Sag T-534/11
Schenker AG
mod
Europa-Kommissionen
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – Kommissionens sagsakter i den administrative procedure og den endelige afgørelse vedrørende et kartel, hvorved der er tale om den ikke-fortrolige udgave af denne afgørelse – afslag på aktindsigt – forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse – undtagelse vedrørende beskyttelse af tredjemands forretningsmæssige interesser – undtagelse vedrørende beskyttelse af formålet med undersøgelser – mere tungtvejende offentlig interesse«
Sammendrag – Rettens dom (Første Afdeling) af 7. oktober 2014
1. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra princippet om aktindsigt – afslag begrundet i flere undtagelser – lovlig
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
2. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – beskyttelse af forretningsmæssige interesser – forpligtelse til at foretage en afvejning af de foreliggende interesser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første og tredje led)
3. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – forpligtelse til at give delvis aktindsigt i oplysninger, der ikke er omfattet af undtagelserne – afslag på aktindsigt i dokumenter, der henhører under en kategori, der er omfattet af en generel formodning – udelukket
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 6)
4. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – beskyttelse af forretningsmæssige interesser
(Art. 101 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første og tredje led; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 27, stk. 2 og art. 28; Kommissionens forordning nr. 773/2004, art. 6, 8, 15 og 16)
5. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – beskyttelse af forretningsmæssige interesser – en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af et dokument – begreb – interesse i at kende Kommissionens aktivitet på konkurrenceområdet – omfattet – grænser – en interesse, der kan opfyldes ved offentliggørelse af en ikke-fortrolig udgave af afgørelsen
(Art. 101 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første og tredje led; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 7 og art. 30, stk. 1 og 2)
6. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – rækkevidde – anvendelse af undtagelserne i administrative sager om kontrolprocedurerne vedrørende overholdelsen af konkurrencereglerne – videregivelse til en person, der agter at anlægge et erstatningssøgsmål på grundlag af en angivelig tilsidesættelse af artikel 101 TEUF – forpligtelse for ansøgeren til at dokumentere, at det er nødvendigt at få aktindsigt i de omhandlede dokumenter – rækkevidde
(Art. 101 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)
7. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – forpligtelse til at give delvis aktindsigt i de oplysninger, der ikke er omfattet af undtagelserne – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2 og 6)
8. Den Europæiske Unions institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – frist for besvarelse af en begæring om aktindsigt – forlængelse – betingelser – begæring om aktindsigt i dokumenter, der behandles fortroligt i forbindelse med en administrativ procedure på konkurrenceområdet – den berørte institutions forpligtelse til at besvare begæringen inden for en rimelig frist – bedømmelseskriterier
(Art. 101 TEUF og 339 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 8, stk. 1 og 2; Rådets forordning nr. 1/2003)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 39)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 44, 74 og 75)
3. I forbindelse med et afslag på en begæring om aktindsigt kan den pågældende institution basere sin beslutning herom på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter. Når et dokument i denne henseende er omfattet af en generel formodning, og der ikke er en mere tungtvejende offentlig interesse, der berettiger dets udlevering, gælder der for det pågældende dokument ikke en forpligtelse til hel eller delvis udbredelse af dets indhold.
(jf. præmis 47 og 108)
4. Forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter og forordning nr. 1/2003 indeholder ikke nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden. Der skal derfor sikres en anvendelse af hver af disse forordninger, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse mulig. Hvad angår fortolkningen af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 må det derfor anerkendes, at der gælder en generel formodning for, at udbredelsen af dokumenter, der er indhentet af Kommissionen i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 101 TEUF, i princippet ville være til skade både for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision i Unionens institutioner og for beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser hos de virksomheder, der er involveret i en sådan procedure. Dette gælder, uanset om begæringen om aktindsigt vedrører en procedure, der allerede er afsluttet, eller en procedure, der stadig pågår.
Artikel 27, stk. 2, og artikel 28 i forordning nr. 1/2003 samt artikel 6, 8, 15 og 16 i forordning nr. 773/2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til artikel 81 EF og 82 EF regulerer anvendelsen af dokumenter i sagsakterne vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF restriktivt ved alene at give de berørte parter og de klagere, hvis klage Kommissionen har til hensigt at afvise, aktindsigt med forbehold af, at virksomhedernes forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger samt Kommissionens og medlemsstaternes konkurrencemyndigheders interne dokumenter ikke udbredes, og forudsat, at de dokumenter, der er gjort tilgængelige, kun anvendes med henblik på retssager eller administrative procedurer angående anvendelsen af artikel 101 TEUF. Det følger heraf, at det ikke kun er parterne i en procedure i henhold til artikel 101 TEUF, der ikke har en ubegrænset ret til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter, men at tredjemænd med undtagelse af klagerne heller ikke inden for rammerne af en sådan procedure har ret til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter.
Under disse omstændigheder ville en almindelig adgang på grundlag af forordning nr. 1049/2001 til de dokumenter, der er udvekslet i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 101 TEUF mellem Kommissionen og de af denne procedure berørte parter eller tredjemænd ville kunne bringe den ligevægt i fare, som EU-lovgiver har haft til hensigt at tilvejebringe i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004 mellem forpligtelsen for de berørte virksomheder til at fremlægge eventuelt følsomme forretningsmæssige oplysninger for Kommissionen og den garanti for forstærket beskyttelse, der i kraft af tavshedspligten i relation til forretningshemmeligheder er forbundet med de oplysninger, der således er tilstillet Kommissionen.
I øvrigt må det for så vidt angår de oplysninger, som Kommissionen i forbindelse med procedurerne i henhold til artikel 101 TEUF har indhentet i henhold til dennes meddelelser om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager tages i betragtning, at udbredelsen af disse oplysninger ville kunne afholde eventuelle ansøgere om bødeimmunitet og ‑nedsættelse fra at afgive erklæringer i henhold til disse meddelelser. De kan nemlig komme i en mindre gunstig situation end andre virksomheder, der har deltaget i kartellet, og som ikke har samarbejdet i undersøgelsen, eller som har samarbejdet i mindre udstrækning.
(jf. præmis 50, 52, 53, 55-58 og 83)
5. Offentligheden skal være i stand til at kende Kommissionens aktivitet på konkurrenceområdet med henblik på at sikre dels en tilstrækkeligt præcis beskrivelse af den adfærd, der kan medføre, at de erhvervsdrivende pålægges sanktioner, dels en forståelse af Kommissionens praksis, idet denne har en væsentlig betydning for det indre markeds funktion, der omfatter alle Unionens borgere enten som erhvervsdrivende eller som forbrugere. Der foreligger således en mere tungtvejende offentlig interesse i, at offentligheden kan kende visse væsentlige elementer af Kommissionens aktivitet på dette område. Imidlertid forpligter det forhold, at der foreligger en sådan offentlig interesse, ikke Kommissionen til at give en almindelig adgang til aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001 i alle de oplysninger, der er indhentet i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 101 TEUF.
En sådan almindelig adgang til aktindsigt ville nemlig kunne bringe den ligevægt i fare, som EU-lovgiver har villet sikre med forordning nr. 1/2003, mellem forpligtelsen for de berørte virksomheder til at fremlægge eventuelt følsomme forretningsmæssige oplysninger for Kommissionen og den garanti for forstærket beskyttelse, der i kraft af tavshedspligten i relation til forretningshemmeligheder er forbundet med de oplysninger, der således er tilstillet Kommissionen. Endvidere har offentlighedens interesse i at få adgang til et dokument i henhold til princippet om gennemsigtighed forskellig vægt afhængigt af, om der er tale om et dokument vedrørende en administrativ procedure eller et dokument vedrørende en procedure, hvor Unionens institution optræder som lovgivende myndighed.
Offentlighedens interesse i at kende Kommissionens aktivitet på konkurrenceområdet kan ikke som sådan begrunde hverken udbredelsen af undersøgelsessagsakterne eller udbredelsen af den fulde udgave af den vedtagne afgørelse, i det omfang disse dokumenter ikke er nødvendige for at forstå de væsentlige elementer af Kommissionens aktivitet, såsom resultatet af proceduren og begrundelsen herfor. Kommissionen kan nemlig sikre en tilstrækkelig forståelse af dette resultat og begrundelsen bl.a. ved at offentliggøre en ikke-fortrolig udgave af den omhandlede afgørelse.
Med henblik på at identificere de i denne henseende nødvendige oplysninger må det antages, at Kommissionen i henhold til artikel 30, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1/2003 under hensyn til virksomhedernes berettigede interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke afsløres, er forpligtet til i henhold til samme forordnings artikel 7 at offentliggøre de afgørelser, den vedtager, idet parternes navne og beslutningens hovedindhold, herunder de pålagte sanktioner, angives. Den mere tungtvejende offentlige interesse i udbredelsen kan derfor ikke opfyldes med blot en offentliggørelse af en pressemeddelelse, hvori oplyses om vedtagelsen af den omhandlede afgørelse, selv i tilfælde, hvor denne meddelelse kort beskriver den konstaterede overtrædelse, identificerer de virksomheder, der anses for at være ansvarlige for overtrædelsen, og oplyser omfanget af den bøde, der er pålagt hver og en af disse virksomheder, i det omfang en sådan meddelelse ikke gengiver hovedindholdet af den afgørelse, der er vedtaget i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1/2003. Denne mere tungtvejende offentlige interesse kræver offentliggørelse af en ikke-fortrolig udgave af afgørelsen.
(jf. præmis 80-85, 115 og 116)
6. Selv om enhver har adgang til at kræve erstatning for den skade, der er påført ham som følge af en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF, er det imidlertid ikke nødvendigt for at sikre en effektiv beskyttelse af denne ret, at ethvert dokument vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF fremsendes til denne ansøger, fordi denne agter at anlægge et erstatningssøgsmål, da det ikke er sandsynligt, at erstatningssøgsmålet vil skulle begrundes med samtlige beviser i sagsakterne til denne procedure.
Det påhviler derfor enhver, der vil opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF, at dokumentere, at det er nødvendigt for vedkommende at få aktindsigt i det ene eller andet dokument i Kommissionens sagsakter med henblik på, at Kommissionen i hvert enkelt tilfælde kan afveje de hensyn, der kan berettige videregivelsen af sådanne dokumenter og beskyttelsen af disse under hensyntagen til alle de relevante oplysninger i sagen. Hvis der ikke foreligger en sådan nødvendighed, kan interessen i at opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF ikke udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter.
(jf. præmis 92 og 94-96)
7. Undersøgelsen af, hvorvidt der skal gives delvis aktindsigt i et dokument fra Unionens institutioner, skal foretages på grundlag af proportionalitetsprincippet. I den henseende fremgår det af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, at en institution er forpligtet til at undersøge, om der skal gives delvis aktindsigt i de dokumenter, der er omfattet af en begæring om aktindsigt, idet et eventuelt afslag skal begrænses til alene at vedrøre de oplysninger, der er omfattet af de undtagelser, der er omhandlet i den nævnte bestemmelse. Institutionen skal give en sådan delvis aktindsigt, hvis det formål, der forfølges af denne institution, når den giver afslag på aktindsigt i dokumentet, kan nås, såfremt institutionen blot overstreger de passager, der vil kunne skade den offentlige interesse, som beskyttes. Det følger af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, sammenholdt med samme forordnings artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, at når den mere tungtvejende offentlige interesse, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, begrunder, at en del af et dokument udleveres, er Unionens institution, der skal behandle begæringen om aktindsigt, forpligtet til give aktindsigt i denne del.
(jf. præmis 111-113)
8. Bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 fastsætter ikke en mulighed for, at Kommissionen kan besvare en genfremsat begæring med, at der vil blive givet aktindsigt i det ønskede dokument på et senere ikke fastsat tidspunkt. Når en virksomhed imidlertid gør gældende, at et dokument, der vedrører den, indeholder forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, må Kommissionen ikke videregive disse uden først at have gennemgået flere etaper. For det første bør Kommissionen gøre den omhandlede virksomhed i stand til at gøre sit synspunkt gældende. Dernæst skal den træffe en begrundet afgørelse herom. Endelig skal Kommissionen inden gennemførelsen af afgørelsen give virksomheden mulighed for at anlægge sag ved Unionens retsinstanser med henblik på at forhindre, at oplysningerne videregives.
Det skal således medgives, at udarbejdelsen af en ikke-fortrolig udgave af en afgørelse truffet af Kommissionen på konkurrenceområdet kan tage en vis tid, der ikke er forenelig med den frist, der er fastsat med henblik på besvarelse af genfremsatte begæringer i artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001. Kommissionen bør imidlertid sørge for at opfylde de nævnte etaper inden for det kortest mulige tidsrum og under alle omstændigheder inden for en rimelig frist, der bør fastlægges i funktion af sagens særlige omstændigheder. Der skal tages hensyn til det større eller mindre antal af anmodninger om fortrolig behandling, der er indgivet, og disses tekniske og juridiske kompleksitet.
(jf. præmis 126 og 128-130)