ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
28 april 2022 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) nr. 549/2013 – Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie – Punt 20.15, bijlage A – Zeggenschap van een instituut voor nationale rekeningen over bevoegdheden van inrichtende machten van onderwijsinstellingen die zijn opgericht in de vorm van instellingen zonder winstoogmerk – Onderwijsinstellingen die openbare financiering en een grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van onderwijs genieten – Punt 20.15, tweede volzin, bijlage A – Begrip ‚algemene regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen’ – Draagwijdte – Punt 20.15, eerste volzin, bijlage A – Punt 2.39, onder b), punt 20.15, onder b), en punt 20.309, onder h), bijlage A – Begrip ‚buitensporige regelgeving’ – Draagwijdte”
In zaak C‑277/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (België) bij beslissing van 31 maart 2021, ingekomen bij het Hof op 29 april 2021, in de procedure
Secrétariat général de l’enseignement catholique VZW (SeGEC) e.a.
tegen
Instituut voor de Nationale Rekeningen (INR),
Nationale Bank van België,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: I. Jarukaitis, kamerpresident, M. Ilešič en Z. Csehi (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– het Secrétariat général de l’enseignement catholique VZW (SeGEC) e.a., vertegenwoordigd door D. Renders en E. Gonthier, advocaten,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Blanc en T. Materne als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van punt 20.15 en punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie (PB 2013, L 174, blz. 1).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen, enerzijds, het Secrétariat général de l’enseignement catholique ASBL (SeGEC) en zes andere verenigingen zonder winstoogmerk die actief zijn in de onderwijssector in België (hierna samen: „betrokken verenigingen”) en, anderzijds, het Instituut voor de Nationale Rekeningen (hierna: „INR”) en de Nationale Bank van België over het feit dat het INR de betrokken verenigingen voor de toepassing van het Europees systeem van nationale rekeningen, dat is ingesteld bij verordening nr. 549/2013 (hierna: „ESR 2010”), in de sector overheid, subsector deelstaatoverheid, heeft ingedeeld.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 De overwegingen 1 en 3 van verordening nr. 549/2013 luiden:
„(1) De beleidsvorming in de Unie en het toezicht op de economieën van de lidstaten en op de economische en monetaire unie (EMU) vereisen vergelijkbare, actuele en betrouwbare informatie over de structuur van de economie en de ontwikkeling van de economische situatie in iedere lidstaat of regio.
[...]
(3) De burgers van de Unie hebben economische rekeningen nodig als basisinstrument voor de analyse van de economische situatie van een lidstaat of regio. Ter wille van de vergelijkbaarheid moeten die rekeningen worden opgesteld op basis van dezelfde, niet voor verschillende uitleg vatbare beginselen. De verstrekte informatie moet zo nauwkeurig, volledig en tijdig mogelijk zijn om maximale transparantie in alle sectoren te waarborgen.”
4 Bijlage A bij deze verordening, betreffende de methode van het ESR 2010, bevat een hoofdstuk 1, met als opschrift „Algemene kenmerken en grondbeginselen”, waarin de punten 1.01, 1.19, 1.34 tot en met 1.36 en 1.57 zijn opgenomen. Deze punten luiden als volgt:
„1.01 Het [ESR 2010] is een internationaal compatibel boekhoudkundig raamwerk voor een systematische en uitvoerige beschrijving van een totale economie (een regio, land of groep landen), de elementen waaruit deze economie is opgebouwd en haar betrekkingen met andere totale economieën.
[...]
1.19 De cijfers uit het [ESR 2010]-kader spelen een belangrijke rol bij de vorming van en het toezicht op het sociale en economische beleid van de [Europese Unie] en haar lidstaten.
[...]
1.34 Sectorrekeningen worden gecreëerd door eenheden in sectoren onder te brengen, zodat transacties en saldi van de rekeningen naar sector kunnen worden gepresenteerd. Door de presentatie naar sector worden veel belangrijke meetwaarden voor economisch en begrotingsbeleid aangereikt. De belangrijkste sectoren zijn huishoudens, overheid, vennootschappen (financiële instellingen en niet-financiële vennootschappen), instellingen zonder winstoogmerk (izw’s) ten behoeve van huishoudens, en het buitenland.
Het onderscheid tussen markt‑ en niet-marktactiviteiten is van groot belang. Een entiteit in handen van de overheid die een marktgerichte vennootschap blijkt te zijn, wordt in de sector vennootschappen ingedeeld, buiten de sector overheid. Op die manier maken de tekorten en schulden van de vennootschap geen deel uit van het tekort en de schuld van de overheid.
1.35 Het is belangrijk dat duidelijke, deugdelijke criteria voor de classificatie van entiteiten in sectoren worden vastgesteld.
De publieke sector bestaat uit alle in de economie ingezeten institutionele eenheden waarover de overheid zeggenschap heeft. De particuliere sector bestaat uit de overige ingezeten eenheden.
In tabel 1.1 zijn de criteria aangegeven die worden gebruikt om het onderscheid te maken tussen de publieke en de particuliere sector, en in de publieke sector tussen de sector overheid en de sector vennootschappen in handen van de overheid, en in de particuliere sector tussen de sector izw’s t.b.v. huishoudens en de sector particuliere vennootschappen.
Tabel 1.1
Criteria | In handen van de overheid (publieke sector) | In particuliere handen (particuliere sector) |
Niet-marktoutput | Overheid | Izw’s t.b.v. huishoudens |
Marktoutput | Vennootschappen in handen van de overheid | Particuliere vennootschappen |
1.36 Zeggenschap wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van een institutionele eenheid te bepalen. Verdere bijzonderheden in verband met de definitie van zeggenschap worden gegeven in punten 2.35 tot en met 2.39.
[...]
1.57 Institutionele eenheden zijn economische entiteiten die zelfstandig goederen en activa kunnen bezitten, verplichtingen kunnen aangaan en economische activiteiten en transacties met andere eenheden kunnen verrichten. Voor het ESR-systeem zijn de institutionele eenheden ingedeeld in vijf elkaar uitsluitende binnenlandse institutionele sectoren:
a) niet-financiële vennootschappen;
b) financiële instellingen;
c) overheid;
d) huishoudens;
e) [izw’s ten behoeve van huishoudens].
De vijf sectoren vormen tezamen de totale binnenlandse economie. Iedere sector is onderverdeeld in subsectoren. Dankzij het ESR 2010-systeem kan een volledig rekeningenstelsel (inclusief balansen) worden samengesteld voor iedere sector en subsector, alsmede voor de totale economie. Niet-ingezeten eenheden kunnen betrekkingen aangaan met deze vijf binnenlandse sectoren; de interacties worden in dat geval weergegeven tussen de binnenlandse sectoren en een zesde institutionele sector, de sector buitenland.”
5 Hoofdstuk 2 („Eenheden en indeling van eenheden”) van deze bijlage bevat de punten 2.12, 2.39, 2.113 en 2.130, die luiden als volgt:
„2.12 Definitie: een institutionele eenheid is een economische entiteit die wordt gekenmerkt door zelfstandige beslissingsbevoegdheid bij de uitoefening van haar hoofdfunctie. Een ingezeten eenheid wordt beschouwd als een institutionele eenheid in het economische gebied waar zij haar belangrijkste economische belangencentrum heeft wanneer zij zelfstandige beslissingsbevoegdheid bezit en een volledige boekhouding voert dan wel in staat is een volledige boekhouding op te stellen.
Een eenheid heeft zelfstandige beslissingsbevoegdheid bij de uitoefening van haar hoofdfunctie indien zij:
a) het recht heeft zelf goederen en andere activa te bezitten; zij kan door middel van transacties met andere institutionele eenheden goederen en andere activa van eigenaar laten veranderen;
b) economische beslissingen kan nemen en economische activiteiten kan uitoefenen waarvoor zij verantwoordelijk en wettelijk aansprakelijk is;
c) op eigen naam verplichtingen in de vorm van financiële passiva, andere verplichtingen of verdere verbintenissen kan aangaan en contracten kan afsluiten;
d) een volledige boekhouding bestaande uit boekhoudkundige documenten betreffende al haar transacties tijdens de verslagperiode, alsook een balans van activa en passiva kan opstellen.
[...]
2.39 Voor instellingen zonder winstoogmerk met eigen rechtspersoonlijkheid moeten de volgende vijf indicatoren voor zeggenschap in aanmerking worden genomen:
a) de benoeming van functionarissen;
b) de bepalingen van bevoegdheid verlenende instrumenten;
c) contractuele overeenkomsten;
d) de mate van financiering;
e) de risicogrootte voor de overheid.
Zoals bij ondernemingen kan één enkele indicator in sommige gevallen voldoende zijn om te besluiten dat er sprake is van zeggenschap; in andere gevallen kunnen meerdere indicatoren tezamen wijzen op zeggenschap.
[...]
Overheid (S.13)
[...]
2.113 De sector overheid is onderverdeeld in vier subsectoren:
[...]
b) deelstaatoverheid (m.u.v. socialezekerheidsfondsen) (S.1312);
[...]
[Izw’s t.b.v. huishoudens] (S.15)
[...]
2.130 [...] Niet-markt-izw’s t.b.v. huishoudens waarover de overheid zeggenschap heeft, worden ingedeeld in de sector overheid (S.13).
[...]”
6 Hoofdstuk 3 van deze bijlage bevat een punt 3.31, dat bepaalt:
„Voor andere particuliere producenten wordt een onderscheid gemaakt tussen de particuliere instellingen zonder winstoogmerk en de overige particuliere producenten.
Definitie: een particuliere instelling zonder winstoogmerk (izw) wordt gedefinieerd als een juridische of sociale eenheid die ten doel heeft goederen en diensten te produceren, maar die een zodanige status heeft dat het haar niet is toegestaan als bron van inkomen, winst of andere financiële verdiensten te fungeren voor de eenheden die haar hebben opgericht, of die zeggenschap over haar uitoefenen of haar financieren. Wanneer de productieve activiteiten overschotten genereren, kunnen andere institutionele eenheden zich deze niet toe-eigenen.
[...]
Een particuliere izw die niet-marktproducent is, wordt ingedeeld in de sector izw’s t.b.v. huishoudens, tenzij zij onder zeggenschap van de overheid staat. Een particuliere izw die onder zeggenschap van de overheid staat, wordt ingedeeld in de sector overheid.
[...]”
7 Hoofdstuk 20, met als opschrift „Overheidsrekeningen”, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 bevat de punten 20.05, 20.13, 20.15, 20.18, 20.29, 20.306, 20.309 en 20.310, die luiden als volgt:
„20.05 De sector overheid (S.13) bestaat uit alle overheidsinstellingen en uit alle [izw’s] die geen marktactiviteiten verrichten en onder toezicht van een overheidsinstelling staan. [...]
[...]
Bij de sector overheid ingedeelde izw’s
20.13 [Izw’s] die geen marktproducent zijn en onder zeggenschap van een overheidsinstelling staan, worden tot de sector overheid gerekend.
[...]
20.15 Zeggenschap over een izw wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die izw vast te stellen. Algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, zijn niet relevant bij de bepaling of een eenheid onder zeggenschap van de overheid staat. Of de overheid zeggenschap over een izw heeft, wordt bepaald aan de hand van de volgende vijf indicatoren:
a) de benoeming van functionarissen;
b) andere bepalingen in het bevoegdheid verlenende instrument, zoals de verplichtingen in het statuut van de izw;
c) contractuele overeenkomsten;
d) de mate van financiering;
e) de mate van blootstelling aan risico’s.
Eén enkele indicator kan voldoende zijn om zeggenschap vast te stellen. Indien een izw die hoofdzakelijk door de overheid wordt gefinancierd, echter in staat blijft haar beleid of programma tot op aanzienlijke hoogte zelf te bepalen terwijl aan de criteria van de andere indicatoren wordt voldaan, wordt zij niet als onder zeggenschap van de overheid beschouwd. In de meeste gevallen wijst een combinatie van indicatoren op zeggenschap door de overheid. Een besluit op basis van deze indicatoren houdt een beoordeling in.
[...]
Zeggenschap van de overheid
20.18 Zeggenschap over een entiteit is de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die entiteit vast te stellen. [...]
[...]
De markt-/niet-markttoets
20.29 [...]
Het vermogen van een producent om een marktactiviteit uit te voeren, wordt vooral beoordeeld aan de hand van het gebruikelijke kwantitatieve criterium (50 % of meer) op basis van de verhouding tussen de verkoop en de productiekosten (zie de punten 20.30 en 20.31). Om als marktproducent te worden beschouwd, moet de publiekrechtelijke eenheid gedurende een aaneengesloten periode van meerdere jaren ten minste 50 % van haar kosten door verkoop dekken.
[...]
20.306 Alle institutionele eenheden die onder de publieke sector vallen, zijn ingezeten eenheden waarover de overheid zeggenschap heeft, hetzij direct hetzij indirect via een aantal eenheden binnen de publieke sector samen. Onder zeggenschap over een entiteit wordt verstaan het vermogen om het algemene beleid van die entiteit te bepalen. Dit wordt hieronder nader beschreven.
[...]
Zeggenschap in de publieke sector
20.309 Onder zeggenschap over een tot de publieke sector behorende ingezeten eenheid wordt verstaan het vermogen om het algemene beleid van die eenheid te bepalen. Dat kan zijn door middel van de directe rechten van één enkele eenheid of de collectieve rechten van vele eenheden. De volgende indicatoren van zeggenschap moeten in aanmerking worden genomen:
a) het recht om de meerderheid van functionarissen, directieleden enz. te benoemen of te ontslaan, of om hun benoeming tegen te houden: het recht om een meerderheid van het bestuur van een entiteit te benoemen of te ontslaan, of om de benoeming ervan goed te keuren of tegen te houden, volstaat om zeggenschap aan te tonen. Dit recht kan direct in handen liggen van één enkele eenheid in de publieke sector, of indirect in handen van een aantal van die eenheden. Indien de eerste reeks benoemingen plaatsvindt onder zeggenschap van de publieke sector maar latere vervangingen niet, blijft de eenheid tot de publieke sector behoren totdat de meerderheid van de directieleden niet meer benoemd is onder zeggenschap van de publieke sector;
b) het recht om belangrijk personeel te benoemen of te ontslaan, of om de benoeming ervan tegen te houden: als de zeggenschap over het algemene beleid de facto wordt bepaald door invloedrijke bestuursleden, zoals de algemeen directeur, de bestuursvoorzitter en de financieel directeur, heeft de bevoegdheid om deze mensen te benoemen of te ontslaan, of om hun benoeming tegen te houden, meer gewicht;
c) het recht om een meerderheid van de leden van belangrijke commissies van de entiteit te benoemen of te ontslaan, of om hun benoeming tegen te houden: als belangrijke aspecten van het algemene beleid, zoals de bezoldiging van hogere functionarissen en de bedrijfsstrategie, worden gedelegeerd aan subcommissies, dan is het recht om de in deze subcommissies zitting hebbende directieleden te benoemen of te ontslaan, of om hun benoeming tegen te houden, een bepalende factor;
[...]
g) recht op zeggenschap op grond van leningovereenkomsten of toestemming om te lenen: geldgevers leggen vaak controlemaatregelen op als voorwaarden voor het verstrekken van een lening. Als de publieke sector bij het verstrekken van een lening, of ter beperking van zijn risico bij een garantie, controlemaatregelen oplegt die strenger zijn dan de voorwaarden die een bank aan een vennootschap in de particuliere sector zou opleggen, is dit een indicatie van zeggenschap. Als een entiteit om toestemming van de publieke sector moet vragen om een lening te kunnen opnemen, is dit eveneens een indicatie van zeggenschap;
h) zeggenschap door buitensporige regelgeving: als regelgeving zo strikt is dat deze feitelijk het algemene beleid van de onderneming dicteert, is dat een vorm van zeggenschap. In sommige gevallen kan er sprake zijn van een vergaande regelgevende betrokkenheid door de overheid, met name bij monopolies en geprivatiseerde nutsbedrijven wanneer er een aspect van openbaredienstverlening is. Die betrokkenheid kan belangrijke gebieden betreffen, zoals de prijsstelling, zonder dat de entiteit de zeggenschap over het algemene beleid uit handen geeft. Wanneer een entiteit er zelf voor kiest om in een sterk gereguleerde omgeving actief te worden of te zijn, duidt dat erop dat zij niet onder zeggenschap van de overheid staat;
i) overige: zeggenschap kan ook worden verworven door wettelijke bevoegdheden of rechten die in het statuut van de entiteit zijn opgenomen, bijvoorbeeld om activiteiten, doelstellingen en operationele aspecten te beperken, begrotingen goed te keuren of om te voorkomen dat de entiteit haar statuut wijzigt, zichzelf ontbindt, dividenden goedkeurt dan wel haar relatie met de publieke sector beëindigt. Een entiteit die volledig of nagenoeg volledig door de publieke sector wordt gefinancierd, wordt geacht onder zeggenschap van de overheid te staan indien de controlemaatregelen voor die financieringsstroom zo restrictief zijn dat zij het algemene beleid op dat vlak dicteren.
20.310 Elk classificatievraagstuk moet op zijn eigen waarde worden beoordeeld en niet alle voornoemde indicatoren hoeven voor elk individueel geval van belang te zijn. Bepaalde indicatoren, zoals in punt 20.309, onder a), c) en d), zijn op zich al voldoende om zeggenschap te constateren. Voor de overige geldt dat een aantal afzonderlijke indicatoren gezamenlijk kunnen wijzen op zeggenschap.”
Belgisch recht
8 Artikel 24 van de Grondwet bepaalt:
㤠1. Het onderwijs is vrij; elke preventieve maatregel is verboden; de bestraffing van de misdrijven wordt alleen door de wet of het decreet geregeld.
De gemeenschap waarborgt de keuzevrijheid van de ouders.
De gemeenschap richt neutraal onderwijs in. De neutraliteit houdt onder meer in, de eerbied voor de filosofische, ideologische of godsdienstige opvattingen van de ouders en de leerlingen.
De scholen ingericht door openbare besturen bieden, tot het einde van de leerplicht, de keuze aan tussen onderricht in een der erkende godsdiensten en de niet-confessionele zedenleer.
§ 2. Zo een gemeenschap als inrichtende macht bevoegdheden wil opdragen aan een of meer autonome organen, kan dit slechts bij decreet, aangenomen met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen.
§ 3. Ieder heeft recht op onderwijs, met eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden. De toegang tot het onderwijs is kosteloos tot het einde van de leerplicht.
Alle leerlingen die leerplichtig zijn, hebben ten laste van de gemeenschap recht op een morele of religieuze opvoeding.
§ 4. Alle leerlingen of studenten, ouders, personeelsleden en onderwijsinstellingen zijn gelijk voor de wet of het decreet. De wet en het decreet houden rekening met objectieve verschillen, waaronder de eigen karakteristieken van iedere inrichtende macht, die een aangepaste behandeling verantwoorden.
§ 5. De inrichting, erkenning of subsidiëring van het onderwijs door de gemeenschap wordt geregeld door de wet of het decreet.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
9 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat in België sinds de vaststelling van de Grondwet in 1831 het beginsel van vrijheid van onderwijs geldt. Voor de organisatie van het kleuter-, lager, middelbaar en hoger niet-universitair onderwijs is een nationale regeling vastgesteld waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de onderwijsinstellingen die vallen onder, ten eerste, het „officieel onderwijs”, dat bestaat uit het netwerk van scholen georganiseerd door de staat, de provincies en de gemeenten, verenigingen van gemeenten of door alle publiekrechtelijke rechtspersonen, en, ten tweede, het „gesubsidieerd vrij onderwijs”, al dan niet confessioneel, dat bestaat uit het netwerk van scholen gesubsidieerd door de bevoegde gefedereerde entiteit, in casu de Franse Gemeenschap, maar georganiseerd door een privaatrechtelijke rechtspersoon. De betrokken verenigingen behoren tot het netwerk van gesubsidieerd vrij onderwijs en zijn respectievelijk een federatie die de inrichtende machten van katholiek onderwijs vertegenwoordigt, een federatie die de inrichtende machten van niet-confessioneel vrij onderwijs verenigt en vijf inrichtende machten van gesubsidieerd vrij onderwijs met een confessioneel karakter.
10 In België heeft het INR tot taak de voor het ESR 2010 vereiste statistische gegevens te verzamelen en met het oog daarop de verschillende marktdeelnemers in te delen in sectoren, dat wil zeggen in de in verordening nr. 549/2013 gedefinieerde categorieën, met als belangrijkste sectoren de huishoudens, de overheid, de vennootschappen (financiële instellingen en niet-financiële vennootschappen), de izw’s ten behoeve van huishoudens en het buitenland.
11 Bij een besluit van 28 maart 2018 heeft de raad van bestuur van het INR geoordeeld dat de betrokken verenigingen „afzonderlijke institutionele eenheden” in de zin van punt 2.12 van bijlage A bij die verordening zijn, die onder zeggenschap staan van de overheid, meer bepaald de Franse Gemeenschap. Bijgevolg was het INR van mening dat de inrichtende machten, als niet-markteenheden, moesten worden ingedeeld in de sector regionale overheid (sector S.1312), in de zin van punt 2.113, onder b), van bijlage A bij deze verordening. Het INR heeft met name gepreciseerd dat er sprake was van zeggenschap van de overheid in de zin van het ESR 2010 over de gesubsidieerde vrije onderwijsinstellingen, voor zover met name de onderwijsactiviteit geheel of nagenoeg volledig door de publieke sector wordt gefinancierd en deze financiering afhankelijk wordt gesteld van de naleving van wettelijke normen.
12 Op 14 juni 2018 hebben de betrokken verenigingen bij de verwijzende rechter, te weten de Raad van State (België), beroep tot nietigverklaring van dit indelingsbesluit ingesteld. Zij betwisten met name de beoordeling van het INR dat zij onder zeggenschap staan van de Franse Gemeenschap en zijn van mening dat zij als izw’s ten behoeve van huishoudens ten onrechte bij de sector overheid zijn ingedeeld.
13 De verwijzende rechter geeft om te beginnen aan dat de inrichtende machten van gesubsidieerde vrije onderwijsinstellingen, die de rechtsvorm van verenigingen zonder winstoogmerk hebben, kunnen worden beschouwd als izw’s in de zin van bijlage A bij verordening nr. 549/2013. De betrokken verenigingen zijn het niet eens met het INR over de uitlegging van het begrip „zeggenschap van de overheid” in de zin van die bijlage, aangezien het besluit van 28 maart 2018 zich in dat verband toespitst op drie van de vijf indicatoren voor zeggenschap die in punt 20.15 van die bijlage worden genoemd, namelijk de mate van financiering, de „andere bepalingen in het bevoegdheid verlenende instrument” en de mate van blootstelling aan risico’s.
14 Verder is de verwijzende rechter van oordeel dat het gesubsidieerde vrije onderwijs weliswaar hoofdzakelijk wordt gefinancierd door de Franse Gemeenschap, die een overheid is, maar dat op basis van het financieringscriterium op zich niet kan worden vastgesteld dat de overheid zeggenschap heeft over een izw, wanneer deze laatste in staat blijft haar beleid of programma tot op aanzienlijke hoogte zelf te bepalen. Voorts is de verwijzende rechter, die zich baseert op punt 77 van het arrest van 11 september 2019, FIG en FISE (C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705), van oordeel dat de vraag of een izw onder zeggenschap van een overheid staat, geen verband houdt met de vraag of de betrokken overheid een beslissende invloed kan uitoefenen op het beheer of op het besluitvormingsvermogen van de betrokken institutionele eenheid, die ter zake per definitie over volledige autonomie beschikt, maar dat het er veeleer om gaat te bepalen of die overheid ondanks deze autonomie in staat is de institutionele eenheid te sturen en op enigerlei wijze te beïnvloeden bij de vaststelling en de verwezenlijking van haar doelstellingen, activiteiten en strategische richtsnoeren.
15 Ten slotte is het besluit van het INR om de inrichtende machten van gesubsidieerde vrije onderwijsinstellingen bij de sector overheid in te delen, volgens de verwijzende rechter hoofdzakelijk gebaseerd op de verschillende verplichtingen waaraan zij moeten voldoen om in aanmerking te komen voor financiering door de Franse Gemeenschap. Deze verplichtingen moeten worden onderzocht in het licht van de indicator voor zeggenschap als bedoeld in punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, die betrekking heeft op „zeggenschap door buitensporige regelgeving”. In casu blijkt volgens deze rechter uit de verschillende door het INR aangevoerde elementen weliswaar dat op de activiteit van de betrokken verenigingen een uitgebreide nationale regeling van toepassing is, maar is het moeilijk om deze aan te merken als „buitensporig” in de zin van die bepaling bij gebreke van aanwijzingen in die zin in de rechtspraak van het Hof. Teneinde hierover verduidelijking te verkrijgen, formuleert de verwijzende rechter een eerste prejudiciële vraag.
16 Voorts vraagt de verwijzende rechter zich in het kader van zijn tweede vraag af wat de draagwijdte is van punt 20.15 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, waarin in de eerste zin in wezen wordt bepaald dat zeggenschap van de overheid over een izw wordt gedefinieerd als de bevoegdheid om het algemene beleid of programma van die izw vast te stellen, maar waarin het in de tweede zin heet dat de algemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, niet relevant zijn bij de bepaling of een eenheid onder zeggenschap van die overheid staat. In casu geeft de verwijzende rechter aan dat het besluit van het INR ook is gebaseerd op de omstandigheid dat de wettelijke regeling voor het personeel van het gesubsidieerde vrije onderwijs vergelijkbaar is met het statuut dat geldt voor het personeel van het officiële onderwijs en veel weg heeft van het ambtenarenstatuut. Vastgesteld moet dus worden of het „statuut” dat van toepassing is op het personeel van het gesubsidieerde vrije onderwijs kan worden beschouwd als een geheel van „algemene regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen”. Indien dat het geval is, moet op basis van het „negatieve criterium” van de tweede volzin van die bepaling worden geoordeeld dat het bestaan van dit „statuut” niet relevant is voor de vaststelling dat „een eenheid onder zeggenschap van de overheid staat”. De verwijzende rechter preciseert evenwel dat „dezelfde activiteit” in de zin van deze tweede volzin weliswaar het onderwijs zelf is, maar dat niet uit het oog mag worden verloren dat, ondanks de gelijkenis tussen de twee wettelijke regelingen die van toepassing zijn op de twee betrokken personeelscategorieën, een aantal nationale regelingen enkel van toepassing is op het personeel van het gesubsidieerde vrije onderwijs, zonder specifiek te zijn voor elk van zijn „afzonderlijke eenheden", namelijk de verschillende inrichtende machten.
17 Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet punt 20.309, onder h), van bijlage A bij [verordening nr. 549/2013] aldus worden uitgelegd dat een regeling waarbij een overheid die bevoegd is op het gebied van onderwijsactiviteiten:
– de studieprogramma’s goedkeurt;
– regels vaststelt voor de structuur van de studies alsmede voor de prioritaire en bijzondere opdrachten, voorziet in een controle van de inschrijvings‑ en uitsluitingsvoorwaarden voor leerlingen, de besluiten van de klassenraden en de financiële bijdrage, de hergroeperingen van de schoolinrichtingen binnen de gestructureerde netten regelt en vereist dat opvoedkundige, pedagogische en inrichtingsprojecten worden ontwikkeld en de indiening van [een] activiteitenverslag voorschrijft;
– controles en inspecties uitvoert die in het bijzonder betrekking hebben op de onderwezen vakken, het onderwijspeil en de van toepassing zijnde taalwetten, met uitzondering van de opvoedkundige methoden, en
– per klas, afdeling, niveau of andere onderverdeling, behoudens ministeriële vrijstelling, een minimumaantal leerlingen oplegt,
als ‚buitensporig’ in de zin van deze bepaling moet worden aangemerkt, en wel dermate dat deze regeling het algemene beleid of programma van de instellingen die de betrokken activiteiten uitoefenen, feitelijk dicteert of bindt?
2) Moet punt 20.15 van bijlage A bij dezelfde verordening aldus worden uitgelegd dat onder het begrip ‚algemene regeling’ ook specifieke regels vallen die een ‚statuut’ vormen dat van toepassing is op de personeelsleden van instellingen zonder winstoogmerk die in het onderwijs actief zijn en wier bezoldiging wordt gefinancierd door de overheid?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
18 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 aldus moet worden uitgelegd dat nationale regelgeving die betrekking heeft op izw’s die actief zijn op het gebied van onderwijs en die weliswaar gesubsidieerd worden door de bevoegde nationale overheid, maar een door de grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs genieten, onder het begrip „buitensporige regelgeving” valt wanneer zij die overheid de taak of het recht geeft om:
– de studieprogramma’s goed te keuren;
– de regels vast te stellen voor de structuur van de studies alsmede voor de prioritaire en bijzondere opdrachten, te voorzien in een controle van de inschrijvings‑ en uitsluitingsvoorwaarden voor leerlingen, de besluiten van de klassenraden en de financiële bijdrage; hergroeperingen van de schoolinrichtingen binnen de gestructureerde netten te regelen en te vereisen dat opvoedkundige, pedagogische en inrichtingsprojecten worden ontwikkeld, en de indiening van een activiteitenverslag voor te schrijven;
– controles en inspecties uit te voeren die in het bijzonder betrekking hebben op de onderwezen vakken, het onderwijspeil en de van toepassing zijnde taalwetten, met uitzondering van de opvoedkundige methoden, en
– per klas, afdeling, niveau of andere onderverdeling, behoudens ministeriële vrijstelling, een minimumaantal leerlingen op te leggen.
19 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter met deze vraag het Hof in wezen verzoekt om de draagwijdte en de omvang te onderzoeken van deze verplichtingen waaraan de gesubsidieerde inrichtende machten van vrij onderwijs op grond van de Belgische wetgeving zijn onderworpen, en te beslissen of deze als „buitensporig” moeten worden beschouwd voor zover zij het algemene beleid of programma van de eenheden die de betrokken activiteit uitoefenen daadwerkelijk dicteren of binden in het licht van de door het ESR 2010 vereiste criteria en indicatoren.
20 Aldus strekt het verzoek van de verwijzende rechter er in werkelijkheid toe te verkrijgen dat het Hof de toepasselijke nationale wettelijke regeling onderzoekt in het licht van de omvang van de invloed die de Franse Gemeenschap uitoefent op het gebied van het gesubsidieerde onderwijs.
21 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof volgens zijn vaste rechtspraak in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke taakverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof berust, niet bevoegd is om het nationale recht uit te leggen en dat het uitsluitend aan de nationale rechter staat om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen alsook om de juiste strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen (arrest van 4 maart 2020, Schenker, C‑655/18, EU:C:2020:157, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22 Het Hof, dat de nationale rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, is wel bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en de ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven die de nationale rechter in staat kunnen stellen uitspraak te doen (arrest van 3 oktober 2019, Woningfonds van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, C‑632/18, EU:C:2019:833, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 In casu zij er om te beginnen aan herinnerd dat uit de overwegingen 1 en 3 van verordening nr. 549/2013 alsook uit de punten 1.01 en 1.19 van bijlage A daarbij blijkt dat met het ESR 2010 ten behoeve van de burgers van de Unie en van de Unie als zodanig een referentiekader wordt vastgesteld dat bestemd is voor de opstelling van de rekeningen van de lidstaten. Die rekeningen moeten worden opgesteld op basis van dezelfde, niet voor verschillende uitlegging vatbare beginselen, zodat vergelijkbare resultaten kunnen worden verkregen (zie in die zin arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 32).
24 Voor ESR 2010-gerelateerde boekhoudkundige doeleinden moet elke institutionele eenheid, die in de punten 1.57 en 2.12 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 in wezen wordt gedefinieerd als een economische entiteit die wordt gekenmerkt door zelfstandige beslissingsbevoegdheid bij de uitoefening van haar hoofdfunctie, worden ondergebracht in een van de zes in punt 1.34 van bijlage A bij die verordening geïdentificeerde hoofdsectoren, te weten de huishoudens, de overheid, de financiële instellingen, de niet-financiële vennootschappen, de izw’s ten behoeve van huishoudens, of het buitenland (arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 33).
25 In het hoofdgeding vormen de betrokken verenigingen elk een „institutionele eenheid” in de zin van de punten 1.57 en 2.12 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013. Zij betwisten niet hun indeling door de verwijzende rechter in de categorie „niet-markt-izw’s” in de zin van de punten 3.31 en 20.29 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, maar partijen in het hoofdgeding verschillen van mening over de vraag of de betrokken verenigingen al dan niet onder zeggenschap van een overheid staan.
26 Zo ja, dan zal de izw, als een niet-marktproducent, worden ingedeeld in de sector van de overheid, terwijl zij in het andere geval zal worden ingedeeld bij de izw’s ten behoeve van huishoudens. Deze indelingsmethode vloeit meer bepaald voort uit de in onderlinge samenhang gelezen punten 1.35, 2.130, 3.31, 20.05 en 20.13 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 (zie in die zin arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 34).
27 Het algemene begrip „zeggenschap” wordt in de punten 1.36, 20.15, 20.18, 20.306 en 20.309 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 op een soortgelijke manier omschreven, te weten als de bevoegdheid of het vermogen om het algemene beleid of programma van een eenheid of entiteit te bepalen of vast te stellen. In punt 20.309 van deze bijlage – dat is opgenomen in het gedeelte van hoofdstuk 20 van die bijlage dat betrekking heeft op de publieke sector, waartoe met name de overheid en de onder zeggenschap van de overheid staande eenheden of entiteiten behoren – worden negen algemene indicatoren voor zeggenschap vermeld aan de hand waarvan kan worden bepaald of een ingezeten eenheid met het oog op haar indeling in de publieke sector kan worden geacht onder zeggenschap van de overheid te staan, met dien verstande dat overeenkomstig punt 20.310 van bovengenoemde bijlage sommige van die indicatoren naargelang het geval mogelijk niet relevant zijn (arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 35).
28 Punt 20.15 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 heeft meer bepaald betrekking op de kwestie van de zeggenschap van de overheid over izw’s en vermeldt vijf indicatoren voor zeggenschap die in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of de overheid zeggenschap over een izw heeft. Deze vijf indicatoren worden ook weergegeven in punt 2.39 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, met enkele redactionele verschillen naargelang de taalversie. Vastgesteld dient te worden dat in de punten 20.15 en 2.39 van die bijlage dezelfde kwestie wordt behandeld en dat met deze punten dezelfde doelstelling wordt nagestreefd, meer bepaald preciseren welke indicatoren voor zeggenschap van toepassing zijn op izw’s, zodat die punten ondanks de redactionele verschillen in onderlinge samenhang moeten worden uitgelegd en als een en dezelfde bepaling moeten worden beschouwd (zie in die zin arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 37).
29 Bovendien moet worden geconstateerd dat het begrip „zeggenschap” in punt 20.309 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 wordt gedefinieerd met het oog op de afbakening van de publieke sector in het algemeen en dat datzelfde begrip in de één enkele bepaling vormende punten 2.39 en 20.15 van deze bijlage wordt gedefinieerd om een onderscheid te maken tussen izw’s die wél en izw’s die niet tot de publieke sector behoren, zodat beide definities tevens dezelfde doelstelling nastreven en, ten aanzien van izw’s, kunnen worden toegepast op dezelfde entiteiten. Vastgesteld moet dus worden dat die twee bepalingen elkaar aanvullen, zodat zij gezamenlijk en op geharmoniseerde wijze moeten worden toegepast om te bepalen of een eenheid onder de publieke dan wel de particuliere sector valt, en bijgevolg om te bepalen of zij, in het geval van een izw, overeenkomstig punt 3.31 juncto punt 20.13 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 onder de sector van de overheid valt dan wel een izw ten behoeve van huishoudens is (arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 38).
30 Om vast te stellen of de betrokken verenigingen onder zeggenschap van een overheid staan, heeft de verwijzende rechter in casu benadrukt dat louter op basis van het financieringscriterium niet kan worden vastgesteld dat er sprake is van zeggenschap, en heeft hij er bijgevolg voor gekozen het Hof te verzoeken om uitlegging over punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 en over de vraag of alle rechten en taken die de nationale wetgever aan de Franse Gemeenschap heeft toevertrouwd, moeten worden beschouwd als „zeggenschap door buitensporige regelgeving” in de zin van die bepaling.
31 Die bepaling luidt: „Als regelgeving zo strikt is dat deze feitelijk het algemene beleid van de onderneming dicteert, is dat een vorm van zeggenschap”. Het Hof heeft gepreciseerd dat die bepaling deel uitmaakt van de indicator voor zeggenschap die verband houdt met „de bepalingen van bevoegdheid verlenende instrumenten” of „andere bepalingen in het bevoegdheid verlenende instrument, zoals de verplichtingen in het statuut van de izw” bedoeld in punt 2.39, onder b), respectievelijk punt 20.15, onder b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, voor zover die indicator overeenstemt met de verschillende voorbeelden die worden genoemd in punt 20.309, onder a) tot en met c) en g), tot en met i), van die bijlage (arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 64).
32 Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat uit punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 blijkt dat een regelgevende betrokkenheid die, ongeacht het algemene of gedetailleerde karakter ervan, voldoende ingrijpend is om de facto het algemene beleid of programma te bepalen van een instelling of zelfs van een groep instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, een aanwijzing voor zeggenschap kan zijn (zie in die zin arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 48).
33 Er zij op gewezen dat het begrip „bevoegdheid om het algemene beleid of programma van [een] izw vast te stellen” in de zin van punt 20.15, eerste volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 door het Hof is uitgelegd als het vermogen van een overheid om op duurzame en permanente wijze een daadwerkelijke en aanzienlijke invloed uit te oefenen op de vaststelling en verwezenlijking van de doelstellingen, activiteiten en operationele aspecten van de izw alsook van de strategische richtsnoeren en beleidslijnen die de izw voornemens is te volgen bij de uitoefening van die activiteiten (arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 90).
34 Gelet op het feit dat de bepalingen van de punten 20.15 en 20.309 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 elkaar aanvullen – zoals in de punten 28 en 29 van het onderhavige arrest is benadrukt – moet deze uitlegging van punt 20.15, eerste volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht stelt, naar analogie ook gelden voor de uitlegging van punt 20.309, onder h), tweede volzin, van bijlage A bij deze verordening, waarin is bepaald dat „[a]ls regelgeving zo strikt is dat deze feitelijk het algemene beleid van de onderneming dicteert, [...] dat een vorm van zeggenschap [is]”.
35 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, gelezen in samenhang met de punten 2.39, onder b), en 20.15, onder b), van die bijlage, aldus moet worden uitgelegd dat nationale regelgeving voor op het gebied van onderwijs actieve izw’s die weliswaar door de bevoegde nationale overheid worden gesubsidieerd, maar een door de grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs genieten, moet worden aangemerkt als „buitensporig” in de zin van punt 20.309, onder h), wanneer de taken en rechten die deze regeling aan deze overheid toekent, voldoende ingrijpend zijn om het algemene beleid of programma van de betrokken onderwijsinstellingen feitelijk te dicteren, doordat zij het mogelijk maken op duurzame en permanente wijze een daadwerkelijke en aanzienlijke invloed uit te oefenen op de vaststelling en verwezenlijking van de doelstellingen, activiteiten en operationele aspecten van deze instellingen alsook van de strategische richtsnoeren en beleidslijnen die die instellingen voornemens zijn te volgen bij de uitoefening van hun activiteiten.
36 Het staat dan ook aan de verwijzende rechter, die als enige rechtstreeks bekend is met het hoofdgeding, om, gelet op alle relevante feitelijke en juridische omstandigheden, de nodige verificaties te verrichten om vast te stellen of de bevoegdheden waarover de Franse Gemeenschap krachtens de nationale regelgeving beschikt ten aanzien van de betrokken verenigingen, voldoende ingrijpend zijn om het algemene beleid of programma van deze verenigingen feitelijk te dicteren, met name omdat deze overheid belast is met de vaststelling van de leerprogramma’s en de lesinhoud, en dus met de vaststelling van de onderwijsdoelstellingen, dan wel of het effect van deze bevoegdheden beperkt blijft – zoals de betrokken verenigingen in hun schriftelijke opmerkingen betogen – tot een loutere controle achteraf zonder beslissende invloed op het algemene beleid of het school‑ of academisch programma, aangezien zij geen betrekking heeft op de concrete inhoud van het onderwijs, die niettemin aanleiding geeft tot de afgifte van een getuigschrift waarmee wordt bekrachtigd dat een school‑ of academisch jaar met succes is voltooid.
37 Dit in aanmerking nemend, staat het hoe dan ook aan de verwijzende rechter om een algehele waardering te verrichten van alle indicatoren, daaronder begrepen de indicator betreffende de mate van financiering, met dien verstande dat deze waardering overeenkomstig punt 20.15, laatste volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, naar haar aard een „beoordeling” inhoudt (zie in die zin arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punten 87 en 88). Overeenkomstig punt 20.310 van bijlage A bij die verordening moet immers elk classificatievraagstuk op zijn eigen waarde worden beoordeeld en hoeven niet alle voornoemde indicatoren voor elk geval van belang te zijn, terwijl voor de overige gevallen geldt dat een aantal afzonderlijke indicatoren gezamenlijk kunnen wijzen op zeggenschap. In punt 2.39, laatste volzin, en punt 20.15, zesde volzin, van bijlage A bij die verordening wordt hetzelfde beginsel geformuleerd, volgens hetwelk in de meeste gevallen een combinatie van indicatoren het bestaan van zeggenschap kan aantonen.
38 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, gelezen in samenhang met punt 2.39, onder b), en punt 20.15, onder b), van deze bijlage, aldus moet worden uitgelegd dat nationale regelgeving die betrekking heeft op izw’s die actief zijn op het gebied van onderwijs en die weliswaar gesubsidieerd worden door de bevoegde nationale overheid, maar een door de grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs genieten, onder het begrip „buitensporige regelgeving” valt wanneer zij die overheid de taak of het recht geeft om:
– de studieprogramma’s goed te keuren,
– de regels vast te stellen voor de structuur van de studies alsmede voor de prioritaire en bijzondere opdrachten, te voorzien in een controle van de inschrijvings- en uitsluitingsvoorwaarden voor leerlingen, de besluiten van de klassenraden en de financiële bijdrage; hergroeperingen van de schoolinrichtingen binnen de gestructureerde netten te regelen en te vereisen dat opvoedkundige, pedagogische en inrichtingsprojecten worden ontwikkeld, en de indiening van een activiteitenverslag voor te schrijven;
– controles en inspecties uit te voeren die in het bijzonder betrekking hebben op de onderwezen vakken, het onderwijspeil en de van toepassing zijnde taalwetten, met uitzondering van de opvoedkundige methoden, en
– per klas, afdeling, niveau of andere onderverdeling, behoudens ministeriële vrijstelling, een minimumaantal leerlingen op te leggen,
voor zover deze taken en rechten voldoende ingrijpend zijn om het algemene beleid of programma van de betrokken izw’s feitelijk te dicteren, doordat zij het mogelijk maken op duurzame en permanente wijze een daadwerkelijke en aanzienlijke invloed uit te oefenen op de vaststelling en verwezenlijking van de doelstellingen, activiteiten en operationele aspecten van deze izw’s alsook van de strategische richtsnoeren en beleidslijnen die die izw’s voornemens zijn te volgen bij de uitoefening van hun activiteiten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Tweede vraag
39 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of punt 20.15, tweede volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „algemene regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen” ook nationale regels omvat die een rechtsregeling vormen die alleen van toepassing is op personeelsleden van izw’s die in het onderwijs actief zijn en door een overheid worden gefinancierd.
40 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat dit begrip aldus moet worden uitgelegd dat het zich uitstrekt tot elke regelgevende betrokkenheid van een tot de publieke sector behorende eenheid die regelgeving uitvaardigt of toepast die ertoe strekt om alle instellingen die de activiteit in kwestie uitoefenen, zonder onderscheid en op dezelfde wijze te onderwerpen aan algemene, ruime en abstracte voorschriften of aan algemene richtsnoeren, voor zover die regelgeving niet tot gevolg kan hebben dat, met name door het „buitensporige” karakter ervan in de zin van punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, het algemene beleid of programma van die instellingen feitelijk wordt gedicteerd (arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punt 54).
41 Het Hof heeft tevens gepreciseerd dat met punt 20.15, tweede volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, volgens welke „[a]lgemene door de overheid vastgestelde regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, [...] niet relevant [zijn] bij de bepaling of een eenheid onder zeggenschap van de overheid staat”, wordt beoogd aan het begrip „zeggenschap” in de zin van die bepaling elke interventie te onttrekken van een tot de publieke sector behorende eenheid die erop gericht is regelgeving uit te vaardigen of toe te passen die ertoe strekt om alle instellingen die de activiteiten in kwestie uitoefenen, zonder onderscheid en op dezelfde wijze aan algemene, ruime en abstracte voorschriften of aan algemene richtsnoeren te onderwerpen (zie in die zin arrest van 11 september 2019, FIG en FISE, C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705, punten 42 en 43).
42 In casu wordt niet betwist dat het „statuut” specifieke regels bevat die van toepassing zijn op personeelsleden van instellingen die in het onderwijs actief zijn en worden gefinancierd door een overheid. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht heeft aangegeven, is de regeling voor de gesubsidieerde vrije onderwijsinstellingen, daaronder begrepen het „statuut” dat van toepassing is op de personeelsleden, immers niet van toepassing op particuliere scholen die geen financiering van de Franse Gemeenschap ontvangen. Evenzo hebben de betrokken verenigingen er in hun schriftelijke opmerkingen op gewezen dat „de betrokken norm” enkel van toepassing is op personeel dat wordt gesubsidieerd. De verwijzende rechter preciseert dat „[o]fschoon de activiteit in kwestie het onderwijs zelf is, moet worden vastgesteld dat sommige decreetvoorschriften enkel gelden voor het personeel van het gesubsidieerd vrij onderwijs”.
43 In casu kan het gebied van de gesubsidieerde vrije onderwijsactiviteiten niet worden beschouwd als een ander gebied dan het openbaar onderwijs of het onderwijs in het algemeen in België. Hieruit volgt dat de specifieke regels die een „statuut” vormen dat alleen van toepassing is op het personeel van de instellingen voor gesubsidieerd vrij onderwijs, niet zien op het gehele onderwijsgebied, maar enkel op dat gedeelte dat uit het gesubsidieerde vrije netwerk bestaat. Aangezien de betrokken regels niet van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen, namelijk het onderwijs, kan het „statuut” niet onder het begrip „algemene regels” in de zin van punt 20.15, tweede volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 vallen.
44 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat punt 20.15, tweede volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „algemene regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen” geen nationale regels omvat die een rechtsregeling vormen die alleen van toepassing is op personeelsleden van izw’s die in het onderwijs actief zijn en door een overheid worden gefinancierd.
Kosten
45 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
1) Punt 20.309, onder h), van bijlage A bij verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie, gelezen in samenhang met punt 2.39, onder b), en punt 20.15, onder b), van deze bijlage, moet aldus worden uitgelegd dat nationale regelgeving die betrekking heeft op instellingen zonder winstoogmerk (izw’s) die actief zijn op het gebied van onderwijs en die weliswaar gesubsidieerd worden door de bevoegde nationale overheid, maar een door de grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs genieten, onder het begrip „buitensporige regelgeving” valt wanneer zij die overheid de taak of het recht geeft om:
– de studieprogramma’s goed te keuren,
– de regels vast te stellen voor de structuur van de studies alsmede voor de prioritaire en bijzondere opdrachten, te voorzien in een controle van de inschrijving‑ en uitsluitingsvoorwaarden voor leerlingen, de besluiten van de klassenraden en de financiële bijdrage; hergroeperingen van de schoolinrichtingen binnen de gestructureerde netten te regelen en te vereisen dat opvoedkundige, pedagogische en inrichtingsprojecten worden ontwikkeld en de indiening van een activiteitenverslag voor te schrijven;
– controles en inspecties uit te voeren die in het bijzonder betrekking hebben op de onderwezen vakken, het onderwijspeil en de van toepassing zijnde taalwetten, met uitzondering van de opvoedkundige methoden, en
– per klas, afdeling, niveau of andere onderverdeling, behoudens ministeriële vrijstelling, een minimumaantal leerlingen op te leggen,
voor zover deze taken en rechten voldoende ingrijpend zijn om het algemene beleid of programma van de betrokken izw’s feitelijk te dicteren, doordat zij het mogelijk maken op duurzame en permanente wijze een daadwerkelijke en aanzienlijke invloed uit te oefenen op de vaststelling en verwezenlijking van de doelstellingen van die izw’s, hun activiteiten en operationele aspecten alsook van de strategische richtsnoeren en beleidslijnen die die izw’s voornemens zijn te volgen bij de uitoefening van hun activiteiten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
2) Punt 20.15, tweede volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 moet aldus worden uitgelegd dat het begrip „algemene regels die van toepassing zijn op alle instellingen die dezelfde activiteit uitoefenen” geen nationale regels omvat die een rechtsregeling vormen die alleen van toepassing is op personeelsleden van izw’s die in het onderwijs actief zijn en door een overheid worden gefinancierd.
ondertekeningen