Kohtuasi C‑873/19
Deutsche Umwelthilfe eV
versus
Bundesrepublik Deutschland
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht)
Euroopa Kohtu (suurkoda) 8. novembri 2022. aasta otsus
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Århusi konventsioon – Õigus pöörduda kohtusse – Artikli 9 lõige 3 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikli 47 esimene lõik – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Keskkonnakaitseühendus – Sellise ühenduse õigus pöörduda liikmesriigi kohtusse, et vaidlustada teatavatele sõidukitele EÜ tüübikinnituse andmine – Määrus (EÜ) nr 715/2007 – Artikli 5 lõike 2 punkt a – Mootorsõidukid – Diiselmootor – Saasteainete heitkogused – Heitgaasi tagastusklapp – Lämmastikoksiidide (NOx) heitkoguste vähendamine, mis on piiratud „temperatuurivahemikuga“ – Katkestusseade – Sellise seadme lubamine, kui vajadus on põhjendatud mootori kaitsmisega kahju või õnnetusjuhtumi eest ja sõiduki ohutuks kasutamiseks – Tehnoloogia tase
1. Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtu pädevus – Sellise rahvusvahelise lepingu tõlgendamine, mille liit ja liikmesriigid on sõlminud jagatud pädevuse alusel – Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) – Hõlmamine
(ELTL artikkel 267; Århusi konventsioon; nõukogu otsus 2005/370)
(vt punkt 48)
2. Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) – Konventsiooni sätted, mis käsitlevad võimalust kohtusse pöörduda – Haldusotsus EÜ tüübikinnituse andmise või muutmise kohta, mis võib olla vastuolus riigisisese keskkonnaõigusega – Asjast huvitatud üldsuse esindajate hulka kuuluvate keskkonnakaitseühenduste kaebeõigus – Riigisisesed õigusnormid, millega on need ühendused igasugusest kaebeõigusest ilma jäetud – Lubamatus
(ELTL artikli 114 lõige 3; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47 ja artikli 51 lõige 1; Århusi konventsioon, artikli 2 lõiked 4 ja 5 ning artikli 9 lõige 3; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv nr 715/2007, artikli 5 lõige 2; nõukogu otsus 2005/370)
(vt punktid 49–53, 59–65, 67–72 ja 81 ning resolutsiooni punkt 1)
3. Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) – Konventsiooni sätted, mis käsitlevad võimalust kohtusse pöörduda – Artikli 9 lõige 3 – Vahetu õigusmõju – Puudumine – Kaebeõigust reguleerivate menetlusnormide tõlgendamine riigisiseste kohtute poolt – Kohustus jätta kohaldamata riigisisesed õigusnormid, mis takistavad kaebeõiguse kasutamist – Ulatus
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; Århusi konventsioon, artikli 9 lõige 3; nõukogu otsus 2005/370)
(vt punktid 66 ja 75–80)
4. Õigusaktide ühtlustamine – Mootorsõidukid – Väikeste sõiduautode ja kommertsveokite heitmed – Määrus nr 715/2007 – Tootjate kohustused seoses tüübikinnitusega – Keeld kasutada katkestusseadmeid, mis vähendavad saastekontrollisüsteemide tõhusust – Erandid – Seade, mis tagab mootori kaitsmise kahju või õnnetusjuhtumi eest ja sõiduki ohutu kasutamise – Ulatus – Seade, mis olenevalt välistemperatuurist vähendab sõidukite heitgaasi tagastussüsteemi tõhusust nende tavapärasel töötamisel ja kasutamisel – Hõlmamine – Tingimused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 715/2007, artikli 5 lõike 2 punkt a)
(vt punktid 86–95 ja resolutsiooni punkt 2)
Kokkuvõte
Volkswagen AG on autotootja, kes turustas mootorsõidukeid, mis olid varustatud Euro 5 põlvkonna EA 189 tüüpi diiselmootoriga ja millel oli heitgaasi tagastusklapp, mis on üks tehnoloogiatest, mida autotootjad kasutavad lämmastikoksiidide (NOx) heitkoguste kontrollimiseks ja vähendamiseks. Heitgaasi tagastussüsteemi juhtinud tarkvara oli seadistatud nii, et tavapärastes kasutustingimustes heitgaasitagastuse määr vähenes. Seega ei vastanud kõnealused sõidukid NOx heitkoguste piirnormidele, mis on ette nähtud määruses nr 715/2007, mis käsitleb mootorsõidukite tüübikinnitust(1).
Nendest sõidukimudelitest ühe EÜ tüübikinnitusmenetluses(2) leidis Kraftfahrt-Bundesamt (föderaalne mootorsõidukiamet, Saksamaa; edaspidi „KBA“), et see tarkvara kujutab endast katkestusseadet(3), mis ei ole määrusega kooskõlas(4).
Volkswagen tegi seega tarkvarauuenduse ja seadistas heitgaasi tagastusklapi nii, et heitgaasipuhastus toimis täistõhususega seega üksnes juhul, kui välistemperatuur oli kõrgem kui 15 Celsiuse kraadi (edaspidi „temperatuurivahemik“). KBA andis 20. juuni 2016. aasta otsusega (edaspidi „vaidlusalune otsus“) kõnealuse tarkvara jaoks loa.
Keskkonnakaitseühendus Deutsche Umwelthilfe, kellel on Saksa õigusnormide kohaselt õigus pöörduda kohtusse, esitas vaidlusaluse otsuse peale kaebuse Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgerichtile (Schleswig-Holsteini halduskohus, Saksamaa).
See kohus märkis, et Deutsche Umwelthilfel ei ole Saksa õiguse kohaselt õigust esitada kaebust vaidlusaluse otsuse peale. Tal tekkis siiski küsimus, kas selle ühenduse kaebeõigus võib tuleneda vahetult liidu õigusest. Jaatava vastuse korral on tal kahtlusi, kas temperatuurivahemik on määrusega nr 715/2007 kooskõlas. Olles tuvastanud, et see vahemik kujutab endast katkestusseadet määruse tähenduses, tekkis tal küsimus, kas kõnealune tarkvara võib olla lubatud selliste seadmete kasutamise keelust tehtava erandi alusel, mis on ette nähtud selles määruses(5) ja mis nõuab, et „seade on vajalik mootori kaitsmiseks kahju või õnnetusjuhtumi eest ning sõiduki ohutuks kasutamiseks“.
Lahendades selle kohtu esitatud eelotsusetaotlust, tegi Euroopa Kohtu suurkoda otsuse keskkonnakaitseühenduse õiguse kohta pöörduda kohtusse, et vaidlustada liikmesriigi kohtus haldusotsus, millega on antud luba, mis võib olla vastuolus liidu õigusega, pidades silmas Århusi konventsiooni(6) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 47 tunnustatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Euroopa Kohus täpsustas ka tingimusi, mille korral katkestusseade võib määruse nr 715/2007 kohaselt(7) olla põhjendatud.
Euroopa Kohtu hinnang
Sissejuhatuseks tuletas Euroopa Kohus meelde, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaselt tagab konventsiooniosaline riigisiseste õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus riigisiseste keskkonnaõigusnormidega.
Sellega seoses tõdes Euroopa Kohus esimesena, et sõiduki EÜ tüübikinnituse kohta tehtud haldusotsus, mis võib olla vastuolus määrusega nr 715/2007, kuulub Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 esemelisse kohaldamisalasse, kuna see on avaliku võimu organi tegevus, mille kohta väidetakse, et see on vastuolus riigisiseste keskkonnaõigusnormidega. Taotledes eesmärki, milleks on tagada keskkonnakaitse kõrge tase diiselmootoriga sõidukite NOx heitkoguste olulise vähendamise teel, kuulub määrus nr 715/2007 riigisisesesse keskkonnaõigusesse selle sätte tähenduses. Seda järeldust ei lükka kuidagi ümber asjaolu, et määrus võeti vastu EÜ artikli 95 (nüüd ELTL artikkel 114) alusel, mitte keskkonnaspetsiifilisel õiguslikul alusel, kuna ELTL artikli 114 lõikest 3 nähtub, et liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise meetmete ettepanekutes, mis käsitlevad keskkonnakaitset, võtab komisjon aluseks kaitstuse kõrge taseme, eriti võttes arvesse kõiki uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi.
Teisena rõhutas Euroopa Kohus, et keskkonnakaitseühendus, kellel on õigus pöörduda kohtusse, kuulub Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 isikulisse kohaldamisalasse, kuivõrd ta on osa selles sättes nimetatud üldsusest ja vastab riigisiseste õigusaktide nõuetele.
Kolmandana täpsustas Euroopa Kohus seoses riigisiseste õigusaktide nõuete mõistega selle sätte tähenduses, et kuigi Århusi konventsiooni artikli 9 lõikest 3 tuleneb, et liikmesriigid võivad neile selleks jäetud kaalutlusõiguse raames kehtestada menetlusnormid tingimuste kohta, mis peavad olema selles sättes nimetatud õiguskaitsevahendite kasutamiseks täidetud, puudutavad need nõuded üksnes kaebeõiguse omajate ringi kindlaksmääramist. Sellest järeldub, et liikmesriigid ei või piirata selle sätte esemelist kohaldamisala selliselt, et võimalike kaebuse esemete hulgast on välistatud riigisiseste keskkonnaõigusnormide teatud kategooriad. Lisaks peavad liikmesriigid kohaldatavate menetlusnormide kehtestamisel järgima harta artikliga 47 tunnustatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ega või kehtestada nii rangeid nõudeid, et keskkonnakaitseühendustel on võimatu esitada kaebust Århusi konventsioonis(8) silmas peetud tegevuse või tegevusetuse peale. Euroopa Kohus järeldas sellest, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ja harta artikliga 47, tõlgendatuna nende koostoimes, on vastuolus, kui niisugune ühendus ei saa vaidlustada otsust EÜ tüübikinnituse andmise või muutmise kohta, mis võib olla määrusega nr 715/2007(9) vastuolus. See piiraks nimelt põhjendamatult õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.
Järelikult on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne tõlgendada riigisisest menetlusõigust kooskõlas Århusi konventsiooniga ja liidu õiguses tunnustatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile, et võimaldada keskkonnakaitseühendusel kohtus vaidlustada selline otsus liikmesriigi kohtus. Kui niisugune kooskõlaline tõlgendamine osutub võimatuks ja kuna Århusi konventsiooni artikli 9 lõikel 3 puudub vahetu õigusmõju, annab harta artikkel 47 isikutele õiguse, millele nad saavad vahetult tugineda, mistõttu sellele artiklile võib tugineda kui piirangule, mis kehtib kaalutlusõiguse suhtes, mis on liikmesriikidele sellega seoses jäetud. Sellises olukorras peab eelotsusetaotluse esitanud kohus jätma kohaldamata riigisisesed õigusnormid, mis välistavad niisuguse keskkonnakaitseühenduse nagu Deutsche Umwelthilfe igasuguse õiguse esitada kaebus otsuse peale EÜ tüübikinnituse andmise või muutmise kohta, mis võib olla vastuolus määrusega nr 715/2007(10).
Euroopa Kohus leidis lõpuks, et katkestusseadme kasutamine võib sellega, et see on määruse nr 715/2007(11) tähenduses vajalik mootori kaitsmiseks kahju või õnnetusjuhtumi eest ning sõiduki ohutuks kasutamiseks, olla põhjendatud üksnes tingimusel, et seade vastab kitsalt vajadusele vältida heitgaasi tagastussüsteemi mõne detaili toimimise häirete tõttu vahetuid riske mootorile kahju või õnnetusjuhtumi näol, mis on nii tõsised, et tekitavad konkreetse ohu selle seadmega varustatud sõidukiga sõitmisel. Peale selle on katkestusseade vajalik üksnes juhul, kui sellele seadmele või sellega varustatud sõidukile EÜ tüübikinnituse andmise ajal ei võimalda ükski muu tehniline lahendus eespool nimetatud riske vältida.