SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
6 ottobre 2022 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2008/115/CE – Rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Articolo 15, paragrafo 1 – Trattenimento – Motivi di trattenimento – Criterio generale vertente sul rischio che l’effettiva esecuzione dell’allontanamento sia compromessa – Rischio di commissione di un reato – Conseguenze dell’accertamento del reato e dell’irrogazione di una sanzione – Complicazioni del processo di allontanamento – Articolo 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea – Limitazione del diritto fondamentale alla libertà – Requisito di un fondamento normativo – Requisiti di chiarezza di prevedibilità e di accessibilità – Protezione contro l’arbitrarietà»
Nella causa C‑241/21,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Riigikohus (Corte suprema, Estonia), con decisione del 30 marzo 2021, pervenuta in cancelleria il 14 aprile 2021, nel procedimento
I.L.
contro
Politsei- ja Piirivalveamet,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta da A. Prechal (relatrice), presidente di sezione, J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl e M.L. Arastey Sahún, giudici,
avvocato generale: J. Richard de la Tour
cancelliere: C. Strömholm, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 marzo 2022,
considerate le osservazioni presentate:
– per il governo estone, da N. Grünberg e M. Kriisa, in qualità di agenti;
– per il governo spagnolo, da A. Ballesteros Panizo e M.J. Ruiz Sánchez, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da C. Cattabriga, L. Grønfeldt e E. Randvere, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 giugno 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU 2008, L 348, pag. 98).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra I.L., un cittadino moldavo residente in Estonia e che è stato oggetto di un ordine di lasciare il territorio, e il Politsei- ja Piirivalveamet (Ufficio della polizia e della polizia di frontiera, Estonia; in prosieguo: il «PPA»), in merito a una decisione con la quale il PPA ha disposto il trattenimento di I.L. per il motivo che quest’ultimo presentava un rischio concreto di commettere un reato il cui accertamento e la cui sanzione avrebbero potuto complicare notevolmente il processo di allontanamento.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3 I considerando 16 e 17 della direttiva 2008/115 così recitano:
«(16) Il ricorso al trattenimento ai fini dell’allontanamento dovrebbe essere limitato e subordinato al principio di proporzionalità con riguardo ai mezzi impiegati e agli obiettivi perseguiti. Il trattenimento è giustificato soltanto per preparare il rimpatrio o effettuare l’allontanamento e se l’uso di misure meno coercitive è insufficiente.
(17) I cittadini di paesi terzi che sono trattenuti dovrebbero essere trattati in modo umano e dignitoso, nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e in conformità del diritto nazionale e internazionale. Fatto salvo l’arresto iniziale da parte delle autorità incaricate dell’applicazione della legge, disciplinato dal diritto nazionale, il trattenimento dovrebbe di norma avvenire presso gli appositi centri di permanenza temporanea».
4 L’articolo 3, punto 7, di tale direttiva definisce il «rischio di fuga» come «la sussistenza in un caso individuale di motivi basati su criteri obiettivi definiti dalla legge per ritenere che un cittadino di un paese terzo oggetto di una procedura di rimpatrio possa tentare la fuga».
5 L’articolo 15, paragrafo 1, di tale direttiva prevede quanto segue:
«Salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando:
a) sussiste un rischio di fuga o
b) il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento.
Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio».
Diritto estone
6 L’articolo 68 della väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus (legge relativa all’obbligo di lasciare il territorio e al divieto di ingresso nel territorio), del 21 ottobre 1998 (RT I 1998, 98, 1575), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «VSS»), intitolato «Rischio di fuga dello straniero», è così formulato:
«L’adozione di un ordine di lasciare il territorio o il trattenimento di uno straniero danno luogo ad una valutazione del suo rischio di fuga. Uno straniero presenta un rischio di fuga se:
1) non ha lasciato l’Estonia o uno Stato membro della Convenzione di Schengen dopo la scadenza del termine per la partenza volontaria fissato dall’ordine di lasciare il territorio;
2) ha fornito informazioni false o documenti falsificati al momento della domanda di soggiorno legale in Estonia, della domanda di proroga di tale soggiorno, della domanda di cittadinanza estone, della domanda di protezione internazionale o della domanda di documenti d’identità;
3) sussiste un dubbio legittimo quanto alla sua identità o alla sua cittadinanza;
4) ha commesso più volte reati dolosi o ha commesso un reato per il quale è stato condannato a una pena detentiva;
5) non ha rispettato le misure di sorveglianza adottate nei suoi confronti al fine di garantire il rispetto dell’ordine di lasciare il territorio;
6) ha informato il [PPA] o la Kaitsepolitseiamet (Agenzia per la sicurezza interna, Estonia) della sua intenzione di non ottemperare all’ordine di lasciare il territorio, o se l’autorità amministrativa giunge a tale conclusione alla luce dell’atteggiamento e del comportamento dello straniero;
7) è entrato in Estonia durante il periodo di validità del divieto d’ingresso emesso nei suoi confronti;
8) è trattenuto a causa dell’attraversamento illegale della frontiera esterna dell’Estonia e non ha ottenuto l’autorizzazione o il diritto di soggiornare in Estonia;
9) ha lasciato senza autorizzazione il luogo di residenza designato o un altro Stato membro della Convenzione di Schengen;
10) l’ordine di lasciare il territorio impartito allo straniero diventa esecutivo in forza di una decisione giudiziaria».
7 L’articolo 15 della VSS, intitolato «Trattenimento dello straniero e modalità di rimpatrio», così dispone:
«(1) Lo straniero può essere trattenuto ai sensi del seguente paragrafo 2 qualora le misure di sorveglianza previste dalla presente legge non possano essere efficacemente applicate. Il trattenimento deve essere conforme al principio di proporzionalità e deve tenere conto, in ogni caso, degli elementi pertinenti relativi allo straniero.
(2) Lo straniero può essere trattenuto qualora l’applicazione delle misure di sorveglianza previste dalla presente legge non garantisca l’effettiva esecuzione dell’ordine di lasciare il territorio e, in particolare, quando:
1) sussiste un rischio di fuga dello straniero;
2) lo straniero non adempie al suo dovere di cooperazione, o
3) lo straniero non è in possesso dei documenti necessari per il rimpatrio o il loro ottenimento da parte dello Stato di destinazione o dello Stato di transito subisce ritardi.
(...)».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
8 I.L. è un cittadino moldavo che soggiornava in Estonia fruendo di un’esenzione dal visto.
9 Il 12 ottobre 2020 veniva posto in stato di detenzione in quanto sospettato di aver causato sofferenze fisiche e danni alla salute alla sua compagna e a un’altra donna.
10 Con sentenza del 13 ottobre 2020, lo Harju Maakohus (Tribunale di primo grado di Harju, Estonia) ha dichiarato I.L. colpevole del reato di maltrattamenti fisici e ha irrogato una pena detentiva di un anno, un mese e ventotto giorni corredata da un periodo di messa alla prova di due anni. Tuttavia, tale giudice ha disposto il rilascio di I.L.
11 Lo stesso giorno, il PPA ha posto anticipatamente fine al soggiorno di I.L. nel territorio estone e ha ordinato, nei locali dello Harju Maakohus (Tribunale di primo grado di Harju), il suo trattenimento. Il PPA ha giustificato quest’ultima decisione con la presenza di un «rischio di fuga», ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, punto 1, della VSS. Il verbale di trattenimento indica che la persona di cui trattasi è stata trattenuta tenuto conto del suo atteggiamento nei confronti del reato commesso e del suo comportamento dopo la condanna. Secondo il PPA, vi erano motivi per ritenere, in tali circostanze, che l’interessato avrebbe potuto cercare di sottrarsi all’allontanamento, nonostante la promessa di lasciare volontariamente il paese e la sua domanda volta ad ottenere il rilascio di un ordine di partenza volontaria.
12 Il PPA ha altresì inviato a I.L. un ordine di lasciare il territorio estone, con la motivazione che egli vi soggiornava irregolarmente.
13 Con ordinanza del 15 ottobre 2020, accogliendo la domanda del PPA, il Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallin, Estonia) ha autorizzato il collocamento di I.L. in un centro di trattenimento fino alla data del suo allontanamento, senza che tale trattenimento potesse protrarsi oltre il 15 dicembre 2020.
14 Con un’ordinanza del 2 dicembre 2020, la Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallinn, Estonia) ha respinto il ricorso di annullamento proposto da I.L. avverso l’ordinanza del Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Talli).
15 Nel frattempo, il 23 novembre 2020, I.L. era stato oggetto di allontanamento verso la Moldavia.
16 I.L. ha proposto impugnazione dinanzi alla Riigikohus (Corte suprema, Estonia) diretta all’annullamento dell’ordinanza della Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallin) e all’accertamento dell’illegittimità del suo trattenimento. Nella sua impugnazione, I.L. ha precisato di essere legittimato a proporre un ricorso per risarcimento danni contro il PPA in caso di pronuncia, da parte della Riigikohus (Corte suprema), di una sentenza che dichiarasse l’illegittimità del suo trattenimento.
17 Il giudice del rinvio precisa che il procedimento principale verte unicamente sull’autorizzazione al trattenimento di cui I.L. è stato oggetto.
18 Contrariamente alla valutazione del PPA, tale giudice ritiene che il trattenimento di I.L. non potesse essere disposto sulla base di un «rischio di fuga», ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, punto 1, della VSS. Il giudice del rinvio constata, a tal riguardo, che nessuna delle fattispecie elencate all’articolo 68 di detta legge, il cui scopo è definire la nozione di «rischio di fuga», è soddisfatta nelle circostanze di cui al procedimento principale.
19 Per quanto attiene, in particolare, al criterio stabilito all’articolo 68, punto 4, della VSS, che riguarda l’ipotesi di una condanna penale ad una pena detentiva, il giudice del rinvio sottolinea che tale criterio presuppone l’esistenza di una decisione definitiva. Orbene, il provvedimento che dispone la condanna di I.L. è divenuto definitivo solo dopo la decisione del Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallin) di autorizzare il suo trattenimento.
20 Il giudice del rinvio aggiunge che il trattenimento non poteva fondarsi neppure sull’articolo 15, paragrafo 2, punti 2 e 3, della VSS, i quali riguardano, rispettivamente, la violazione del dovere di cooperazione e l’assenza dei documenti necessari per il viaggio di rimpatrio.
21 Di conseguenza, il giudice del rinvio ritiene che la legittimità del trattenimento di I.L. dipenda dall’eventuale carattere tassativo dell’elenco di cui all’articolo 15, paragrafo 2, del VSS.
22 In base a una prima interpretazione, i tre motivi di trattenimento enunciati all’articolo 15, paragrafo 2, del VSS sono tassativi. Dato che I.L. non soddisfa nessuno di questi tre motivi, il suo trattenimento dovrebbe essere considerato illegittimo.
23 In base a una seconda interpretazione, detti motivi non sono tassativi ma illustrano un criterio generale, ossia il rischio che sia compromessa l’esecuzione effettiva dell’allontanamento, criterio che deriverebbe dall’articolo 15, paragrafo 2, prima frase, del VSS.
24 Il giudice del rinvio ritiene che le circostanze della fattispecie di cui al procedimento principale potrebbero effettivamente comportare un siffatto rischio, in quanto esisteva un rischio reale che I.L. cercasse di risolvere il conflitto insorto con la sua ex compagna e che, in tale occasione, lo stesso commettesse un nuovo reato. Orbene, l’accertamento e il sanzionamento mediante una decisione giudiziaria di un siffatto reato nonché, eventualmente, l’esecuzione della pena inflitta sarebbero stati tali da rinviare l’esecuzione del suo allontanamento ad una data indeterminata.
25 Tale giudice si interroga sulla compatibilità di una siffatta interpretazione con l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.
26 In particolare, detto giudice si chiede se l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 possa essere interpretato nel senso che autorizza il trattenimento sulla base del criterio generale precedentemente identificato, ossia il rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa, o se debba essere soddisfatto uno dei due motivi esplicitamente indicati in detta disposizione.
27 In tali circostanze, la Riigikohus (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 15, paragrafo 1, prima frase, della [direttiva 2008/115] debba essere interpretato nel senso che gli Stati membri possono trattenere un cittadino di un paese terzo per il quale sussiste il concreto rischio che, mentre si trova in libertà, commetta un reato prima dell’allontanamento, il cui accertamento e sanzionamento possono ostacolare gravemente le procedure di allontanamento».
Sulla questione pregiudiziale
28 Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro di disporre il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare sulla sola base di un criterio generale vertente sul rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa, senza che sia soddisfatto uno dei motivi di trattenimento specifici previsti e chiaramente definiti dalla normativa diretta a recepire tale disposizione nel diritto nazionale.
29 Secondo le spiegazioni fornite alla Corte, il giudice del rinvio constata che nessuno dei motivi di trattenimento specifici previsti all’articolo 15, paragrafo 2, della VSS – volto a recepire l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 nel diritto estone – fondati, rispettivamente, sulla sussistenza di un rischio di fuga, su una violazione del dovere di cooperazione e sull’assenza dei documenti necessari per il viaggio di rimpatrio, è soddisfatto nelle circostanze di cui al procedimento principale. Tale giudice dichiara, al contrario, che il criterio generale individuato nella questione sottoposta, vale a dire il rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa, è soddisfatto in quanto sussisteva un rischio reale che l’interessato commettesse un reato il cui accertamento e il cui sanzionamento avrebbero potuto rinviare l’allontanamento ad una data indeterminata.
30 Occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, il trattenimento dell’interessato è consentito unicamente al fine di «preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento».
31 La Corte ha precisato, a tale riguardo, che è solo nel caso in cui l’esecuzione della decisione di rimpatrio sotto forma di allontanamento rischi, valutata la situazione caso per caso, di essere compromessa dal comportamento dell’interessato, che gli Stati membri possono privare quest’ultimo della libertà ricorrendo al trattenimento (sentenza del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).
32 Ne consegue che, quando è disposto ai fini dell’allontanamento, il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare è destinato soltanto a garantire l’effettività della procedura di rimpatrio e non persegue alcuna finalità punitiva (sentenza del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punto 38).
33 Pertanto, una misura di trattenimento disposta da uno Stato membro sulla base della normativa nazionale volta a trasporre l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 deve soddisfare un criterio generale vertente sul rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa.
34 Ciò non significa, tuttavia, che l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 debba essere inteso nel senso che il criterio generale stabilisce, in quanto tale, un motivo di trattenimento e consente a uno Stato membro di disporre una misura di trattenimento su quest’unico fondamento.
35 Infatti, l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 prevede espressamente due motivi di trattenimento basati, da un lato, sulla sussistenza di un rischio di fuga, come definito all’articolo 3, punto 7, di tale direttiva, e, dall’altro, sulla circostanza che l’interessato eviti od ostacoli la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento.
36 Indubbiamente, come ha sottolineato l’avvocato generale ai paragrafi da 30 a 34 delle sue conclusioni, dalla prima frase dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, e in particolare dai termini «in particolare», emerge chiaramente che tali due motivi non sono tassativi. Pertanto, gli Stati membri possono prevedere altri motivi di trattenimento specifici, a complemento dei due motivi esplicitamente previsti da tale disposizione.
37 Ciò premesso, occorre sottolineare che la possibilità conferita agli Stati membri di adottare motivi di trattenimento complementari è rigorosamente delimitata sia dai requisiti risultanti dalla stessa direttiva 2008/115 sia da quelli derivanti dalla tutela dei diritti fondamentali, e in particolare dal diritto fondamentale alla libertà sancito dall’articolo 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
38 A tal riguardo, occorre, in primo luogo, sottolineare che, come ricordato ai punti da 30 a 33 della presente sentenza, una misura di trattenimento può essere disposta solo nell’ipotesi in cui l’esecuzione della decisione di rimpatrio sotto forma di allontanamento rischi di essere compromessa dal comportamento dell’interessato e deve avere il solo scopo di garantire l’effettività della procedura di rimpatrio.
39 Nel caso di specie, si deve constatare che rispetta tale requisito un criterio generale, come quello individuato nella questione sottoposta, relativo al rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa.
40 In secondo luogo, il ricorso al trattenimento ai fini dell’allontanamento dovrebbe essere limitato e subordinato al rispetto del principio di proporzionalità, come conferma del pari il considerando 16 della direttiva 2008/115.
41 Occorre ricordare che la direttiva 2008/115 mira a istituire un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e della dignità delle persone interessate [sentenza del 10 marzo 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Rimpatrio di un minore non accompagnato), C‑441/20, EU:C:2022:178, punto 39 e giurisprudenza ivi citata].
42 Pertanto, ogni trattenimento ai sensi di tale direttiva è strettamente disciplinato dalle disposizioni del capo IV della direttiva, così da garantire, da un lato, il rispetto del principio di proporzionalità con riguardo ai mezzi impiegati e agli obiettivi perseguiti e, dall’altro, il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini di paesi terzi (sentenza del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
43 Ne consegue che l’aggiunta di un motivo di trattenimento complementare da parte di uno Stato membro non può, in nessun caso, riguardare una situazione in cui l’applicazione di misure meno coercitive, in particolare rispettose dei diritti fondamentali delle persone interessate, sia sufficiente a garantire l’effettività della procedura di rimpatrio.
44 Per quanto riguarda, più in particolare, i requisiti derivanti dalla tutela del diritto fondamentale alla libertà, sancito all’articolo 6 della Carta, occorre fare riferimento ai precetti della sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213).
45 In tale sentenza, la Corte ha rilevato che l’articolo 28 del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU 2013, L 180, pag. 31), autorizzando il trattenimento di un richiedente al fine di garantire le procedure di trasferimento conformemente al regolamento medesimo nel caso in cui sussista un notevole rischio di fuga del richiedente, prevede una limitazione dell’esercizio del diritto fondamentale alla libertà (sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 36).
46 Allo stesso modo, autorizzando il trattenimento di un cittadino di un paese terzo oggetto di procedure di rimpatrio, al fine di preparare il rimpatrio e/o di effettuare l’allontanamento, l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 prevede una limitazione del diritto fondamentale alla libertà, sancito all’articolo 6 della Carta.
47 In proposito, dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta risulta che eventuali limitazioni all’esercizio di tale diritto devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di quest’ultimo nonché il principio di proporzionalità. Laddove la Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta prevede che il significato e la portata degli stessi siano uguali a quelli conferiti dalla CEDU, precisando al contempo che il diritto dell’Unione può concedere una protezione più estesa. Ai fini dell’interpretazione dell’articolo 6 della Carta, occorre quindi tenere conto dell’articolo 5 della CEDU, in quanto livello minimo di protezione (sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 37).
48 Per quanto riguarda i requisiti che il fondamento normativo di una limitazione del diritto alla libertà deve soddisfare, la Corte ha osservato, alla luce della sentenza della Corte EDU del 21 ottobre 2013, Del Río Prada c. Spagna (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), che una legge nazionale che autorizzi una privazione della libertà deve, per soddisfare i requisiti dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, essere sufficientemente accessibile, precisa e prevedibile nella sua applicazione, in modo da evitare qualsiasi rischio di arbitrarietà [sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 38, e v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2020, JZ (Pena detentiva in caso di divieto d’ingresso), C‑806/18, EU:C:2020:724, punto 41].
49 A questo proposito, la Corte ha altresì sottolineato che l’obiettivo delle garanzie predisposte a tutela della libertà, sancite sia all’articolo 6 della Carta sia all’articolo 5 della CEDU, è costituito, in particolare, dalla protezione dell’individuo contro l’arbitrarietà. Pertanto, l’attuazione di una misura privativa della libertà, per essere conforme a tale obiettivo, implica, segnatamente, che la stessa sia priva di qualsiasi elemento di malafede o inganno da parte delle autorità (sentenze del 15 marzo 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 39 e giurisprudenza ivi citata e del 12 febbraio 2019, TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, punto 59).
50 Dalle suesposte considerazioni risulta che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo oggetto di procedure di rimpatrio, costituendo un’ingerenza grave nel diritto alla libertà di quest’ultimo, è soggetto al rispetto di garanzie rigorose, vale a dire, la sussistenza di un fondamento normativo, la chiarezza, la prevedibilità, l’accessibilità e la protezione contro l’arbitrarietà (sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 40).
51 Nel caso di specie, per quanto riguarda il requisito di un fondamento normativo, si deve rilevare che la limitazione del diritto alla libertà, nelle circostanze di cui alla controversia principale, è fondata sull’articolo 15 della VSS, vale a dire una disposizione legislativa di diritto nazionale destinata ad attuare l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.
52 Ciò precisato, occorre interrogarsi sul rispetto delle altre garanzie menzionate supra nell’ipotesi, oggetto della questione sollevata, in cui l’interessato sia trattenuto sulla sola base di un criterio generale vertente sul rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa, senza che sia soddisfatto uno dei motivi di trattenimento specifici previsti da tale disposizione legislativa nazionale.
53 Conformemente alla giurisprudenza ricordata ai punti da 47 a 49 della presente sentenza, occorre sottolineare, a tal riguardo, che il potere discrezionale individuale di cui dispongono le autorità coinvolte deve inserirsi nell’ambito di taluni limiti prestabiliti. Pertanto, è essenziale che i criteri che definiscono il motivo per un trattenimento siano chiaramente definiti da un atto cogente e prevedibile nella sua applicazione (v., in tal senso, sentenza del 15 marzo 2017, Al Chodor, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punto 42).
54 Orbene, si deve constatare che un criterio generale vertente sul rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa non soddisfa i requisiti di chiarezza, prevedibilità e protezione contro l’arbitrarietà, come giustamente sostenuto dalla Commissione europea. Infatti, a causa della sua mancanza di precisione, in particolare per quanto riguarda la determinazione degli elementi che devono essere presi in considerazione dalle autorità nazionali competenti ai fini della valutazione dell’esistenza del rischio sul quale esso si fonda, un siffatto criterio non consente alle persone coinvolte di prevedere, con il livello di certezza richiesto, in quali ipotesi potrebbero essere trattenute. Per gli stessi motivi, un siffatto criterio non offre a tali persone una protezione adeguata contro l’arbitrarietà.
55 Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 deve essere interpretato nel senso che esso non consente a uno Stato membro di disporre il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare sulla sola base di un criterio generale vertente sul rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa, senza che sia soddisfatto uno dei motivi di trattenimento specifici previsti e chiaramente definiti dalla normativa volta a recepire tale disposizione nel diritto nazionale.
Sulle spese
56 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
L’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare,
deve essere interpretato nel senso che:
non consente a uno Stato membro di disporre il trattenimento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare sulla sola base di un criterio generale vertente sul rischio che l’esecuzione effettiva dell’allontanamento sia compromessa, senza che sia soddisfatto uno dei motivi di trattenimento specifici previsti e chiaramente definiti dalla normativa volta a recepire tale disposizione nel diritto nazionale.
Firme