Asia T-300/10
Internationaler Hilfsfonds eV
vastaan
Euroopan komissio
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Sopimusta LIEN 97‑2011 koskevat asiakirjat – Oikeuden osittainen epääminen – Alkuperäisen pyynnön kohteen määrittäminen – Yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa koskeva poikkeus – Toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaamista koskeva poikkeus – Hyvän hallinnon periaate – Konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkinta – Perusteluvelvollisuus
Tuomion tiivistelmä
1. Oikeudenkäyntimenettely – Kannekirjelmä – Muotomääräykset – Yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista – Viittaus unionin yleisen tuomioistuimen aiempaan tuomioon – Kanneperusteen tutkimatta jättäminen
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 48 artiklan 2 kohta)
2. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Toimielimen velvollisuus avustaa hakijaa ennen hakemuksen hylkäämistä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 2 kohta sekä 7 ja 8 artikla)
3. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Asiakirjajulkisuuden poikkeukset – Yleisen edun turvaaminen – Ulottuvuus – Toimielimen velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2, 3 ja 6 kohta)
4. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suoja – Ulottuvuus – Velvollisuus arvioida asiaa henkilötietojen suojaa koskevan unionin lainsäädännön mukaisesti – Asetuksen N:o 45/2001 säännöksiä sovelletaan kaikilta osin kaikkiin hakemuksiin saada tutustua henkilötietoja sisältäviin asiakirjoihin
(SEU 6 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 45/2001 1 artiklan 1 kohta sekä 8 ja 18 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohta)
5. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suoja – Hakijaa itseään koskevien asiakirjojen tutustuttavaksi antamisen sallittavuus – Rajat – Kolmansien yksityiselämän ja koskemattomuuden suoja
6. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suoja – Velvollisuus arvioida asiaa henkilötietojen suojaa koskevan unionin lainsäädännön mukaisesti – Poikkeusta ei voida jättää soveltamatta henkilöihin, jotka eivät ansaitse suojaa, tai ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon perusteella
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 45/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohta)
7. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Jo päättyneen menettelyn kuluessa laadittujen asiakirjojen suoja – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta)
8. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus ja rajat
(SEUT 296 artikla)
9. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Perusteluvelvollisuus – Laajuus
(SEUT 296 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)
1. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdassa esitetyn kaltaisia muotovaatimuksia, joiden mukaan kannekirjelmävaiheessa kanneperusteet on esitettävä yhteenvedonomaisesti, ei täytä kantajan väite, jossa ainoastaan pyydetään unionin yleistä tuomioistuinta tarkastamaan, voidaanko sen aiemmassa tuomiossa esittämiä toteamuksia soveltaa analogisesti esillä olevassa asiassa. Tällainen väite on näin ollen jätettävä tutkimatta.
(ks. 41–43 kohta)
2. Toimielimen, jota asiakirjoihin tutustumispyyntö koskee, on tutkittava täysimääräisesti kaikki tutustumispyynnössä mainitut asiakirjat. Tällaista vaatimusta sovelletaan lähtökohtaisesti paitsi käsiteltäessä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklassa tarkoitettua uudistettua hakemusta, myös käsiteltäessä tämän asetuksen 7 artiklassa tarkoitettua alkuperäistä hakemusta.
Kyseisen asetuksen 6 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ja erityisesti verbien pyytää ja avustaa käytöstä seuraa, että kohteena olevan toimielimen on havaitessaan, ettei tutustumishakemus ole mistä tahansa syystä riittävän täsmällinen, otettava yhteyttä hakijaan, jotta hakemuksen kohteena olevat asiakirjat voidaan määrittää mahdollisimman hyvin.
Näin ollen määrittäessään alkuperäisen hakemuksen kohdetta komissio tekee ilmeisen arviointivirheen ja tämän seurauksena laiminlyö velvollisuuttaan tutkia kyseinen pyyntö täysimääräisesti, kun se ei pyydä kantajaa määrittämään täsmällisemmin asiakirjat, joihin se on pyytänyt saada tutustua sekä alkuperäisessä hakemuksessa että uudistetussa hakemuksessa, ennen päätöksen tekemistä siitä, että pyydettyjä asiakirjoja ei anneta tiedoksi.
(ks. 69, 84, 85 ja 87 kohta)
3. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 perusteella esitetyn asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen käsittelyssä edellytettävän tutkimisen on lähtökohtaisesti oltava luonteeltaan konkreettinen. Yhtäältä ainoastaan se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei nimittäin riitä perustelemaan poikkeuksen soveltamista. Tällainen soveltaminen voidaan lähtökohtaisesti perustella vain siinä tapauksessa, että toimielin on etukäteen arvioinut ensinnäkin sitä, aiheutuisiko asiakirjaan tutustumisesta konkreettisesti ja tosiasiallisesti haittaa suojatulle edulle, ja toiseksi sitä, että niissä tilanteissa, joita kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 ja 3 kohta koskevat, ei ole olemassa ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi tiedon antamisen pyydetyn asiakirjan sisällöstä. Toisaalta suojatun edun vaarantumisen riskin on oltava kohtuudella ennustettavissa eikä puhtaasti hypoteettinen.
Konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkiminen on periaatteessa tarpeen myös, koska vaikka olisi selvää, että asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus koskee asiakirjoja, joita koskee jokin poikkeuksista, ainoastaan tällainen tutkimus voi mahdollistaa sen, että toimielin arvioi sitä, onko hakijalle mahdollista myöntää asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukainen oikeus tutustua asiakirjojen osiin. Tiedonsaantioikeutta neuvoston ja komission asiakirjoista koskevia käytännesääntöjä sovellettaessa riittämättömäksi on katsottava asiakirjojen arviointi, joka tehdään ryhmittäin sen sijaan, että arvioitaisiin näiden asiakirjojen sisältämiä konkreettisia tietoja, koska toimielimeltä edellytettävän tutkimisen on annettava sille mahdollisuus konkreettisesti arvioida, soveltuuko poikkeus, johon vedotaan, todellisuudessa kaikkiin näihin asiakirjoihin sisältyviin tietoihin.
(ks. 91, 92, 133, 144, 149 ja 150 kohta)
4. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään poikkeuksesta oikeuteen tutustua asiakirjaan silloin, kun sen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa, erityisesti yhteisön lainsäädännön mukaista henkilötietojen suojaa. Kyseistä säännöstä ei voida jakaa osiin, ja siinä edellytetään, että yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden mahdollista vaarantumista tutkitaan ja arvioidaan aina kyseisen lainsäädännön mukaisesti ja erityisesti yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun asetuksen N:o 45/2001 mukaisesti. Asetukset N:o 45/2001 ja N:o 1049/2001 annettiin ajallisesti hyvin lähellä toisiaan. Niissä ei ole säännöksiä, joissa säädettäisiin nimenomaisesti jommankumman asetuksen ensisijaisuudesta suhteessa toiseen. Lähtökohtaisesti on siis taattava se, että kumpaakin sovelletaan täysimääräisesti.
Asetuksen N:o 45/2001 johdanto-osan 15 perustelukappaleen ensimmäisestä virkkeestä käy ilmi, että unionin lainsäätäjä on viitannut tarpeeseen soveltaa SEU 6 artiklaa ja sen välityksellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklaa silloin, kun yhteisöjen toimielimet ja elimet käsittelevät henkilötietoja tämän asetuksen soveltamisalaan kuulumattomien, erityisesti EU‑sopimuksen, sellaisena kuin se oli ennen Lissabonin sopimusta, V ja VI osastossa tarkoitettujen toimien toteuttamiseksi. Tällainen viittaus ei sitä vastoin ole tarpeen, kun kyseessä on käsittely, joka liittyy asetuksen soveltamisalaan kuuluvien toimien toteuttamiseen, koska näissä tapauksissa on täysin selvää, että on sovellettava asetusta N:o 45/2001 itsessään.
Tästä seuraa, että silloin, kun asetukseen N:o 1049/2001 perustuvalla hakemuksella pyydetään oikeutta tutustua henkilötietoja sisältävään asiakirjaan, asetuksen N:o 45/2001 säännökset tulevat kaikilta osin sovellettaviksi. Asetuksen N:o 45/2001 8 artiklan b alakohdassa henkilötietojen siirron vastaanottaja velvoitetaan osoittamaan tietojen ilmaisemisen olevan tarpeen. Samoin saman asetuksen 18 artiklan a alakohdassa rekisteröidylle annetaan oikeus milloin tahansa vastustaa itseään koskevien tietojen käsittelyä tilanteeseensa liittyvien huomattavan tärkeiden ja perusteltujen syiden vuoksi.
(ks. 98, 99, 101, 103 ja 104 kohta)
5. Mitä tulee sekä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen poikkeusten suppeaan tulkintaan että yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun asetuksen N:o 45/2001 tarkoitukseen, sellaisten henkilötietojen, jotka koskevat yksinomaan kyseessä olevaa tutustumisoikeuden hakijaa, ilmaisemista ei voida kieltää sillä perusteella, että se vaarantaa yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden.
Lisäksi tällaisten asiakirjojen ilmaisemisen laajuuden osalta on niin, että vaikka asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetun intressin suojaaminen ei ole tarpeen tutustumisoikeuden hakijan suhteen, se on nimittäin taattava kolmansien suhteen asetuksen N:o 45/2001 säännösten mukaisesti. Tämän seurauksena sen periaatteen vastaisesti, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 tarkoituksena on antaa yleisölle yleisesti oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, on katsottava, että kun pyydetyt asiakirjat sisältävät tutustumisoikeuden hakijaa koskevia henkilötietoja, tämän oikeudesta niiden ilmaisemiseen toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden perusteella ei voi seurata, että yleisölle yleisesti annettaisiin oikeus tutustua niihin.
(ks. 107 ja 109 kohta)
6. Kun kyse on yleisön oikeudesta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin, kantajan asiana ei ole arvioida, voiko henkilö nauttia yksityiselämän ja koskemattomuuden suojaa vai ei. Sovellettaessa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaa henkilötietojen suoja on taattava yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun asetuksen N:o 45/2001 säännöksiä tiukasti noudattaen. Viimeksi mainitussa asetuksessa ei kuitenkaan säädetä sellaisesta poikkeuksesta siinä taattuun perustavanlaatuisen oikeuden suojaan, joka myönnettäisiin sen perusteella, että kyseessä olevat tiedot koskevat henkilöä, joka ei ansaitse tällaista suojaa. Toisin kuin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua poikkeusta, tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja asetuksen N:o 45/2001 mukaista poikkeusta ei kuitenkaan voida sivuuttaa ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon perusteella.
(ks. 112 ja 124 kohta)
7. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja, päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista. Kun otetaan huomioon periaate, jonka mukaan poikkeuksia toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta on tulkittava suppeasti, sen jälkeen, kun päätös on tehty, tutustumisoikeus voidaan evätä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan perusteella vain sellaisten sisäisesti käytettävien asiakirjojen osiin, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja, jos niiden sisältämien tietojen luovuttaminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä.
Asetuksen N:o 1049/2001 kyseisen säännöksen tarkoituksena on siis suojata tietyntyyppisiä menettelyn kuluessa laadittuja asiakirjoja, joiden sisältämien tietojen luovuttaminen sen jälkeenkin, kun tämä menettely on päättynyt, vahingoittaisi vakavasti kyseessä olevan toimielimen päätöksentekomenettelyä. Tällaisten asiakirjojen on sisällettävä sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja.
(ks. 130–132 kohta)
8. SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimenpide on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut mainitun EY 253 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.
(ks. 181 kohta)
9. Kun kyse on pyynnöstä saada tutustua asiakirjoihin ja toimielin epää oikeuden tutustua asiakirjoihin, sen on kussakin tapauksessa osoitettava, että asiakirjat, joihin tutustumista on pyydetty, kuuluvat tosiasiassa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen poikkeusten soveltamisalaan. Sen toimielimen, joka on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, on näin ollen esitettävä perustelut, joiden perusteella on mahdollista ymmärtää ja tarkistaa yhtäältä, että pyydetty asiakirja kuuluu todellakin sellaisen poikkeuksen alaan, johon on vedottu, ja toisaalta, että kyseiseen poikkeukseen liittyvä turvaamisen tarve on todellinen.
Tältä osin implisiittinen kieltäytyminen antaa mahdollisuutta tutustua asiakirjoihin merkitsee määritelmän mukaan absoluuttista perustelujen puuttumista, joka ei täytä SEUT 296 artiklassa unionin toimielimille asetettua perusteluvelvollisuutta.
(ks. 182, 185–187 ja 198 kohta)