null
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
13. června 2024(*)
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Zákon zakazující využívání uhlí k výrobě elektřiny – Předčasné uzavření uhelné elektrárny – Poskytnutí náhrady újmy – Rozhodnutí, kterým se opatření prohlašuje za slučitelné s vnitřním trhem, aniž je v něm rozhodnuto o existenci státní podpory – Výkon pravomoci Evropské komise“
Ve věci C‑40/23 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek podaný na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie dne 26. ledna 2023,
Evropská komise, zástupci: I. Georgiopoulos, B. Stromsky a H. van Vliet, jako zmocněnci,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalším účastníkem řízení je:
Nizozemské království, zástupci: M. K. Bulterman, A. Hanje a J. Langer, jako zmocněnci,
žalobce v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení: A. Prechal, předsedkyně senátu, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (zpravodaj) a M. L. Arastey Sahún, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 22. února 2024,
vydává tento
Rozsudek
1 Kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 16. listopadu 2022, Nizozemsko v. Komise (T‑469/20, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2022:713), kterým Tribunál vyhověl žalobě Nizozemského království znějící na zrušení rozhodnutí Komise C(2020) 2998 final ze dne 12. května 2020 o státní podpoře SA.54537 (2020/NN) – Nizozemsko, zákaz využívání uhlí k výrobě elektřiny v Nizozemsku (Úř. věst. 2020, C 220, s. 2, dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
2 Článek 107 odst. 1 a odst. 3 písm. c) SFEU stanoví:
„1. Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
[...]
3. Za slučitelné s vnitřním trhem mohou být považovány:
[...]
c) podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
3 Článek 108 odst. 2 a 3 SFEU stanoví:
„2. Zjistí-li Komise poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek, že podpora poskytovaná některým státem nebo ze státních prostředků není slučitelná s vnitřním trhem podle článku 107 nebo že je zneužívána, rozhodne, že dotyčný stát ve lhůtě stanovené Komisí takovou podporu zruší nebo upraví.
[...]
3. Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Má-li za to, že takový záměr není s ohledem na článek 107 slučitelný s vnitřním trhem, zahájí neprodleně řízení podle odstavce 2. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.“
4 Bod 7 odůvodnění nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9), který má v podstatě stejné znění jako bod 7 odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 [ES] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), uvádí:
„Lhůta, do které musí Komise dokončit předběžné posouzení oznámené podpory, by měla být stanovena na dva měsíce od obdržení úplného oznámení nebo od obdržení řádně odůvodněného prohlášení dotyčného členského státu, že považuje oznámení za úplné, protože doplňující informace vyžádané Komisí nejsou dostupné nebo již byly poskytnuty. Z důvodů právní jistoty má být toto posouzení zakončeno rozhodnutím.“
5 Článek 4 nařízení 2015/1589, který má v podstatě stejné znění jako článek 4 nařízení č. 659/1999, stanoví:
„1. Komise posoudí oznámení ihned po jeho obdržení. Aniž je dotčen článek 10, Komise přijme rozhodnutí podle odstavců 2, 3 nebo 4 tohoto článku.
2. Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že oznámené opatření není podporou, zaznamená tento nález ve formě rozhodnutí.
3. Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 [SFEU], rozhodne, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem (dále jen ‚rozhodnutí nevznášet námitky‘). Rozhodnutí blíže určí, která výjimka podle Smlouvy o [FEU] byla použita.
4. Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, rozhodne o zahájení postupu podle čl. 108 odst. 2 [SFEU] (dále jen ‚rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení‘).
5. Rozhodnutí podle odstavců 2, 3 a 4 tohoto článku jsou učiněna ve lhůtě dvou měsíců. Tato lhůta začíná v den následující po dni obdržení úplného oznámení. Oznámení je považováno za úplné, pokud Komise nepožádá o další informace ve lhůtě dvou měsíců od obdržení oznámení nebo od obdržení požadovaných dodatečných informací. Lhůta může být prodloužena se společným souhlasem Komise a dotyčného členského státu. Komise může případně stanovit kratší lhůty.
6. Pokud Komise nerozhodla v souladu s odstavci 2, 3 nebo 4 ve lhůtě stanovené v odstavci 5, považuje se souhlas Komise s podporou za udělený. Dotyčný členský stát může následně provést opatření, o kterých bylo rozhodováno, poté, co o nich předem podá Komisi oznámení, ledaže Komise rozhodne podle tohoto článku ve lhůtě 15 pracovních dní od obdržení oznámení.“
6 Článek 6 odst. 1 nařízení 2015/1589 stanoví:
„Rozhodnutí o zahájení formální[ho] vyšetřovacího řízení shrne relevantní skutkové a právní otázky, zahrne předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory a vyloží pochybnosti o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem. V rozhodnutí jsou dotyčný členský stát a ostatní zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v předepsané lhůtě, která obvykle nepřesáhne jeden měsíc. V řádně odůvodněných případech může Komise předepsanou lhůtu prodloužit.“
Skutečnosti předcházející sporu
7 Skutečnosti předcházející sporu byly uvedeny v bodech 2 až 18 napadeného rozsudku a lze je shrnout následovně.
8 Dne 27. března 2019 oznámily nizozemské orgány Komisi návrh zákona o zákazu využívání uhlí k výrobě elektřiny v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (Úř. věst. 2015, L 241, s. 1). Tento návrh zákona, jehož cílem bylo snížit emise oxidu uhličitého (CO2) v Nizozemsku a který stanovil náhradu újmy způsobené uhelné elektrárně, která by byla v porovnání s ostatními elektrárnami stejného typu nepřiměřeně dotčena zákazem využívání uhlí k výrobě elektřiny, nebyl oznámen Komisi podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
9 Po oznámení návrhu zákona podle směrnice 2015/1535 zahájila Komise z vlastního podnětu posouzení informací týkajících se údajné podpory.
10 Dne 11. prosince 2019 přijalo Nizozemské království Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (zákon o zákazu uhlí k výrobě elektřiny, Stb. 2019, č. 493). Článek 4 tohoto zákona stanovil možnost přiznat náhradu elektrárně, která byla v porovnání s ostatními elektrárnami nepřiměřeně dotčena zákazem využívání uhlí k výrobě elektřiny. Na základě tohoto ustanovení obdržela společnost Vattenfall NV, která provozuje jednu z pěti uhelných elektráren v Nizozemsku, elektrárnu Hemweg 8, od nizozemského státu náhradu ve výši 52,5 milionu eur (dále jen „dotčené opatření“). Tato elektrárna totiž vzhledem ke špatným technickým a environmentálním charakteristikám nemohla na rozdíl od ostatních čtyř uhelných elektráren v Nizozemsku využít přechodné období stanovené uvedeným zákonem, a byla tedy nucena skončit předčasně.
11 Dne 12. května 2020 přijala Komise sporné rozhodnutí. Pokud jde o existenci státní podpory, Komise měla v bodě 48 tohoto rozhodnutí za to, že „s ohledem na informace poskytnuté nizozemskými orgány nelze s dostatečnou jistotou dospět k závěru, že v této věci existuje nárok na náhradu ve výši 52,5 milionu eur“. Komise z toho vyvodila, že „nelze vyloučit, že [dotčené] opatření poskytuje dotyčnému podniku státní podporu“. Komise nicméně měla v bodě 49 uvedeného rozhodnutí za to, že „v projednávané věci však není namístě vyvozovat konečný závěr ohledně otázky, zda [dotčené] opatření představuje zvýhodnění pro provozovatele, a představuje tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož i v případě přítomnosti státní podpory má za to, že je [toto] opatření slučitelné s vnitřním trhem“. Komise dospěla k závěru, „že [dotčené] opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) [SFEU]“.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
12 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 21. července 2020 podalo Nizozemské království žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.
13 Tento členský stát uplatnil pět žalobních důvodů směřujících ke zrušení. První tři žalobní důvody byly vzneseny pro případ, že by sporné rozhodnutí bez ohledu na jeho znění mělo být chápáno jako rozhodnutí o kvalifikaci dotčeného opatření jako státní podpory. Čtvrtý a pátý žalobní důvod se zakládaly na tom, že se toto rozhodnutí takové kvalifikace netýkalo, a vycházely z nedostatku pravomoci Komise prohlásit opatření za slučitelné na základě čl. 107 odst. 3 SFEU, aniž ho předem kvalifikovala jako státní podporu, a z porušení zásady právní jistoty.
14 Napadeným rozsudkem Tribunál poté, co konstatoval, že se Komise ve sporném rozhodnutí nevyjádřila k otázce, zda dotčené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, žalobě vyhověl na základě čtvrtého a pátého žalobního důvodu směřujícího ke zrušení.
Návrhová žádání účastníků řízení
15 Komise v rámci kasačního opravného prostředku v podstatě navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek;
– sám vydal rozhodnutí ve věci a zamítl žalobu v plném rozsahu jako neopodstatněnou a
– uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
16 Nizozemské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zamítl kasační opravný prostředek a
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
17 Na podporu kasačního opravného prostředku Komise předkládá jediný důvod, který se skládá ze dvou částí, z nichž první vychází z nesprávného výkladu čl. 107 odst. 3 SFEU a čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 a druhá z nesprávného právního posouzení při výkladu zásady právní jistoty.
K první části jediného důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
18 Komise tvrdí, že Tribunál tím, že rozhodl, že posledně uvedená nemá pravomoc rozhodnout o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, aniž předem konstatovala, že je toto opatření státní podporou, nepatřičně restriktivním doslovným výkladem těchto ustanovení porušil čl. 107 odst. 3 SFEU a čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589.
19 Komise tvrdí, že odstavec 1 ani odstavec 3 článku 107 SFEU nestanoví procesní pravidla ani se netýkají pravomocí svěřených Komisi v oblasti kontroly státních podpor. Jejich jediným cílem je zakázat určitá opatření a upřesnit, že opatření, která splňují určitá kritéria, jsou povolena. Tribunál tedy nesprávně tvrdí, že obě tato ustanovení zakazují přijetí takových rozhodnutí, jako je sporné rozhodnutí. Pojem „podpora“ uvedený v čl. 107 odst. 3 SFEU je použit v širokém smyslu, a nikoli pro účely označení státní podpory v technickém smyslu tohoto výrazu, takže nelze vyloučit, že uvedený výraz může zahrnovat též opatření, jejichž kvalifikace jako státní podpory zůstává nejistá. Rozsudek ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 113), citovaný Tribunálem, neobsahuje žádný údaj o tom, jak má Komise postupovat, pokud je přesvědčena o slučitelnosti opatření, nicméně dosud nedospěla k závěru ohledně otázky, zda je toto opatření státní podporou.
20 Pokud jde o čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589, ani použití výrazu „pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 [SFEU]“, neznamená, že slučitelnost opatření může být zkoumána pouze tehdy, pokud toto opatření bylo kvalifikováno jako státní podpora, neboť výraz „pokud“ musí být v běžném smyslu chápán tak, že odpovídá výrazu „v rozsahu, v němž“ a tuto podřadicí spojku je třeba vykládat ve spojení s hlavní větou, která stanoví, že Komise „rozhodne, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem“. Jediný předpoklad nezbytný k tomu, aby Komise mohla přijmout rozhodnutí nevznášet námitky, se týká skutečnosti, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem.
21 Komise dále uvádí, že ačkoli jiná ustanovení nařízení 2015/1589 obsahují pojem „státní podpora“, umožňují členským státům nebo Komisi postupovat podle tohoto nařízení i v případě opatření, u nichž nebylo prokázáno, že představují státní podporu. Tak je tomu například v případě článku 2 tohoto nařízení, který stanoví, že členské státy oznámí všechny plány na poskytnutí nové státní podpory.
22 Komise má rovněž za to, že výklad čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589, který podal Tribunál, vede k patové situaci, neboť Komisi po jejím předběžném posouzení brání v přijetí jakéhokoliv rozhodnutí. Za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávané věci, by totiž Komise nemohla přijmout žádné rozhodnutí, jelikož by v případě neexistence pochybností o slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem nemohla zahájit formální vyšetřovací řízení na základě čl. 4 odst. 4 tohoto nařízení, ani by na základě čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení nemohla konstatovat, že toto opatření nepředstavuje podporu, jestliže si nebyla dostatečně jistá tím, zda má příjemce uvedeného opatření nárok na náhradu.
23 Tribunál v bodě 58 napadeného rozsudku na podporu tvrzení, že čl. 4 odst. 3 téhož nařízení stanoví taxativní výčet rozhodnutí, která Komise může přijmout po předběžném posouzení, nesprávně odkazoval na rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341). Tento rozsudek totiž v tomto smyslu neobsahuje žádný konečný výklad, ale naopak potvrzuje, že Komise nemohla v projednávané věci zahájit formální vyšetřovací řízení výhradně za účelem zjištění, že dotčené opatření je státní podporou, pokud neexistovaly pochybnosti o slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem.
24 Komise uvádí, že čl. 4 odst. 6 nařízení 2015/1589 stanoví, že pokud Komise nerozhodla ve stanovené lhůtě, považuje se souhlas s opatřením za udělený, i když nebylo předem prokázáno, že toto opatření představuje státní podporu. Komise tedy má mít podle čl. 4 odst. 3 tohoto nařízení možnost rozhodnout, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem, aniž předtím prokázala uvedenou skutečnost.
25 Stejně tak čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení tím, že stanoví, že rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení zahrne „předběžné posouzení“ o charakteru opatření jako podpory, potvrzuje, že v okamžiku, kdy se Komise musí vyjádřit ke způsobu, jakým ukončí předběžné posouzení, je docela dobře možné, aby nepřijala konečný postoj o existenci podpory.
26 Tribunál nezohlednil logiku a důsledky režimu kontroly státních podpor stanoveného články 107 až 109 SFEU a ustanoveními nařízení 2015/1589, zejména jeho čl. 4 odst. 3, jejichž cílem je nastolit rovnováhu mezi potřebou členských států a zúčastněných stran získat upřesnění ohledně kvalifikace opatření jako státní podpory, na straně jedné, a potřebou rychle získat schválení tohoto opatření, na straně druhé. Existují totiž situace, kdy je snazší posoudit, zda je opatření slučitelné s vnitřním trhem, než určit, zda je státní podporou. Komise tím, že v takových situacích rozhodne nevznášet námitky, aniž zahájí formální vyšetřovací řízení, postupuje v souladu se zásadou řádné správy. V tomto ohledu je možná analogie s přístupem přijatým Soudním dvorem v rozsudku ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, body 51 a 52).
27 Soudní dvůr již upřesnil, že cílem předběžného posouzení není umožnit Komisi vydat vyčerpávající a konečné stanovisko k souladu dotyčného opatření se Smlouvou, nýbrž pouze zaujmout „předběžné stanovisko“, které se musí týkat především slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem bez ohledu na jeho případnou kvalifikaci jako státní podpory (rozsudek ze dne 11. prosince 1973, Lorenz, C‑120/73 EU:C:1973:152, bod 3).
28 Nizozemská vláda zpochybňuje argumenty Komise a navrhuje, aby Soudní dvůr první část jediného důvodu kasačního opravného prostředku zamítl.
Závěry Soudního dvora
29 Podstatou této části jediného důvodu kasačního opravného prostředku je, zda Tribunál v napadeném rozsudku nesprávně rozhodl, že čl. 107 odst. 3 SFEU a čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 ukládají Komisi kvalifikovat opatření jako státní podporu před tím, než rozhodne, že je toto opatření slučitelné s vnitřním trhem.
30 Tribunál poté, co v bodech 51 a 52 napadeného rozsudku připomněl znění čl. 107 odst. 1 a odst. 3 písm. c) SFEU, v bodě 53 tohoto rozsudku uvedl, že použití výrazu „podpora“ v čl. 107 odst. 3 SFEU znamená, že slučitelnost vnitrostátního opatření s vnitřním trhem může být posouzena až poté, co bylo toto opatření kvalifikováno jako státní podpora.
31 V bodě 54 napadeného rozsudku Tribunál s odkazem na rozsudek ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 113), dodal, že podle ustálené judikatury platí, že pokud Komise nemůže po ukončení předběžné fáze posouzení nabýt přesvědčení, že státní opatření buď není „podporou“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, nebo pokud je kvalifikováno jako podpora, že je slučitelné se Smlouvou, nebo pokud jí toto posouzení neumožnilo překonat veškeré problémy, které obnáší posouzení slučitelnosti zkoumaného opatření, má tento orgán povinnost zahájit řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU, aniž v tomto ohledu disponuje posuzovací pravomocí.
32 V bodě 55 napadeného rozsudku Tribunál na základě těchto úvah dospěl k závěru, že Komise může považovat za slučitelné s vnitřním trhem pouze opatření spadající do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, tedy opatření kvalifikované jako státní podpora.
33 V bodech 56 až 60 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že je tento závěr podpořen ustanoveními článku 4 nařízení 2015/1589, která ve světle judikatury Soudního dvora, zejména rozsudku ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, body 43 a 44), stanoví taxativní výčet rozhodnutí, která Komise může přijmout po předběžném posouzení, rozhodnutí, mezi něž nepatří rozhodnutí prohlašující posuzované opatření za slučitelné s vnitřním trhem, aniž se Komise předem vyjádří ke kvalifikaci tohoto opatření jako státní podpory.
34 Komise tvrdí, že doslovný výklad čl. 107 odst. 3 SFEU provedený Tribunálem je nepatřičně restriktivní. Nejprve tvrdí, že výraz „podpory“ je použit v čl. 107 odst. 3 SFEU v jeho obecném smyslu, a nikoli v technickém smyslu pro označení státních podpor.
35 Je však třeba poznamenat, že v čl. 107 odst. 1 SFEU je výraz „podpory“ ve spojení s ostatními výrazy uvedenými v tomto ustanovení skutečně použit ve svém obvyklém významu v běžném jazyce, avšak v čl. 107 odst. 3 SFEU je naopak použit pouze pro označení státních podpor. Z článku 107 odst. 1 SFEU jako celku totiž vyplývá, že s vnitřním trhem jsou neslučitelná pouze opatření, která splňují podmínky vyplývající z tohoto odstavce 1, a tudíž představují státní podpory, nestanoví-li Smlouva jinak. Článek 107 odst. 3 SFEU, který odchylně od tohoto ustanovení uvádí výčet opatření, která mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem, se tedy může týkat pouze státních podpor.
36 Komise tedy nesprávně tvrdí, že doslovný výklad čl. 107 odst. 3 SFEU provedený Tribunálem je chybný.
37 Je sice pravda, jak tvrdí Komise, že článek 107 SFEU nestanoví žádná procesní pravidla ani se přímo netýká pravomocí Komise, avšak nic to nemění na tom, jak bylo uvedeno v bodě 35 tohoto rozsudku, že z tohoto ustanovení vyplývá, že kvalifikace opatření jako státní podpory ve smyslu odstavce 1 uvedeného ustanovení je podmínkou pro případné použití výjimky stanovené v jeho odstavci 3. Evropská unie je nadána pravomocí rozhodovat o slučitelnosti s vnitřním trhem v případě opatření, která představují státní podpory, a nikoli pravomocí rozhodovat o slučitelnosti opatření, která jako státní podpory určena nejsou. Články 108 a 109 SFEU svěřují výkon této pravomoci Komisi a Radě Evropské unie, jejichž jednání podléhá přezkumu Soudního dvora. Unijní orgány přitom mohou jednat pouze v mezích jim svěřených pravomocí (rozsudek ze dne 14. června 2016, Komise v. McBride a další, C‑361/14 P, EU:C:2016:434, bod 36).
38 Pokud jde o odkaz Komise na rozsudek ze dne 11. prosince 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, bod 3), Soudní dvůr v něm na rozdíl od toho, co navrhuje Komise, nerozhodl, že by stanovisko vydané v rámci předběžného posouzení opatření mohlo případně pominout otázku kvalifikace posuzovaného opatření jako státní podpory. Ve věci, ve které byl vydán tento rozsudek a v níž ostatně nebylo pochyb o tom, že oznámená opatření mají povahu státní podpory, byla položena otázka, zda je Komise povinna zakončit předběžné posouzení rozhodnutím. Soudní dvůr rozhodl, že i když je v zájmu řádné správy, aby Komise, pokud se na konci tohoto posouzení domnívá, že „podpora“ je v souladu se Smlouvou o ES, o tom uvědomila členský stát, není nicméně povinna přijmout rozhodnutí ve smyslu článku 189 ES (nyní po změně článek 288 SFEU), jelikož článek 93 ES (nyní po změně článek 108 SFEU) ukládá přijetí takového aktu až v kontradiktorním řízení (rozsudek ze dne 11. prosince 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, body 5 a 6). Mimochodem je třeba poznamenat, že tato možnost nepřijmout rozhodnutí skončila nařízením č. 659/1999, jehož čl. 4 odst. 1 ve spojení s bodem 7 odůvodnění tohoto nařízení stanovil, že předběžné posouzení má být z důvodů právní jistoty zakončeno rozhodnutím.
39 Pokud jde o kritiku Komise vůči úvahám obsaženým v bodech 56 až 60 napadeného rozsudku, které se týkají čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589, je třeba uvést, že tyto úvahy Tribunál formuloval pouze pro úplnost na podporu svého závěru vyjádřeného na základě ustanovení Smlouvy o FEU v bodě 55 tohoto rozsudku. Tato kritika je proto irelevantní (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. června 2016, Marchiani v. Parlament, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, body 59 a 60).
40 Výraz „pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 [SFEU]“, obsažený v čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589, musí být v každém případě vykládán v souladu s významem čl. 107 odst. 1 a 3 SFEU, jejž Tribunál správně použil v bodech 53 až 55 napadeného rozsudku. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se předpis sekundárního práva musí vykládat v co největším možném rozsahu tak, aby byl v souladu s ustanoveními Smluv a obecnými zásadami unijního práva (rozsudek ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, bod 174, jakož i citovaná judikatura).
41 Pokud jde o kritiku Komise vůči odkazům Tribunálu na rozsudky ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 113), jakož i ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, body 43 a 44), je třeba uvést, že ačkoli je pravda, že se tyto rozsudky výslovně netýkaly otázky pravomoci Komise přijmout rozhodnutí nevznášet námitky proti opatření, které neurčila jako státní podporu, nic to nemění na tom, že v uvedených rozsudcích Soudní dvůr v souladu se zněním článku 107 SFEU rozhodl, že určení, zda opatření představuje státní podporu, musí být provedeno před případným posouzením slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem.
42 Je třeba dodat, že Soudní dvůr v jiných rozsudcích uvedl, že „Komise je povinna zahájit formální vyšetřovací řízení, pokud [má] po předběžném posouzení ve smyslu článku 4 nařízení 2015/1589 [...] pochybnosti o samotné kvalifikaci [...] opatření jako „podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU“ (rozsudek ze dne 16. března 2021, Komise v. Polsko, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, bod 50 a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 6. října 2021, Scandlines Danmark a Scandlines Deutschland v. Komise, C‑174/19 P a C‑175/19 P, EU:C:2021:801, body 65 až 67, jakož i citovaná judikatura).
43 Dále rozhodl, že otázka, zda opatření musí být kvalifikováno jako státní podpora, přitom předchází otázce spočívající v případném ověření, zda je neslučitelná podpora ve smyslu článku 107 SFEU přesto podle čl. 106 odst. 2 SFEU nezbytná k plnění úkolů, které byly svěřeny příjemci dotčeného opatření (rozsudek ze dne 24. listopadu 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, bod 35).
44 Pokud jde o argument Komise, podle něhož se na základě postoje Tribunálu nachází v patové situaci, která jí za okolností, jako jsou okolnosti projednávané věci, brání po předběžném posouzení přijmout jakékoliv rozhodnutí, stačí uvést, podobně jako Nizozemské království, že tato patová situace vyplývá pouze z nesprávného postoje, podle kterého má Komise pravomoc dospět k závěru, že o slučitelnosti opatření, které nekvalifikovala jako státní podporu, neexistují pochybnosti, a tudíž není oprávněna v takové situaci zahájit formální vyšetřovací řízení. Vzhledem k tomu, že je třeba tento postoj odmítnout, je patová situace prolomena ve prospěch zahájení formálního vyšetřovacího řízení v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení 2015/1589 a judikaturou připomenutou v bodě 42 tohoto rozsudku.
45 Pokud jde o odkaz Komise na čl. 4 odst. 6 nařízení 2015/1589, je třeba uvést, že toto ustanovení má zhojit nevykonávání rozhodovací pravomoci Komise podle tohoto článku 4. Uvedené ustanovení, vykládané zejména ve světle bodu 7 odůvodnění tohoto nařízení, nemůže zakládat pravomoc Komise rozhodnout, že opatření, které nekvalifikovala jako státní podporu, je slučitelné s vnitřním trhem.
46 Pokud jde o okolnost, že čl. 6 odst. 1 nařízení 2015/1589 zmiňuje „předběžné hodnocení“ opatření, je třeba uvést, že tato zmínka na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, neznamená, že Komise může zakončit předběžné posouzení rozhodnutím nevznášet námitky proti opatření, které nekvalifikovala jako státní podporu.
47 Co se týče tvrzení Komise, že existují situace, kdy je s ohledem jak na zásadu řádné správy, tak na zájem zúčastněných stran vhodnější určit, zda je opatření slučitelné s vnitřním trhem, než určit, zda je podporou, je třeba uvést, že tato zásada a úvahy o účelnosti, kterých se Komise dovolává, nemohou zpochybnit systematiku a soudržnost článku 107 SFEU, jehož rozsah byl připomenut v bodech 35 a 37 tohoto rozsudku.
48 Skutečnost, že se Komise v souvislosti se zásadou řádné správy dovolává rozsudku ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118), aby odůvodnila, že může posoudit slučitelnost opatření s vnitřním trhem, aniž určila, že představuje státní podporu, je v tomto ohledu irelevantní. Z bodu 52 tohoto rozsudku sice vyplývá, že unijnímu soudu přísluší posoudit, zda za okolností projednávané věci řádný výkon spravedlnosti odůvodňuje zamítnutí žaloby z meritorního hlediska, aniž je rozhodnuto o námitkách nepřípustnosti vznesených žalovanou, avšak otázka, která v projednávané věci vyvstává, se týká samotné pravomoci Komise přijmout určitá rozhodnutí. Tato pravomoc Komise přitom musí být vykonávána v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami, což v projednávané věci, jak vyplývá zejména z bodů 35 a 37 tohoto rozsudku, vyžaduje, aby se tento orgán vyjádřil ke kvalifikaci opatření jako státní podpory, a teprve poté případně posoudil, zda taková podpora může být bez ohledu na tuto kvalifikaci považována za slučitelnou s vnitřním trhem.
49 Komise se tak této povinnosti nemůže zprostit na základě úvah spojených s větší či menší jednoduchostí, s jakou lze v projednávané věci takovou kvalifikaci či posouzení slučitelnosti provést.
50 Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že první část jediného důvodu kasačního opravného prostředku musí být zamítnuta.
K druhé části jediného důvodu kasačního opravného prostředku
51 Vzhledem k zamítnutí první části důvodu kasačního opravného prostředku není třeba zkoumat jeho druhou část. Z přezkumu této první části a jejího zamítnutí totiž vyplývá, že Tribunál napadeným rozsudkem právem zrušil sporné rozhodnutí, když vyhověl žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatku pravomoci Komise. Z toho vyplývá, že otázka, zda se Tribunál případně mohl dopustit nesprávného právního posouzení při přezkumu žalobního důvodu vycházejícího z možného porušení zásady právní jistoty, nemůže mít v žádném případě vliv na zrušení sporného rozhodnutí, o němž rozhodl Tribunál, a tudíž ani na výsledek projednávaného kasačního opravného prostředku.
52 Za těchto podmínek je třeba tento kasační opravný prostředek zamítnout.
K nákladům řízení
53 Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na základě čl. 184 odst. 1 téhož jednacího řádu použije na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
54 Vzhledem k tomu, že Komise neměla ve věci úspěch a Nizozemské království požadovalo náhradu nákladů řízení, je důvodné rozhodnout, že Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené tímto členským státem.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Nizozemským královstvím.
Podpisy