwa, którą uznała za niezgodną z prawem i rynkiem wewnętrznym w kontekście rozpatrywanego zwolnienia z podatku, a z drugiej strony w stosunku do faktu, że Komisja uznała, iż część tego systemu nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE W konsekwencji taka decyzja, która jest aktem o charakterze generalnym, nie będąc jednocześnie aktem legislacyjnym, stanowi akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
(por. pkt 50, 52–55)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 56–59)
4. Przy dokonywaniu w ramach badania dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności weryfikacji, czy zaskarżony akt wymaga wydania środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, należy odnieść się wyłącznie do przedmiotu skargi.
W przypadku gdy w decyzji dotyczącej pomocy państwa Komisja uzna, że w świetle szczególnych okoliczności sprawy przystąpienie przez dane państwo członkowskie do zwrotu pomocy przyznanej bezprawnie w ramach podatku od nieruchomości byłoby całkowicie niemożliwe, i zdecyduje tym samym o niestosowaniu wobec tego państwa członkowskiego obowiązku odzyskania od każdego beneficjenta kwot przyznanych w ramach tego systemu, organy krajowe nie muszą przyjmować żadnych środków, w szczególności w stosunku do skarżącego, w celu wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja nie wymaga przyjęcia w stosunku do skarżącego środków wykonawczych, a tym samym skargę należy uznać za dopuszczalną na podstawie art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
(por. pkt 60, 61, 64, 70)
5. O ile całkowita niemożność odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy odnosi się zasadniczo do przypadków, w których dane państwo członkowskie powołuje się na tego rodzaju niemożność po wydaniu decyzji o odzyskaniu pomocy i na etapie wykonania decyzji przede wszystkim w celu obrony w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, o tyle ani właściwe przepisy, ani orzecznictwo nie stanowią, by całkowita niemożność odzyskania pomocy nie mogła być stwierdzona na etapie postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa.
Poza tym, w przypadku całkowitej niemożności odzyskania bezprawnej pomocy jedynym obowiązkiem ciążącym na danym państwie członkowskim i Komisji jest obowiązek lojalnej współpracy, w ramach której państwo członkowskie powinno poddać ocenie Komisji przyczyny uzasadniające taką niemożność, a Komisja powinna przeprowadzić ich szczegółowe badanie. Mając to na względzie, współpraca pomiędzy państwem członkowskim a Komisją może mieć miejsce przed wydaniem końcowej decyzji Komisji, jeżeli całkowita niemożność odzyskania pomocy mogła zostać stwierdzona na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, jeśli w trakcie tego badania Komisja stwierdza, iż nie ma alternatywnych sposobów odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy lub iż odzyskanie pomocy w części jest również niewykonalne, nie ma przeszkód po temu, by całkowita niemożność odzyskania pomocy została uznana przez Komisję nawet przed zobowiązaniem państwa członkowskiego do jej odzyskania. Komisja w dziedzinie pomocy państwa nie może bowiem nakładać zobowiązań, których wykonanie jest od samego początku obiektywnie i bezwzględnie niemożliwe.
(por. pkt 80, 84–86, 90)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 94–96)
7. Komisja nie dopuszcza się błędu w ocenie, uznając w decyzji wydanej w dziedzinie pomocy państwa, że odzyskanie bezprawnej pomocy przez dane władze krajowe jest obiektywnie i bezwzględnie niemożliwe, ponieważ określenie gospodarczego lub pozagospodarczego charakteru działalności wykonywanej przez podmioty będące beneficjentami tej pomocy w nieruchomościach podlegających przepisom od podatku od nieruchomości, od którego to charakteru zależy, czy owo zwolnienie stanowi pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest niemożliwe ze względu na fakt, iż z jednej strony katastralne bazy danych, a z drugiej strony podatkowe bazy danych nie pozwalają ani na określenie rodzaju prowadzonej w nieruchomościach należących do tych podmiotów działalności, ani na obliczenie kwoty podatku do odzyskania.
Ponieważ system katastralny rejestruje nieruchomości na podstawie ich obiektywnych cech, w szczególności ich cech fizycznych i struktury, nie jest bowiem możliwe odnalezienie informacji o rodzaju działalności – gospodarczej lub pozagospodarczej – wykonywanej przez podmioty niekomercyjne w należących do nich nieruchomościach, w celu określenia, czy podmioty te skorzystały bezprawnie ze wspomnianego zwolnienia z podatku, a jeśli tak – obliczenie kwoty podlegającej zwrotowi danym władzom.
To samo odnosi się do podatkowych baz danych, które również nie pozwalają na odnalezienie w sposób wsteczny informacji o rodzaju działalności prowadzonej przez podmioty korzystające ze wspomnianego zwolnienia w ich nieruchomościach ani na obliczenie kwoty bezprawnie przyznanych zwolnień.
(por. pkt 98, 101, 106)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 109)
9. W ramach badania istnienia pomocy państwa i ewentualnego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE uregulowanie krajowe dotyczące zwolnienia z podatku komunalnego od nieruchomości, które wyraźnie wyklucza z zakresu stosowania tego podatku działalność, która ze względu na swój charakter konkuruje na rynku z działalnością innych podmiotów prowadzących działalność w celach zarobkowych, ogranicza w ten sposób korzyść wynikająca z tego zwolnienia do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej, czyli wyłącznie do podmiotów, których nie można uznać za przedsiębiorstwa do celów stosowania prawa Unii.
Dodatkowo do organów krajowych należy podjęcie indywidualnych decyzji o stosowaniu tego systemu, a w szczególności o istnieniu lub nieistnieniu stosunku konkurencji pomiędzy konkretnym beneficjentem tego zwolnienia i pozostałymi podmiotami gospodarczymi w danym sektorze, a zainteresowani wystąpić na krajową drogę sądową, jeżeli system w formie zatwierdzonej przez Komisję nie jest stosowany we właściwy sposób.
W tych okolicznościach wspomniane uregulowanie nie jest objęte zakresem stosowania art. 107 TFUE.
(por. pkt 132, 140, 145, 149)
10. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 134–136)
11. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 153–157)