MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 2. travnja 2020.(1)
Predmet C‑817/18 P
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland,
Stichting Het Groninger Landschap,
It Fryske Gea,
Stichting Het Drentse Landschap,
Stichting Het Overijssels Landschap,
Stichting Het Geldersch Landschap,
Stichting Flevo‑Landschap,
Stichting Het Utrechts Landschap,
Stichting Landschap Noord‑Holland,
Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap,
Stichting Het Zeeuwse Landschap,
Stichting Het Noordbrabants Landschap,
Stichting Het Limburgs Landschap,
Europska komisija
protiv
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters,
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV,
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe,
BV Landgoed Den Alerdinck II,
Landgoed Ampsen BV,
Pallandt van Keppel Stichting,
Landgoed Kasteel Keppel BV,
Baron van Lynden,
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending,
Landgoed Welna BV,
Landgoed „Huis te Maarn” BV,
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge,
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV,
Landgoed Anderstein NV,
Landgoed Bekspring BV,
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV,
Landgoed Caprera BV,
Landgoed Schapenduinen BV,
Stichting Schapenduinen,
Landgoed de Noetselenberg BV
„Žalba – Državna potpora – Program potpora koji se odnosi na subvencionirano stjecanje ili ustupanje bez naknade prirodnih područja – Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Pojam ,zainteresirana strana’ – Ozbiljne poteškoće”
I. Uvod
1. Svojom žalbom, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Landschap Overijssel, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo‑Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord‑Holland, Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap i Stichting Het Limburgs Landschap zahtijevaju od Suda da ukine presudu Općeg suda Europske unije od 15. listopada 2018., Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters i dr./Komisija(2), kojom je on poništio Odluku Komisije C(2015) 5929 final od 2. rujna 2015. o državnoj potpori SA.27301 (2015/NN) – Nizozemska, koja se odnosi na subvencionirano stjecanje ili ustupanje bez naknade prirodnih područja, čiji je sažetak objavljen u Službenom listu Europske unije(3) (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
2. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje ograničiti na analizu drugog dijela prvog žalbenog razloga i prvog dijela drugog žalbenog razloga.
3. Drugi dio prvog žalbenog razloga odnosi se, u biti, na pitanje je li se Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (u daljnjem tekstu: VGG), Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, BV Landgoed Den Alerdinck II, Landgoed Ampsen BV, Pallandt van Keppel Stichting, Landgoed Kasteel Keppel BV, Baron van Lynden, Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, Landgoed Welna BV, Landgoed „Huis te Maarn” BV, Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, Landgoed Anderstein NV, Landgoed Bekspring BV, Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, Landgoed Caprera BV, Landgoed Schapenduinen BV, Stichting Schapenduinen i Landgoed de Noetselenberg BV), tužitelje u prvostupanjskom postupku (u daljnjem tekstu zajedno: VGG i dr.), moglo okvalificirati kao „zainteresirane strane” u smislu članka 1. točke (h) Uredbe (EZ) br. 659/1999(4), dok se prvi dio drugog žalbenog razloga odnosi, u biti, na osporavanje toga što je Opći sud priznao postojanje ozbiljnih poteškoća koje obvezuju Europsku komisiju da pokrene formalni istražni postupak.
II. Pravni okvir
4. Člankom 1. točkom (h) Uredbe br. 659/1999 definiran je pojam „zainteresirane strane” kako slijedi:
„[S]vaka država članica i svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge.”
5. U skladu s člankom 4. stavcima 1. do 4. te uredbe:
„1. Komisija ispituje prijavu neposredno odmah nakon njezina primitka. Ne dovodeći u pitanje članak 8., Komisija donosi odluku u skladu sa stavcima 2., 3. ili 4. ovog članka.
2. U slučaju kada slijedom prethodnog ispitivanja Komisija ustanovi da prijavljena mjera ne predstavlja potporu, takav nalaz bilježi u obliku odluke.
3. U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja[,] ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu sukladnosti prijavljene mjere s načelima zajedničkog tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom 92. stavkom 1. Ugovora, ona donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera u skladu s načelima zajedničkog tržišta […]. U takvoj se odluci točno navodi koja je iznimka primijenjena u skladu s Ugovorom.
4. U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja[,] […] ustanovi da postoje sumnje u pogledu sukladnosti prijavljene mjere s načelima zajedničkog tržišta, Komisija donosi odluku o pokretanju postupka u skladu s člankom [108. stavkom 2. UFEU‑a].”
6. Iz točke 11. Komunikacije Komisije od 11. siječnja 2012. naslovljene „Okvir Europske unije primjenjiv na državne potpore u obliku naknade za pružanje javne usluge”(5) proizlazi da se „državne potpore […] mogu proglasiti spojivima s člankom 106. stavkom 2. [UFEU‑a] ako su nužne za pružanje predmetnih usluga od općeg gospodarskog interesa i ne utječu na razvoj trgovine u mjeri koja je protivna interesima Unije”.
III. Okolnosti spora
7. Okolnosti spora, kako su iznesene u pobijanoj presudi, mogu se sažeti na sljedeći način.
8. Organizacije za upravljanje zemljištem (u daljnjem tekstu: OUZ‑i) jesu nevladine neprofitne udruge i zaklade čiji je statutarni cilj očuvanje i zaštita prirode.
9. Radi stvaranja ekološke strukture i mreže „Natura 2000” za zaštitu biološke raznolikosti, Nizozemska Kraljevina je za trinaest OUZ‑a (u daljnjem tekstu: trinaest OUZ‑a), koji su intervenijenti u prvostupanjskom postupku, dodijelila subvencije radi stjecanja prirodnih područja (u daljnjem tekstu: PNB program). Opravdani troškovi za subvencije u tom programu bili su cijena za kupnju zemljišta, drugi troškovi stjecanja i troškovi raskida zakupa gospodarstva kojima su navedena zemljišta opterećena.
10. Osim svoje glavne djelatnosti u vidu upravljanja prirodom, trinaest OUZ‑a također je obavljalo sekundarne gospodarske djelatnosti, poput stjecanja zemljišta, šumarstva, prodaje drva i mesa, davanje u najam prava na lov i ribolov ili turističkih djelatnosti. Te djelatnosti stvaraju prihode u njihovu korist i čine izvor financiranja za njihovu glavnu djelatnost te se moraju koristiti za pokriće troškova upravljanja, po istoj osnovi kao i subvencije primljene u okviru PNB programa.
11. PNB program bio je na snazi od 1993. do 2012. Dana 23. prosinca 2008. Komisija je primila pritužbu dviju privatnih neprofitnih zaklada osnovanih na temelju nizozemskog prava, to jest Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe i Stichting Linschoten, koje upravljanu zemljištima i obavljaju djelatnosti očuvanja prirode i upravljanja kulturnom baštinom kao i sekundarne djelatnosti poput davanja u zakup zemljišta, poljoprivrede, šumarstva i turizma. U okviru predmetnog upravnog postupka podnositelje pritužbe je 2009. zamijenio VGG, subjekt čiji je predmet poslovanja osiguravanje jednakosti prava svih privatnih zemljoposjednika u okviru subvencioniranja prilikom stjecanja zemljišta.
12. Nakon više prepiski i sastanaka između Komisije, VGG‑a i nizozemskih tijela, Komisija je nakon preliminarne faze ispitivanja donijela 2. rujna 2015. spornu odluku kojom je program stjecanja prirodnih područja proglasila spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
13. U spornoj odluci Komisija je, kao prvo, smatrala da iako glavna zadaća OUZ‑a nema gospodarski karakter, jer se odnosi na zaštitu prirode, OUZ‑i ipak obavljaju određene sekundarne djelatnosti gospodarske naravi, tako da OUZ‑e valja okarakterizirati kao „poduzetnike” u smislu pravila o tržišnom natjecanju glede tih djelatnosti.
14. Kao drugo, Komisija je izložila razloge zbog kojih je smatrala da PNB program čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Ona je stoga naglasila da su subvencije kojima se trinaest OUZ‑a koristilo radi stjecanja zemljišta, istima donijela prvu gospodarsku prednost dodijeljenu putem državnih sredstava. Ona je usto smatrala da ti OUZ‑i mogu također primiti drugu gospodarsku prednost koja proizlazi iz preprodaje zemljišta stečenih uz pomoć subvencija. Komisija je, osim toga, istaknula da je PNB program selektivan stoga što su samo tih trinaest OUZ‑a korisnici tog sustava. Ona je naposljetku smatrala da uvjeti koje je Sud utvrdio u presudi Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg(6) nisu ispunjeni stoga što naknada za korisnike PNB programa nije bila utvrđena u skladu s odgovarajućim postupkom.
15. Kao treće, Komisija je spojivost predmetne mjere potpore razmotrila na temelju pravila o uslugama od općeg gospodarskog interesa. Konkretnije, ona je smatrala da trinaest OUZ‑a ima obvezu pružanja javne usluge u vidu zaštite prirode na temelju mjere potpore i da PNB program ispunjava uvjete iz Okvira za UOGI, tako da taj program treba proglasiti spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
IV. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
16. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. veljače 2016. VGG i dr. pokrenuli su postupak za poništenje sporne odluke.
17. Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 17. svibnja 2016. trinaest OUZ‑a zahtijevalo je intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Komisije.
18. Nakon što su stranke saslušane, rješenjem predsjednika drugog vijeća Općeg suda od 6. travnja 2017. prihvaćen je zahtjev za intervenciju.
19. VGG i dr. iznijeli su četiri tužbena razloga u potporu svojoj tužbi za poništenje, od kojih se prvi temeljio na povredi njihovih postupovnih prava, drugi na povredi načela neretroaktivnosti i pravne sigurnosti, treći, podredno, na pogrešci koja se tiče prava i nedostatku u obrazloženju prilikom primjene Okvira za UOGI, te, četvrti, na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
20. Komisija i trinaest OUZ‑a osporili su VGG‑u i dr. svojstvo „zainteresiranih strana” kao i dopuštenost drugog i četvrtog tužbenog razloga.
21. Pobijanom presudom Opći sud je tužbu proglasio dopuštenom, prihvatio prvi tužbeni razlog VGG‑a i dr. te je posljedično poništio spornu odluku, a da nije ispitao ostale tužbene razloge.
V. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
22. Žalitelji od Suda zahtijevaju da:
– ukine pobijanu presudu i
– primarno, naloži VGG‑u i dr. snošenje troškova ili
– podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno suđenje i odredi da će se o troškovima odlučiti naknadno.
23. Komisija od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu,
– odbije tužbu i
– naloži VGG‑u i dr. snošenje troškova.
24. Nizozemska vlada zahtijeva od Suda da ukine pobijanu presudu.
25. VGG i dr. od Suda zahtijevaju da:
– odbije žalbu i
– naloži žaliteljima snošenje troškova.
26. Rasprava nije održana.
VI. Analiza
A. Drugi dio prvog žalbenog razloga
1. Argumentacija stranaka
27. U okviru svojeg prvog žalbenog razloga žalitelji, koje u tom smislu podupiru Komisija i nizozemska vlada, ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je tužbu VGG‑a i dr. proglasio dopuštenom, stoga što se oni ne mogu smatrati „zainteresiranim stranama” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999.
28. Žalitelji i Komisija tvrde da je radi kvalifikacije kao „zainteresiranih strana” trebalo utvrditi, s jedne strane, da su se VGG i dr. nalazili u odnosu tržišnog natjecanja s korisnicima potpore, te, s druge strane, da je postojala opasnost od konkretnog utjecaja potpore na njihov položaj koja bi narušila predmetni odnos tržišnog natjecanja.
29. No, žalitelji i Komisija ističu da rasuđivanje Općeg suda sadržava pogreške koje se tiču prava počinjene prilikom ocjene konkretnog utjecaja potpore na konkurentski položaj VGG‑a i dr.
30. Čini mi se nužnim iznijeti određena opća opažanja o pojmu „zainteresirana strana” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i Uredbe br. 659/1999 prije nego što u kontekstu tih opažanja razmotrim rasuđivanje Općeg suda izneseno u pobijanoj presudi.
2. Ocjena
a) Pojam „zainteresirana strana”
31. Podsjećam da u okviru postupka nadzora iz članka 108. UFEU‑a treba razlikovati dvije faze. S jedne strane, prethodnu fazu ispitivanja uvedenu člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a koja omogućava Komisiji da stekne prvi dojam o spojivosti konkretne potpore. S druge strane, formalni istražni postupak predviđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a koji omogućuje Komisiji stjecanje potpune slike o činjenicama predmeta. Tek u tom postupku UFEU propisuje obvezu Komisije da pozove stranke da podnesu svoje primjedbe(7).
32. Kada se formalni istražni postupak ne pokrene, zainteresirane strane, koje su mogle podnijeti očitovanja tijekom te druge faze, nemaju tu mogućnost. Kako bi se to otklonilo, priznato im je pravo da pred sudom Unije osporavaju odluku Komisije da ne pokrene formalni istražni postupak(8). Tako, tužba za poništenje odluke koja je zasnovana na članku 108. stavku 3. UFEU‑a i koju je podnijela zainteresirana strana u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a jest dopuštena kada autor te tužbe nastoji zaštiti postupovna prava koja izvodi iz te potonje odredbe(9).
33. U ovom slučaju je nesporno da Komisija nije pokrenula formalni istražni postupak i da su se pred Općim sudom VGG i dr. pozvali na povredu svojih postupovnih prava. Stoga, kao što je to Opći sud s pravom istaknuo(10), dopuštenost tužbe ovisi zapravo o tome jesu li VGG i dr. dokazali da su zainteresirane strane u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999.
34. Ovom drugom odredbom zainteresirana strana definirana je kao „svaka država članica i svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge”. Tom je odredbom, u biti, preuzeta ustaljena definicija pojma „zainteresirana strana” koju je Sud dao u svojoj sudskoj praksi(11).
35. Radi se, drugim riječima, o „neodređenom skupu adresata”(12), tako da je ustaljena sudska praksa da navedena odredba „ne isključuje da poduzetnik koji nije izravan konkurent korisniku potpore […] bude okvalificiran kao zainteresirana strana, pod uvjetom da poduzetnik istakne da bi dodjela potpore mogla utjecati na njegove interese”(13).
36. Drugim riječima, svojstvo „zainteresirane strane” ovisi zapravo o tome što bi dodjela mjere potpore mogla utjecati na interese subjekta koji se poziva na to svojstvo. Stoga valja utvrditi na koji način se može dokazati da bi dodjela potpore mogla utjecati na interese poduzetnika, tako da mu se dodijeli svojstvo „zainteresirane strane”.
37. Smatram da kako iz teksta Uredbe br. 659/1999 tako i iz sudske prakse Suda i Općeg suda proizlazi da se moraju razlikovati dva položaja, to jest, s jedne strane, položaj poduzetnika koji konkuriraju korisniku potpore, te, s druge strane, položaj subjekata koji ne konkuriraju korisniku.
38. Što se tiče, kao prvo, poduzetnika koji konkuriraju korisnicima mjere, iz sudske prakse Suda proizlazi da se oni nalaze „nesporno među zainteresiranim stranama”(14).
39. U ustaljenoj sudskoj praksi, svojstvo „zainteresirane strane” Opći sud također priznaje poduzetniku samo zato što se s korisnikom potpore nalazi u odnosu tržišnog natjecanja(15).
40. Drugim riječima, za poduzetnika puko svojstvo konkurenata korisniku potpore dovoljno je da se dokaže da će dodjela potpore utjecati na njegove interese i, time, da ga se okvalificira kao „zainteresiranu stranu”. U toj situaciji, poduzetnik koji se poziva na svojstvo „zainteresirane strane” zbog svojeg svojstva konkurenta korisniku potpore, treba samo biti u mogućnosti dokazati da se nalazi u odnosu tržišnog natjecanja s tim korisnikom. Kao što to Opći sud ističe u svojoj sudskoj praksi, „svakom poduzetniku koji se poziva na odnos tržišnog natjecanja, stvarn[i] ili moguć[i] [s korisnikom mjere], može [se] priznati svojstvo zainteresirane strane”(16).
41. Što se tiče, kao drugo, subjekta koji nije konkurent korisniku potpore, njemu se svojstvo „zainteresirane strane” može priznati pod uvjetom da može dokazati da bi dodjela potpore mogla utjecati na njegove interese. Da se to učini, na njemu je da u skladu sa sudskom praksom dokaže postojanje opasnosti od konkretnog utjecaja mjere na svoj položaj(17).
42. Sud je, među ostalim, priznao da se sindikat radnika može smatrati zainteresiranom stranom pod uvjetom da dokaže da dodjela potpore može utjecati na interese njega samog ili njegovih članova, i to tako da dokaže postojanje opasnosti od konkretnog utjecaja na njegov položaj ili na položaj radnika koje zastupa(18).
43. Očito je da radi kvalificiranja kao „zainteresiranih strana” subjekti moraju dokazati da će dodjela potpore utjecati na njihove interese. Da to učine, poduzetnici koji konkuriraju korisniku potpore moraju samo dokazati postojanje odnosa tržišnog natjecanja s korisnikom. S druge strane, poduzetnici koji se ne nalaze u takvom odnosu tržišnog natjecanja moraju dokazati postojanje opasnosti od konkretnog utjecaja potpore na svoj položaj.
44. U tom pogledu moram istaknuti da takva razlika proturječi struji – manjinskoj – sudske prakse Općeg suda čiji je pobijana presuda dio.
b) Rasuđivanje Općeg suda u pobijanoj presudi i i struji sudske prakse čiji je ono dio
45. U skladu s tom sudskom praksom Općeg suda, subjekt mora, „kako bi ga se moglo okvalificirati kao zainteresiranu stranu, s jedne strane, dokazati da se nalazi u odnosu tržišnog natjecanja s korisnicima potpore, te, s druge strane, dokazati postojanje opasnosti od konkretnog utjecaja potpore na njegov položaj koji narušava predmetni odnos tržišnog natjecanja”(19). Drugim riječima, od poduzetnika koji konkuriraju korisnicima potpore zahtijeva se da istovremeno dokažu postojanje odnosa tržišnog natjecanja i konkretan utjecaj potpore na njihov položaj.
46. Međutim, mislim da se takvo rješenje ne može održati. Budući da radi priznavanja svojstva „zainteresirane strane” ono nalaže dodatne uvjete za svojstvo konkurenta korisnika, ono je prije svega u proturječju s tekstom Uredbe br. 659/1999 koji konkurenta korisnika izričito označava kao zainteresiranu stranu, kao i sa sudskom praksom Suda prema kojoj se konkurent korisnika neosporno nalazi među zainteresiranim stranama.
47. To je rješenje, potom, u suprotnosti s bogatom sudskom praksom Općeg suda u skladu s kojom je samo dokaz o svojstvu konkurenta dostatan da se poduzetnik koji se na njega poziva okvalificira kao „zainteresirana strana”(20), pri čemu nije potrebno dokazati i postojanje opasnosti od konkretnog utjecaja potpore na položaj konkurentskog poduzetnika koji bi narušio utvrđeni odnos tržišnog natjecanja.
48. Naposljetku, vjerujem da bi postojala opasnost da takvo rješenje dovede do određene zablude glede sudske prakse o dopuštenosti tužbe konkurenta kada ovaj potonji nastoji dovesti u pitanje ne samo povredu svojih postupovnih prava, kao što je to ovdje slučaj, nego i osnovanost odluke kojom je ocijenjena spojivost potpore s unutarnjim tržištem(21).
49. Prema toj sudskoj praksi, poduzetnik koji osporava osnovanost odluke Komisije da ne pokrene formalni istražni postupak ne može se pozivati samo na svoje svojstvo „konkurenta” u odnosu na poduzetnika korisnika, nego usto mora dokazati da bi predmetna potpora znatno utjecala na njegov položaj na tržištu(22). Rješenje koje se predlaže u sudskoj praksi Općeg suda dovodi, u određenoj mjeri, do usklađivanja pretpostavki za dopuštenost bez obzira osporava li poduzetnik povredu svojih postupovnih prava zbog toga što Komisija odbija pokrenuti formalni istražni postupak ili osnovanost odluke kojom je ocijenjena spojivost potpore, suprotno ustaljenoj praksi Suda.
50. Naime, u oba slučaja konkurentski poduzetnik ne bi se mogao zadovoljiti dokazivanjem da postoji odnos tržišnog natjecanja, nego bi usto morao dokazati da na njegov položaj konkretno utječe mjera potpore jer bi ova potonja narušila odnos tržišnog natjecanja(23). Razlika u pretpostavkama za dopuštenost zbog predmeta tužbe bila bi, dakle, uvelike uklonjena.
51. Stoga, nasuprot onome što je Opći sud presudio u točki 54. pobijane presude i što žalitelji tvrde, ne može se, prema mojem mišljenju, zahtijevati od VGG‑a i dr. da dokažu kako postojanje odnosa tržišnog natjecanja s trinaest OUZ‑a koji su korisnici predmetnog programa potpore, tako i konkretan utjecaj mjere na svoj položaj koji bi narušio taj odnos tržišnog natjecanja, a kako bi dokazali da imaju svojstvo „zainteresirane strane”. Smatram, stoga, da to što je Opći sud ispitao konkretan utjecaj potpore na položaj VGG‑a i dr. čini suvišan razlog.
52. Naime, budući da je u točkama 61. do 64. pobijane presude Opći sud utvrdio da se VGG i dr. nalaze u odnosu tržišnog natjecanja s trinaest OUZ‑a, on je s pravom okvalificirao VGG i dr. kao „zainteresirane strane”, u skladu sa sudskom praksom Suda navedenom u točkama 37. do 39. ovog mišljenja i odredbama Uredbe br. 659/1999.
53. Presudivši da se VGG‑a i dr. moraju smatrati poduzetnicima koji konkuriraju navedenim OUZ‑ima, Opći sud je mogao valjano okvalificirati VGG i dr. kao „zainteresirane strane”.
54. Stoga, čak i da se, kao što to žalitelji i Komisija tvrde, pokaže da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom ocjene konkretnog utjecaja mjere na položaj VGG‑a i dr., takva pogreška ne može, u svakom slučaju, dovesti do ukidanja pobijane presude stoga što proizlazi da je njegova ocjena osnovana iz drugih pravnih razloga(24).
55. U tim okolnostima smatram da je drugi dio prvog žalbenog razloga bespredmetan i, prema tome, ne može se prihvatiti.
c) Podredna razmatranja o ocjeni Općeg suda glede opasnosti od konkretnog utjecaja mjere na položaj VGG‑a i dr.
56. Unatoč navedenom, ističem da su u okviru prvog dijela prvog žalbenog razloga žalitelji, Komisija i nizozemska vlada osporili utvrđenje o postojanju odnosa tržišnog natjecanja između VGG‑a i dr. te trinaest OUZ‑a koji su korisnici predmetnog programa. Radi iscrpnosti moram dakle ispitati je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da postoji opasnost od konkretnog utjecaja mjere potpore na položaj VGG‑a i dr.
57. Naime, u slučaju da se prvi dio prvog žalbenog razloga prihvati, VGG i dr. mogli bi se okvalificirati kao „zainteresirane strane” samo ako je ispravno presuđeno da postoji opasnost od konkretnog utjecaja predmetne mjere na njihov položaj. Konkretnije, ako su VGG i dr. bili pogrešno okvalificirani kao konkurenti trinaestero OUZ‑a, treba još provjeriti da na njihove interese nije, u svakom slučaju, utjecala dodjela potpore jer je postojala opasnost od konkretnog utjecaja potpore na njihov položaj.
58. Žalitelji, koje podupire nizozemska vlada, i Komisija ističu, s jedne strane, da kriterij koji je Opći sud utvrdio radi dokazivanja konkretnog utjecaja potpore na položaj VGG‑a i dr. jest pravno pogrešan. S druge strane, te iste stranke tvrde da se Opći sud nije mogao ograničiti na utvrđivanje postoji li utjecaj potpore na položaj VGG‑a i dr., stoga što se od ovih potonjih zahtijevalo da dokažu konkretne učinke potpore na svoj položaj. Stoga rasuđivanje Općeg suda sadržava pogrešku koja se tiče prava.
59. Glede kriterija koji je Opći sud odredio radi utvrđivanja postoji li opasnost od konkretnog utjecaja potpore na položaj VGG‑a i dr., on je u točki 68. pobijane presude istaknuo da se „u slučaju u kojem potpora koju je dodijelila država jača položaj poduzetnika u odnosu na druge konkurentske poduzetnike u trgovini unutar Zajednice, treba smatrati da potpora utječe na ove potonje”. No, kao što to žalitelji i Komisija s pravom ističu, sudska praksa na koju se Opći sud oslanja odnosi se na utjecaj na trgovinu među državama članicama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a(25). Čini mi se da je takav kriterij, na temelju kojeg se može utvrditi može li mjera potpore utjecati na trgovinu među državama članicama, očito irelevantan za utvrđivanje postoji li opasnost od utjecaja te mjere na položaj VGG‑a i dr. Stoga mi se čini da je to rasuđivanje, koje se temelji na nejasnom tumačenju sudske prakse, sadržava pogrešku koja se tiče prava.
60. Ipak, ne vjerujem da je takva pogreška koja se tiče prava, počinjena prilikom određivanja kriterija relevantnog za utvrđivanje postoji li opasnost od konkretnog utjecaja na položaj VGG‑a i dr., utjecala na rezultat ocjene te pretpostavke od strane Općeg suda. Iz sudske prakse Suda proizlazi da pogreška koja se tiče prava koju je počinio Opći sud ne dovodi do ukidanja pobijane presude ako je njezina izreka utemeljena na drugim pravnim osnovama(26), a što mi se čini da je slučaj s pobijanom presudom.
61. S jedne strane i nasuprot onome što žalitelji i Komisija tvrde, iz sudske prakse proizlazi da se radi dokazivanja da bi potpora mogla utjecati na tužiteljeve interese ne mora dokazati trenutačna promjena njegova položaja, nego samo opasnost od konkretnog utjecaja(27). Stoga ne vjerujem da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 73. pobijane presude presudio da „nije važno da tužitelji iznesu dokaz o znatnom utjecaju na svoj konkurentski položaj, nego tek o utjecaju” potpore na svoj položaj.
62. Nesporno je, s druge strane, da mjera potpore može utjecati na položaj gospodarskog subjekta „na [različite] načine, osobito uzrokujući gubitak zarade ili manje povoljan razvoj od onog do kojeg bi došlo da takve potpore nema”(28).
63. No, Opći sud je u točki 71. pobijane presude istaknuo da VGG i dr. moraju „uložiti u prirodne prostore kako bi obavljali sekundarne gospodarske djelatnosti slične” onima koje obavlja trinaest OUZ‑a, što dovodi do nepovoljnijeg položaja u odnosu na ove potonje koji su zemljišta mogli stjecati po povoljnijim uvjetima zahvaljujući predmetnoj mjeri. Osim toga, u točki 69. pobijane presude Opći sud je uputio na neosporenu argumentaciju VGG‑a i dr. prema kojoj je „[njihova] nemogućnost da prošire svoja zemljišta pod istim uvjetima kao i navedeni korisnici dovela do manje povoljnog razvoja njihovih djelatnosti od onog do kojeg bi došlo da takve mjere potpore nema”.
64. U tim se okolnostima ne može predbaciti Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je, u biti, smatrao da postoji opasnost od konkretnog utjecaja predmetne mjere na položaj VGG‑a i dr. i presudio da ove potonje stoga treba smatrati „zainteresiranim stranama”.
65. Prema tome, smatram da je drugi dio prvog žalbenog razloga bespredmetan ili, u svakom slučaju, neosnovan i da se ne može prihvatiti.
B. Prvi dio drugog žalbenog razloga
66. U sklopu svojeg drugog žalbenog razloga žalitelji, koje u tom smislu podupiru Komisija i nizozemska vlada, ističu da je Opći sud pogrešno prihvatio postojanje ozbiljnih poteškoća radi ocjene spojivosti predmetne mjere potpore s tržištem, koje zahtijevaju pokretanje formalnog istražnog postupka predviđenog u članku 108. stavku 2. UFEU‑a.
67. Naime, u okviru prvog dijela drugog žalbenog razloga žalitelji tvrde, kao prvo, da Opći sud nije mogao, a da ne počini pogreške koje se tiču prava, presuditi da je utvrđenje o postojanju „sveobuhvatne” i „atipične” usluge od općeg gospodarskog interesa (UOGI) povjerene OUZ‑ima, otkrilo postojanje ozbiljnih poteškoća, kao drugo, da njegovo rasuđivanje usto sadržava nedostatak u obrazloženju, te, kao treće, da se u svakom slučaju time što je presudio da je kvalifikacija kao „sveobuhvatnog” ili „atipičnog” UOGI‑ja bila naznaka za postojanje ozbiljnih poteškoća, Opći sud oslonio na postojanje proturječnosti u spornoj odluci na koju se žalitelji nisu pozvali.
1. Navodno utvrđenje Općeg suda o proturječnosti u spornoj odluci
68. Na početku, smatram da se ne može prihvatiti argument prema kojem je Opći sud odlučio ultra petita oslanjajući se na postojanje proturječnosti u Komisijinu rasuđivanju u spornoj odluci na koju se VGG i dr. nisu pozvali.
69. Doduše, u točkama 117. do 120. pobijane presude, Opći sud je uputio na to da u spornoj odluci postoji proturječnost između zaključaka Komisije o kvalifikaciji OUZ‑a kao „poduzetnikâ” i zaključaka o definiciji predmetnog UOGI‑ja, što obuhvaća kako glavnu djelatnost zaštite prirode tako i sekundarne djelatnosti OUZ‑a. Stranke se na takvu proturječnost nisu pozvale u prvostupanjskom postupku.
70. Ostaje činjenica da se, s jedne strane, tako postupivši Opći sud zadovoljio iznošenjem argumenata različitih stranaka o toj proturječnosti, glede koje su one ispitane u okviru mjera upravljanja postupkom.
71. S druge strane, iako je u točki 126. pobijane presude Opći sud uputio na Komisijino rasuđivanje o gospodarskom karakteru sekundarnih djelatnosti OUZ‑a, on nije, naprotiv, istaknuo postojanje moguće proturječnosti između tog rasuđivanja i razloga za definiciju UOGI‑ja u spornoj odluci, na koju se stranke nisu pozvale.
72. Rješenje do kojeg je Opći sud došao i prema kojem kvalifikacija djelatnosti OUZ‑a kao „sveobuhvatnog” ili „atipičnog” UOGI‑ja može biti naznaka za postojanje ozbiljnih poteškoća, nije stoga zasnovano na prisutnosti proturječja u Komisijinoj odluci(29).
73. Stoga, čak i da je u stadiju iznošenja argumenata stranaka Opći sud istaknuo argument na koji se VGG i dr. nisu pozvali, to ne bi utjecalo na dano rješenje.
2. Rasuđivanje Općeg suda o postojanju ozbiljnih poteškoća glede definicije UOGI‑ja
74. Žalitelji, koje u tom smislu Komisija podupire, ističu da je Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava kada je presudio da je Komisijina definicija UOGI‑ja kao „atipičnog” UOGI‑ja naznaka za ozbiljne poteškoće.
75. Prije svega, Opći sud je pomiješao pitanje jesu li djelatnosti OUZ‑a gospodarske djelatnosti i pitanje jesu li te djelatnosti dio UOGI‑ja povjerenog OUZ‑ima. Potom, Opći je sud primijenio očito pogrešan kriterij kako bi utvrdio jesu li sekundarne djelatnosti dio UOGI‑ja. Zatim je Opći sud pogrešno smatrao da Komisija nije raspolagala dovoljnim informacijama za ocjenu da sekundarne djelatnosti OUZ‑a spadaju pod sveobuhvatan ili atipičan UOGI. Postupivši tako Opći sud je zanemario marginu prosudbe država članica prilikom definiranja UOGI‑ja. Naposljetku, žalitelji i Komisija naglašavaju da je rasuđivanje Općeg suda nerazumljivo i slijedom toga ističu, u biti, nedostatnost obrazloženja.
76. Iz točke 127. pobijane presude proizlazi da je Opći sud zaključio da postoje ozbiljne poteškoće glede definicije UOGI‑ja u spornoj odluci zbog „nedostatnosti ili nepotpunosti Komisijina ispitivanja tijekom prethodnog istražnog postupka”, što prema sudskoj praksi upućuje na ozbiljne poteškoće(30).
77. Naime, Opći sud je podsjetio da iako države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti glede definicije zadaće UOGI‑ja, ta ovlast ipak nije neograničena. U skladu sa sudskom praksom, „da bi je se moglo kvalificirati kao UOGI, predmetna usluga mora biti od općeg gospodarskog interesa koji ima posebne značajke u usporedbi s interesom koji imaju druge djelatnosti iz gospodarskog života”(31).
78. U točki 126. pobijane presude Opći sud je utvrdio, s jedne strane, da je Komisija smatrala da iako sekundarne djelatnosti OUZ‑a proizlaze iz glavne djelatnosti zaštite prirode, te sekundarne djelatnosti nisu postale obvezatne zbog te glavne djelatnosti te, s druge strane, da Komisija nije ispitala jesu li sekundarne djelatnosti OUZ‑a bile od općeg interesa.
79. U točki 128. pobijane presude Opći sud je pojasnio da „iako su prihodi koji su ostvareni sekundarnim djelatnostima namijenjeni pokriću dijela troškova glavne djelatnosti zaštite prirode i usko su povezani sa zadaćom od općeg interesa navedene glavne djelatnosti, Komisija nije mogla na temelju informacija kojima je raspolagala zaključiti, samo na toj osnovi, […] da su [one] od općeg gospodarskog interesa”.
80. U točki 129. Opći sud je dodao da iako je poduzetnik kojemu je dodijeljen UOGI mogao obavljati druge gospodarske djelatnosti povezane sa zadaćom od općeg interesa koja mu je povjerena, to nije automatski značilo da su ove potonje bile dio UOGI‑ja.
81. U tim okolnostima, Opći sud je zaključio da je Komisijino ispitivanje nepotpuno te je naznaka za postojanje ozbiljnih teškoća.
82. U točki 128. pobijane presude Opći sud je smatrao da je taj zaključak potkrijepljen činjenicom da informacije kojima je Komisija raspolagala istoj nisu omogućili niti da „zaključi da su sekundarne djelatnosti bile nužne za funkcioniranje UOGI‑ja u smislu točke 11. Okvira za [UOGI] koji je primijenila u pobijanoj odluci”.
83. U tom pogledu ističem da je Opći sud, doduše s pravom, podsjetio da nepotpunost ili nedostatnost ispitivanja glede definicije UOGI‑ja može biti naznaka za postojanje ozbiljnih teškoća. Vjerujem, međutim, da je rasuđivanje Općeg suda koje ga je navelo na taj zaključak, nedosljedno s više aspekata.
84. Što se tiče, kao prvo, utvrđenja Općeg suda prema kojem Komisija nije mogla, s informacijama kojima je raspolagala, zaključiti da su sekundarne djelatnosti OUZ‑a nužne za funkcioniranje UOGI‑ja u smislu točke 11. Okvira za UOGI, tako da uključivanje sekundarnih djelatnosti u UOGI nije bilo potrebno i stvaralo je ozbiljne teškoće, smatram, kao i žalitelji i Komisija, da je Opći sud pogrešno protumačio Okvir za UOGI.
85. Naime, točka 11. Okvira za UOGI predviđa samo da se „državne potpore […] može proglasiti spojivima s člankom 106. stavkom 2. [UFEU‑a] ako su one nužne za funkcioniranje”(32) UOGI‑ja. Dakle, za funkcioniranje UOGI‑ja ne moraju biti nužne niti sekundarne djelatnosti, nego mjera potpore čija je spojivost ispitana.
86. Opći sud utvrđuje time očito pogrešan kriterij predbacujući Komisiji da nije dokazala nužnost sekundarnih djelatnosti za funkcioniranje UOGI‑ja, iako točka 11. Okvira za UOGI to ne nalaže Komisiji. Stoga se Komisiji ne može prigovoriti da samo zbog tog razloga nije ispravno primijenila navedenu točku.
87. U tim okolnostima Opći sud nije mogao, a da ne počini pogrešku koja se tiče prava, osloniti se na taj element kako bi zaključio da je Komisijino ispitivanje nepotpuno i, prema tome, da postoje ozbiljne teškoće u definiciji UOGI‑ja.
88. Ipak, stoga što nepotpunost Komisijina ispitivanja prilikom definiranja UOGI‑ja nije zasnovano samo na navodnoj pogrešci u primjeni Okvira za UOGI, takva pogreška koja se tiče prava ne može sama za sebe dostajati da se prihvati ovaj dio drugog žalbenog razloga. Naime, pogreška koja se tiče prava počinjena od strane Općeg suda ne dovodi do ukidanja pobijane presude ako je njezina izreka utemeljena na drugim pravnim osnovama(33). S obzirom da se Opći sud također oslonio na činjenicu da Komisija nije dokazala da su sekundarne djelatnosti OUZ‑a od općeg interesa, kako bi zaključio da je Komisijino ispitivanje nepotpuno, moram stoga još ispitati rasuđivanje Općeg suda u vezi s tim elementom.
89. Stoga što se tiče, kao drugo, utvrđenja prema kojem Komisija nije dokazala da su sekundarne djelatnosti bile od općeg interesa, tako da je Komisijino ispitivanje također nepotpuno s tim u vezi, vjerujem da je takvo utvrđenje nedostatno obrazloženo.
90. Naime, Opći sud se ograničio na isticanje da informacije kojima je Komisija raspolagala nisu bili dovoljne da dovedu do zaključka prema kojem su te sekundarne djelatnosti bile od općeg interesa, dok je u točkama 128. i 129. pobijane presude Opći sud priznao da je Komisija iznijela informacije koje potvrđuju nedvojbenu vezu između djelatnosti zaštite prirode i sekundarnih djelatnosti OUZ‑a, koje sudjeluju također u ostvarenju utvrđene zadaće od općeg interesa. Na taj način Opći sud uopće nije potkrijepio razloge zbog kojih te informacije, iako očito relevantne, nisu bili dostatne.
91. Usto, na temelju rasuđivanja Općeg suda ne može se također ni shvatiti koje bi informacije omogućile da se u dovoljnoj mjeri dokaže da su sekundarne djelatnosti OUZ‑a bile od općeg interesa, i to tim više jer postojanje uske veze između tih djelatnosti i općeg interesa koji se nastoji ostvariti ne dopušta, prema stajalištu Općeg suda, da se to utvrdi.
92. U tom pogledu podsjećam da obveza obrazlaganja presuda proizlazi iz članka 36. Statuta Suda Europske unije, koji se na Opći sud primjenjuje na temelju članka 53. prvog stavka istog statuta i članka 81. Poslovnika Općeg suda. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da obrazloženje presude Općeg suda mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke tog suda na način koji zainteresiranim osobama omogućuje da se upoznaju s razlozima donošenja odluke, a Sudu da provede svoju ovlast nadzora(34).
93. No, Opći sud se zadovoljio isticanjem da informacije kojima je Komisija raspolagala nisu bili dovoljne da se dođe do zaključka da ona nije dokazala da su sekundarne djelatnosti bile od općeg interesa, a da, međutim, nije dokazao po čemu su te informacije bile nedostatne niti je pojasnio koje bi to informacije bile dostatne. U tim okolnostima valja utvrditi da je rasuđivanje Općeg suda nejasno te da, prema mojem mišljenju, ne omogućuje zainteresiranim osobama da se upoznaju s razlozima prihvaćenog rješenja, tako da je, prema mojem mišljenju, ono nedostatno obrazloženo.
94. Stoga rasuđivanje Općeg suda u vezi s nepotpunošću Komisijina ispitivanja definicije UOGI‑ja sadržava, s jedne strane, pogrešku koja se tiče prava, te je, s druge strane, nedostatno obrazloženo.
95. Prema tome, mišljenja sam da valja prihvatiti prvi dio drugog žalbenog razloga.
VII. Zaključak
96. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da drugi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao bespredmetan i da prvi dio drugog žalbenog razloga treba prihvatiti, a da se pritom ne ulazi u osnovanost ostalih dijelova žalbenih razloga.